Byrådssak 1017 /14 Lokal lønnspolitikk i Bergen kommune INKV ESARK-0804-201300321-22 Hva saken gjelder: Lønnspolitikken er et politikkområde som i stor grad berører de ansatte, og hvor det ut fra norsk arbeidslivstradisjon er sterke partsinteresser og omfattende avtaleregulering. Det er derfor en begrenset handlefrihet i lønnspolitikken. Samtidig utgjør lønn og sosiale kostnader ca 55 % av kommunens (bykassens) brutto driftsbudsjett. For å sikre en best mulig anvendelse av kommunens ressurser, er det viktig at kommunen har en aktivt formulert lønnspolitikk. Arenaer for lønnspolitikk Lønnspolitikken foregår på en sentral arena hvor KS, som kommunenes arbeidsgiverorganisasjon, har fullmakt til å forestå forhandlinger og inngå bindende tariffavtaler. Bergen kommune gir innspill til KS gjennom storbynettverket på politisk nivå og et eget arbeidsgiverutvalg for storbyene på administrativt nivå. Her drøftes ulike arbeidsgiverpolitiske problemstillinger, også spørsmål av tariffpolitisk karakter. Med utgangspunkt i debatthefte fra KS, behandler byrådet vanligvis en sak forut for de sentrale tarifforhandlingene, hvor aktuelle tariffpolitiske problemstillinger drøftes og hvor kommunen gir innspill til KS. Byråden for finans, eiendom og eierskap vil om kort tid legge frem en sak for byrådet med utgangspunkt i debattheftet for 2014. Lønnspolitikken utspiller seg også på en lokal arena i kommunene, gjennom forhandlinger mellom kommunen som arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjoner med forhandlingsrett, samt gjennom arbeidsgivers lønnsfastsettelse av nyansatte. Pr i dag er det 30 arbeidstakerorganisasjoner med forhandlingsrett overfor Bergen kommune. I følge hovedtariffavtalen (HTA) skal det utarbeides en lokal lønnspolitikk som gjøres kjent for alle ansatte, slik at det skapes forutsigbarhet og mulighet for den ansatte til å innrette seg i henhold til lønnspolitikken (HTAs kapittel 3.2). Dokument Lokal lønnspolitikk i Bergen kommune I denne saken legger byråden for finans, eiendom og eierskap frem et lønnspolitisk dokument som svarer på kommunens behov for og hovedtariffavtalens krav om en lokal lønnspolitikk. Dokumentet følger som vedlegg 1 til saken. Det er arbeidsgivers dokument, utarbeidet for at ansatte skal kunne forstå hva som virker inn på lønnsdannelsen og hva som kjennetegner Bergen kommunes overordnete lønnspolitikk. Dokumentet belyser hvordan den enkelte ansatte kan være med å påvirke sin lønnsutvikling. Det er ment å bidra til større forutsigbarhet for både arbeidsgivers representanter og arbeidstakerorganisasjonenes tillitsvalgte i lokale lønnsforhandlinger, ved at retningen for kommunens langsiktige lønnspolitikk skisseres. Lønn som reflekterer og stimulerer til kompetanse trekkes frem som et hovedtema i det nye lønnspolitiske dokumentet. Kompetanse ses i sammenheng med kvalitet på tjenestene; Bergen kommune skal levere tjenester av høy kvalitet og lønnspolitikken skal bygge opp under dette. Det fremheves at Bergen kommune er avhengig av kompetente og dyktige ledere på alle organisasjonsnivå, og at lønnspolitikken i så stor grad som mulig må bygge opp under god ledelse. 1
Dokumentet trekker opp noen hovedutfordringer for lønnspolitikken som innebærer visse dilemmaer. Blant annet kan rekruttere- og beholdeutfordringer for noen yrkesgrupper/utdanninger medføre at det oppstår større lønnsforskjeller enn det som har vært vanlig, både innad i avdelinger og mellom avdelingene. Det har over mange år vært et sterkt søkelys på likestilling i lønnspolitikken. Det lønnspolitiske dokumentet slår fast at det jevnlig skal analyseres hvordan lønnsutviklingen er for henholdsvis kvinner og menn. Den sterke vekten på kompetanse i lønnspolitikken