Fylkesmannen i Aust-Agder. Utdannings- og justisavdelingen. Tilsyn våren 2013 TILSYNSRAPPORT. Voksnes rett til grunnskoleopplæring opplæringslova 4A-1

1 Fylkesmannen i Aust-Agder Utdannings- og justisavdelingen Tilsyn våren 2013 TILSYNSRAPPORT Voksnes rett til grunnskoleopplæring opplæringslova 4A-1 Lillesand kommune Vår referanse: 2012/5471 KONTAKTPERSON I KOMMUNEN: Sektorsjef for skole og barnehage Arnt Jørgen Eidsaa FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE: Rådgiver Cecilie Thorbjørnsen Mork Rådgiver Tone G. Sandnesaunet Rådgiver Janne Duesund, tilsynsleder

2 Innhold 1. Tema, bakgrunn og formål for tilsynet... 3 1.1 Tema for tilsynet... 3 1.2 Bakgrunn for tilsynet... 3 1.3 Formål for tilsynet... 3 2. Gjennomføring av tilsynet... 4 2.1 Rettslig grunnlag... 4 2.2 Om metode og omfang... 4 2.3 Tilsynets gang... 4 3. Hva er kontrollert i tilsynet?... 4 3.1 Krav om at kommunen har et forsvarlig system... 5 3.1.1 Rettslig krav... 5 3.1.2 Dokumentasjon og vurdering... 6 3.1.3 Fylkesmannens konklusjon... 9 3.2 Voksnes rett til grunnskoleopplæring... 9 3.2.1 Rettslig krav... 9 3.2.2 Dokumentasjon og vurdering... 11 3.2.3 Fylkesmannens konklusjon... 13 4. Pålegg om endring... 13 5. Oppfølging av tilsynsresultatene krav om egenerklæring om at lovbrudd er rettet... 14 6. Klageadgang... 14 Oversikt over tilsendt dokumentasjon... 15

3 1. Tema, bakgrunn og formål for tilsynet 1.1 Tema for tilsynet Tilsynet skal kontrollere om kommunen som skoleeier oppfyller voksnes rett til grunnskoleopplæring etter opplæringslova (oppl.) kapittel 4A. Fylkesmannen vil også se på om saksbehandlingen er i samsvar med reglene i forvaltningsloven. Tilsynet vil dessuten kontrollere om skoleeier har etablert og implementert et forsvarlig system for å sikre at voksne får oppfylt sine rettigheter, jf. kravet til internkontrollsystem i oppl. 13-10 jf. 4A-4 første ledd. Fylkesmannen har i dette tilsynet ikke undersøkt om kommunen oppfyller de voksnes rett til spesialundervisning på grunnskolens område, jf. oppl. 4A-2. 1.2 Bakgrunn for tilsynet Voksnes rett til opplæring er et prioritert område for tilsyn. Utdanningsdirektoratet gav Fylkesmannen i Aust-Agder i oppdrag å føre tilsyn med dette temaet i 2012. Opplæringslova kapitel 4A, «Opplæring spesielt organisert for vaksne», kom inn i opplæringslova i år 2000. Innføring av voksnes rett til grunnskoleopplæring var blant annet begrunnet i ønsket om at alle skal ha grunnleggende og viktig ferdigheter, i for eksempel lesing og regning. Slike grunnleggende ferdigheter er avgjørende for enkeltpersoners deltakelse i arbeidslivet og samfunnet for øvrig. I dag finnes det et stort antall voksne som ikke har fullført eller ikke har fått et godt nok utbytte av grunnskoleopplæringen eller videregående opplæring. Retten til opplæring for voksne skal sørge for at den enkelte får dekket sitt utdanningsbehov, og at samfunnet derigjennom får dekket sitt behov for kvalifisert arbeidskraft. Riksrevisjonens rapport fra 2007 viser at: Bare en fjerdedel av kommunene har kartlagt behovet for grunnskoleopplæring for voksne. Omtrent halvparten av kommunene har informert innbyggerne sine om opplæringsrettighetene etter kapittel 4A i opplæringslova. En tredjedel av kommunene hadde ikke etablert noe grunnskoletilbud for voksne i 2007. På landsbasis var det i 2011/2012 registrert 5 648 voksne deltakere i ordinær grunnskoleopplæring. 90,2 prosent av disse var minoritetsspråklige. Rapporten fra Riksrevisjonen understreker at det er viktig at målgruppen får kjennskap til rettighetene sine, slik at de har mulighet til å etterspørre opplæring. Det er dessuten viktig å se dette i lys av at mange i denne gruppen har svake grunnleggende ferdigheter, og vil ha vanskeligheter med å finne frem til offentlige tjenester på egenhånd. 1.3 Formål for tilsynet Tilsynsoppgavene til Fylkesmannen skal bidra til at Stortingets beslutninger slik de er nedfelt i lov gjennomføres av kommunen som ansvarlig.

