SELSKAPSKONTROLL 2010 Midt-Hedmark brann og redningsvesen IKS Etterlevelse av selvkostprinsippet for feie og tilsynstjenester REVISJON FJELL IKS Kommunehuset 2550 Os i Østerdalen Tlf Os: 62 47 03 30 E-post: post@revisjonfjell.no
SeIskapskontroll i Midt-Hedmark brann- og redningsvesen IKS Innhold 1 Innledning 1 1.1 Selskapskontroll I 1.2 Kort om Midt-Hedmark brann- og redningsvesen I 1.3 MHBR og selvkost 2 2 Formal, avgrensning og metode 3 2. J Form~J 3 2.2 Avgrensning av prosjektet.. 3 2.3 Metode 3 3 Problemstilling og revisjonskriterier 3 3.1 ProbJemstillinger 3 3.2 Problemstillingene be lyses ved hjelp av f01gende revisjonskriterier 4 4 Faktadel og revisjonens vurderinger 6 4.1 Ski lies det mellom kostnader og inntekter i tilsyn - og feietjenesten og andre aktiviteter i selskapet 6 4.2 Beregner selskapet selvkost, herunder fordeling av felleskostnader, direkte og indirekte kostnader i samsvar med retningslinjene? 7 4.3 Gjennomf0res det f0r - og etterbergninger av sejvkostkalkyler?..... 8 4.4 Beregnes del kalkulaloriske koslnader i samsvar med relningslinjene? 9 4.5 Behandles overskudd og underskudd i selvkoslregnskapet i samsvar med relningsl injene 10 4.6 Gj0res del kalku latoriske renleberegninger av selvkoslfond? 12 4.7 Utf0rer selskapet feie - og tilsynstjenesten kostnadseffektivt? 12 5 Selskapets horingsuttaleise 14 6 Sam mend rag 15 7 Revisjonens anbefaling 16 Vedlegg: Uttalelse fra Midt-Hedmark brann- og redningsvesen IKS Os 12. februar 20 I0 ~~ Svein Magne Evavol revisjonssjef
1 INNLEDNING 1.1 Selskapskontroll I kommunelovens 77 nr 5 pålegges kontrollutvalget å føre kontroll med forvaltningen av kommunens interesser i selskaper m.m. Kommunelovens 80 utdyper videre i hvilke selskaper selskapskontrollen kan utføres, og på hvilken måte selskapskontrollen kan gjennomføres. Selskapskontroll kan bare gjennomføres der kommunen alene, eller sammen med andre kommuner eller fylkeskommuner eier selskapet fullt ut, og i heleide datterselskaper til slike selskaper. I slike selskaper har kommunens kontrollutvalg og revisor rett til å kreve de opplysninger som anses nødvendig for kontrollen, og opplysningene kan innhentes fra selskapets daglige leder, styret eller fra selskapets valgte revisor. Kontrollutvalget og revisor kan også selv foreta undersøkelser i selskapet. Videre har kontrollutvalget og kommunens revisor rett til å være tilstede på selskapets generalforsamling, samt møter i representantskap og tilsvarende selskapsorganer. Selskapskontrollen kan deles i to: - eierskapskontroll - forvaltningsrevisjon Forvaltningsrevisjon er definert i kommunelovens 77 nr. 4, som systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Selskapskontroll i form av forvaltningsrevisjon er frivillig og således opp til kommunestyret å bestemme gjennom å vedta planen for selskapskontroll. Kontrollutvalgene i Alvdal, Tolga, Tynset, Folldal, Trysil, Stor-Elvdal og Engerdal kommuner har vedtatt at det skal gjennomføres selskapskontroll i Midt-Hedmark brann- og redningsvesen IKS (MHBR) i form av forvaltningsrevisjon. 1.2 Kort om Midt-Hedmark brann- og redningsvesen IKS Midt-Hedmark brann- og redningsvesen IKS er et interkommunalt selskap som eies av kommunene Våler, Trysil, Engerdal, Stor-Elvdal, Alvdal, Rendalen, Folldal, Tynset, Tolga og Elverum. Selskapet ble etablert den 1. juli 2005. Alvdal kom med som deltaker i 2006, mens Tolga, Tynset, Folldal og Rendalen sluttet seg til selskapet i 2008. MHBR har ansvaret for å forvalte brann- og redningstjenesten etter lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff. I tillegg til dette har HMBR ansvar for brannvesenets redningsoppgaver for eierkommunene. Selskapet er organisert i 4 avdelinger, som er beredskap, 110, kompetanse og forebyggende. Selskapets ansvarsområde dekker i overkant 47 500 innbyggere. Avdeling forebyggende har som oppgave å gjennomføre lovpålagt tilsyn og brannforebyggende tiltak i samsvar med lover, forskrifter og retningslinjer gitt av offentlige myndigheter. Brannforbyggende avdeling består av en tilsynsavdeling og en feieseksjon. 1
Tilsynsavdelingen besto per 31.12.08 av 5 mann. Feierseksjonen består av 2 feierinspektører, 7 feierformenn, 1 feiersvenn, 3 praksiskandidater og 3 lærlinger. Hovedoppgaver for feieseksjonen er å feie skorsteiner og føre tilsyn med ildsteder. Det er i alt ca. 26 000 skorsteinsløp og 22 000 eiendommer hvor det skal feies og foretas tilsyn minimum en gang hvert 4. år. Hvordan oppgaven skal gjennomføres blir regulert av forskrift om brannforbyggende tiltak og tilsyn Kap 7- feiing og tilsyn med fyringsanlegg. 