Anmodning om fastsettelse av forskrift om tanklagring av farlige kjemikalier og farlig avfall

Transkript

1 Miljøverndepartementet Boks 8013 Dep 0030 Oslo Dato: Vår ref.: 2010/ Deres ref.: Saksbehandler: Lars Drolshammer, telefon: Klima- og forurensningsdirektoratet Postboks 8100 Dep, 0032 Oslo Besøksadresse: Strømsveien 96 Telefon: Telefaks: E-post: Internett: Anmodning om fastsettelse av forskrift om tanklagring av farlige kjemikalier og farlig avfall Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) har utarbeidet forslag til forskrift som regulerer tanklagring av farlige kjemikalier og farlig avfall. Forskriftsforslaget har vært på høring. Vi har funnet grunn til å gjøre visse presiseringer i en del paragrafer, blant annet i kravet om oppsamlingsarrangement. For eksisterende tanker kan oppsamlingsarrangementet etableres uten at det er behov for å løfte eller flytte tanken. Vi har også satt inn en paragraf med definisjoner av sentrale ord og uttrykk. I særlige tilfeller kan det søkes unntak fra krav i forskriften ut fra de generelle reglene i forurensningsforskriften Fylkesmannen er tatt inn som forurensningsmyndighet for bransjer der han allerede er myndighet etter forurensningsforskriften. For øvrig har vi ikke funnet grunn til å endre det materielle innholdet i forskriften i forhold til høringsutkastet. Vi ber om at MD fastsetter forskriften. 1. Bakgrunn Dagens regelverk er ikke tilfredsstillende med hensyn på krav til tanklagring av farlige kjemikalier og farlig avfall ut fra helse- og miljøhensyn. Eksisterende miljøregelverk er på dette området heller ikke tydelig nok og gir ikke tilstrekkelig veiledning til virksomhetene. Hovedformålet med den foreslåtte forskriften er å redusere sannsynligheten for og konsekvensene av forurensning fra tankanlegg. Fra landbaserte anlegg skjer det i følge statistikk fra Kystverket årlig ca 110 større og mindre olje- og kjemikalieutslipp som forårsaker skader i miljøet. Selv om ikke alle disse vil kunne forhindres, stilles det i forskriftsforslaget krav om tiltak som vil bidra til en vesentlig reduksjon i antallet utslipp og deres konsekvenser. Akutt forurensning: Telefon 110 Organisasjonsnr.:

2 Side 2 av 7 Prosessindustrien og deres tankanlegg reguleres i dag av konsesjoner etter forurensningsloven. Klif har i tillegg stilt krav om sikring og beredskap til en del tankanlegg som ikke har konsesjon. Det store flertallet tanker har imidlertid ingen slik regulering. Det er et behov for også å regulere disse, men å utforme enkeltvedtak for hver virksomhet ville bli svært ressurskrevende. Med en forskrift vil man kunne sikre stor grad av likebehandling av likeartede anlegg og unngå forskjellsbehandling. Et stort antall av tanker som i dag ikke omfattes av en konsesjon eller sikringskrav, er tanker som kan medføre til dels betydelig forurensning. I forurensningsloven 7 oppstilles det et generelt forbud mot å ha, gjøre eller sette i verk noe som kan medføre fare for forurensning uten at det er lovlig etter 8 eller 9, eller tillatt etter vedtak i medhold av 11. Hoveddelen av tankene som kommer inn under virkeområdet i forskriftsforslaget er ulovlig på grunn av forurensningsfaren de representerer Ved å regulere slike tanker i i en forskrift blir lagringen, når den er utført i samsvar med forskriftens krav, lovliggjort. Tanker med et mindre volum enn det som reguleres av forskriften anses i hovedsak ikke å utgjøre en tilstrekkelig forurensningsfare til å være i strid med forurensningsloven. Dersom en slik mindre tank likevel på grunn av sin fysiske tilstand, innhold eller plassering skulle utgjøre en forurensningsfare som det anses nødvendig å regulere, kan dette gjøres direkte etter forurensningsloven. Klima- og forurensningsdirektoratet merker stor pågang fra bedrifter som trenger veiledning til miljøregelverket for å forebygge lekkasjer og akutt forurensning fra tankanlegg. Målsetningen med forskriften er å tydeliggjøre og spesifisere hvilke krav virksomheten må følge for å sikre en forsvarlig lagring i samsvar med forurensningsloven. Forskriften skal videre medvirke til at nødvendige tiltak for å hindre akutt forurensning blir iverksatt, og samtidig unngå at tiltakene overdimensjoneres. For myndighetene vil en forskrift medføre mindre og langt enklere arbeid med kravstilling til virksomhetene. Kravene blir like for hele landet og forskjellsbehandling unngås. Også tilsynet med tankanleggene forenkles vesentlig når kravene er like. Sett fra virksomhetenes ståsted blir regelverket og myndighetenes håndtering av dette også mer forutsigbart. 2. Høringen Forslaget til forskrift ble sendt på høring 29.november 2011 til 73 adressater samtidig som det ble lagt ut på vår hjemmeside. Ved høringsfristens utløp 25. februar.2012 var det innkommet 35 uttalelser. Ytterligere to uttalelser ble mottatt en tid etter fristens utløp. Høringsuttalelsene kan leses på Klifs nettside på denne lenken: høringsuttalelser. 3. Veiledning Klif finner det naturlig at forskriften følges av en veiledning, og vi har utarbeidet et utkast som følger vedlagt. Dette utkastet er ikke endelig, men vi regner med at veiledningen vil kunne ferdigstilles i løpet av kort tid. Veiledningen planlegges lagt ut på vår nettside når forskriften trer ikraft.

