Trondheim kommune Revisjon og resultatkontroll Forord Denne rapporten oppsummerer resultatene av kontroll foretatt vedrørende momskompensasjon for Trondheim kommune. Kontrollen er foretatt for regnskapsåret 2002 og ble gjennomført i perioden desember 2002 mars 2003. Arbeidet er utført av Børge Sundli, Elin Ingeborg Vassmo og Toril Bjørnaas. Trondheim 23.04.2002 Per Olav Nilsen Revisjonsdirektør Toril Bjørnaas Registrert revisor Momskompensasjon 23.10.2006 1
Side 2 Innhold 1.0 Sammendrag 3 2.0 Revisjonens bakgrunn for prosjektet... 4 3.0 Lov og forskrift 5 3.1 Hvem kan kreve kompensasjon?.5 3.2 Hva det kan kreves kompensasjon for..6 3.3 Hvordan ordningen finansieres.6 3.4 Finansiering av ordningen et nullspill?. 6 4.0 Behandling og virkning av kompensasjonsordningen. 7 5.0 Trondheim kommunes organisering og praktisering av ordningen.. 7 6.0 Revisjonens kontroller og funn.8 7.0 Oppsummering og totalkonklusjon. 12 8.0 Videre utvikling av momskompensasjonsordningen NOU: Merverdiavgift og kommunene 13 Vedlegg: Notat fra regnskapssjefen Momskompensasjon 23.10.2006 2
Side 3 1.0 Sammendrag Av kommunens utgifter til kjøp av varer og tjenester utgjør ca. 20% merverdiavgift. Noen virksomheter er fullt ut avgiftspliktige og får dermed fradrag for den merverdiavgiften som de betaler. Hovedtyngden av den merverdiavgiften som kommunene betaler, er en endelig utgift. Det er imidlertid innført en ordning med delvis refusjon av merverdiavgift på visse tjenester. Bakgrunnen for at revisjonen har gått nærmere inn på refusjonsordningen vedrørende betalt merverdiavgift i Trondheim kommune er 2-delt: a) Er momskompensasjonskravet fra Trondheim kommune korrekt i forhold til de kriteriene som stilles for å kunne kreve kompensasjon? Konklusjon: Når det gjelder gyldighet vedrørende påførte momskoder så har vi gjennom de foretatte stikkprøvene ikke avdekket vesentlige feil. De feilene som ble funnet er korrigert. Feilene ser ut til å være tilfeldige og ikke systematiske. Risikoen for at kommunen krever vesentlige refusjonsbeløp på feil grunnlag vurderer vi dermed som liten. b) Risikovurderinger har gitt indikasjoner på at ikke all moms som er refusjonsberettiget kommer med i kravet, og det er risiko for at kommunen kan gå glipp av refusjonsinntekter. Konklusjon: Når det gjelder fullstendigheten i kommunens refusjonskrav så viser foretatte kontroller at det er mangler. Det finnes med andre ord potensiale for å øke refusjonskravet som kommunen fremmer overfor staten for betalt merverdiavgift. Vi ser foruten gjennom en generell forbedring av informasjonen til og oppfølging av enheters behandling av momsrefusjon, to områder som det kan være inntektsbringende å bruke ressurser på: Det første er oppfølging / etterkontroll av at de store enhetene utnytter kompensasjonsordningen fullt ut. Det andre spesielle området er større bygg- og anleggsvirksomhet hvor det betales store avgiftsbeløp som i mange tilfeller oppfyller kriteriene for refusjon. Oppfølging og etterkontroll på at korrekt koding blir foretatt i forbindelse med slike utgifter, vil sikre refusjonsinntekter til kommunen. Dette gjelder også ved igangsetting av nybygg / anlegg ved private virksomheter som inngår i kommunale planer. Momskompensasjon 23.10.2006 3
Side 4 2.0 Revisjonens bakgrunn for prosjektet: Av kommunens utgifter til kjøp av varer og tjenester utgjør ca. 20% merverdiavgift. Noen virksomheter innenfor kommunen er fullt ut avgiftspliktige og får dermed fradrag for den merverdiavgiften som de betaler. Hovedtyngden av den merverdiavgiften som Trondheim kommune betaler, er imidlertid ikke fradragsberettiget, slik at dette blir en endelig utgift. Det er imidlertid innført en ordning med delvis refusjon av merverdiavgift på visse tjenester. Bakgrunnen for at revisjonen har gått nærmere inn på refusjonsordningen vedrørende betalt