4 I opplæringssektoren er hovedformålet med tilsynet å sikre rettigheter til opplæring i samsvar med opplæringslovas krav. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetskontroll. Det overordnede målet med dette tilsynet er å sikre at voksne som har rett til grunnskoleopplæring, skal få det tilbudet de har krav på etter loven. Gjennom kontroll med om kommunen følger lovkravene på dette området, skal eventuell lovstridig praksis avdekkes. Gjennom eventuelle pålegg om endring, skal slike forhold rettes opp. 2. Gjennomføring av tilsynet 2.1 Rettslig grunnlag Fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunen oppfyller de pliktene de er pålagt i eller i medhold av opplæringslova, jf. oppl. 14-1 jf. 4A-10. Fylkesmannen skal ha tilgang på dokumentasjon uten hinder av taushetsplikt, jf. kommuneloven 60 c. 2.2 Om metode og omfang Tilsynsvirksomheten innebærer utøvelse av offentlig myndighet og er lovregulert. Kravene til myndighetsutøvelsen følger dels av ulovfestede regler og prinsipper knyttet til forsvarlig saksbehandling i forvaltningen. I tillegg kommer lovfestede regler i ulike lover der forvaltningsloven er mest sentral. Kravene skal ivareta rettssikkerheten til tilsynsobjektene. Fylkesmannen er bundet av instrukser for tilsyn som er beskrevet i metodehåndbok utarbeidet av Utdanningsdirektoratet. Tilsynet har vært gjennomført som et skriftlig tilsyn og innsendt dokumentasjon er vurdert i denne rapporten. Det presiseres at tilsynsrapporten ikke er en helhetsvurdering av skoleeier. Rapporten omhandler kun resultater fra tilsynet som er gjennomført på det temaet som er valgt. Det tas også forbehold om at Fylkesmannen ikke har fanget opp alle forhold knyttet til temaet for tilsynet. 2.3 Tilsynets gang Varsel om tilsyn 27.11.2012 med frist til å sende redegjørelse og dokumentasjon fra kommunen innen 01.02.2013. Dokumentasjon og redegjørelse fra kommunen 29.01.2013 Varsel om vedtak og foreløpig rapport 06.03.2013 Frist for kommentar fra kommunen 15.03.2013 Endelig tilsynsrapport 04.04.2013 Frist for skriftlig egenerklæring fra Lillesand kommune til Fylkesmannen om at påleggene er etterkommet og lovbruddene håndtert 07.06.2013 3. Hva er kontrollert i tilsynet? Gjennomgangen av de rettslige kravene nedenfor gir ikke det fulle rettsbildet knyttet til voksnes rett til opplæring på grunnskolens område, men ligger til grunn for hva Fylkesmannen skal kontrollere i dette tilsynet.

5 3.1 Krav om at kommunen har et forsvarlig system 3.1.1 Rettslig krav Oppl. 4A-4 første ledd sier at 13-10 andre ledd gjelder for opplæring etter kapitel 4A. 4A-4. Kommunen og fylkeskommunen si plikt til å sørgje for grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for vaksne For opplæringa etter dette kapitlet gjeld 13-1 til 13-3a og 13-10. 13-10. Ansvarsomfang Kommunen/fylkeskommunen ( ) skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen(...) skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. Kravet til internkontroll må sees i sammenheng med kravet til kommunen om å sikre at lover og forskrifter blir fulgt, jf. oppl. 13-10 første ledd. Det er ikke stilt formelle krav til hvordan dette systemet skal være utformet, men det skal være egnet til å forebygge lovbrudd, avdekke lovbrudd og til å rette opp lovbrudd, jf. Ot.prp nr. 55 (2003-04). Internkontrollsystemet må være skriftlig og kjent i organisasjonen. Dessuten må systemet omhandle alle lovkrav. For å kunne si at kommunen har et forsvarlig internkontrollsystem, må det dokumenteres at kommunen arbeider aktivt og kontinuerlig for å sikre rettigheter etter opplæringslova med forskrifter. Kommunen må også sikre seg informasjon om tilstanden i sektoren. Utdanningsdirektoratet har sammen med Kommunesektorens organisasjon (KS) utarbeidet en veileder for dette arbeidet. Her står det bl.a.: Følgende elementer bør inngå i et forsvarlig system for vurdering av om kravene i regelverket blir oppfylt: Oversikt over lover, forskrifter og relevante styringsdokumenter i forhold til regelverkets gjennomføring. Beskrivelse av hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling knyttet til opplæringsvirksomheten (eks: delegasjonsreglement). Ansvarslinjene og myndighetsfordelingen mellom de ulike ansvarsnivåene må være klargjort. Rutiner for å sikre kompetanse til å vurdere regelverket og til å ivareta oppgaver de er gitt i systemet som ledd i skoleeiers oppfyllelse av regelverket. Rutiner for å sikre informasjonsflyt for rapporteringer og tilbakemeldinger. Beskrivelse av rutiner eller andre tiltak som er egnet for å bekrefte god tilstand og/eller avdekke og forebygge manglende overholdelse av gjeldende lover og forskrifter. Beskrivelser av rutiner for å rette opp og forbedre forhold som er oppdaget, samt rutiner for oppfølging av ulike kvalitetsvurderinger. Beskrivelse av rutiner for oppfølging av kritiske områder i opplæringsvirksomheten. Beskrivelse av lederansvar for gjennomgang, oppdatering og bruk av systemer for å sikre at det fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring. Systemet skal kunne dokumenteres skriftlig.