forventes å ha positive konsekvenser for likestilling mellom kjønnene. Lokal lønnspolitikk i Bergen kommune er utarbeidet av byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap, i dialog med de øvrige byrådsavdelingene, kommunale foretak og bystyrets kontor, og under medvirkning fra arbeidstakerorganisasjonene. Høsten 2013 er det gjennomført drøftinger med organisasjonene om dokumentets formål, form og innhold. En partssammensatt arbeidsgruppe har hatt en mer inngående diskusjon om de emner og problemstillinger dokumentet belyser. Det er gitt anledning til å komme med høringsinnspill. Tilbakemeldingene i drøftingsmøtene, og innspillene som er mottatt, tyder på at arbeidstakerorganisasjonene er positive til dokumentet som nå foreligger. En uttalt oppfatning fra flere er at dokumentet bidrar til å tydeliggjøre rammebetingelser og skape større forutsigbarhet i lønnspolitikken. Beslutningsmyndighet Byrådet har delegert fullmakt til byråden for finans, eiendom og eierskap til å bestemme føringer og prioriteringer for lønnsarbeidet i kommunen, og til å gi bindende tolkinger av lov og avtaleverk på arbeidslivets område. Byråden gir mandat og gjennomfører forhandlinger i henhold til avtaleverkets bestemmelser 1 og er lønnsfastsettende myndighet. Saker av viktig og prinsipiell betydning skal legges frem for byrådet for beslutning. Dokumentet Lokal lønnspolitikk i Bergen kommune er langt på vei en innføring i forhold som gjelder ut fra avtaleverket, og slik sett av beskrivende og informerende karakter. I så henseende anses det å ligge innenfor fullmakten til byråden for finans, eiendom og eierskap å utforme et slikt dokument. Samtidig legger dokumentet noen føringer for den videre lønnspolitikken av overordnet art. Dokumentet er slik sett av prinsipiell karakter. Byråden for finans, eiendom og eierskap legger derfor dokumentet frem for behandling i byrådet. Det ligger til finansbyrådens fullmakter å foreta fremtidige revisjoner, med mindre slike revisjoner angir en ny retning i lønnspolitikken. System for konsernpolitikk lønn Samtidig med at det lønnspolitiske dokumentet er utarbeidet, har Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap presentert et system for hvordan lønn kan brukes i forhold til å rekruttere og beholde, i medarbeiderutvikling og likestilling (System for konsernpolitikk lønn 2014 2015). Dette er et svar på resultatkrav i rullert HR-strategi (bystyresak 119-12), med utgangspunkt i utfordringsbildet som er tegnet i vedtatt politikkdokumentet om lønn (vedlegg til HR-strategien). Systemet sammenstiller en rekke påbegynte og planlagte aktiviteter og prosesser på lønnsområdet. Disse tiltakene presenteres i vedlegg 2 til denne saken. Som nytt tiltak vurderes det hvorvidt fullmakt til å foreta lønnsplassering ved ansettelse bør delegeres til byrådsavdelingene. I dag ligger lønns- og forhandlingsfullmaktene sentralt i byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap. Eventuell delegasjon av fullmakt til å fastsette lønn behandles gjennom egen sak til byrådet. Vedtakskompetanse: Byrådets fagkompetanse. Jf. Byrådets fullmakter 15 Personal- og arbeidsgiverfullmakter. 1 Byrådet gir mandat og gjennomfører lønnsforhandlinger for toppledere etter avtaleverket. 2
Byråden for finans, eiendom og eierskap innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: Bergen kommune legger som arbeidsgiver dokumentet Lokal lønnspolitikk i Bergen kommune til grunn for den lokale lønnspolitikken som utøves i kommunen. Dato: 7. januar 2014 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Liv Røssland byråd for finans, eiendom og eierskap Vedlegg: 1. Lokal lønnspolitikk i Bergen kommune (lønnspolitisk dokument) 2. System for konsernpolitikk lønn 2014 2015 (Tiltak i HR-strategi) 3