1.3 MHBR og selvkost Da temaet for denne forvaltningsrevisjonen er om MHBR overholder bestemmelser og retningslinjer om selvkost, utdyper vi her hva dette innebærer for selskapet. Nye retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (H- 2140) ble innført fra 2003, og erstattet tidligere veiledende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (H-2095). Retningslinjene angir de prinsipper som skal benyttes i selvkostkalkyler innenfor alle typer av kommunale/fylkeskommunale tjenester der selvkost er satt som tak. Det vil si at for feietjenesten skal brukerbetalingen maksimalt dekke selvkost. Feietjenesten er regulert av bestemmelser i Brann- og eksplosjonsvernloven med forskrifter. I henhold til loven skal kommunen sørge for etablering og drift av brannvesen som kan ivareta forebyggende og beredskapsmessige oppgaver etter loven på en effektiv og sikker måte ( 9). En av brannvesenets oppgaver er å sørge for feiing og tilsyn med fyringsanlegg ( 11 h). Det rettslige utgangspunktet for all forvaltningsvirksomhet er at ingen borger kan pålegges å yte noe til fellesskapet uten at dette er hjemlet i lov. I mange tilfeller vil kommunen være forvalter/eier av varer eller tjenester som borgerne er forpliktet til å benytte seg av. I slike tilfeller kreves lovhjemmel for å kreve betaling fra brukerne. Slik er det for tilsyn - og feietjenesten. For flere tjenester hvor brukerbetaling er regulert, nyttes selvkost som ramme for brukerbetaling. Selvkost defineres som den merkostnad kommunen påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. Merkostnader knyttet til tjenesten vil altså både være kostnader som er uavhengig av produsert mengde (faste kostnader), for eksempel tjenesteledelse, og kostnader som varierer med omfang (variable kostnader). Det interkommunale selskapet er etablert for å utføre de deltakende kommunenes oppgaver som pålagt etter brannvernloven. Det betyr da at selskapet er underlagt kravet om selvkost ved produksjon av feie- og tilsynstjenesten. Selskapet må sette opp selvkostkalkyle i henhold til retningslinjene i rundskriv H-2140 over direkte kostnader og tilleggsytelser og støttefunksjoner som kan henføres til kjerneproduktet, uavhengig av hvilket regnskapsprinsipp selskapet følger. For selskap som i tillegg til å drive lovpålagte selvkostoppgaver også har aktiviteter som ikke er selvkostregulert, vil inntekter/kostnader fra denne aktiviteten ikke inngå i beregningsgrunnlaget for selvkost. Det vil derfor være nødvendig at selskapet etablerer et regnskapsmessig skille mellom aktiviteter innenfor og utenfor selvkostområdet for å synliggjøre at det ikke foregår kryssubsidiering. 2
2 FORMÅL, AVGRENSNING OG METODE 2.1 Formål Formålet med selskapskontrollen er å undersøke om MHBR etterlever bestemmelsene i brann- og eksplosjonsvernloven med forskrifter og retningslinjer gitt av statlige myndigheter for beregning av selvkost. Videre skal vi vurdere om selskapet leverer tjenester som ligger på et normalt kostnadsnivå. 2.2 Avgrensing av prosjektet Undersøkelsen begrenses til å se på om MHBR oppfyller gitte bestemmelser om beregning av selvkost, herunder: - Skille mellom kostnader og inntekter for tilsyns- og feietjenesten som kommunene har plikt til å utføre og andre aktiviteter selskapet utfører - avsetting av overskudd til selvkostfond og eventuell framføring av underskudd - før- og etterberegning av selvkostkalkyler - beregning av kalkulatoriske kostnader - renteberegning av selvkostfond I tillegg til dette ser vi på om selskapet driver på et normalt kostnadsnivå sammenlignet med andre kommuner. 2.3 Metode Informasjon innhentes fra selskapets årsmelding, årsregnskap, budsjettdokumenter og interne kalkyler/selvkostregnskap. Dessuten innhentes informasjon ved intervju/kommunikasjon med selskapets administrasjon. Prosjektet er gjennomført av ved Jon Anders Grytbakk i samsvar med RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon fastsatt av styret i Norges Kommunerevisorforbund 23. mai 2005. 3 PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER 3.1 Problemstillinger: Oppfyller selskapet bestemmelser i lover, forskrifter og retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale tilsyn og feietjenester og utføres tjenesten kostnadseffektivt? Konkrete/avgrensede problemstillinger: 3
- Skilles det mellom kostnader og inntekter for tilsyn - og feietjenesten som selskapet har plikt til å utføre og andre aktiviteter? - Beregner selskapet selvkost herunder fordeling av felleskostnader, direkte og indirekte kostnader i samsvar med retningslinjene? - Gjennomføres det før - og etterberegning av selvkostkalkyler? - Beregnes kalkulatoriske kostnader i samsvar med retningslinjene? - Behandles overskudd eller underskudd i selvkostregnskapet i samsvar med retningslinjene? - Gjøres det kalkulatoriske renteberegninger av selvkostfond? - Utfører selskapet feie- og tilsynstjenesten kostnadseffektivt? 3.2 Problemstillingene belyses ved hjelp av følgende revisjonskriterier: Lover: Brann- og eksplosjonsloven 28 Gebyr m.m. Forskrift om brannforebyggende tiltak og tilsyn - Kap 7 feiing og tilsyn med fyringsanlegg. 7-5. Gebyr: Kommunestyret selv kan fastsette lokal forskrift om gebyr for gjennomføring av lovbestemt feiing og tilsyn med fyringsanlegg. Revisjonskriteriene er ellers utledet fra krav i regelverket for beregning av selvkost og er den målestokken som ligger til grunn for våre vurderinger av om selskapet følger regelverket. Gjeldende regelverk for selvkostberegninger er: Rundskriv H-2140 fra KRD - Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. 1. : Selvkost er den merkostnad kommunen har ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. Det vil si alle kostnader som er knyttet til produksjon av den aktuelle tjenesten. Kostnader kommunen ville ha hatt uavhengig av produksjon av den aktuelle varen eller tjenesten skal ikke inngå i selvkost. Merkostnader knyttet til tjenesten vil altså være kostnader som er uavhengig av produsert mengde og kostnader som varierer med omfang. 2. Selvkostkalkylen Retningslinjene stiller opp en modell for produktbeskrivelse. Produktet eller tjenesten vil kunne bestå av: Kjerneproduktet er den arbeidsinnsats og bruk av varer og kapital ansatte nytter på å betjene brukeren 4