merverdiavgift er 2-delt: a) Er momskompensasjonskravet fra Trondheim kommune korrekt i forhold til de kriteriene som stilles for å kunne kreve kompensasjon? b) Risikovurderinger har gitt indikasjoner på at ikke all moms som er refusjonsberettiget kommer med i kravet, og det er risiko for at kommunen kan gå glipp av refusjonsinntekter. Dette er en spesiell ordning som bygger på et relativt komplisert regelverk. Det er vanskelig å holde de enkelte enhetene oppdatert på regelverket, noe som vi antar øker risikoen for at det innsendte kravet ikke blir fullstendig. Vi har sett på utviklingen i kommunens refusjonsinntekt gjennom perioden fra innføring av ordningen. Den kan oppsummeres på følgende måte: Årstall Tall i millioner kr. Brutto Ref.krav fra investeringer Tr.heim komm. i kommunen inkl.tr.heim Herav er grunnlaget bygg- og anlegg i T.K. Private virksomheter Totalt krav havn 1996 475 16,5 12,7 0 16,5 1997 722 30,4 26,2 0 30,4 1998 623 23,2 20,8 0 23,2 1999 793 18,0 15,3 0 18,0 2000 701 21,9 16,6 3,4 25,3 2001 709 20,6 16,3 6,9 27,5 Det er store svingninger i de innsendte kravene fra år til år. På bakgrunn av at investeringene utgjør en overveiende andel av refusjonen, var det naturlig at refusjonsbeløpet svingte i takt med investeringsaktiviteten. Dersom kommunen investerer i ferdige anlegg, vil dette ikke utløse noen momskompensasjon. Svingningene vedrørende investeringer forklarer imidlertid ikke svingingene i kravene. Det laveste refusjonsbeløpet når en ser bort fra 1996, er 1999, som er et år hvor investeringsnivået var det høyeste i hele perioden. De store variasjonene i år 1996 og 1997 skyldes til dels at ikke alle virksomhetene var inkludert i det første kravet som ble sendt i 1996, og at kravet for 1997 derfor inkluderte krav vedrørende tidligere år. Fra og med år 2000 ble det åpnet for at det også kunne kreves kompensasjon for kommunal virksomhet utført av private. Det er betydelig økning fra år 2000 og til 2001, noe som Momskompensasjon 23.10.2006 4
Side 5 antagelig skyldes økt kjennskap til ordningen og at det ble gjort en innsats fra kommunens side gjennom å etterlyse manglende krav. Blant annet på bakgrunn av de store variasjonene var det naturlig å stille følgende spørsmål: Er det tilfredsstillende rutiner vedrørende generell informasjon til enhetene om ordningen, om bruk av koder og om endringer av ordningen? 3.0 Lov og forskrift: En del kommunale virksomheter kan velge mellom å produsere tjenesten selv eller å kjøpe den fra andre. I og med at egenproduksjon ikke er avgiftsbelagt, vil dette medføre at merverdiavgift blir et kostnadselement som vil favorisere egenproduksjon. Dette er bakgrunnen for en ny lov som kom i 1995: Lov av 1995-02-17 om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner m.v. For å hindre konkurransevridning som følge av avgiftsreglene, er det etablert en ordning med at kommunene kan gis kompensasjon for betalt merverdiavgift på visse tjenester. Ordningen er regulert gjennom lov av 1995-02-17 nr.09: Lov om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner. I henhold til lovens 6 er det utarbeidet egen forskrift som regulerer detaljene for gjennomføringen av ordningen: Forskrift av 1995-04-19 om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner mv. Ordningen er et system som fungerer på siden av det ordinære merverdiavgiftssystemet. Kommunene og fylkeskommunene skal selv sende inn oppgaver over det beløp som kreves kompensert. Det er stilt strenge krav til dokumentasjon av refusjonskravene. Som underlag for kravet skal det utarbeides en detaljert oppstilling over alle fakturaer. Kommunene og fylkeskommunene skal selv finansiere denne ordningen. Det brukes mye ressurser fra kommunalt hold på å administrere ordningen og sett på denne bakgrunn innebærer ordningen i realiteten en utgiftspost for kommunene. 