Saksutredning: Lønnspolitikken er et politikkområde som i stor grad berører de ansatte, og hvor det ut fra norsk arbeidslivstradisjon er sterke partsinteresser og omfattende avtaleregulering. Det er derfor en begrenset handlefrihet i lønnspolitikken. Samtidig utgjør lønn og sosiale kostnader ca 55 % av kommunens (bykassens) brutto driftsbudsjett. For å sikre en best mulig anvendelse av kommunens ressurser, er det viktig at kommunen har en aktivt formulert lønnspolitikk. Gjennom denne saken legger byråden for finans, eiendom og eierskap frem et lønnspolitisk dokument for Bergen kommune, som innenfor de rammer avtaleverket gir, formulerer en lokal lønnspolitikk for Bergen kommune. Dokumentet følger som vedlegg 1 til saken og omtales også i saksutredningens pkt 1. Når en arbeider med lokal lønnspolitikk, er det viktig å ha klart for seg at lønnspolitikken foregår både på en sentral arena, hvor KS har fullmakt til å forestå forhandlinger og inngå bindende tariffavtaler for kommunene, i tillegg til den lokale arenaen, der både det sentrale avtaleverket, byrådets politiske grunnlag og HR-strategien for Bergen kommune legger føringer. For å sette dokumentet Lokal lønnspolitikk i Bergen kommune inn i sin rette kontekst, gis det i saksutredningens pkt 2 og 3 derfor en nærmere omtale av noen forhold på henholdsvis den sentrale og den lokale arenaen for lønnspolitikk. I saksutredningens pkt 2 utdypes det hvordan byrådet gjennom egne saker gir innspill i forbindelse med sentrale tarifforhandlinger. I punkt 3 gis det en beskrivelse av kravene som stilles til den lokale lønnspolitikken gjennom hovedtariffavtalen (HTA) og føringer som er lagt gjennom byrådets politiske grunnlag og HR-strategiens politikkdokument om lønn. I saksutredningens pkt. 4 gis en vurdering av beslutningsmyndighet (vedtakskompetanse). 1. Lønnspolitisk dokument for Bergen kommune Historikk Byrådet vedtok i februar 2003 for første gang et lønnspolitisk dokument for Bergen kommune (byrådssak 1076-03 Lønnspolitisk plattform for Bergen kommune lønnspolitisk dokument). Dokumentet fra 2003 ble, i likhet med det nye dokumentet som nå legges frem, utarbeidet i dialog med representanter for kommunens virksomheter og arbeidstakerorganisasjoner. Da som nå var dokumentet likevel arbeidsgivers dokument. Flere av problemstillingene som tas opp i det nye dokumentet om Lokal lønnspolitikk i Bergen kommune ble tatt opp allerede i dokumentet av 2003. Lønnspolitikk som støtter opp under kommunens mål, en likestilt lønnspolitikk og rekruttere- /beholde ansatte er tema som går igjen i begge dokumentene. Dokumentet fra 2003 er til tross for dette et utgått dokument; både utfordringsbildet og lokale lønnspolitiske prioriteringer har utviklet seg siden da. Det er kommet nye føringer både gjennom avtaleverket og politiske saker i Bergen kommune. Det lønnspolitiske dokumentet fra 2003 ble skrevet med partene (ledere og tillitsvalgte) som den primære målgruppen, mens det nye dokumentet er utformet med tanke på å gjøre lønnspolitikken kjent og forståelig også for de ansatte. Nytt dokument Det nye dokumentet Lokal lønnspolitikk for Bergen kommune har som siktemål at ansatte skal kunne forstå hva som virker inn på lønnsdannelsen og hva som kjennetegner Bergen kommunes overordnete lønnspolitikk. Dokumentet skal bidra til forutsigbarhet og mulighet for den ansatte til å innrette seg i 4
