Alle kommuner, fylkesmenn, IUA lederforum, DSB, KYV, JD, KMD, SD, KS Oslo, 1.12.2016 Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2016/11111-1 Saksbehandler: Roar Gammelsæter Høring av forslag nytt kapittel i forurensningsforskriften om kommunal beredskap mot akutt forurensning Miljødirektoratet sender forslag til nytt kapittel 18A i forurensningsforskriften om kommunal beredskap mot akutt forurensning på høring. Det nye kapittelet tar sikte på å tydeliggjøre kravene til den kommunale beredskapen etter forurensningsloven. Et sentralt punkt i forslaget er å spesifisere kommunal beredskapsplikt nærmere. Videre skal forskriften både etablere en klar avgrensning mot privat og statlig beredskap mot akutt forurensning og bidra til samordning av den kommunale beredskapen mot akutt forurensing med privat og statlig beredskap i det nasjonale beredskapssystemet. I kapittelet innføres en plikt til å organisere kommunal beredskap mot akutt forurensning gjennom interkommunalt samarbeid. Forskriftsregulering av kommunal beredskap mot akutt forurensning skal sikre enhetlig praksis ved at alle landets kommuner får samme krav, samt gjøre det klarere både for statlige myndigheter og kommunene selv hva som forventes av kommunene. Høringsfristen er 1. april 2017. Bakgrunn I forurensningsloven kapittel 6 stilles det krav til beredskap mot og håndtering av akutt forurensning. Akutt forurensning er forurensning av betydning som inntrer plutselig og ikke er tillatt i eller i medhold av forurensingsloven. Plikten til å ha beredskap mot akutt forurensning er tredelt. For det første skal den som driver virksomhet ha beredskap mot akutt forurensning som kan oppstå i egen virksomhet. For det andre skal kommunen ha beredskap mot mindre tilfeller av akutt forurensning som ikke er dekket av privat beredskap. For det tredje skal staten ha beredskap mot større tilfeller av akutt forurensning Postadresse: Postboks 5672, Sluppen, 7485 Trondheim Telefon: 03400/73 58 05 00 Faks: 73 58 05 01 E-post: post@miljodir.no Internett: www.miljødirektoratet.no Organisasjonsnummer: 999 601 391 Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo 1
som ikke er dekket av kommunal eller privat beredskap. Ansvaret for den statlige beredskapen ligger hos Kystverket. Kystverket skal sørge for å samordne den private, kommunale og statlige beredskapen i et nasjonalt beredskapssystemsystemet, jf forurensingsloven 43. Miljødirektoratet stiller krav til og fører tilsyn med privat og kommunal beredskap mot akutt forurensning. Det er nå utarbeidet forslag til et nytt kapittel i forurensningsforskriften med nærmere krav til den kommunale beredskapen. Rettslig utgangspunkt Kommunens beredskapsplikt følger av forurensningsloven 43. Kommunen skal sørge for nødvendig beredskap mot mindre tilfeller av akutt forurensning som kan inntreffe eller medføre skadevirkninger i kommunen, og som ikke er dekket av privat beredskap. I medhold av forurensingsloven 44 kan Miljødirektoratet stille nærmere krav, enten i enkeltvedtak eller forskrift, til den kommunale beredskapen mot akutt forurensning. Det kan i tillegg stilles krav om at kommuner skal samarbeide om beredskapen og om interkommunale beredskapsplaner. Om det oppstår akutt forurensning eller fare for akutt forurensing skal kommunen aksjonere for å bekjempe ulykken, dersom den ansvarlige ikke iverksetter tilstrekkelige tiltak, jf. forurensningsloven 46 andre ledd. Kommunen har plikt til å aksjonere også ved hendelser der staten overtar ansvaret for innsatsen. Aksjonsplikten gjelder uavhengig av om det er hendelser kommunen har bygget opp beredskap mot. Kommunen skal med sitt utstyr, personell og sin kompetanse gjøre en skadebegrensende innsats. Dette betyr at kommunen ikke skal bygge opp særskilt beredskap for å ivareta aksjonsplikten, men kun bidra med skadebegrensende innsats i forhold til personell, utstyr og kompetanse som er egnet for den aktuelle innsatsen utfra det kommunen har i henhold til egne beredskapsplaner. I henhold til forurensningsloven 47 har kommunene videre en bistandsplikt overfor andre