3.1 Hvem kan kreve kompensasjon? I henhold til 1 i forskrift av 1995 gjelder ordningen for følgende: 1. kommunal virksomhet der kommunestyret eller annet styre eller råd i henhold til kommuneloven eller kommunal særlovgivning er øverste myndighet 2. Interkommunale sammenslutninger 3. Private og ideelle virksomheter som er tatt med i offentlige planer som en integrert del av det kommunale tjenestetilbudet og som er finansiert med offentlige midler samt eventuell brukerbetaling. Kompensasjonsordningen gjelder bare for de virksomheter som ikke er avgiftspliktig. Momskompensasjon 23.10.2006 5
Side 6 3.2 Hva det kan kreves kompensasjon for: I henhold til 4 i ovenfor nevnte forskrift kan det kreves delvis kompensasjon for betalt merverdiavgift etter følgende kriterier og kompensasjonssatser: 1. Vaskeri- og renserivirksomhet 75% 2. Bygg- og anleggsarbeider hvor det også leveres varer 35% 3. Bygg- og anleggsarbeider hvor det bare leveres tjenester 60% 4. Rene konsulenttjenester for bygg og anlegg 80% 5. Renholdstjenester (fra og med år 2002) 85% 3.3 Hvordan ordningen finansieres: I følge lovens 5 skal det totale beløp som kompenseres dekkes av kommunene og fylkeskommunene selv. Det var enighet i komiteen som arbeidet med ordningen, at den i så liten grad som mulig burde påvirke inntektsfordelingen mellom kommunene. Ved innføringen av ordningen i 1995 / 1996 ble dette i praksis gjort ved at det ble vedtatt å gjennomføre en engangsoperasjon i tilknytning til det økonomiske opplegget for kommunesektoren som trekk i kommunens frie inntekter. Dette skjedde over 2 år, i 1997 og 1998, fordi ordningen trådte i kraft midt i året (1. mai 1995). Grovt sett ble denne beregningen foretatt slik at det totale kompensasjonskravet ble fordelt på kommunene i forhold til antall innbyggere. Utbetalt refusjon vedr. mottatte kompensasjonskrav og endringen i kommunenes frie inntekter ble med andre ord beregnet på forskjellig grunnlag. I ettertid er det forutsatt at refusjonsordningen skal holdes utenom kommuneoppleggene. Dette gjøres ved at det foretas en årlig korreksjon av det totale rammetilskuddet til kommunene i statsbudsjettet i forhold til endringene i det totale kompensasjonskravet som kommer fra kommune-norge. Det vil si at endringen av rammetilskuddet til èn kommune som følge av denne ordningen ikke har noen direkte sammenheng med det innsendte kravet fra denne kommunen. 3.4 Finansieringen av ordningen - et nullspill? Et spørsmål som har vært diskutert en del, er om kommunene har noe igjen for å bruke ressurser på å legge opp rutiner for å utferdige et fullstendig kompensasjonskrav så lenge kommunene og fylkekommunene selv skal dekke kompensasjonsbeløpet. Ordningen er lagt opp slik at det staten yter i momskompensasjon tas tilbake i mindre overføringer til kommunene, jfr. beskrivelsen av finansieringen av ordningen. I praksis vil dette si at reduksjon i tilskudd til èn kommune ikke er påvirket av hvor mye denne kommunen har fått i kompensasjon for merverdiavgift. Konklusjon på null-spill-spørsmålet: Grunnlaget for en kommunes momskompensasjonskrav er kjøp av tjenester, mens finansieringen grovt sett skjer ved fordeling av det totale kravet for hele kommunesektoren i Norge tilsvarende fordelingen av rammetilskuddet. Ordningen er med andre ord ikke et nullspill for den enkelte kommune. Konsekvensen av det er at desto større krav en kommune kan sende inn, desto større inntekt vil dette gi for kommunen. En kommune som ikke sender inn krav, vil likevel være med å finansiere ordningen. Momskompensasjon 23.10.2006 6