6 Systemet er ment å være et styrings- og arbeidsredskap innad i kommunen, men systemet vil også være et redskap ved dokumentasjon overfor tilsynsmyndighetene om at kommunen ivaretar lovligheten innad i egen virksomhet. I Utdanningsdirektoratets rapport fra tilsynet 2009 står det: Et fungerende system for internkontroll er et nødvendig verktøy for oppfyllelse av skoleeiers plikter og elevenes rettigheter over tid. Fraværet av forsvarlig system for internkontroll innebærer en markert risiko for at elevenes opplæring ikke organiseres i tråd med kvalitetskravene fastsatt i loven. På bakgrunn av dette kan det trekkes fram enkelte elementer som skoleeiers system skal inneholde: Det skal foretas kontinuerlige vurderinger av om praksis og tilstand i organisasjonen oppfyller kravene i opplæringslova. En forutsetning for å kunne gjøre dette på en forsvarlig måte er kjennskap til hvilke krav opplæringslova oppstiller til praksis og tilstand. Systemet må derfor inneholde rutiner for å sikre at alle som har oppgaver knyttet til grunnskoleopplæringen for voksne, har tilstrekkelig kunnskap om kravene i kapitel 4A og bestemmelser i forskrift til opplæringslova som gjelder voksne. Videre er det en forutsetning for å kunne vurdere praksis opp mot kravene i regelverket at skoleeier påser at praksisen kartlegges, slik at kommunen har nødvendig kunnskap om tilstanden i organisasjonen. Systemet må derfor ha rutiner for hvordan slik nødvendig informasjon framskaffes. Nærliggende virkemiddel vil være rutiner for rapportering fra eksempel lærer til rektor, fra rektor til skoleeiers administrasjon mv. Det skal videre foreligge rutiner for å vurdere den informasjonen som fremskaffes om praksis. Vurderingstema er om praksisen er i henhold til de krav som oppstilles i lovverket. Kommunens system må derfor inneholde rutiner som sikrer at det gjøres løpende vurderinger av om praksis møter regelverkets krav. Dersom det gjennom vurderingen avdekkes at praksis er i strid med lovbestemte krav, skal det iverksette adekvate tiltak for å gjenopprette lovlig tilstand. Kommunens system må derfor sikre at det settes inn nødvendig tiltak dersom det avdekkes at praksis ikke er i samsvar med lovens krav. 3.1.2 Dokumentasjon og vurdering Fylkesmannen etterspurte i tilsynet hvordan Lillesand kommune ivaretar kravene til et forsvarlig internkontrollsystem i tilknytning til grunnskoleopplæring for voksne. I tillegg til kommunens egen redegjørelse, er det særlig disse dokumentene som har vært relevante i vår vurdering: 1. Kommunens delegasjonsskriv 2. Avtalen mellom Lillesand kommune og Birkenes kommune om grunnskoleopplæring for voksne 3. Informasjon fra kommunens hjemmeside 4. Utskrift fra Moava 1310 internkontrollsystem Skoleeier kan delegere oppgaver til nivået under seg, men må på hensiktsmessig vis følge opp at reglene om grunnskoleopplæring for voksne følges. Delegasjonen bør være

7 skriftliggjort og datert, slik at delegasjonen er etterprøvbar og lett kommuniserbar til organisasjonen som får delegasjonen. Delegasjonen må være datert etter at reglene i oppl. kap. 4A trådte i kraft. I bystyrets vedtak BS-050/12 som er offentliggjort på kommunes hjemmeside, er rådmann gitt myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer saker om ikke er av prinsipiell betydning, jf. kommuneloven 23 nr. 4. Rådmann er også delegert myndighet til å underskrive på kommunens vegne, jf. kommuneloven 9 nr. 3. Det er dermed dokumentert at myndighet etter oppl. kap. 4A er delegert til rådmannen i Lillesand kommune. Kommunen har dokumentert videredelegering av underskriftskompetanse fra rådmann til sektorsjef for skole og barnehage Arnt Jørgen Eidsaa datert 2. juli 2012. I denne videredelegeringen vises det til bystyrets vedtak i sak 50 9. mai 2012. Det foreligger videredelegasjon av myndighet etter opplæringslova med tilhørende forskrifter fra rådmann til rektor for voksenopplæringen Harald Bjøran, datert 21. juni 2012. Opplæringslova 4A-4 åpner for at kommunen kan benytte andre som gir tilbud om grunnskoleopplæring for å oppfylle plikten til å gi grunnskoleopplæring til voksne. Lillesand kommune og Birkenes kommune har avtale om grunnskoleopplæring for voksne, gjeldende fra 1. august 2012. Grunnskoleopplæring for voksne i Lillesand og Birkenes foregår ved Birkenes voksenopplæring. Av avtalen fremgår det at Lillesand kommune tar kontakt med Birkenes voksenopplæring når det kommer nye beboere til Lillesand som kan ha behov for grunnskoleopplæring for voksne. I følge avtalen skal Birkenes voksenopplæring innkalle til en kartleggingssamtale og ut fra en faglig vurdering utarbeide et undervisningsopplegg. Avtalen beskriver undervisningsopplegget ved Birkenes voksenopplæring, herunder timer undervisning i uken, hvilke fag det skal undervises i, bruk av læreplaner, vurderingene og dokumentasjon som gis. Det fremgår av avtalen at rektor for Birkenes voksenopplæring skal fatte enkeltvedtak og behandle klager. I avtalen er det fastsatt hvilken kommune som er rapporteringsansvarlig og hvordan utgifter fordeles. Avtalen gjelder inntil en av partene sier den opp. Selv om kommunen kan benytte andre til å gi opplæring, kan ansvaret ikke delegeres. Skoleeier må følge opp at opplæringen som gis av andre tilfredsstiller kravene i opplæringslova med forskrifter. Det må derfor forventes at skoleeier har et system for å sikre at opplæringen driftes i samsvar med regelverket. Skoleeier må holdes løpende orientert gjennom rapporteringer og evalueringer. Det er ikke avklart i avtalen hvem som skal føre tilsyn. Det fremgår heller ikke av avtalen at Lillesand kommune har ansvar for å sikre at opplæringen ved Birkenes voksenopplæring tilfredsstiller kravene i opplæringslova, og det er ikke lagt opp til evaluering av avtalen. Lillesand kommune skriver i e-post av 26. februar 2013 at orientering fra Birkenes voksenopplæring skjer per telefon eller møter, og at man ved behov for oversikt over den enkeltes timer, fravær, halvårsplaner eller rapport kan ta kontakt. Etter Fylkesmannens syn er det ikke regelmessig rapporteringen fra Birkenes voksenopplæring utover den økonomiske rapporteringen som fremgår av avtalen. Det er ikke dokumentert at Lillesand kommune foretar systematiske vurderinger av om praksis og tilstand ved Birkenes voksenopplæring oppfyller kravene i opplæringslova. Lillesand kommuner bruker Moava B10 internkontroll, et datasystem utviklet for å hjelpe skoleeiere til å oppfylle kravet om et forsvarlig system. Det som i hovedsak omtales i dette systemet knyttet til grunnskoleopplæring for voksne, er annonsering av tilbudet. I internkontrollsystemet får enhetsleder oversikt over frist for annonsering av voksnes rett til