henhold til lønnspolitikken; det belyser hvem som bestemmer hva og på hvilke måter den enkelte ansatte kan være med å påvirke sin lønnsutvikling. Dokumentet er også ment å bidra til større forutsigbarhet for arbeidsgivers representanter og arbeidstakerorganisasjonenes tillitsvalgte forut for lønnsforhandlinger, ved at det trekkes opp noen linjer for kommunens langsiktige lønnspolitikk. Lønn som reflekterer og stimulerer til kompetanse trekkes frem som et hovedtema i det nye lønnspolitiske dokumentet. Kompetanse ses i sammenheng med kvalitet på tjenestene; Bergen kommune skal levere tjenester av høy kvalitet og lønnspolitikken skal bygge opp under dette. Det fremheves at Bergen kommune er avhengig av kompetente og dyktige ledere på alle organisasjonsnivå, og at lønnspolitikken i så stor grad som mulig må bygge opp under god ledelse. Dokumentet trekker opp hovedutfordringer for lønnspolitikken som også innebærer dilemmaer, herunder rekruttere- og beholdeutfordringer for noen yrkesgrupper/utdanninger, som medfører større lønnsforskjeller innad i avdelinger og mellom avdelinger. Det har over mange år vært et sterkt søkelys på likestilling i lønnspolitikken. Det lønnspolitiske dokumentet slår fast at det jevnlig skal analyseres hvordan lønnsutviklingen er for henholdsvis kvinner og menn. Den sterke vekten på kompetanse i lønnspolitikken forventes å ha positive konsekvenser for likestilling mellom kjønnene. Prosess Dokumentet er utarbeidet med utgangspunkt i hovedtariffavtalens krav til en lokal lønnspolitikk. Det er utarbeidet i dialog med de øvrige byrådsavdelingene, kommunale foretak og bystyrets kontor, og under medvirkning fra arbeidstakerorganisasjonene. Det er gjennomført drøftinger med arbeidstakerorganisasjonene om dokumentets formål, form og innhold. En partssammensatt arbeidsgruppe har hatt en grundigere diskusjon om emnene og problemstillingene dokumentet belyser. Tilbakemeldinger i drøftingsmøtene og innspill underveis tyder på at arbeidstakerorganisasjonene er fornøyd med prosessen. Selv om ikke alle arbeidstakerorganisasjonene vil være enig i alt som står i dokumentet, er det fra organisasjonene gitt uttrykk for en oppfatning av at dokumentet vil bidra til tydeligere rammebetingelser og større forutsigbarhet i den lokale lønnspolitikken. Mottatte høringsinnspill underbygger organisasjonenes positive holdning til at det er utarbeidet et nytt dokument om lokal lønnspolitikk for Bergen kommune. Distribusjon og bruk Dokumentet Lokal lønnspolitikk for Bergen kommune vil få en hensiktsmessig layout og skal via kommunens nettsider gjøres tilgjengelig for alle ansatte i kommunen. Overfor ledere og tillitsvalgte vil det foretas en aktiv distribusjon av dokumentet i løpet av våren 2014. Dokumentet vil med det kunne benyttes ved lokale forhandlinger i 2014. Utfordringer konkretiseres og prioriteringer signaliseres, gjennom egne lønnspolitiske drøftinger partene i mellom, forut for forhandlingene. 2. Sentral arena for lønnspolitikk Dokumentet Lokal lønnspolitikk i Bergen kommune søker å forklare hvordan lønnsdannelsen finner sted, herunder at det finnes både en sentral og en lokal arena for forhandlinger. Det er gjennom de sentrale tarifforhandlingene de sterkeste føringene på lønnspolitikken legges. Gjennom sentrale tarifforhandlinger fremforhandles den økonomiske rammen for lønnsoppgjørene, og lønns- og stillingsstrukturen utformes. Det avtales en rekke fellesbestemmelser og det inngås særavtaler med betydning for blant annet organisering av arbeidstid og tilleggslønn. 5