3 Side 3 av 7 4. Klifs vurdering av høringsuttalelsene Et flertall av høringsuttalelsene hilser forslaget til forskrift om tanklagring velkommen og peker på at det er et behov for forskriften. Det er fremkommet mange konstruktive og konkrete forslag til endringer i forskriften. Enkelte høringsinstanser, herunder Norsk Industri, Norsk Petroleumsinstitutt og Norsk forening for farlig avfall, har gitt omfattende uttalelser som berører mange av de sentrale paragrafene i forskriften. Fiskerisektoren har vært opptatt av at kravet om oppsamlingsarrangement vil kunne få store konsekvenser for fiskebruk langs kysten og flere høringsparter har påpekt nettopp dette. I tillegg er det mange uttalelser som retter seg mot konkrete problemstillinger i enkeltparagrafer. Noen av høringsuttalelsene peker på at forskriftsutkastet grenser inn mot andre myndigheters regelverk på området. Dette gjelder i første rekke DSBs forskrift om farlige stoffer og til dels Arbeidstilsynets kjemikalieforskrift og NSOs nye beredskapsforskrift. Klif er kjent med de aktuelle forskriftene og de krav som stilles der. Slik vi ser det utfyller og kompletterer kravene i forurensningsforskriftens kapittel 18 (tankforskriften) de andre myndighetenes krav uten å komme i konflikt med disse. Vi har valgt å samle høringsuttalelsene til den enkelte paragraf og nedenfor følger en kort omtale av uttalelsene og Klifs vurdering av disse Formål Enkelte høringsinstanser har ønsket å begrense forskriftens virkeområde til akutt forurensning. Klif ønsker at formålet fortsatt skal omfatte, i tillegg til akutt forurensning, også annen ikke-planlagt forurensning fra tanker. Dette kan være mindre utslipp som ikke kommer inn under definisjonen av akutt forurensning ved at de ikke inntreffer plutselig eller at de er av mindre miljømessig betydning Virkeområde Flere høringsinstanser har etterlyst en beskrivelse av hvem som har ansvar etter forskriften. Klif har valgt å bruke det samme uttrykket som forurensningsloven, det vil si den som er ansvarlig for en forurensning. Hvem som regnes som ansvarlig for en forurensning, for eksempel eier av tank, eier av produkt, operatør osv, vil avgjøres i det enkelte tilfelle. Disse forhold er nærmere omtalt i veiledningen. En av høringsinstansene ønsker at forskriften skal gjelde for alle tanker. En slik utvidelse av virkeområdet vil, også selv om man kunne tenke seg at kravet om oppsamlingsarrangement ble holdt utenfor, medføre uforholdsmessig høye kostnader for bedriftene og samfunnet. Andre uttalelser går i retning av å heve de nedre grensene for tanker som omfattes. Vår målsetning har vært å regulere så mange tanker som mulig innenfor en samfunnsøkonomisk forsvarlig ramme. I og med at forskriften gir en positiv samfunnsnytte med de foreslåtte grensene, har vi valgt å opprettholde disse. Forskriften regulerer farlige kjemikalier og farlig avfall. Disse to stoffgruppene er allerede definert i kjemikalieregelverket og avfallsregelverket og tankforskriften benytter de samme begrepene. Farlige kjemikalier omfatter i utgangspunktet også brann- og eksplosjonsfarlige stoffer, men i virkeområdet for forskriften begrenses dette til farlige kjemikalier som kan medføre forurensning.

