Dispensasjon frå byggjeforbodet i 100-metersbeltet er kommunane for slepphente? v. Professor Ingunn Elise Myklebust
Legal governance in land use planning GOVLAND Eit forskingsprosjekt finansiert av Norges Forskningsråd under programmet DEMOS. Demokratisk og effektiv styring, planlegging og forvaltning. DEMOS (2015-2024) skal bygge opp kompetente forskningsmiljø i høve til: 1. Internasjonalisering, stat og lokaldemokrati 2. Heilskap og sektorisering 3. Region og urbanisering 4. Velferdsstat
GOVLAND Legal governance in land use planning - effektivitet og demokrati i miljøsaker (2016-2020) - Korleis er og bør rettsreglane vere for å sikre lokaldemokratiet i ei tid prega av europaisering, globalisering, klimatutfordringa, nasjonal næringsutvikling og privatisering? - Fokuset vårt er areal og miljøforvaltning, som t.d. plan- og bygningslova, naturmangfaldlov, ureningslov, akvakulturlov. - - Vi ser både på samspelet mellom kommunal sjølvstyre og statleg styring og kontroll, og på tilhøvet som gjeld offenlteg og privat initiativ og forvaltning, som t.d. private reguleringsplanar og utbyggingsavtalar. - 6 forskarar. - På plass no er: Sigrid E Schütz, Håvard Haarstad og meg.
Dispensasjonsvedtaket Plan og bygningslova 2008 19-2. «Kommunen kan gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan settes vilkår for dispensasjonen» Plan og bygningslova 2008 1-8, Byggjeforbod i 100-metersbeltet
Kvifor så vanskeleg? Juss/politikk Stat/ kommune Eigedomsrett/ Allemannsrett
Tema: 1) Rettsutvikling for byggjeforbodet 2) Kva kan det dispenserast i frå? Dispensasjon frå lov, kommuneplan og reguleringsplan. - Særleg om problemstillinga i høve til eldre reguleringsplanar. 3) Interesseavveginga i dispensasjonsregelen 4) Kvar går vi? Foto: Mari Mork
Historikk 1954 Mellombelslov om byggjeforbud mm. for strandstrekningar. Avgrensa til særskilte område Innteke i friluftslova i 1957 1965 Mellombels strandlov. Generelt byggjeforbud i 100- metersbeltet langs sjøen. Unnteke tettbygd strøk. Første bygningslov for alle kommunar også vedteke i 1965, men strandlova gjaldt ved sida av. 1971 Lov om planlegging av strandområdr og fjellområde. Generelt byggjeforbud i 100- metersbeltet langs sjøen. Unnteke for tettbygd strøk.
Vi nærmar oss i dag. 1985 Plan- og bygningslova. Forbod mot bygging i 100-metersbeltet langs sjøen integrert i plan- og bygningslova ( 17-2). 1993 Rikspolitiske retningslinjer for Oslofjorden 2008 Gjeldande plan- og bygningslov. Forbudet mot bygging i 100- metersbeltet vart no utvida til å gjelde i byar og tettbygd strøk. Unntak gjennom «annen byggegrense» for byggjeområder i kommunal plan. Innstramming i disp. bestemmelsen. Forvaltningsskjønn rettsbruksskjønn. (Rt.2007 s. 257) 2011 Statlige planretningslinjer for strandsonen Differensiering av landet i tre soner. 2015 Forslag til forenkling av dispensasjonsbestemmelsen
Utgangspunktet om styring gjennom plan All arealbruk bør skje gjennom overordna planlegging og reguleringsplan. Pbl. 2008. Byggjeforbodet kan fortsatt «regulerast» bort. Nytt krav om «byggegrense», jf. 1-8 tredje ledd. Formålet var å få til gjennomtenkte planar om kvar det skal byggjast og kva for området som skal vere urørte. Planlegging for utbygging i strandområde m.a.o. ikkje nok for å setje til side byggjeforbodet. Så dukka det opp eit problem: Skulle lovendringa berre verke framover, eller sette den også til side eldre reguleringsplanar utan byggjegrense?
Gjeldande rett (2008-lova) Ulike syn dette: Sivilombudsmannen, 27. februar 2015 (sak 2014/2809). Ombudsmannen hevdar at ordlyd, førarbeider og bestemmelsens uttrykte formål klart tilsier at byggeforbudet, herunder kravet til byggegrense, også skulle gjelde for eldre planer. M.a.o krav for planendring for å kunne byggje langs 100-metersbeltet. Brev frå KMD til alle fylkesmenn, 15. april 2015 «Departementet har etter en grundig vurdering kommet til at tidligere standpunkt opprettholdes. [krav om byggegrenser gjeld berre nye planer]» M.a.o. det kan fortsatt byggjast etter eldre reguleringsplanar, utan innteikna byggjegrense.