87 % av de ansatte i Bergen kommune er i stillinger som får det aller meste av sin lønnsregulering foretatt gjennom sentrale forhandlinger. Dette gjelder blant annet de store gruppene av tjenesteytende stillinger innenfor helse og omsorg og barnehage og skole. Innspill i forbindelse med Sentrale tarifforhandlinger Bergen kommune gir innspill til KS gjennom storbynettverket på politisk nivå og i et eget arbeidsgiverutvalg for storbyene på administrativt nivå. Her drøftes ulike arbeidsgiverpolitiske problemstillinger, også spørsmål av tariffpolitisak karakter. Som medlem i arbeidsgivervirksomheten i KS, har kommunen mulighet til å gi innspill til tariffoppgjørene gjennom deltakelse på den årlige strategikonferansen i Hordaland, og gjennom svar på spørsmål i debattheftet som KS sender ut til medlemmene. 2 Gjennom en egen byrådssak gir Bergen kommune tilbakemeldinger til KS om hva som etter byrådets syn vil være viktige og riktige prioriteringer i forestående sentrale forhandlinger. Byråden for finans, eiendom og eierskap vil om kort tid legge frem en sak for byrådet med utgangspunkt i debattheftet for 2014. I innspillene som er gitt de senere årene har byrådet blant annet vært opptatt av at oppgjørene gjennomføres innenfor ansvarlig økonomiske ramme, samtidig som disponibel økonomisk ramme må sikre at kommunesektoren ikke får større problemer med å rekruttere og beholde arbeidskraft sett i forhold til andre tariffområder. Byrådet har vært opptatt av at kommunen som arbeidsgiver må kunne fremstå som attraktiv nok til at den klarer å løse sine fremtidige oppgaver. Lønn til høyskoleutdannete grupper i helse- og omsorg og barnehage- og skole er blant områdene som er trukket frem. Dette er store kvinnedominerte sektorområder, hvor det ut fra overordnete estimater anslås å bli mangel på arbeidskraft i fremtiden. Bergen kommune uttrykker sitt syn på resultatet av tariffoppgjøret når KS sender dette til uravstemning blant sine medlemmer. 3. Lokal arena for lønnspolitikk Lokale forhandlinger Lønnspolitikken utspiller seg også på en lokal arena gjennom forhandlinger mellom kommunen som arbeidsgiver og arbeidstakerorganisasjoner med forhandlingsrett. Pr i dag er det 30 arbeidstakerorganisasjoner med forhandlingsrett overfor Bergen kommune. 13 % av de ansatte i Bergen kommune er i stillinger som får hele sin lønnsutvikling gjennom lokale forhandlinger. Dette gjelder i hovedsak akademiker- og lederstillinger, samt noen andre selvstendige stillinger. Ved avklaring av den økonomiske rammen for de lokale lønnsoppgjørene, tas det hensyn til lønnsutviklingen i tariffområdet for øvrig. Så fremt partene i sentrale oppgjør blir enige om det, gjennomføres det også lokale forhandlinger innenfor et nærmere bestemt handlingsrom (det avsettes en pott), for stillinger som hovedsakelig har sentral lønnsdannelse. Lokale forhandlinger for disse stillingene, må ses i sammenheng med det som er fremforhandlet gjennom det sentrale oppgjøret. Lønnsfastsettelse ved nyansettelse Lokal lønnspolitikk utøves videre ved arbeidsgivers lønnsfastsettelse av nyansatte, og gjennom arbeidsgivers administrative vedtak om lønnsnivåer og ansiennitetsstiger. (Administrative vedtak blir gjerne truffet for å etablere nye lønnsnivåer etter lokale forhandlinger for større stillingsgrupper. Dette har betydning ved nyrekruttering). 2 I 2013 ble det ikke sendt ut debatthefte fra KS, siden oppgjøret var et mellomoppgjør med svært begrenset ramme/handlefrihet. 6
Hovedtariffavtalens krav om lokal lønnspolitikk Hovedtariffavtalen (HTA), som fremforhandles sentralt, legger rammebetingelser for og føringer på det handlingsrommet lokale parter har når lokal lønnspolitikk skal utformes og utøves. I følge HTA skal det utarbeides en lokal lønnspolitikk som gjøres kjent for alle ansatte, slik at det skapes forutsigbarhet og mulighet for den ansatte til å innrette seg i henhold til denne lønnspolitikken (HTAs kapittel 3.2). Det forutsettes at lønn benyttes som et personalpolitisk virkemiddel. Lønnspolitikken skal i følge HTA bidra til å motivere til kompetanseutvikling; motivere til mer heltid; beholde, utvikle og rekruttere ansatte; samt sikre kvalitativt gode tjenester. Dette er temaer som partene i Bergen kommune jevnlig