Tilleggsytelser ansatte som betjener brukerne direkte vil være avhengig av tjenester fra andre deler av administrasjonen for at tjenesten kan framstå som en helhet. Støttefunksjoner er aktiviteter som vil være nødvendig for selskapet som helhet, men som står i et forhold til den enkelte tjeneste som gjør det vanskelig å avgrense kalkylemessig. Retningslinjene lister opp aktuelle tilleggsytelser/henførbare støttefunksjoner. 3. Kapitalkostnader Årlig kapitalkostnader består av: Avskrivningskostnader, dvs. forringelsen i et driftsmiddels verdi ut fra slitasje og elde. Definering av varige driftsmidler skjer i henhold til god kommunal regnskapsskikk (GKRS). Historisk anskaffelseskostnad skal benyttes ved fastsetting av avskrivningsgrunnlaget i selvkostkalkylen. Ved valg av avskrivningsperiode for ulike investeringer benyttes de periodene som er angitt i Forskrift om årsregnskap og årsberetning av 15.12.00. Lineære avskrivninger skal brukes i selvkostkalkylen. Lineære avskrivninger gir best samlet kostnadsriktighet, tidsriktighet og anvendbarhet ved beregning av avskrivninger. Alternativkostnaden, dvs. den avkastningen kommunen alternativt kunne oppnå ved å plassere penger tilsvarende investeringsbeløpet i markedet. I et fungerende marked vil renten angi alternativkostnaden. Kalkylerenten settes lik effektiv rente på norske statsobligasjoner med 3 års gjenværende løpetid, med et tillegg på 1 % (gjennomsnitt over året) 4. Behandling av overskudd eller underskudd i selvkostregnskapet bruk av fond Kommunen/selskapet kan framføre et overskudd fra selvkosttjenesten til et senere år (innenfor et 3 5 års perspektiv). I praksis må dette skje gjennom et bundet selvkostfond. Selvkostfondets funksjon er å håndtere svingninger i inntekter og kostnader slik at gebyrene kan holdes stabile. Et selvkostfond er et akkumulert overskudd som er oppstått i selvkostregnskapet. Dette innebærer at det må foretas en etterkalkyle (regnskap) etter hvert regnskapsår. tar hensyn til tidsriktighet. Brukerne skal kun betale for tjenester de selv har nytte av, og dagens brukere skal ikke subsidiere bruken til andre generasjoner. 5. Alternativkostnaden ved bundet kapital i selvkostfond: På avsatte midler til selvkostfond skal det legges til kalkulatoriske renter (alternativkostnad) som skal reflektere alternativavkastningen brukerne går glipp av ved at midlene er bundet i selvkostfond. Kalkylerenten settes lik effektiv rente på norske statsobligasjoner med 3 års gjenværende løpetid med tillegg på 1 %, og beregningsgrunnlaget vil være gjennomsnittlig beholdning det enkelte år. Ved framføring av underskudd i selvkostregnskapet kan tilsvarende prinsipp legges til grunn, når kommunen er pålagt eller dersom kommunestyret har fattet et prinsippvedtak om egenbetaling ut fra selvkost forut for inntektsåret. Revisjonskriterier til problemstilling om kostnadseffektivitet Bakgrunn for revisjonskriterier til denne problemstillingen: En sentral og selvfølgelig målsetting er at det ikke skal sløses med ressurser. Det betyr at kostnader ved innsatsfaktorene som brukes til å framstille tjenesten minimeres, samtidig som det tas hensyn til at kvaliteten har et tilfredsstillende nivå. 5
Det blir også et spørsmål om hvordan ressursinnsatsen står i forhold til omfanget av de produserte tjenestene (produktivitet).. Revisjonskriterier: 1. Gebyr for feie- og tilsynstjenesten for sammenlignbare kommuner. 2. Gebyr for feie- og tilsynstjenesten før inntreden i selskapet. For sammenligningsobjektene forutsettes det at tjenesten tilfredsstiller lovpålagte krav nytteverdien av tjenesten oppfattes som tilnærmet lik Revisjonskriterier blir omtalt nærmere under hver problemstilling. 4 FAKTADEL OG REVISJONENS VURDERINGER 4.1 Skilles det mellom kostnader og inntekter i tilsyn - og feietjenesten og andre aktiviteter i selskapet. Selskapet utfører flere ulike oppgaver for kommunene, bare feiing og tilsynstjenesten er forpliktet til å følge selvkostprinsippet. Selskapet må derfor lage egne økonomiske oppsett over kostnader som kan henføres til de ulike oppgavene og spesielt vesentlig blir det å ha et opplegg som på en nøyaktig måte skiller ut kostnadene som er knyttet til feie- og tilsynstjenesten. Videre må gebyrinntektene holdes adskilt fra andre inntekter. Det vil i hovedsak være enkelt å henføre kostnader direkte til feie - og tilsynstjenesten, mens det i noen sammenhenger vil være behov for å benytte ulike former for fordelinger for å tilordne kostnader på de ulike avdelingene. Revisjonens funn knyttet til problemstillingen: Selskapet er inndelt organisatorisk i 4 avdelinger. Det føres avdelingsregnskap hvor totalregnskapet er delt inn i følgende tjenesteområder: 100 Beredskap, brann og utrykning 110 Beredskap IUA 120 Alarmsentral 130 Feiing 140 Tilsyn 150 Kompetanseavdeling 160 Int. skogbrannovervåkning Selskapet har ikke egen avdeling/avdelingsregnskap for administrasjon/felleskostnader. Det betyr at det må foretas en begrunnet fordeling av felleskostnader på de ulike avdelingene. Vi tenker her på kostnader knyttet til for eksempel administrative oppgaver og ledelse av selskapet. Det er utarbeidet 6