Kva bør vere gjeldande rett? Nytt lovforslag: Kommunal- og regionaldepartementet har i høyring fremja forslag til forenkling og andre endringer i plan- og bygningsloven (byggesaksdelen) 05.08.2015: Her er det m.a. forslag om å lovfeste at gamle reguleringsplanar fortsatt skal gjelde. Forslaget til endring i 34-2 fjerde ledd. Høyringsuttale frå Fylkesmannen i Hordaland, 19.11.2015 (s. 13) - Fylkesmannen går imot ei slik lovfesting og hevdar at det er tale om «eldre planar som også kan vere frå før lova av 1985, planar frå 1960- og 1970 tala» -Fylkesmannen framhevar at synet på strandsonevernet har endra seg og nyare planar i mindre grad opnar for bygging i 100-metersbeltet. - Fylkesmannen er redd for at det vil skje ei utholing i byggjefordet dersom «eldre planar blir gjort gjeldande utan justering i samsvar med nytt syn på strandsonevernet.»
Pbl. 19-2 andre ledd. Interesseavveginga i dispensasjonsvurderinga gjeldande rett «Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. ( Mi utheving)
Særlege reglar om statleg styring: 19-1 og 19-2 fjerde ledd «Regionale og statlige myndigheter hvis saksområde blir direkte berørt, skal få mulighet til å uttale seg før det gis dispensasjon fra planer, plankrav og forbudet i 1-8. ( 19-1) «Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. ( 19-2) «Kommunen bør ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden.»
Statleg styring gjennom retningslinjer: Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen Fastsatt ved kgl.res. av 25. mars 2011, jfr. plan- og bygningsloven av 27. juni 2008 6-2 Vidareføring av Rikspolitiske retningslinjer for Oslo 1993 Kategori 1: (Oslo fjorden): Dispensasjonar skal unngås.
Kategori 2: Dispensasjonar skal unngås i sentrale områder der presset er stort. Kategori 3: Dispensasjonar kan givast for mindre tiltak etter ei «konkret vurdering». (Større tiltak reguleringsplan)
Kvar går vi? Statleg styring Kommunalt sjølvstyre
Forslag til ny regel om dispensasjon 19-1. Søknad om dispensasjon, skal lyde: «Statlige og regionale myndigheter hvis saksområde blir direkte berørt, skal få mulighet til å uttale seg om nasjonale og viktige regionale interesser før det gis dispensasjon fra planer, plankrav og forbudet i 1-8.»
Endring? Kommune/stat: Rommet for det kommunale sjølvstyret aukar? Høyring ved saker som gjeld «nasjonale interesser», men kven har definisjonsmakta? Bør innspel frå fylkesmannen kome tidleg i prosessen (som ved motsegn til planar) eller i klagesak? Regelen om særleg vektlegging av nasjonale rammer, mål og høyringsforslag, er føreslått teke ut.
Eigedomsrett/allemannsrett: Dagens balanse: 19-2 andre ledd: «Fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering.» 1-8: Byggjeforbod av omsyn til: natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap, allmenne interesser, Foto: Mari Mork
Endring: Vekting av interesser: 19-2. «Dispensasjon kan gis der tiltaket eller avviket det søkes om i liten grad vil medføre at aktuelle hensyn bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir tilsidesatt. Det kan også gis dispensasjon hvis kommunen finner at andre viktige samfunnshensyn veier tyngre.»
Endring? Allemannsrett - eigedomsrett Balansering av naturvern og allemannsrett i høve til privat eigedomsrett Frå vilkår «klar» overvekt til heilskapsvurdering. Kva vil det bety i praksis? Fleire dispensasjonssaker også i strandsona?
Juss/politikk Dagens balanse: forv/domstol Pbl. 2008. Lovførearbeida, Ot.prp.nr.32 (2007-2008) til 19-2. «Vurderingen av om lovens vilkår for å kunne dispensere vil være et rettsanvendelsesskjønn som kan overprøves av domstolene.»
Balanse: Juss/politikk Statleg klageorgan sin kompetanse,.fvl,. 34 andre ledd. «Der statlig organ er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn» I dag kan fylkesmannen stort sett prøve alle sider av ei dispensasjonssak utan tanke for det
Endring? Juss- politikk Framleis ingenting om dette direkte i lova, men i høringsuttalen (som eventuelt kan bli førearbeid til lovendringar) heiter det: «Departementet legger til grunn at de skjønnsmessige begrepene i forslaget til ny ordlyd i 19-2 første ledd faller inn under det frie kjønnet, men at vurderingene knyttet til hvilke hensyn som ligger bak bestemmelsen det dispenseres fra mbetraktes som rettsanvendelsesskjønn.»
Meir effektivt, eller fort og gale? Kva vil domstolen prøve? Kva vil staten overprøve? Kommunale vedtak
Avslutning Siste ord er ikkje sagt: Forslag til endring i lova, er så langt ikkje vedteke. Høyinga reiser sentrale spørsmål i høve til: - Kva bør målestokken vere for tilhøvet mellom bruk og vern? - Kven bør forvalte sentrale miljøverdiar /allemannsrett i strandsona? - Kor stor påverknadskraft bør staten ha i høve til kommunane? - Kor stor påverknadskraft bør domstolen kunne ha i høve til forvaltninga?
Takk for meg! Foto: Mari Mork