4 Side 4 av 7 Et par av høringsinstansene har pekt på at tanker med brannfarlige stoffer skal innmeldes til myndighetene ihht DSBs forskrift om farlige stoffer. Vi ser at en tilsvarende meldeplikt for tanker med miljøfarlige stoffer da kan bidra til at alle tanker får den samme meldeplikten. Klif ser imidlertid ikke behov for et register over alle tanker med farlige kjemikalier og farlig avfall. Vi finner også at kostnadene ved etablering og drift av et slikt register fort vil overstige nytten av dette. Vi har derfor ikke satt krav om en slik registrering av tanker i forskriften. En av høringsinstansene ønsker at nedgravde tanker med farlig avfall skal tas inn i forskriften. Nedgravde tanker inngår ikke i virkeområdet for forskriften fordi en rekke av kravene i forskriften vanskelig lar seg tilpasse til denne type tanker. I tillegg er nedgravde oljetanker allerede regulert av forurensningsforskriftens kapittel 1 eller i virksomhetens utslippstillatelse Definisjoner En rekke høringsparter har etterlyst definisjoner av viktige begreper i forskriften. Vi har valgt å etterkomme dette ønsket slik at noen av de mest sentrale begreper er definert eller det er henvist til definisjon i annet regelverk i ny paragraf De påfølgende paragrafene har derfor endret nummerering Miljørisiko Flere av høringsinstansene har foreslått at forskriften skal spesifisere hvilke akseptkriterier som skal vurderes opp mot miljørisikoanalysen og hvordan kriteriene skal settes. Siden forskriften åpner for at miljørisiko kan analyseres og vurderes på ulike måter, vil det bli vanskelig å sette bestemte akseptkriterier for denne miljørisikoen. Vi har omtalt akseptkriterier og gitt eksempler på slike kriterier i veiledningen til forskriften. Vi antar at når forskriften har virket noe tid, vil det også etableres en praksis blant tankeiere og -brukere for hvilke akseptkriterier som er mest anvendelige. Vi har også mottatt uttalelser som peker på at en miljørisikoanalyse som er begrenset til akutt forurensning er for snever. Slik begrepet akutt forurensning er beskrevet i forarbeidene til forurensningsloven, omfatter imidlertid dette begrepet de forhold som høringsinstansene vil ha inkludert. Vi har likevel funnet det riktig å fjerne ordet akutt for å unngå slike feiltolkninger. Forholdet er også beskrevet i veiledningen Generelle tiltak En av høringsinstansene mener at kravet om å vurdere tiltak for spesielt store ulykker er ivaretatt i det generelle kravet om tiltak. Uhell med svært store konsekvenser har ofte meget lav sannsynlighet. Ut fra en tradisjonell risikoanalyse blir derfor et slikt uhell ofte vurdert til å ha lav eller tilnærmet ingen miljørisiko. Siden konsekvensene kan bli svært store, ønsker Klif likevel at det skal gjøres en egen vurdering av slike scenarier for om mulig å redusere skadepotensialet Forebyggende tiltak Mange av høringsuttalelsene til dette kapitlet har vært konstruktive og har ført til at vi har gjort en del mindre justeringer i teksten for at denne skal bli enda klarere. De materielle kravene i denne paragrafen er ikke endret. De fleste av uttalelsene til denne paragrafen er imidlertid ivaretatt i veiledningen.