fordelingsnøkler som fordeler denne typen kostnader til de ulike avdelingene. Fordelingen av disse er i følge brannsjefen skjønnsmessig begrunnet. Revisjonens vurderinger Selskapet benytter avdelingsregnskap i sin regnskapsføring. Avdelingsregnskapet er slik innrettet at det gir godt grunnlag for å skille mellom kostnader og inntekter knyttet til selvkostområdet og de andre aktivitetene i selskapet. Alle kostnader som er vedrører lovpålagt feiing og tilsyn skal tilordnes avdelingsregnskap for feiing. Denne tilretteleggingen av regnskapet gir grunnlag for et fullverdig selvkostregnskap. Det er også klart at fordelte kostnader som henføres til selvkostregnskapet må være begrunnet. 4.2 Beregner selskapet selvkost, herunder fordeling av felleskostnader, direkte og indirekte kostnader i samsvar med retningslinjene? Revisjonens funn knyttet til problemstillingen: Alle kostnader knyttet til selvkostområdet blir ført direkte i avdelingsregnskapet for feietjenesten. Gjenstand for fordeling mellom de ulike avdelingene i selskapet er kjøp av tjenester fra Elverum kommune. Dette gjelder ASP full-service, porto/kopi/tlf., porto, print og konvoluttering, regnskap, lønn og fakturering. Totalt er fordelt kr 884 625 i 2008, hvor feietjenesten er belastet med kr 626 425, altså 70 %. Elverum kommune har gjort beregninger av total ressursbruk til arbeid med tjenester for MHBR og fordeler denne etter en vurdering av hvor mye som kan tilordnes til de ulike avdelingene i selskapet. Vi har ikke gjort noen vurderinger av om denne fordelingen er riktig, men konstaterer at 70 % er belastet feietjenesten. Deltagende kommuner krever refusjon fra selskapet for kostnader (indirekte kostnader) som påløper i den enkelte kommune. Disse kostnadene fordeler seg slik i 2008: Elverum kommune kr 118 000 Trysil kommune kr 100 000 Tynset kommune kr 26 000 Tolga kommune kr 18 500 Rendalen kommune kr 15 000 Folldal kommune kr 20 000 Det vil dermed si at de andre deltagende kommune selv ikke har kostnader knyttet til feietjenesten eller at de ikke krever refusjon for utgifter knyttet til feietjenesten. I henhold til brev fra selskapet til de kommunene som selv har utgifter som de krever refusjon for, framgår at hvis det er avvik fra kravet og de reelle kostnadene så skal dette avsettes til fond i den enkelte kommune og tas hensyn til ved senere refusjonskrav. Ellers konstaterer vi at det ikke er gjennomført noen internkjøp eller salg mellom feietjenesten og de andre avdelingene i selskapet. 7
Revisjonens vurderinger: Selskapet beregner selvkost for feietjenesten. Felleskostnader/indirekte kostnader fordeles i følge brannsjefen etter begrunnet skjønn. Vi har ikke vurdert holdbarheten av den prosentvise fordelingen av felleskostnader, men konstaterer at det foretas en fordeling. Vi ser også at det er kommuner som ikke krever selskapet for eventuelle kostnader som påløper i deltakende kommuner. Hvis det er tilfeller av at de har kostnader de ikke krever refusjon for, vil det bety at ikke alle kostnader som er knyttet til feietjenesten kommer med i selvkostregnskapet. 4.3 Gjennomføres det før- og etterberegninger av selvkostkalkyler? Gebyrgrunnlaget for feiing og tilsyn må beregnes to ganger i året: - I forbindelse med budsjettarbeidet og fastsetting av feiegebyret - I forbindelse med regnskapsavslutningen. Denne beregningen vil være etterkalkulasjon av de reelle kostnadene innenfor feietjenesten for å kontrollere at gebyrinntektene ikke avviker fra selvkost. Revisjonens funn knyttet til problemstillingen: Selskapet har gjort en oppstilling over forventede inntekter og kostnader for 2008 som ser slik ut: Tot. antall røykløp Pris eks.mva Budsjett 2008 Feie og tilsynsgebyr 25000 330 8250000 Andre inntekter 100000 Inntekter 8350000 Lønnskostnader 6000000 Lønns og g. regulert pensjon 400000 Driftskostnader 6 kommuner 1100000 Driftskostnader 4nye 450000 Varekostnader 400000 Kostnader 8350000 Anslag resultat 0 I følge regnskapsrapporten for avdeling feiing er følgende satt opp for budsjetterte og regnskapsmessige inntekter og kostnader: Inntekter Budsjett2008 Regnskap 2008 Gebyrer for feiing og tilsyn: 8 647 500 8 535 436 Tilfeldige inntekter 89 714 Andre salgsinntekter 50 000 35 683 Ref. lærlingeordningen 50 000 53 400 Sum inntekter 8 747 500 8 714 233 Kostnader Kjøp fra kommuner 797 500 823 162 Lønn og sosiale kostnader 6 301 827 5 876 925 Andre driftskostnader 1 286 917 1 611 874 8