8 grunnskoleopplæring. Et internkontrollsystem må omfatte kommunens rutiner for å sikre at alle krav i opplæringslova følges. Systemet må være egnet til at det løpende gjøres vurderinger av om praksis møter regelverkets krav, og sikre at det settes inn nødvendig tiltak dersom det avdekkes at praksis ikke er i samsvar med lovens krav. Fylkesmannen kan ikke se at kommunens internkontrollsystem oppfyller disse kravene. Kommunen har ved annonser fra 2010 og 2011 dokumentert utlysning av tilbud om grunnskoleopplæring for voksne. Fylkesmannen bemerker at det ikke er et lovkrav at tilbudet skal utlyses, men det er viktig at rettigheten blir gjort kjent for innbyggerne i kommunen. Etter vår vurdering er det uheldig at annonsene har fokus i overskriftene på spesialundervisning, og betegner opplæringstilbudet som «spesialskole» i 2011. En må anta at en slik annonsering vil kunne skape usikkerhet hos voksne som vurderer å søke om grunnskoleopplæring uten å ha behov for spesialundervisning. I annonsen er det satt søknadsfrist. Kommunen bør vurdere om tilbudet skal utlyses flere ganger i året, da kommunen skal ha inntak flere ganger i året enn ett. Ut fra øvrig dokumentasjon har Fylkesmannen vurdert det slik at Lillesand kommune praktiserer løpende inntak. På hjemmesiden til Lillesand kommune er det fyldig informasjon om retten til grunnskoleopplæring for voksne etter oppl. 4A-1. Her fremgår det prosedyre for grunnskoleopplæring for minoritetsspråklige voksne og for norskspråklige voksne. Det blir opplyst at opplæringen forgår ved Birkenes voksenopplæring, og det er lenke til søknadsskjema som skal sendes til Birkenes kommune. Informasjonen på hjemmesiden er nyttig og relevant, men kan være vanskelige for enkelte å finne da den ikke ligger under temaet for «Skoler og barnehage». Informasjon om grunnskoleopplæring for voksne må søkes opp under temaet «Tjenestebeskrivelser». Etter Fylkesmannens vurdering ville det være enklere for målgruppen å finne relevant informasjon om også grunnskoleopplæring ble samlet under temaet «Voksenopplæring». Her finner man allerede informasjon og lenke til norskkurs for minoritetsspråklige, samt spesialundervisning for voksne på grunnskolens område. Viktigheten av lett tilgjengelig informasjon må sees i lys av at mange i denne gruppen har svake grunnleggende ferdigheter og vil ha vanskeligheter med å finne frem til offentlige tjenester på egenhånd. Vi ser av kommunens redegjørelse og dokumentasjon at det er tett oppfølging av de som omfattes av introduksjonsordningen og andre nyankomne, men utover annonsering fremgår det ikke hvordan kommunen kartlegger behovet for grunnskoleopplæring for andre innbyggere. Kommunen kan med fordel få inn i sine skriftlige rutiner hva som gjøres for å kartlegge behovet for grunnskoleopplæring for voksne, og hvem som har ansvar for dette. Det fremgår ikke av kommunens skriftlige system hvordan det rettslige grunnlaget og informasjonen gjøres kjent for dem det er relevant for. Kommunen må få dette inn som en del av sitt internkontrollsystem. Som en del av kommunens oppfølgingsansvar, skal det utarbeides en årlig rapport om tilstanden i grunnskolen, jf. 13-10 2. ledd. Lillesand kommune utarbeider en årlig tilstandsrapport for grunnskolen som er behandlet i kommunestyret, men her er ikke grunnskoleopplæring for voksne nevnt særskilt. I merknader fra Ot.prp. nr. 55 (2008-09) til 13-10 2. ledd går det frem at opplæring etter opplæringslova kap. 4A er omfattet av plikten,