5 Side 5 av 7 Et flertall av høringsuttalelsene er rettet mot kravet om oppsamlingsarrangement for farlige kjemikalier/farlig avfall som er væsker. En av uttalelsene inkluderte også en egen konsulentutredning for kostnader ved innføring av dette kravet. Av denne og flere av de andre uttalelsene fremgår at kravet er oppfattet slik at eksisterende tanker må sikres med et oppsamlingsarrangement som også omfatter tankbunnen når tanken står rett på bakken. Dette ville i så fall bety at tanken måtte flyttes/løftes for å etablere oppsamling under denne før tanken settes tilbake på plass. Dette var ikke vår hensikt med kravet og dette fremgikk av konsekvensutredningen, men forskriftsteksten kunne forstås på denne måten. Vi har derfor justert den opprinnelige teksten slik at det nå klart fremgår at eksisterende tanker der tankbunnen eller andre deler av tanken ikke er tilgjengelig, ikke skal behøve å flyttes/løftes for å etablere en oppsamling for disse. For nye tanker som etableres etter reglenes ikrafttredelse eller tanker som flyttes etter dette tidspunktet, skal det etableres oppsamling for hele tanken, også for eventuelle utslipp gjennom bunnen. Med denne justeringen legger vi til grunn at en sentral motforestilling mot kravet om oppsamlingsarrangement er ivaretatt. Kostnadsanalysen som ble utført i konsekvensutredningen antas derfor fortsatt å være gyldig. En del tanker som omfattes av forskriften, benyttes for leveranser av drivstoff til fiskeflåten. Noen av høringsinstansene frykter at forskriftens krav om oppsamling skal føre til nedleggelse av disse og enkelte andre tankanlegg. Dette vil kunne medføre høyere kostnader for kundene og økt tankbiltransport. Samtidig er en del av de aktuelle tankene gamle, til dels svært gamle, og dette medfører at risikoen for lekkasjer og utslipp er økende. Klif anser at forskriften vil være et sentralt virkemiddel for at tankanlegg som er nær sin tekniske levealder, enten oppgraderes til dagens standard eller nedlegges. Vi finner ikke grunnlag for å unnta denne type tanker fra forskriften på generelt grunnlag, men i tilfeller der en eventuell nedleggelse av tankanlegget har store samfunnsmessige konsekvenser, kan spesifikke unntak vurderes etter forurensningsforskriftens DSB peker på at de i sin forskrift om farlige stoffer har krav om at tilstandskontroll skal utføres av ekstern kontrollør. Klif mener, basert på erfaring fra vår saksbehandling og tilsyn med industrien, at tilstandskontrollen også kan gjennomføres av bedriftens egne ansatte og ønsker at bedriften selv skal ha fleksibilitet til å velge dette. Tilstandskontrollen skal uansett dokumenteres og myndighetene vil etterprøve dette gjennom våre tilsyn. Et eventuelt krav om ekstern kontrollør vil være kostnadsdrivende samtidig som vi er usikre på nytteverdien Beredskap En av høringsinstansene peker på at beredskapsopplæring også bør inngå i Vi er enig og har tatt dette inn som foreslått Dokumentasjon En av høringsinstansene påpeker at internkontrollforskriften også har krav om dokumentasjon, og at kravet i kapittel 18-8 derfor er overflødig. Internkontrollforskriften setter krav til de overordnede systemer i bedriften. Vi mener det kan være en risiko for at de mer detaljerte krav i tankforskriften da kan bli oppfattet til ikke å være omfattet av kravet om dokumentasjon. Rent pedagogisk er det også en fordel at kravet om å dokumentere oppfyllelse av tankforskriftens krav, fremgår direkte av tankforskriften. Vi

6 Side 6 av 7 har derfor opprettholdt kravet om dokumentasjon i forskriften. Dokumentasjonskravet er også omtalt i veiledningen Tillatelse Ingen kommentarer som trenger omtale Forurensningsmyndighet En av høringsinstansene foreslår at tankforskriften for visse bransjer kunne delegeres til fylkesmannen direkte i forskriften. Organisasjonene som representerer det store flertallet av tankeiere har ikke kommentert dette punktet. Heller ikke de industribedriftene som har gitt direkte kommentarer, har ytret ønske om en slik delegering. Forurensningsmyndighet er i dag delegert til fylkesmannen for visse bransjer, se f.eks forurensningsforskriftens kapitler Vi har vurdert om forurensningsmyndighet etter kapittel 18 for disse bransjene skal delegeres til fylkesmannen. For flere av disse bransjene vil ikke tankforskriften medføre endringer da de antas å ha få eller ingen tanker som omfattes av forskriften. Noen av bransjene