Sum kostnader 8 386 246 8 211 951 Resultat 361 284 502 282 Vi ser at budsjettet, slik det er gjengitt i regnskapsrapporten, avviker noe fra oppstillingen over forventede inntekter og kostnader. Budsjettet kan her betraktes som en forkalkyle med forventet overskudd på kr 361 284. Det virkelige overskuddet er kr 502 282. Vi ser ellers at når det gjelder budsjetterte refunderbare kostnader i deltakerkommunene, så er budsjett og regnskapstall de samme. Revisjonens vurderinger Da det i hovedsak er slik at de virkelige utgiftene blir belastet avdelingsregnskapet for feiing når de påløper, vil regnskapet være en etterkalkyle. Vi ser at regnskapstallene avviker fra budsjett. Imidlertid kan det stilles spørsmål ved om de budsjetterte refusjonskrav fra kommunene i virkeligheten er lik det som påløper av utgifter. Den enkelte kommune må her på egen hånd korrigere for avvik mellom budsjettert refusjonskrav og virkelig påløpte utgifter. Konklusjon: Selskapet foretar etterkalkulasjon, dog ikke i forhold til utgifter som påløper i den enkelte deltakerkommune. Budsjetterte refusjonskrav er kr 297 500, noe som utgjør en liten del av de totale utgiftene. 4.4 Beregnes kalkulatoriske kostnader i samsvar med retningslinjene? Det skal foretas beregninger av kapitalkostnader basert på de angitte prinsipper for alle anleggsmidler som er relevante for selvkostkalkylen. Dette gjelder absolutt for anleggsmidler som utelukkende eller i hovedsak nyttes i en bestemt tjeneste (betalingstjeneste). For noen interntjenester (tilleggsytelser og støttefunksjoner) kan det også kunne være nødvendig å foreta beregning av kapitalkostnader. Årlige kapitalkostnader består av to elementer: - Avskrivingskostnader, dvs. forringelse i et driftsmiddel ut fra slitasje og elde. Lineær avskrivingsmetode skal brukes i selvkostkalkylen. Lineære avskrivninger gir best samlet kostnadsriktighet, tidsriktighet og anvendbarhet ved beregning av avskrivninger. Ved valg av avskrivningsperiode for ulike investeringer benyttes de periodene som er angitt i Forskrift om årsregnskap og årsberetning av 15.12.00. - Alternativkostnaden, dvs. den avkasting kommunen alternativt kunne oppnå ved å plassere penger tilsvarende investeringsbeløpet i et marked. I et fungerende marked vil renten angi alternativkostnaden. Kalkylerenten skal settes lik effektiv rente på norske statsobligasjoner med 3 års gjenstående løpetid, med et tillegg på 1 prosent (gjennomsnitt over året). 9
Revisjonens funn knyttet til problemstillingen: Selskapet har ikke belastet selvkostregnskapet med kalkulatoriske kostnader. Det skulle bety at feietjenesten ikke har avskrivbare/aktiverte driftsmidler i selskapsbalansen. Eventuelle egne driftsmidler vil dermed være fullt ut avskrevet i 2008. Dog viser avdelingsregnskapet en avskrivingskostnad på kr 47 709, altså har selskapet aktiverte driftsmidler. Dette er avskriving av et driftsmiddel med opprinnelig verdi på kr 182 910 med 3 års avskrivingstid. Selskapet har dermed belastet regnskapet med avskrivingskostnaden, men ikke med kalkulatorisk rente av driftsmidlets verdi. Over avskrivingsperioden på 3 år ville dette utgjort ca kr 15 000,- Avdelingsregnskapet blir ellers belastet med leasingkostnader knyttet til transportmidler og inventar/utstyr. Revisjonens vurderinger: Med bakgrunn i at selskapet i hovedsak leaser driftsmidler som brukes i feietjenesten, så vil det ikke beregnes kalkulatoriske kapitalkostnader. Imidlertid har man i en 3- årsperiode hatt egne driftsmidler/utstyr det ikke er beregnet kalkulatorisk rente av. Beløpet er lite. 4.5 Behandles overskudd eller underskudd i selvkostregnskapet i samsvar med retningslinjene? Det kan framføres overskudd eller underskudd fra selvkosttjenesten til et senere år innenfor et perspektiv på 3 5 år. Dette må i praksis skje gjennom bruk av bundet selvkostfond. Selvkostfondets funksjon er å håndtere svingninger i inntekter og kostnader slik at gebyrene kan holdes stabile. Det er normalt ønskelig å holde en viss stabilitet i nivået på gebyrene selv om det er kostnadsvariasjoner mellom forskjellig regnskapsår. I tillegg kan det være behov for fleksibilitet i forhold til endringer i inntekter og kostnader, for eksempel som følge av større investeringer. Revisjonens funn knyttet til problemstillingen: Selskapet har per 31.12.08 opptjent egenkapital på kr 4 727 307. I dette inngår selvkostfondet for feiing som utgjør kr 820 533. Tabellen under viser utviklingen av selskapets selvkostfond. Selskapet holder oversikt over dette i note til regnskapet som presenteres slik: 10