har på dagsorden, både gjennom drøftinger og pågående utviklingsarbeid, i konkrete enkeltsaker og i forhandlinger. Det gjennomføres i tråd med HTAs bestemmelser årlige lønnspolitiske drøftingsmøter mellom partene i Bergen kommune (HTA kap. 3.2.1). Her drøfter partene utfordringer og signaliserer prioriteringer for årets lønnsforhandlinger. Byrådets politiske grunnlag Byrådet uttrykker i det politiske grunnlaget for videreføring av Bergensbyrådet (oktober 2011) at byrådet vil benytte virkemidler som individuelle lønnsforhandlinger der dette er tjenlig, og åpne for individuelle lønnsforhandlinger for skoleledere. Mange ansatte i kommunen, som er i selvstendige og ledende stillinger, har individuell avlønning. De fleste ansatte tilhører likevel grupper som følger sentralt og lokalt fastsatte lønnsnivåer/ansiennitetsstiger. Byrådet søker å realisere sin ambisjon om individuelle lønnstillegg i lønnsforhandlinger der dette vurderes som hensiktsmessig og innenfor avtaleverkets handlingsrom. HR-strategi og konsernpolitikk lønn I vedlegg til rullert HR-strategi for Bergen kommune (bystyresak 119-12), som handler om lønn, formuleres følgende mål for kommunens lønnspolitikk: I Bergen kommune skal lønn reflektere ansvar, kompetanse, kompleksitet, innsats og resultater sett i forhold til kommunens og avdelingens mål. Lønnspolitikken skal bidra til å sikre arbeidskraft og kompetanse i tråd med kommunens behov fremme og ivareta likestilling gjøre Bergen kommune til en attraktiv arbeidsplass Det slås fast at lønnspolitikken skal ta utgangspunkt i kommunens mål, utfordringer og behov, og vil rettes mot individ, stillinger eller grupper. Som svar på resultatkrav i HR-strategien for 2012 2013 har Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap administrativt utformet et system for hvordan lønn kan brukes i forhold til å rekruttere og beholde, i medarbeiderutvikling og likestilling (System for konsernpolitikk lønn 2014 2015). Dette er en systematisering og sammenstilling av flere påbegynte og planlagte aktiviteter og prosesser på lønnsområdet. Oversikt over disse tiltakene følger som vedlegg 2 til denne saken. Systemet er drøftet med hovedsammenslutningene og diskutert med de øvrige byrådsavdelingene. Som nytt tiltak vurderes det hvorvidt fullmakt til å foreta lønnsplassering ved ansettelse bør delegeres til byrådsavdelingene. Eventuell delegasjon av fullmakt til å fastsette lønn vil behandles gjennom egen sak til byrådet. 7
4. Beslutningsmyndighet (vedtakskompetanse) Byrådet har delegert fullmakt til byråden for finans, eiendom og eierskap til å bestemme føringer og prioriteringer for lønnsarbeidet i kommunen, og til å gi bindende tolkinger av lov og avtaleverk på arbeidslivets område. Byråden gir mandat og gjennomfører forhandlinger i henhold til avtaleverkets bestemmelser 3 og er lønnsfastsettende myndighet. Saker av viktig og prinsipiell betydning skal legges frem for byrådet for beslutning. Dokumentet Lokal lønnspolitikk i Bergen kommune er langt på vei en innføring i forhold som gjelder ut fra avtaleverket, og er slik sett av beskrivende og informerende karakter. I så henseende anses det å ligge innenfor fullmakten til byråden for finans, eiendom og eierskap å utforme et slikt dokument. Samtidig legger dokumentet noen føringer for den videre lønnspolitikken av overordnet art. Dokumentet kan slik sett sies å være av prinsipiell karakter. Byråden for finans, eiendom og eierskap legger derfor dokumentet frem for behandling i byrådet. Det ligger til finansbyrådens fullmakter å foreta fremtidige revisjoner, med mindre slike revisjoner angir en ny retning i lønnspolitikken. 3 Byrådet gir mandat og gjennomfører lønnsforhandlinger for toppledere etter avtaleverket. 8