9 og rapporten skal dermed også omfatte tilstanden innenfor opplæring av voksne når skoleeier gir slik opplæring. Rapporten skal være i tråd med kravene som er satt. Tilstandsrapporten vil kunne brukes til å sikre informasjonsflyt, og også som grunnlag for dialog mellom administrasjon og kommunestyre om prioriteringer og målsettinger innenfor grunnskoleopplæring for voksne. Det vil kunne bidra til at skoleeier er bedre i stand til å vurdere om praksis og tilstand i organisasjonen oppfyller kravene i opplæringslova. Etter en helhetsvurdering kan Fylkesmannen ikke se at kommunens system inneholder rutiner som sikrer at det gjøres vurderinger av om praksis møter regelverkets krav. Etter vår vurdering har systemet heller ikke rutiner for å sikre at det settes inn nødvendige og effektive tiltak derom det avdekkes praksis som ikke er i tråd med regelverket. 3.1.3 Fylkesmannens konklusjon Lillesand kommune har ikke et forsvarlig system for å sikre at voksnes rett til opplæring etter opplæringslova 4A-1 blir oppfylt, jf. 13-10, annet ledd. 3.2 Voksnes rett til grunnskoleopplæring 3.2.1 Rettslig krav For grunnskoleopplæringen som er spesielt organisert for voksne gjelder opplæringslova kapitel 4A, jf. oppl. 1-2 tredje ledd. Kapitel 4A inneholder i utgangspunktet en fullstendig regulering av opplæringen for voksne. Andre paragrafer i opplæringslova gjelder bare for voksne dersom dette er angitt i den aktuelle paragrafen eller i kapittel 4A. Forskrift til opplæringslova av 23.06.2006, heretter kalt forskrift, inneholder noen nærmere regler som gjelder voksne. Det rettslige utgangspunktet for tilsynets kontroll med retten til grunnskoleopplæring for voksne finnes i oppl. 4A-1: 4A-1. Rett til grunnskoleopplæring for vaksne Dei som er over opplæringspliktig alder, og som treng grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring, så langt dei ikkje har rett til vidaregåande opplæring etter 3-1. Retten til opplæring omfattar til vanleg dei faga ein treng for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring for vaksne. Opplæringa skal tilpassast behovet til den enkelte. Opplæringa og undervisningsmateriellet er gratis. For å ha rett til grunnskoleopplæring for voksne må søker oppfylle blant annet følgende vilkår: Søker må være «over opplæringspliktig alder». Oppl. 2-1 regulerer plikten til grunnskoleopplæring. Søker må «trenge» grunnskoleopplæring. Han eller hun må altså ha behov for grunnskoleopplæring. Søker må «ikkje ha rett til vidaregåande opplæring etter 3-1». Søker må ha lovlig opphold i Norge, jf. utlendingsloven 4. Dette vilkåret fremgår av Ot.prp.nr.44 (1999-2000).

10 Rettighetene etter oppl. 4A-1 omfatter alle voksne som trenger grunnskoleopplæring, uansett årsak. Dette gjelder også voksne som tidligere har fullført grunnskolen, men som likevel trenger mer grunnskoleopplæring. Retten til opplæring omfatter til vanlig de fagene den voksne trenger for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring. De fagene man trenger for å få vitnemål er norsk, engelsk, matematikk samt to av fagene matematikk muntlig, naturfag, samfunnsfag og religion, livssyn og etikk (RLE), jf. forskrift til oppl. 4-33. Opplæringslova med forskrifter regulerer ikke hvilke av de tre fagene samfunnsfag, naturfag og RLE kommunene må tilby. Det fremgår av Udir- 3-2012 at kommunen bør se hen til de voksnes ønsker og behov. Rettighetene til voksne etter oppl. kapittel 4A er koplet til det enhver tid gjeldende læreplanverket. I det gjeldende læreplanverket inngår de fem grunnleggende ferdighetene som et sentralt element. Dette innebærer at det den voksne trenger opplæring i, ikke nødvendigvis må være opplæring i hele fag, men også kan være opplæring i en av de fem grunnleggende ferdighetene i Læreplanverket for Kunnskapsløftet, det vil si lese, skrive, regne, uttrykke seg muntlig og bruke digitale verktøy. Opplæringen skal være tilpasset den voksnes situasjon, jf. oppl. 4A-1 første ledd siste punktum. Tilbudets tidsmessige omfang må tilpasses den enkeltes behov for opplæring. Dette innebærer at opplæringen tilbys til forskjellige tidspunkter, for eksempel både på dagtid og kveldstid eller i en kombinasjon av disse to. Opplæringen skal også tilrettelegges slik at den kan gjennomføres raskere eller senere enn det som er vanlig, og at den gis i tilknytning til den voksnes hjemsted. Disse kjennetegnene bør som hovedregel være til stede for at tilbudet er å anse som et reelt tilbud. Fylkesmannen bemerker at denne tilpasningen ikke må blandes sammen med tilpasset opplæringen som er regulert i oppl. 1-3, her gjelder tilpasningen evner og forutsetninger hos eleven. Kommunen skal behandle søknader om grunnskoleopplæring for voksne «uten ugrunnet opphold», jf. fvl. 11a, første ledd. Det vil være viktig å gi tilbudet mens den voksne er motivert og det passer med hans eller hennes livssituasjon. Kommunen kan ikke samle opp søknader som kommer inn og gjennomføre et slags «inntak» kun en gang i året, jf. rundskriv Udir 3-2012. I tilfeller hvor det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares har kommunen en plikt til å gi foreløpig svar etter fvl. 11a, andre ledd. Når kommunen skal avgjøre hvilket opplæringstilbud den enkelte voksne skal ha og hvordan dette skal tilpasses, er en kartlegging av den voksnes uttalte behov og den voksnes realkompetanse sentral. Den voksne skal ha opplæring i de fagene den voksne mangler for å få vitnemål etter forskrift til opplæringslova 4-33. Det følger av forskriften 4-13 at kommunen skal foreta en realkompetansevurdering av voksne i forbindelse med kartlegging av hvilken grunnskoleopplæring den voksne skal gis, jf. oppl. 4A-1. Hovedtanken bak realkompetansevurderingen er at den voksne ikke skal måtte følge opplæring i fag der den voksne allerede har tilfredsstillende kompetanse. Voksne som ikke får et tilfredsstillende utbytte av det ordinære undervisningstilbudet etter 4A-1, har rett til spesialundervisning etter 4A-2. Fylkesmannen går ikke noe nærmere inn på spesialundervisningen, da dette ikke er tema for tilsynet. Kommunen har ansvar for at den voksne får dokumentert opplæringen som er gjennomført, jf. 4A-4, tredje ledd i opplæringslova. Kapittel 4 i forskriften stiller krav om hvordan vurdering og dokumentasjon skal gjennomføres. Kapitlet stiller på mange områder de samme kravene til underveis- og sluttvurdering, eksamen og dokumentasjon som kapittel 3 gjør for elever i ordinær grunnskoleopplæring. I tillegg til standpunktkarakter og eksamenskarakter, har voksne også rett til å få dokumentert sin realkompetanse. Voksne som kun gjennomfører deler av grunnskoleopplæringen, har rett til å få dette dokumentert. Alle deltakarer skal ha vitnemål når de fullfører grunnskoleopplæringen for voksne. På vitnemålet skal det også føres eventuell godkjenning av realkompetansevurdering. I følge