Inntekter Driftskostnader Regnskap 2008-8 714 234 7 388 799 Regnskap 2007-6 167 435 6 233 829 Regnskap 2006-6 238 752 5 480 781 Regnskap 2005 Drift- og vedlikeholdskostnader bokført i eierkommunene Kalkulatorisk rente av selvkostfond 823 152-29 745 0-19 424 0 19 120 Overskudd(-)/ Underskudd -532 028 46 970-738 851 403 377 Selvkostfond (- = positivt) -820 533-288 505-335 474 403 377 Revisjonens vurdering: 2006 er det første hele driftsåret til selskapet. I 2005 er selvkostregnskapet gjort opp med et underskudd på kr 403 377. I 2006 ble det et betydelig overskudd (kr 738 851) noe som førte til et positivt selvkostfond på kr 335 474. I 2007 var det et lite underskudd, noe som bidro til en reduksjon av selvkostfondet. I 2008 er selvkostregnskapet gjort opp med kr 532 028 i overskudd og en øking i selvkostfondet til kr 820 533. Selvkostfondets størrelse framgår av note til årsregnskapet. I realiteten er ikke dette opptjent egenkapital, men midler som tilhører innbyggerne og skal benyttes til framtidig reduksjon av feiegebyret (forutsatt at kostnadene holder seg på samme nivå). Vi ser at resultatet (over-/ underskudd) har variert betydelig fra ett år til neste. Vi synes det er vanskelig å forstå at det er såpass betydelige svingninger i resultatet for en relativt enkel tjeneste som feie- og tilsynstjenesten er. Fra 2007 til 2008 endrer resultatet seg fra underskudd på kr 47 000 til et overskudd på kr 532 000. Flere kommuner ble med i samarbeidet i 2008. Dette bidro selvfølgelig til økte inntekter. Man skulle derfor kunne forvente at tilsvarende utgifter også ville påløpe som en følge av dette. Da selskapet fører regnskap etter regnskapslovens regler, vil ikke selvkostfondets størrelse framgå direkte av balanseoppstillingen. Derfor er selvkostfondets størrelse og utvikling beskrevet i note til regnskapet, noe som vi mener er tilstrekkelig. Kommunene har blitt med i selskapet på ulike tidspunkt. For eksempel hadde selskapet et selvkostfond per 01.01.08 på kr 288 000. Dette er midler som tilhører innbyggerne i kommunene som var deltakere fram til da og bør ikke komme innbyggerne i kommunene som ble med i samarbeidet fra 2008 til gode. Vi mener selskapet bør gjøre en vurdering av hvor mye av fondet som tilhører de ulike kommunene og ta hensyn til dette ved å differensiere gebyrene. 11
Videre kjenner vi til at det i enkelte kommuner fortsatt står selvkostfond i kommuneregnskapet. Dette mener vi også bør tas hensyn til ved beregningen av gebyrene for disse kommunene. Kommuner som fortsatt har selvkostfond i kommuneregnskapet må avvikle disse, noe som kan gjøres ved å differensiere gebyrene et år. 4.6 Gjøres det kalkulatoriske renteberegninger av selvkostfond? På avsatte midler til selvkostfond skal det legges til kalkulatoriske renter som skal reflektere alternativavkastningen brukerne går glipp av ved at midlene er bundet i selvkostfond. Dermed blir brukerne kompensert for det rentetapet de påføres ved å binde kapital i selskapet. Det skal brukes samme kalkylerente som ved beregning av kalkulatoriske finanskostnader. Beregningsgrunnlaget er gjennomsnittlig beholdning det enkelte år. Revisjonens funn knyttet til problemstillingen: Følgende kalkulatoriske renter er beregnet av selskapets selvkostfond: År Fond per 01.01 Kalkylerente Kalkulatorisk rente 2006 403 377 (negativt) 4,74 % 19 120 (kostnad) 2007 335 474 (positivt) 5,79 % 19 424 (inntekt) 2008 288 505 (positivt) 5,53 % 29 745 (inntekt) For 2006 og 2007 er renten beregnet av selvkostfondet per 01.01. For 2008 er renten beregnet av gjennomsnittlig fond (01.01/31.12). Det riktige er at gjennomsnittlig fond skal benyttes som grunnlag for renteberegningene. Det vil si at for 2006 og 2007 er grunnlaget for beregningene for høyt, spesielt for 2006. Avvikene er ikke vesentlige. Revisjonens vurderinger: Selskapet beregner og inntekts- og eventuelt kostnadsfører kalkulatoriske renter av selvkostfondet i hovedsak etter retningslinjene. I 2008 er gjennomsnittlig fond benyttet som grunnlag, noe som er i henhold til retningslinjene. 4.7 Utfører selskapet feie- og tilsynstjenesten kostnadseffektivt? Videre vurderinger bygger på en forutsetning av at gebyret reflekterer kostnaden ved å produsere tjenesten. Over en 3-5 års periode skal kostnader og inntekter balansere. Feietjenesten er en relativ enkel tjeneste som ikke er spesielt vanskelig å beregne selvkost for. Derfor går vi ut fra at kommunene/selskapet har gjort en holdbar selvkostberegning når gebyret ble fastsatt og at denne er uttrykk for hva det koster å produsere tjenesten. Vi gjør sammenligninger med andre kommuner, kommunegrupper på gebyr for 2008 og utvikling over tidsrom. 12
Revisjonens funn knyttet til problemstillingen. Tabellene under viser årlige gebyrer for feie- og tilsynstjenesten. Tallene er hentet fra SSBs KOSTRA- statistikk. Kommuner i Hedmark som ikke inngår i MHBR. % vis endr Feie og tilsynsgebyr 2004 2005 2006 2007 2008 2006 2008 0441 Os (Hedm.) 250 250 260 270 270 0429 Åmot 250 250 250 290 290 0402 Kongsvinger 245 245 305 305 305 0403 Hamar 275 422 294 306 320 0412 Ringsaker 410 525 538 450 316 0415 Løten 398 414 435 239 340 0417 Stange 186 330 435 465 435 0418 Nord Odal 350 700 360 316 : 0419 Sør Odal 316 326 360 360 360 0420 Eidskog 275 275 300 315 331 0423 Grue 238 245 245 245 245 0425 Åsnes 295 295 241 350 350 Gjennomsnitt 291 356 335 326 324 3,41 Kommuner som var med i MHBR fra starten Feie og tilsynsgebyr 2004 % vis endr 2005 2006 2007 2008 2006 2008 0426 Våler (Hedm.) 225 225 225 340 350 0427 Elverum 314 320 320 340 350 0428 Trysil 310 320 320 330 : 0430 Stor Elvdal 430 320 320 340 350 0434 Engerdal 293 : : 340 350 Gjennomsnitt 314 296 296 338 350 18 Kommuner som kom med i 2008 Feie og tilsynsgebyr 2004 % vis endr 2005 2006 2007 2008 2006 2008 0432 Rendalen 245 277 246 : : 436 Tolga 294 294 309 340 360 0437 Tynset 258 268 294 340 350 0439 Folldal 382 402 402 402 350 Gjennomsnitt 295 310 313 361 353 13 Alvdal kom med i 2006 0438 Alvdal 255 320 320 340 350 9 13