kommuner som anmoder om dette. Dette er ikke begrenset til nabokommuner, men gjelder generelt for alle kommuner som anmoder om hjelp. Kommunene skal også etter pålegg fra staten stille sitt personell og utstyr til rådighet for den statlige aksjonsorganisasjonen dersom dette er egnet. Kommunen har i dag ikke myndighet etter forurensningsloven til å følge opp akutt forurensning med for eksempel pålegg og refusjonskrav overfor den ansvarlige. Denne myndigheten ligger i dag utelukkende hos Kystverket. Det anses å være hensiktsmessig at kommunen også har myndighet til å benytte håndhevingshjemler i forurensningsloven ved oppfølging av mindre tilfeller av akutt forurensning. Dette er ikke vurdert i arbeidet knyttet til forskriftsforslaget. Det legges derfor opp til en separat prosess i etterkant av denne forskriften hvor det settes i gang et arbeid med å delegere slik myndighet til kommunene. Dagens ordning for kommunal beredskap I dag godkjenner Miljødirektoratet kommunenes beredskapsplaner i enkeltvedtak. Godkjenning av kommunale beredskapsplaner gis på angitte vilkår. Det stilles for eksempel vilkår om overordnede forhold som organisering, varsling, innsatsplaner, kompetanse og materiell og det settes frister for når vilkårene skal være oppfylt. 2
Kommunenes beredskap mot akutt forurensning er organisert gjennom interkommunalt samarbeid. I dag er det frivillig for kommunene å gå inn i slikt interkommunalt samarbeid, men alle kommuner er likevel deltakere i slikt samarbeid. Kommunenes samarbeid om beredskapen mot akutt forurensning skriver seg helt tilbake til begynnelsen av 1980-tallet. De 52 Interkommunale Oljevern Utvalgene (IKOU) omfattet kommunene langs kysten. Disse ble midt på 1990-tallet erstattet av 34 (i dag 32) Interkommunale Utvalg mot Akutt forurensning (IUA) og ordningen ble samtidig gjort landsdekkende. Etter at beredskapskravene ble gitt midt på 1990-tallet, har Miljødirektoratet i egne vedtak godkjent alle de 32 IUAenes beredskapsplaner. Beredskapskravene og det tilhørende godkjenningsvedtaket medførte et stort løft for den interkommunale beredskapen. Dette ble understøttet av en lang serie veiledningerpå ulike fagtema og gjennom SFTs kursvirksomhet. I de senere år er aktiviteten på dette området redusert og Miljødirektoratet har hatt lite kontakt med IUAene. Det er etterspørsel fra kommunene om mer kontakt på dette området. Miljødirektoratet (den gang SFT) gjennomførte landsomfattende tilsyn med den interkommunale beredskapen i 2006 07. En gjennomgående erfaring fra disse er at miljørisikoanalysene er mangelfulle og ikke brukes i tilstrekkelig grad som underlag for beredskapsetableringen. Sårbarhetskartene har også mangler, spesielt den landbaserte delen. Tilsynsaksjonen ble gjennomført i samarbeid med Kystverket. Miljødirektoratet gjennomfører årlig en kontroll av responstiden i den interkommunale beredskapen. Resultatene viser gjennomgående en viss forbedring fra år til år, men det er fortsatt en vei å gå her. I tillegg gjennomføres stikkprøvekontroller med beredskapen i det ordinære tilsynet. Beskrivelse av og begrunnelser for forslag til nytt kapittel 18A i forurensningsforskriften I samfunnet i dag er det stadig økende fokus på kriseberedskap. På ulike områder skal vi i Norge være i stand til å aksjonere raskt og profesjonelt for å kunne håndtere en krise. En type krise som kan oppstå, og som det er helt nødvendig å etablere en god og robust beredskap mot, er akutt forurensning. Beredskap mot akutt forurensning er en nasjonal oppgave. Forurensningslovens system for å sikre iverksettelse av aksjoner mot akutt forurensing på privat, kommunalt og statlig nivå etablerer det nasjonale beredskapssystemet mot akutt forurensning. I dette systemet er kommunens beredskap en viktig brikke. Kravene til kommunal beredskap mot akutt forurensning i forurensningsloven er overordnede og rammepregede. Det er derfor nødvendig å stille nærmere krav til denne beredskapen og det er fram til nå er gjort ved individuelle godkjenninger av de enkelte beredskapsplanene. Gjennom en forskriftsregulering