11 kapittel 4 i forskriften kan deltakere som fyller visse kriterium ha rett til fritak i forhold til vurdering med karakterer, vurdering i skriftlig sidemål og i forhold til eksamen. Enkeltvedtak: Kommunen plikter å treffe et enkeltvedtak når den voksne har søkt om grunnskoleopplæring etter opplæringslova kapitel 4A. Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven gjelder og setter rammer for enkeltvedtaket. Et enkeltvedtak er et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. fvl. 2 første ledd bokstav b. Det følger av fvl. 24 at enkeltvedtak skal begrunnes, og etter fvl. 25 første og andre ledd skal det i begrunnelsen nevnes de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på. Videre følger det av fvl. 25 tredje ledd at de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn bør nevnes. Partene skal underrettes om vedtaket så snart som mulig, jf. fvl. 27 første ledd. Det skal i underretningen gis opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage, samt retten til å se sakens dokumenter, jf. fvl. 27 tredje ledd. Et enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen), jf. fvl. 28 første ledd. Klagefristen er 3 uker fra det tidspunkt underretningen om vedtak er kommet fram til vedkommende part, jf. fvl. 29 første ledd. Fylkesmannen er klageinstans for enkeltvedtak etter opplæringslova. 3.2.2 Dokumentasjon og vurdering Kommunen har ikke informasjonsplikt knyttet til rettigheter i kapittel 4A, men har en veiledningsplikt etter forvaltningsloven 11 når det melder seg potensielle søkere. Lillesand kommune annonserer årlig tilbud om grunnskoleopplæring for voksne i lokalpresse og på hjemmesiden. Kommunen har et tett samarbeid med flyktningetjenesten og SANA asylmottak i Lillesand. Skolekontoret i Lillesand mottar ankomstmeldinger fra SANA Lillesand og beskjed fra flyktningetjenesten i kommunen ved bosetting. På kommunens hjemmeside er det søknadsskjema og prosedyre for inntak til grunnskoleopplæring. I søknadsskjemaet kan søker krysse av for grunnskoleopplæring for voksne etter opplæringsloven 4A-1, som ett av flere grunnlag for søknaden. Skjemaet inneholder også søknader om grunnskoleopplæring etter oppl. 2-1 og norskopplæring for voksne innvandrere etter introduksjonsloven. Søknadsskjema kan med fordel oppdateres, da det blant annet er mulig å søke om norskopplæring etter en overgangsordning som er avsluttet. Dokumentasjonen fra Birkenes voksenopplæring viser at elevenes kompetanse blir kartlagt før vedtak fattes. Det benyttes et eget kartleggingsskjema i tilknytning til grunnskoleopplæring. Etter avtale med Lillesand kommune fatter rektor ved Birkenes voksenopplæring vedtak om grunnskoleopplæring for voksne. Fylkesmannen ser av vedtakene at skole- og oppvekstsjef i Birkenes kommune er gitt myndighet til å fatte enkeltvedtak etter forvaltningsloven i saker hva angår spesialundervisning for elever, jf. delegasjonsvedtak fra 1. august 2011. Vi legger