Side 7 4.0 Behandling og virkning av kompensasjonsordningen. I og med at ordningen skulle finansieres med reduksjon i frie inntekter og at grunnlagene for kompensasjonskravene sannsynligvis i stor grad har sitt grunnlag i investeringsutgifter og dermed utgifter som føres i investeringsregnskapet, ble det lagt opp til at kompensasjonen inntektsføres samlet i driftsregnskapet som generelle statstilskudd. Dersom man for eksempel skulle føre kompensasjonsinntekten tilbake til grunnlagsvirksomheten, ville det følgelig ha skjedd et inntektsbortfall fra driftsregnskapet fordi betydelige beløp da hadde blitt enn inntektspost i investeringsregnskapet og sentrale velferdsoppgaver kunne blitt skadelidende. Praksisen i de ulike kommunene er forskjellig. Noen kommuner har fordelt inntekten ned på den enkelte virksomheten, mens andre har beholdt dette som en sentral inntekt uten fordeling. Dette forsvares ved at de enkelte enhetene får finansiert sin virksomhet gjennom tildeling av budsjettrammer som er en fordeling av de totale midlene som kommunen har til disposisjon, inkludert kompensasjonstilskudd. På den andre siden blir ofte vurderinger og beslutninger om innkjøp foretatt på enhetene / virksomhetene. På virksomhetsnivået vil effekten av momskompensasjonen ikke være synlig dersom denne ikke fordeles og da er det et spørsmål om formålet med ordningen blir oppnådd. Det finnes også en del virksomheter som er selvfinansierende, det vil si at de ikke får midler gjennom budsjettbevilgninger fra kommunekassen. Et eksempel på slik virksomhet kan være havnene. I slike tilfeller er det vanskelig å motivere til å bruke ressurser på å innkassere momskompensasjon så lenge det ikke kommer virksomheten selv til gode. Et annet moment i denne sammenheng er at den selvfinansierende virksomheten i realiteten dermed subsidierer annen virksomhet tilsvarende refusjonsbeløpet som har grunnlag i den selvfinansierende virksomheten. For eksterne virksomheter som pålegges å utarbeide et kompensasjonskrav vil dette fortone seg som et merarbeid som man ikke ser noen direkte fordeler av. Dagens regler gjelder i utgangspunktet virksomheter som finansierer sin virksomhet gjennom tilskudd fra kommunen og eventuelt brukerbetaling. Indirekte vil størrelsen på kommunens inntektsside påvirke tilskuddet som ytes til virksomheten og eventuelt nivået på brukerbetalingen. Et nærliggende spørsmål på bakgrunn av det som er nevnt ovenfor, er derfor om hensikten med ordningen blir oppnådd. Blir momsrefusjonen tatt med i innkjøpsvurderingene på de ytre enhetene når refusjonen ikke får innvirkning på enhetens / virksomhetens økonomi? 5.0 Trondheim kommunes organisering og praktisering av ordningen Det er Lønns- og regnskapskontoret i kommunen som har ansvaret for å administrere ordningen. De ytre enhetene må vurdere innkjøpene opp mot de fem refusjonskategoriene og ta stilling til om innkjøpene tilfredsstiller kravene for refusjon og eventuelt hvilken momskode som skal brukes. Momskompensasjon 23.10.2006 7
Side 8 På bakgrunn av denne kodingen kjører regnskapskontoret ut et refusjonskrav. Dette gjøres i mai måned og omfatter foregående år. Kravene fra foretakene og eksterne virksomheter innhentes og det utarbeides ett felles krav for hele den kommunale virksomheten. Refusjonen mottas fra staten først året etter at kraver er innsendt. Det vil si at det kan gå inntil 2 år fra merverdiavgiften betales og til kompensasjon mottas. I Trondheim kommune behandles mottatt refusjon på samme måte som rammetilskuddet. Det vil si at det foretas ikke noen fordeling av beløpet. Begrunnelsen for dette er blant annet at ordningen er finansiert ved reduksjon av rammetilskuddene til kommunene. En fordeling ville skapt en del merarbeid for kommunen samt at det som nevnt kan skape finansielle problemer fordi en vesentlig del av momskompensasjonen vedrører investeringer. 