vil kravene til den kommunale beredskapen bli mer tydeliggjort og konkretisert, samt like for alle kommuner. Ved at alle landets kommuner får samme krav etableres forutsetningen for en enhetlig praksis, og føringene for hva som forventes av kommunene blir tydeligere både for kommunene og statlige myndigheter. Dette vil sikre forutsigbarhet for kommunene, og vil også lette samordningen med Kystverket om hva som er kommunens ansvar og hva som er statens ansvar. Med forskriftsregulering av kommunal beredskap mot akutt forurensning vil Miljødirektoratet gå over til mer tilsynsbasert oppfølging av kommunene. Gjennom det nye kapittelet i forurensningsforskriften skal det sikres at beredskapen mot akutt forurensning i kommunene har sammenlignbar organisering, at det tas i bruk enhetlige 3
ledelsessystemer og at det blir en god samordning mot annen kommunal beredskap og den statlige beredskapen mot akutt forurensning. Forslaget til forskrift fastsetter virkeområdet for den kommunale beredskapen til kommunegrensene på land og ut til grunnlinjen i sjø. Dette er formelt sett en innsnevring i forhold til dagens beredskapskrav som angir virkeområdet til 4 nautiske mil fra grunnlinjen, men er en tilpasning til intensjonen i forurensningslovens 43 og slik den faktiske beredskapen i dag er bygget opp. I forslaget til forskrift stilles det krav om at kommunen skal gjennomføre en analyse av miljørisiko i kommunene. Basert på denne skal det gjennomføres en beredskapsanalyse slik at beredskapen blir optimalt dimensjonert. Den kommunale beredskapen skal etableres på bakgrunn av miljørisiko- og beredskapsanalysene, og være basert på dimensjonerende scenarier. Miljørisiko- og beredskapsanalysene vil på denne måten sikre at beredskapen tilpasses den enkeltes kommunes behov for beredskap i forhold til hvilke mindre tilfeller akutt forurensning som kan inntreffe i kommunen, slik at kommunen verken under- eller overdimensjonerer beredskapstiltakene. Beredskapen skal dokumenteres i en beredskapsplan. Det stilles videre krav om at den kommunale beredskapen mot akutt forurensning skal etableres gjennom interkommunalt samarbeid. Den enkelte kommune skal i tillegg etablere en begrenset, lokal beredskap som kan håndtere små hendelser og som sikrer at en førsteinnsats kan igangsettes raskt. Den lokale og den interkommunale beredskapen skal samlet utgjøre den kommunale beredskapen mot akutt forurensning. Forskriftsforslaget angir nærmere krav til interkommunalt samarbeid som organisering av samarbeidet og plikter knyttet til dette. Det interkommunale samarbeidet skal ha ansvar for å planlegge, etablere, drive og vedlikeholde den interkommunale beredskapen mot akutt forurensning på vegne av de deltakende kommunene. Det interkommunale samarbeidet skal videre sette deltakerkommunene i stand til å ivareta sin aksjonsplikt etter forurensningslovens 46 og sin bistandsplikt etter 47. Miljødirektoratet mener at krav om interkommunalt samarbeid er helt avgjørende for at kommunen skal kunne ivareta sine plikter etter forurensningsloven kapittel 6 og kunne bistå Kystverket under statlige aksjoner. Slike krav vil også forsterke forankringen av den interkommunale beredskapen i den enkelte kommune. Det er i tillegg nødvendig å stille krav til interkommunalt samarbeid for at plikter skal kunne legges på det interkommunale organet, slik som foreslått i forskriften. Miljødirektoratet har god erfaring med organiseringen i samarbeidsregioner som har røtter så langt tilbake som 1983. Samarbeid om beredskap i det daglige betyr at samarbeidet også går lettere i en akuttsituasjon. Vi har det klare inntrykk at de fleste kommunene også ser seg tjent med en slik samarbeidsordning. Dersom den akutte forurensningen er omfattende, vil Kystverket ta over ansvaret for innsatsen og etablere en statlig aksjon. En slik statlig aksjon kan omfatte flere kommuner og interkommunale samarbeidsorgan. Da er det en stor fordel for Kystverket at organiseringen av den kommunale beredskapen er tilnærmet lik fra region til region. Beredskapen blir også vesentlig billigere for kommunene i en samarbeidsordning enn om den enkelte kommune skal bygge opp beredskapen alene. På lik linje med håndtering av andre kriser, vil det under aksjoner mot akutt forurensning være store krav til ledelse, kompetanse og samhandling hos de involverte aktører.ved etablering av 4