12 her til grunn at skole- og oppvekstsjef er delegert myndighet til å fatte vedtak etter opplæringslova, ikke kun spesialundervisning. Vedtakene vi har fått tilsendt er fattet med henvisning til korrekt lovhjemmel, de er begrunnet og det er vist til klagerett. Vedtakene viser også omfang av undervisningen, samt hvordan opplæringen skal organiseres. For deltakere som følger «Læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter» fremgår dette av vedtaket. Det fremgår også av vedtaket at deltaker er fritatt fra opplæring i norsk sidemål. I vedtakene vi har fått tilsendt er det opplyst at deltakerne skal ha opplæring «i alle fem fag». Det hadde styrket grunnlaget i vedtakene om de hadde beskrevet noe nærmere hvilke fag deltakere etter en kartlegging har behov for, og hvilke fag som ble tilbudt. For å oppfylle vitnemålskravene trenger den voksne norsk, engelsk og matematikk, og to av fagene samfunnsfag, naturfag og RLE. Opplæringsloven med forskrifter regulerer ikke hvilke av de tre fagene samfunnsfag, naturfag og RLE kommunene må tilby. Kommunen bør se hen til de voksnes ønsker. Fylkesmannen bemerker at det har tatt lang tid fra kartlegging har vært foretatt til vedtak har blitt fattet. Alle vedtakene vi har fått tilsendt er datert 12. november 2012, enkelte av dem baserer seg på kartlegginger fra november og desember 2011, med rapporter fra juni 2012. Nyeste kartlegging er fra august 2012. Lillesand kommune bekrefter i e-post av 26. februar 2013 at vedtakene for deltakere som startet ved skolestart ble fattet sent høsten 2012. Bakgrunnen for dette var at alle vedtaksmaler i Birkenes kommune ble gått gjennom og kvalitetssikret, og at vedtaksmalene om grunnskole for voksne ikke ble ferdig før oktober/november. I henhold til fvl. 11a skal kommunen forberede og avgjøre en sak uten ugrunnet opphold. Kommunen oppfyller ikke denne plikten, og det svekker den reelle klageretten. Dokumentasjonen viser at det er gode rutiner for å sikre at nyankomne innvandrere kommer raskt i opplæring. Kommunen skriver at undervisningen starter så raskt det er praktisk mulig, og at de fleste får opplæring innen uke. Det er vanskelig å vite om også andre søkere ville fått tilbud om opplæring innen rimelige tid, da det ikke har vært norskspråklige søkere på flere år. Vi legger til grunn at tilbudet også ville vært gjeldende for denne gruppen. I annonsen opereres det med søknadsfrist, men på nettet og i beskrivelse av praksis står det at søkere vil få tilbud innen rimelig tid. Dokumentasjonen fra Birkenes voksenopplæring viser at voksne som deltar i grunnskoleopplæring får grundig vurdering. Lillesand kommune skriver at all opplæring tilpasses ved at den bygger på kartlegging, vurdering for læring og egenvurdering. Deltakerne deles inn i nivå i de ulike fagene, og en kan tilhøre forskjellige nivå i de ulike fag. Det er utarbeidet halvårsplaner i de ulike fagene, og elevene får skriftlig vurdering/karakterutskrift to ganger i året. Det utstedes vitnemål for avsluttet opplæring. Ved Birkenes voksenopplæring tilbys det dagundervisning 30 timer i uken. Elever kan, etter særskilt vurdering, ha mindre timetall. Dette fremgår av avtalen mellom Lillesand kommune og Birkenes kommune. Det fremgår også av kommunens redegjørelse at de vil legge til rette for annet tilbud ved behov, og viser til eksempel på at deltakere har fått opplæring i enkeltfag eller deler av et fag. Fylkesmannen legger derfor til grunn at deltidsstudier og kveldsundervisning er mulig ved behov.

13 Kommunen skriver i sin redegjørelse at all opplæring bygger på den enkeltes medbrakte kompetanse, og at det til enhver tid vurderes hva den enkelte mestrer og hva som det fortsatt må være opplæring i. Det vises til at rektor ved Birkenes voksenopplæring for noen år siden var med i en nasjonal arbeidsgruppe i regi av departementet og Vox for å utarbeide et realkompetanseverktøy på grunnskolens område, og at erfaringene herfra gjennomsyrer opplegget for den enkelte deltaker. Fylkesmannen etterspurte dokumentasjon på vedtak om realkompetansevurdering dersom det forelå, men har ikke mottatt slik dokumentasjon. Vi antar det ikke har vært aktuelt med realkompetanse som sluttvurdering, regulert av forskrift 4-13, men realkompetansevurdering som redskap for restopplæring og plassering. Både grunnskoleopplæringen og materiellet som benyttes er gratis. Dette fremgår av informasjonen om grunnskoleopplæring på hjemmesiden til Lillesand kommune. Det går også frem i rutinebeskrivelse og i avtalen mellom Lillesand og Birkenes kommune. Lillesand kommune betaler skyss for elevene som går i Birkenes. Birkenes voksenopplæring betaler for materiellet. 3.2.3 Fylkesmannens konklusjon Lillesand kommune: har rutiner for inntak av voksne som søker om grunnskoleopplæring praktisere mer enn ett inntak i året og tilbyr opplæring innen rimelig tid vurderer voksne som mottar opplæring dokumenterer den gjennomførte opplæringen tilbyr gratis opplæring tilpasser opplæringen den enkeltes behov Lillesand kommune: fatter ikke enkeltvedtak om retten til grunnskoleopplæring uten ugrunnet opphold 4. Pålegg om endring På bakgrunn av det som framgår av punkt 3.1 og 3.2 i denne tilsynsrapporten, gir Fylkesmannen Lillesand kommune følgende pålegg: Forsvarlig system - opplæringslova 4A-4 første ledd, jf 13-10 andre ledd Lillesand kommune må etablere et forsvarlig system for internkontroll knyttet til retten til grunnskoleopplæring i opplæringslova kapittel 4A, og bestemmelser i forskrift til opplæringslova som gjelder voksne. Lillesand kommune må i forbindelse med dette utarbeide skriftlige rutiner som sikrer: a. at kommunen får nødvendig informasjon om det som faktisk skjer i grunnskoleopplæringen for voksne b. at det blir gjort løpende vurderinger av om praksis er i samsvar med lovkrav c. at det blir satt inn nødvendige tiltak dersom det blir avdekket at praksis ikke er i samsvar med lovkravene d. at de som har oppgaver knyttet til grunnskoleopplæring for voksne har tilstrekkelige kunnskaper om det rettslige grunnlaget