6.0 Revisjonens kontroller og funn For å belyse problemstillingene er følgende metoder benyttet: Intervju med regnskapssjefen: For å klarlegge hvordan ordningen fungerer i Trondheim kommune valgte vi å foreta et intervju med regnskapssjefen som er ansvarlig administrator for ordningen. Hensikten med intervjuet var å få en oversikt over rutinene, hvordan enhetene blir informert og oppdatert om ordningen samt om det er noen intern oppfølging og etterkontroll på at virksomhetene behandler sine kjøp av tjenester korrekt. Kontroll av utvalgte regnskapsarter: For å få et inntrykk av om rutinen fungerer, har vi foretatt kontroll av arter hvor de kompensasjonsberettigede tjenestene skal posteres. Videre har vi kjørt ut lister over transaksjoner med leverandører som erfaringsmessig leverer kompensasjonsberettingede tjenester. På bakgrunn av styrte utplukk av bilag, har vi gått på detaljene for å se om de benyttede kodene er korrekt. Informasjon fra Lønn og regnskapskontoret til enhetene: Ved innføring av ordningen ble det i 1995 sendt ut et rundskriv fra regnskapssjefen til avdelingen, distriktene, enhetene, bedriftene og kontorene i kommunen. Dette var et generelt rundskriv som informerte om ordningen. I tillegg ble det angitt hvordan dette i praktisk skulle løses i kommunen med angivelse av hvilke momskoder som skulle benyttes. Som vedlegg til dette rundskrivet lå kopi av brevet fra departementet angående innføringen av ordningen. I tillegg er det i rundskriv av 1997 gjort noen presiseringer i bruken av momskompensasjonsordningen. Ordningen er også berørt i kurs som har gått på merverdiavgift generelt. Fra 1.1.2002 ble ordningen utvidet til også å gjelde renholdstjenester. I den forbindelse ble et nytt rundskriv vedrørende endringen sendt til enheter, foretak og bedrifter. I tillegg ble det sendt informasjonsbrev til eksterne virksomheter som var berørt av ordningen. Momskompensasjon 23.10.2006 8
Side 9 I følge regnskapssjefen har Lønns- og regnskapskontoret brukt mye ressurser til å forklare enhetene hva ordningen går ut på. Det gis ingen spesiell informasjon til eksterne virksomheter som igangsetter for eksempel bygging av anlegg som i de fleste tilfeller innebærer vesentlige merverdiavgiftsbeløp som er delvis kompensasjonsberettiget. Oppfølging / etterkontroll: Det er ikke lagt opp til noen etterkontroll ved Lønns- og regnskapskontoret vedrørende korrekt bruk av momskoder / momskompensasjonskoder. Dette krever kjennskap til hva som er kjøpt inn og det er derfor nødvendig å gå ned på detaljene som finnes ute på enhetene. Når det gjelder eksterne virksomheter blir disse fulgt opp i forhold til at de sender inn krav for sin virksomhet. Dette kravet skal attesteres av virksomhetens revisor. Totalt kompensasjonskrav for Trondheim kommune: I følge Fylkesskattekontoret vil staten ha ett samlet refusjonskrav for hele den kommunale virksomheten, inkludert virksomheter som er organisert som egne rettssubjekter. Det er Lønns- og regnskapskontoret som har ansvaret for utarbeidelse og innsendelse av dette kravet. Kravet utformeres på grunnlag av de posteringene som er gjort løpende gjennom året ute på enhetene / virksomhetene. Oppfyllelse av de nødvendige formalitetene ved kravet kontrolleres. Kontroll av utvalgte regnskapsposter / styrte stikkprøver: Vi valgte å angripe dette ved å ta for oss de fem kompensasjonskategoriene og kontrollere bilag plukket fra lister som var utarbeidet for det formål å kontrollere at kriteriene for å få kompensasjon var oppfylt. Denne vinklingen går med andre ord på om kompensasjon av merverdiavgift er krevd på korrekt / gyldig grunnlag. Den andre vinklingen går på fullstendighet i kravet vedrørende kompenasjon av merverdiavgift. Vi foretok en stikkprøvemessig kontroll av bilag plukket fra lister over transaksjoner hvor det ikke var påført kompensasjonskoder i forbindelse med typer tjenester hvor vi antok at kompensasjon kunne kreves. Kategori 1 - vaskeri og renserivirksomhet I forbindelse med innkjøp av vaskeri og renseritjenester kan kommunene kreve 75% kompensasjon for betalt merverdiavgift. I hovedsak dreier