MHBR ble etablert i juni 2005. Gebyrene for dette året er fastsatt i den enkelte kommune. For kommunene i Hedmark som ikke er med i selskapet var gjennomsnittlig gebyr i 2005 kr 356. For kommunene som var med fra starten var gjennomsnittlig gebyr kr 296. For de kommunene som kom med i 2008 var gjennomsnittlig gebyr i 2005 kr 310,-. Vi ser at for kommunene som ikke er med i selskapet, har gebyrene gått ned fra 2005 til 2008. For kommunene som er med i selskapet har gebyrene gått opp, dette gjelder også de kommunene som ble med fra 2008. Gjennomsnittlig gebyrnivå per 2008 for MHBR ligger over gjennomsnittet for de andre hedmarkskommunene. Andre gjennomsnittstall det kan gjøres sammenligninger med: - Hele landet 319 - Hedmark 335 - Kommunegruppe 2 327 - Kommunegruppe 5 338 - Sør-Trøndelag 394 Vi ser at selskapets gebyr ligger noe over disse gjennomsnittstallene med unntak av Sør-Trøndelag. Revisjonens vurdering: Med forutsetning av riktige selvkostberegninger og det forhold at selskapet hadde et overskudd på selvkostregnskapet med kr 532 000 i 2008, noe som skal komme innbyggerne til gode gjennom reduserte gebyrer i framtiden, ser vi at gebyrnivået er på nivå med sammenligningsobjektene. Selskapet har i sine beregninger av inntektene lagt til grunn 26 000 røykrør som skal feies minimum en gang per 4. år. Overskuddet fordelt på antall røykrør er kr 20,-. Det vil si at det egentlige gebyret for 2008 burde vært kr 20,- lavere per pipe enn innkrevd gebyr. Ett av formålene med slike samarbeidsopplegg er å kunne drive mer kostnadseffektivt, blant annet å kunne ta ut synergieffekter i forhold til administrative oppgaver, ledelse, regnskap, fakturering og innkreving etc.. Uten at vi har gått inn og vurdert hvordan selskapets ressurser er utnyttet, mener vi at det kan forventes at gebyrnivået ikke bør være høyere enn for kommuner som utfører tjenesten i egen regi. 5 SELSKAPETS HØRINGSUTTALELSE Revisjonens foreløpige rapport ble oversendt til MHBR 11.01.2010 med anmodning om å gi uttalelse til rapporten. Selskapet har gitt tilbakemelding den 26.01.2010. Selskapets uttalelse vedlegges rapporten i sin helhet. 14
6 SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER Denne rapporten handler om hvordan MHBR forvalter selvkostprinsippet for feie- og tilsynstjenesten. Formålet med undersøkelsen har vært å undersøke om MHBR etterlever bestemmelser i brann- og eksplosjonsloven og retningslinjer fastsatt av kommunal- og regionaldepartementet for beregning av selvkost. Selvkost er definert som den merkostnad kommunene påføres ved å produsere lovpålagt feie- og tilsynstjeneste. Eierkommunene har overlatt til selskapet å utføre feie- og tilsynstjenesten som er pålagt kommunene. HMBR vil dermed være underlagt regelverket for gebyrer og selvkostprinsippet. Selskapet utfører flere oppgaver for deltakerkommunene, bare feiing og tilsynstjenesten er forpliktet til å følge selvkostprinsippet. Derfor er det viktig at selskapet har egne økonomiske oppsett over kostnader og inntekter som kan henføres til denne tjenesten. Selskapet benytter avdelingsregnskap i sin regnskapsføring. Regnskapet er slik innrettet at gir godt grunnlag for å skille mellom kostnader og inntekter knyttet til selvkostområdet og de andre aktivitetene i selskapet. Selskapet beregner selvkost for feie- og tilsynstjenesten. Felleskostnader og indirekte kostnader fordeles i følge brannsjefen etter begrunnet skjønn. Noen av kommunene krever ikke selskapet for eventuelle kostnader som påløper i deltakende kommuner. Hvis disse kommunen har kostnader de ikke krever refusjon for, vil det bety at ikke alle kostnader kommer med i selvkostregnskapet. For å kunne ivareta selvkostprinsippet må gebyrgrunnlaget beregnes 2 ganger i året, forkalkyle i forbindelse med budsjettarbeidet og etterkalkulasjon i forbindelse med regnskapsavslutningen. Selskapet har en forkalkyle i form av avdelingsbudsjett og vil dermed tilfredsstille kravene til en forkalkyle av selvkost. Vi registrerer at de budsjetterte refusjonskravene fra kommunene blir belastet selskapets regnskap. Det kan stilles spørsmål til om de budsjetterte beløpene samsvarer med de reelle kostnader som påløper i den enkelte kommune. I flg. brannsjefen er kommunene purret på for at de skal fakturere for de reelt påløpte kostnadene. Retningslinjene for beregning av selvkost i rundskriv H-2140 angir hvordan kapitalkostnaden skal fastsettes ved beregning av selvkost. Selskapet har i en 3- årsperiode ikke kostnadsført kalkulatorisk rente av utstyr, dog utgjør det mindre beløp. Det leases utstyr/transportmidler. Leasingkostnadene vil være utrykk for selskapets kapitalkostnader. Vi påpeker at selskapets driftsresultat varierer relativt mye fra år til år, noe som synes vanskelig å forstå for en såpass enkel tjeneste som dette. Brannsjefen begrunner dette med sykdomsfravær uten at det er inntatt ressurser under fraværet. Selskapet hadde et selvkostfond pr 01.01.2008 på kr 288 000. Dette er midler som tilhører innbyggerne i kommunene som var deltakere fram til da og bør ikke komme innbyggerne i kommunene som ble med i samarbeidet fra 2008 til gode. Vi mener selskapet bør gjøre en vurdering av hvor mye av fondet som tilhører de ulike kommunene og ta hensyn til dette ved å differensiere gebyrene. Brannsjefen skriver i sin høringsuttalelse at selskapet i framtiden vil differensiere selvkostfondet mellom eierkommunene. 15