interkommunal beredskap mot akutt forurensning må det derfor defineres roller i en kriseorganisasjon, og det er helt avgjørende at de aktørene som skal inneha rollene har god kunnskap om aksjoner mot akutt forurensning og sin rolle under slike aksjoner. I forslaget til forskriftsregulering stilles det krav til at det skal benyttes et enhetlig ledelsessystem. Kystverket, DSB og Miljødirektoratet har i felleskap utviklet en slik metode, ELS, til bruk for å håndtere både små og store hendelser på en profesjonell, effektiv og sikker måte. I forslaget er det tatt utgangspunkt i ELS fordi dette er en god metode for krisehåndtering og for å sikre tilnærmet lik organisering av kommunens beredskap mot akutt forurensning med annen kommunal beredskap og tilnærmet lik organisering av den interkommunale beredskapen mot akutt forurensning nasjonalt. På denne måten forenkles samordningen av kommunens beredskap og den nasjonale samordningen av beredskapen mot akutt forurensning. Det kreves ikke at kommunen skal etablere stillinger eller ansette personer med særskilt kompetanse og krav til opplæring. Miljødirektoratet planlegger å utarbeide en veiledningstekst til forskriften som skal gi mer detaljert informasjon om forskriftskravene og forståelse av flere sentrale begreper. Konsekvenser av forslaget Med dette forslaget til nytt kapittel i forurensingsforskriften vil de administrative kostnadene hos Miljødirektoratet knyttet til å utarbeide enkeltvedtak bli redusert. I dag gjøres dette gjennom godkjenning av hver enkelt IUAs beredskapsplan. Miljødirektoratets oppgaver knyttet til kommunal beredskap mot akutt forurensning vil med dette forslaget først og fremst være knyttet til tilsyn. Omfanget av tilsyn vil kunne øke noe, men vi mener dette vil bidra til en mer effektiv oppfølging av den kommunale beredskapen. I tillegg vil Miljødirektoratet fortsatt ha en rolle knyttet til veiledning, oppfølging og dispensasjoner knyttet til kapittelet. Kapittelet vil også gjøre det enklere å endre kravene til beredskap enn gjennom en ordning basert på enkeltvedtak. Totalt sett vil det muligens bli noe reduksjon av administrasjonskostnader hos Miljødirektoratet. Innføringen av en forskrift om kommunal beredskap antas ikke å medføre økt arbeidsbelastning for kommunene. Eventuelle endringer av inndelingen av IUA kan medføre økt arbeidsbelastning for visse kommuner, men inntil videre skal dagens inndeling av IUA opprettholdes. Anmodning om kommentarer Miljødirektoratet ber om kommentarer til forslaget til nytt kapittel 18A i forurensningsforskriften om kommunal beredskap mot akutt forurensning. Spesielt vil vi be om informasjon fra kommunene dersom det er mulige økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget til forskrift som Miljødirektoratet ikke har hensyntatt. Vi ber også om kommentarer til regioninndelingen av det interkommunale samarbeidet om beredskap mot akutt forurensing, samt at kommunene sjekker sin tilhørighet til region og kommenterer hvis noe er feil. Høringsfrist Det gis høringsfrist frem til 1. april 2017. 5
Miljødirektoratet ber om at høringspartene benytter skjema for elektronisk tilbakemelding som ligger på følgende web-side: http://miljodirektoratet.no/horing2016-11111. Det er også mulig å sende inn høringskommentarer til post@miljodir.no. Vi ber om at departementer og de enkelte organisasjonene orienterer relevante etater, underliggende forbund m.v. om høringen. Eventuelle spørsmål til høringen kan rettes til: seksjonsleder Harald Sørby, harald.sorby@miljodir.no eller seniorrådgiver Roar Gammelsæter, roar.gammelsater@miljodir.no Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur Signe Nåmdal avdelingsdirektør Harald Sørby seksjonsleder Vedlegg: Forslag til forskrift om kommunal beredskap mot akutt forurensning 6