det som innkjøp fra 4 store leverandører. Den foretatte kontrollen avdekket ingen feil vedrørende de tilfellene hvor kompensasjon var krevd, det vil si at kompensasjon var krevd på gyldig grunnlag. Ved utkjøring av transaksjoner på posteringsart 26000 som er renhold- og vaskeritjenester, fant vi en del posteringer uten kompensasjonskode. En stor del av dette var tjenester levert fra Fylkets fellesvaskeri. Årsaken til dette er sannsynligvis at kjøp fra denne leverandøren tidligere har vært avgiftsfrie. På bakgrunn av vår henvendelse ble det sendt ut en ekstra informasjon fra Lønns- og regnskapskontoret til en del større innkjøpere Momskompensasjon 23.10.2006 9
Side 10 av slike tjenester. I tillegg ble enhetene fulgt opp fra revisjonens side slik at feil ble korrigert. Konklusjon - vaskeri og renserivirksomhet: I utgangspunktet ble det funnet en del innkjøp av vaskeri og renseritjenester hvor kompensasjon for betalt merverdiavgift kunne ha vært krevd, men som det ikke var påført kompensasjonskode for. På bakgrunn av henvendelser både fra Lønns- og regnskapskontoret og fra revisjonen, er hovedtyngden av dette korrigert og vår konklusjon er at det for 2002 ikke er vesentlige mangler vedrørende det samlede refusjonskrevet som vedrører vaskeri og renserivirksomhet. Kategori 2 og 3 - Bygge og anleggsvirksomhet med og uten levering av varer: Når det gjelder innkjøp av tjenester i forbindelse med bygge- og anleggsvirksomhet hvor det også leveres varer, kan kommunen kreve kompensert 35% av betalt merverdiavgift. For innkjøp av tjenester hvor det ikke inngår vareleveranser, refunderes 60% betalt avgift. Det ble kjørt ut en liste over alle store posteringer på art 23xxx, vedlikehold byggtjenester og nybygg. Alle kontrollerte transaksjoner hvor kompensasjon var krevd, ble funnet å være i orden. For å kontrollere at all refusjonsberettiget merverdiavgift var postert med korrekt refusjonskode, ble det kjørt ut en liste med transaksjoner uten kompensasjonskode. Stikkprøver som ble plukket ut for nærmere kontroll, avdekket at en del større innkjøp oppfylte kriteriene for å kreve refusjon uten at kompensasjonskode var påført. De avdekkede manglene er korrigert i regnskapet for 2002. Gjennom disse kontrollene ble det i tillegg funnet bilag som vedrørte områder med full avgiftsplikt hvor momskode ikke var påført. I disse tilfellene kunne hele avgiften ha vært krevd refundert etter de alminnelige reglene i merverdiavgiftsloven. De åpenbare feilene er korrigert. Kontrollen avdekket i tillegg et område hvor det viser seg å være uavklarte problemer i forbindelse med merverdiavgift. Dette gjelder utbyggingsområder som består av investeringer som skal selges videre samt innkjøp / investeringer som vedrører vann og avløpsnettet som kommunen er ansvarlig for. Når det gjelder utgifter i forbindelse med opparbeidelse av infrastruktur i utbyggingsområder, får kommunen refundert bare avgift som er betalt vedrørende kommunens egne anlegg. Det som skal selges videre, faller utenfor den avgiftspliktige virksomheten. Kjernen i problematikken ligger i hvordan man skal skille ut den delen av investeringene som ikke gjelder tomter som skal selges videre og som dermed inngår som en del av kommunens vann og avløpssystem. Det avdekkede problemet er tatt tak i på enheten. Konklusjon bygg / anleggsvirksomhet med og uten varer: Bygg og anleggsvirksomhet innenfor kommunal virksomhet er et komplisert område avgiftsmessig. Våre kontroller har avdekket en del mangler vedrørende behandlingen av inngående merverdiavgift i forbindelse med innkjøp til bygge og Momskompensasjon 23.10.2006 10