I noen av eierkommunenes balanse står det fortsatt selvkostfond, noe som må avvikles mot selskapets regnskap. I høringsuttalelsen hevder brannsjefen at dette er blitt etterlyst av selskapet uten at det er blitt ryddet opp i. På avsatte midler til selvkostfond skal det legges til kalkulatoriske renter som skal reflektere alternativavkastningen brukerne går glipp av ved at midlene er bundet i selvkostfond. Selskapet har i hovedsak fulgt retningslinjene her. Vi har sammenlignet feiegebyrene i selskapet mot andre kommuner og kommunegrupper. Dette ligger i hovedsak noe over de kommuner og kommunegrupper vi sammenligner med. Et formål med slike samarbeidsopplegg er selvfølgelig å gjøre tjenesten bedre, men også å kunne utnytte stordriftsfordeler og synergimuligheter. Vi mener at gebyrene ikke bør være høyere enn i tilsvarende kommuner som utfører tjenesten i egen regi. 6. REVISJONENS ANBEFALING Kommunal og regionaldepartementet har i rundskriv H-2140 gitt retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale feie- og tilsynstjenester. Våre undersøkelser har vist at MHBR i hovedsak etterlever retningslinjene. Det framgår ellers av selskapets tilbakemelding på våre merknader i forløpig rapport at de vil bli fulgt opp. Vi vil likevel her gi uttrykk for noen forhold som selskapet bør fokusere på. Vi anbefaler at MHBR bør: 1. Vurdere riktigheten av benyttede fordelingsnøkler vedr fordeling av felleskostnader og indirekte kostnader med jevne mellomrom. 2. Sikre at de reelle kostnadene som påløper i den enkelte kommune blir belastet selskapets selvkostregnskap. 3. Ordne opplegg for at selvkostfond som fortsatt står igjen i deltakende kommuners regnskaper blir oppgjort. 4. Ha fokus på utnyttelse av stordriftsfordeler og synergimuligheter for å sikre at gebyrene holdes på et rimelig nivå. 16
MIDT-HEDMARK BRANN- OG REDNINGSVESEN IKS Kirkevegen 75, 2409 Elverum Telefon: 62 43 32 20 Faks: 62 41 1234 Bank: 7162.05.74850 Org.nr.: 988 353 299 E posl: posl@mhbr.no Kommunehuset 2550 Os i 0sterdalen Deres ref.: FE2010014E Var ref.: 23/10 Var dato: 26.01.2010 (bes oppgitt ved svar) FORVALTNINGSREVISJON SELVKOSTPRINSIPPET FOR FEIE- OG TILSYNSTJENESTEN Viser til deres brev av 11.01.10 og rapport om selskapskontroll 2010 for Midt-Hedmark brann- og redningsvesen IKS sin etterlevelse av selvkostprinsippet for feie- og tilsynstjenesten. Etter var mening virker rapporten grundig og skaper et korrekt bilde av var forvaltning av feie- og tilsynstjenesten. Vi har noen bemerkninger og utfyllende informasjon til noen av punktene: 4.3 Eierkommunenes refusjonskrav for indirekte kostnader rna som riktig papekt beregnes ut fra de reelle utgiftene kommunene har. Vi rna fortsatt purre pa kommunene for at de skal fakturere for de indirekte kostnadene og vi har ingen kontroll pa om de er reelle. 4.5 Svingninger i overskuddet skyldes sykdom i feiervesenet. En person er/ har vrert langtidssykemeldt og det er ikke tatt inn ressurser i det fravreret. Derfor vii variasjonen kunne bli >500.000,- kroner i aret. Den langtidssykemeldte er na overf0rt til NAV systemet. Det er gjort organisatoriske endringer, som innebrerer at det na er ganske statiske utgifter. Det interkommunale samarbeidet gj0r dette mulig og er en effektivisering/ gevinst som kommer brukeme til gode. Det er gjort organisatoriske endringer i tjenesten fra 2008, for a tilfredsstille brann- og eksplosjonsvem loven 11.h. I enkelte av kommunene var tjenesten tidligere ikke utf0rt tilfredsstillende. Differensiering av selvkostfondet mellom eierkommunene vii bli gjort for fremtiden. KOMTEK som brukes i tjenesten muliggj0r det pa en tilfredsstillende mate. Nar det gjelder eierkommunenes fond, sa er de blitt etterlyst fra oss tidligere, sa de kan salderes opp mot avgiften.
4.7 Effektiviteten av feie- og tilsynstjenesten avhenger av en rekke faktorer, som frekvens pa feiing, st0rrelse pa kommune, tettbebyggelse, osv. Vare eierkommuner er ikke av de tettbefolkede, men har ofte spredt bebyggelse og er store i utstrekning. Dette er faktorer som pavirker avgiftsnivaet. Vi f0ler selv at gjennom de organisatoriske tiltakene som er gjort at vi er pa god vei til a optimalisere tjenesten. Det er uansett en innkj0ringsfase man rna i gjennom i etableringen av et nytt selskap. Et korrekt og nyansert bilde pa effektiviteten, danner man seg f0rst etter noen ar med full drift og ikke etter et ar, som denne forvaltningsrevisjonen er gjort. Ellers er vi som selskap meget fom0d med at yare eierel kontrollutvalg 0nsker a kontrollere at vi etterlever gjeldende lover og forskrifter, som vi er satt til a forvalte. Med hilsen Midt- edmark brann- og redningsvesen IKS 14 ra,/'/',,/',?(,-/ Nils-Erik Haag~Hfud brannsjef,;