14 Rett til grunnskoleopplæring for voksne etter opplæringslova 4A-1 Lillesand kommune må sørge for at voksne med behov for grunnskoleopplæring etter opplæringslova 4A-1 får tilbud om slik opplæring. Kommunen må i forbindelsen med dette sørge for at: a. det blir fattet enkeltvedtak om retten til grunnskoleopplæring i samsvar med forvaltningsloven uten ugrunnet opphold 5. Oppfølging av tilsynsresultatene krav om egenerklæring om at lovbrudd er rettet Tiltak for å rette lovbrudd skal iverksettes umiddelbart. Lillesand kommune skal inngi en skriftlig erklæring på at lovbrudd er rettet i henhold til pålegg og dokumentere dette. Frist for innsending av slik erklæring er satt til 07.06.2013. 6. Klageadgang Tilsynsrapporten er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b, og kan påklages til Utdanningsdirektoratet. En evt. klage sendes til Fylkesmannen innen tre uker fra det tidspunktet underretning om vedtaket er kommet frem til skoleeier, jf. forvaltningsloven 28 og 29. Om utforming av klage vises til forvaltningsloven 32. 05.04.2013 Janne Duesund, tilsynsleder rådgiver Cecilie Thorbjørnsen Mork rådgiver Tone G. Sandnesaunet rådgiver

15 Oversikt over tilsendt dokumentasjon Brev fra Lillesand kommune datert 28.01.2013 Vedlegg: 1. Informasjon om retten til grunnskoleopplæring for voksne- fra kommunens hjemmeside 2. Informasjon om skoler som gir grunnskoleopplæring for voksne fra kommunes hjemmeside 3. Informasjon om grunnskoleopplæring for voksne, om søknad, pris og klagemulighet fra kommunes hjemmeside 4. Informasjon om retten til gratis opplæring fra kommunens hjemmeside 5. Rundskriv F-14-03 om retten til gratis grunnskoleopplæring lenke fra kommunens hjemmeside 6. Annonse «Spesialundervisning grunnskole for voksne» 2010 7. Annonse «Spesialskole grunnskole for voksne» 2011 8. Annonse fra 14.12.2010 om «Norskopplæring for voksne minoritetsspråklige» 9. Annonsen fra 8.8.2011 om norskopplæring «Do you speak Norwegian?» 10. Ankomst og flyttemeldinger arkivsaker fra 2010, 2011, 2012 og 2013 11. Søknadsskjema om grunnskoleopplæring m/kartleggingsskjema 12. Utdrag av Moava 1310 forsvarlig system 13. Informasjon om retten til grunnskoleopplæring for voksne fra kommunes hjemmeside 14. Delegasjon av myndighet datert 21.06.2012 15. Videredelegering av underskriftskompetanse datert 2.7.2012 16. Utskrift av årsplan i norsk, matematikk, engelsk, samfunnskunnskap og RLE for skoleåret 2012/13 ved Birkenes voksenopplæring 17. Eksempel på elevsamtale datert 23.10.2012 18. Eksempel på underveisvurdering oktober 2012 19. Eksempel på vurdering med karakter datert 19.11.2012 20. Eksempel på vurdering med karakter datert 9.11.2012 21. Eksempel på karakterutskrift datert 21.06.2012 22. Eksempel på karakterutskrift dater 20.12.2012 23. Vedtak om grunnskoleopplæring for voksne datert 12.11.2012 24. Vedtak om grunnskoleopplæring for voksne datert 12.11.2012 25. Vedtak om grunnskoleopplæring for voksne datert 12.11.2012 26. Vitnemål for grunnskolen datert 21.06.2012 27. Vitnemål for grunnskolen datert 21.06.2012 28. Tilstandsrapport for Lillesand kommune 2011-2012 29. Avtale mellom Lillesand kommune og Birkenes kommune om grunnskoleopplæring for voksne, gjeldende fra 01.08.2012 30. Avtale mellom Lillesand kommune og Birkenes kommune om innføringsklasse for minoritetsspråklige unge, gjeldende fra 01.08.2012 E-post fra Lillesand kommune datert 26.02.2013