Side 11 anleggsvirksomhet. I og med at merverdiavgiften utgjør ca 20% av alle innkjøp, er det betydelige beløp å spare på å sørge for at all refusjonsberettiget avgift blir innkrevd. I forbindelse med utbyggingsområder er det vesentlige beløp som betales i merverdiavgift. De avdekkede problemene med avgrensning mellom egne investeringer og de investeringer som gjøres på eiendom som skal selges videre, gjør at kommunen ikke benytter alle fradragsmuligheter. Det å foreta en avgrensning i forhold til hva som er arbeid på egne anlegg og hva som er arbeid på anlegg som skal selges videre, vil derfor være inntektsbringende for kommunen. Kategori 4 - Rene konsulenttjenester vedrørende bygg og anlegg: I henhold til forskriften kan kommunen kreve 80% refusjon av betalt merverdiavgift vedrørende rene konsulenttjenster for bygg og anlegg når det gjelder prosjektering, tegning, konstruksjon og annen teknisk bistand eller når det gjelder utforming av bygg eller anlegg. Når det gjelder konsulenttjenester som benyttes i forbindelse med bygg- og anlegg viste stikkprøvene at dette stort sett fungerer greit. De avdekkede feilene er korrigert. Av de bilagene som manglet kompensasjonskode, representerer ca. halvparten mindre enheter. Stikkprøvekontroll av bilag hvor kompensasjonskode var påført avdekket bare mindre feil. De avdekkede feilene er korrigert. Noe av årsaken til disse feilene skyldes sannsynligvis et informasjonsskriv av mars 2002 hvor konsulenttjenester var omtalt som rene konsulenttjenester uten å presisere at dette gjelder tjenester som kjøpes i forbindelse med bygg og anlegg. Dette har skapt noen misforståelse og feilføringer. Konklusjonen vedrørende konsulenttjenester: Behandling av momskompensasjonskrav vedrørende kjøpte konsulenttjenester ser stort sett ut til å foregå på en betryggende måte. Kontrollen gir indikasjoner på at manglende påføring av kompensasjonskoder, relativt sett skjer mest på mindre enheter. Det dreier seg imidlertid vanligvis om mindre vesentlige beløp som kommunen taper i slike tilfeller. Katergori 5 - Renholdstjenester: På bakgrunn av utvidelse av momsplikten til også å gjelde tjenester ble kompensasjonsreglene gjennomgått, og fra 01.01.2002 ble innkjøp av renholdstjenester omfattet av ordningen. 85% av betalt avgift vedrørende slike tjenester kan nå søkes refundert. Det alt vesentlige av kommunens renholdstjenester utføres av Trondheim Byggservice som er en del av rettssubjektet Trondheim kommune. Tjenestene ansees derfor som produksjon til eget bruk. En gjennomgang av utvalgte stikkprøver viser imidlertid at noen enheter har brukt refusjonskode også på fakturaer fra Trondheim Byggservice. Disse er korrigert. Momskompensasjon 23.10.2006 11
Side 12 Ved kjøp av renholdstjenester fra andre er det i liten grad benyttet momskompensasjonskode. Innkjøp fra andre leverandører utgjør imidlertid små beløp og representerer dermed ikke store tap. Konklusjon vedrørende renholdstjenester: Det ble funnet noen tilfeller vedrørende feil bruk av momskoder og disse er korrigert. I tillegg har vi merket oss at en det ikke kreves refusjon for en del mindre innkjøp på små enheter. Dette kan være indikasjoner på at kunnskapen om refusjonsordningen og bruken av refusjonskoder er mindre kjent ute på de små enhetene. 7.0 Oppsummering og totalkonklusjon Konklusjon på spørsmål A: Er kravet fra Trondheim kommune korrekt i forhold til de kriteriene som stilles for å kunne kreve kompensasjon? Når det gjelder gyldighet vedrørende påførte momskoder så har vi gjennom de foretatte styrte stikkprøvene ikke avdekket vesentlige feil. De feilene som ble funnet er korrigert. Feilene ser ut til å være tilfeldige og ikke systematiske. Risikoen for at kommunen krever vesentlige refusjonsbeløp på feil grunnlag vurderer vi som liten. Konklusjonen vedrørende spørsmål B: Risikovurderinger har gitt indikasjoner på at ikke all moms som er refusjonsberettiget kommer med i kravet, og det er risiko for at kommunen kan gå glipp av refusjonsinntekter. Når det gjelder fullstendigheten i kommunens refusjonskrav så viser