omfatter bedrifter som har tanker, og disse tankene vil da omfattes. At fylkesmannen er forurensningsmyndighet i disse tilfellene vil gi et mer effektivt tilsyn og håndheving av regelverket. Klif har funnet det riktig å delegere forurensningsmyndighet etter kapittel 18 direkte i forskriften for disse bransjene til fylkesmannen. Vi ser også behovet for å kunne delegere myndighet til fylkesmannen i enkelttilfeller, eksempelvis ved tilsynsaksjoner. Dette er ivaretatt i Vi har lagt til grunn at denne endringen ikke krever en fornyet høring av forskriften Overgangsregler Kravet om oppsamlingsarrangement er i forskriften foreslått utsatt i 5 år for eksisterende tankanlegg. Hensikten med en slik overgangsordning er å gi industrien anledning til å vurdere hvordan kravet best kan løses for det enkelte tankanlegg og gi tid til å planlegge og bygge dette oppsamlingsarrangement. Med en såpass romslig frist legger vi til grunn at også mulige diskusjoner med myndighetene rundt ulike løsninger kan avsluttes i god tid før fristens utløp. Enkelte har gitt uttrykk for at de kunne ønske en lengre overgangsordning, opp mot ti år, slik at anlegg som er på slutten av sin levetid da kan fases ut før overgangsordningen utløper. Vi ser at et slikt argument vil kunne brukes for å oppnå en utsettelse uansett hvor lang denne i utgangspunktet måtte være. Svært mange tanker ble bygget på 1950-, -60 og -70-tallet og mange av disse nærmer seg nå sin tekniske levetid, selv de som har vært godt vedlikeholdt. Vi anser også at en fem års overgangsperiode for kravet om oppsamlingsarrangement i utgangspunktet er relativt lang tid og har ikke funnet grunnlag for å utvide denne ytterligere. Samtidig vil vi peke på at det er viktig at virksomhetene bruker overgangsperioden aktivt til å vurdere sine tanker og gjennomføre de nødvendige arbeider slik at tankanlegget imøtekommer forskriftskravet senest innen fem år. Avfall Den tidligere 18-8 om avfall er strøket da dette kun var en henvisning til avfallsregelverket og ikke inneholdt noen egne krav til avfallsbehandlingen.

7 Side 7 av 7 Forurensningsforskriftens kapittel 41 De generelle regler i forurensningsforskriftens kapittel 41 om unntak, klage, tvangsmulkt, straff mv gjelder også for kapittel 18 tankforskriften. Flere høringsinstanser har vært opptatt av mulighet for å søke om unntak. Det kan tenkes en rekke ulike begrunnelser for unntak, men generelt må det kunne vises til spesielle omstendigheter for at unntak skal innvilges. Veiledningen til kapittel 18 gir en omtale av de kriterier som kan komme i betraktning ved søknader om unntak. Dette vil lette virksomhetenes forståelse av hva som kan gi grunnlag for et unntak og samtidig forenkle myndighetenes arbeid med disse da en del åpenbart grunnløse søknader vil kunne unngås. Aktuelle kriterier for unntak kan være vesentlige samfunnsmessige konsekvenser, svært høye kostnader for tiltak og lignende. Det kan også tenkes at det kan gis utsettelse med gjennomføringen av enkeltkrav i forskriften for virksomheter som søker om dette, mens det i andre tilfeller kan være aktuelt å gi varige unntak. Et eventuelt avslag på unntak er et enkeltvedtak som kan påklages ihht reglene i Konklusjon/anmodning om fastsettelse Klif foreslår med dette en regulering av tanker med farlige kjemikalier og farlig avfall i forurensningsforskriften kapittel 18. Det er gjennomgående gjort presiseringer og justeringer i teksten for å gjøre denne klarere, men det er ikke gjort materielle endringer i forhold til utkastet som ble sendt på høring Vi har - tatt inn visse presiseringer i virkeområdet - satt inn en paragraf med definisjoner av sentrale uttrykk - justert teksten i 18-6c om oppsamlingsarrangement - tatt ut henvisningen i høringsutkastets 18-8 til avfallsregelverket - delegert forurensningsmyndighet etter kapittel 18 til fylkesmannen for de bransjer han er delegert forurensningsmyndighet Vi anser at disse endringene er av mindre karakter slik at det ikke er nødvendig med fornyet høring. Klif anbefaler Miljøverndepartementet om å fastsette forurensningsforskriftens kapittel 18 som vedlagt slik at dette kan tre i kraft så snart som mulig. Med hilsen Elektronisk dokumentert godkjenning, uten underskrift Ellen Hambro direktør Signe Nåmdal avdelingsdirektør Vedlegg: Forslag til forurensingsforskriften kapittel 18 Utkast til veiledning til forurensningsforskriften kapittel 18