foretatte kontroller at det er mangler. Det finnes med andre ord potensiale for å øke refusjonskravet som kommunen fremmer overfor staten for betalt merverdiavgift. Resultatene av foretatte kontroller indikerer at manglende bruk av momsrefusjonskoder først og fremst forekommer på de mindre enhetene. Årsaken til dette ligger sannsynligvis i at det på slike enheter er mindre omfang av innkjøp som faller inn under ordningen og at det dermed er vanskeligere å holde ved like rutiner og kunnskap om ordningen. Imidlertid fant vi også manglende påføring av refusjonskoder på store enheter. Dette indikerer at det også der er mangler i rutiner og / eller kunnskap om ordningen. På bakgrunn av dette ser vi foruten gjennom en generell forbedring av informasjonen til og oppfølging av enheters behandling av momsrefusjon, to områder som det kan være inntektsbringende å bruke ressurser på: Det første er oppfølging / etterkontroll av at de store enhetene utnytter kompensasjonsordningen fullt ut. Momskompensasjon 23.10.2006 12
Side 13 Det andre området er i forbindelse med større bygg- og anleggsvirksomhet hvor det betales store avgiftsbeløp som oppfyller refusjonskriteriene. Oppfølging og etterkontroll på at korrekt koding blir foretatt på slike bilag, vil sikre refusjonsinntekter til kommunen. Dette gjelder også ved igangsetting av nybygg / anlegg ved private virksomheter som inngår i kommunale planer. 8.0 Videre utvikling av momskompensasjonsordningen - NOU : Merverdiavgift og kommunene Det er nedsatt et utvalgt ved kongelig resolusjon 11. januar 2002 med sekretærfunksjon lagt til Finansdepartementet. Utvalgets oppgave er på et prinsipielt grunnlag å vurdere løsninger som likestiller kommunal egenproduksjon og kjøp av tjenester i forhold til merverdiavgiften. Dette utvalget har nå kommet med en NOU vedr. merverdiavgift og kommunene. Utvalgets konklusjon er at det innføres en generell kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet. Ordningen anbefales utvidet til også å gjelde private institusjoner som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte. Det vil kort sagt innebære en utvidelse av dagens ordning. Utvidelsen skal skje ved reduksjon i kommunenes frie inntekter. Etter vår vurdering gjenstår en evaluering av om formålet med ordningen er nådd før den eventuelt videreføres og utvides. Momskompensasjon 23.10.2006 13
Side 14 NOTAT Til: Revisjonen Fra: Regnskapssjefen Tema: Rapport vedr. momskompensasjon i Trondheim kommune Dato: 25.03.2003 Viser til oversendt høringsrapport 24.03.2003. Som nevnt i rapporten er jeg den som administerer denne ordningen i Trondheim kommune. For det første må jeg si at det er bra at revisjonen har utført en så omfattende kartlegging rundt denne ordningen siden den etter hvert er blitt mer omfattende. Jeg var også med på å innføre dette i 1995. Hele ordningen er som også revisjonen sier "et relativt komplisert regelverk". Vår desentraliserte modell med mange enheter medfører også mange utfordringer når vi ser opp i mot våre ressurser for å følge opp dette. Nedenfor gir jeg noen kommentarer der jeg mener rapporten inneholder mangler/feil, eller forhold som er viktig å få frem: 1.0-sammendraget a) -kravet korrekt i forhold til de kriteriene som stilles for å kunne kreve kompensasjon betryggende at risikoen for at kommunen krever vesentlige refusjonsbeløp på feil grunnlag vurderes som liten og at stikkprøvene ikke avdekket vesentlige feil. Feil som ble funnet er også blitt korrigert. b) -risiko for at kommunen kan gå glipp av refusjonsinntekter: Som det påpekes i oppsummeringen i pkt. 7.0 er det først og fremst funnet feil ute i de små enhetene hvor omfanget/momsbeløpene også er minst. Det harmonerer også med vår oppfatning og prioritering vedr. oppfølging av denne ordningen også. Selv om vi prøver å nå alle våre enheter med informasjon og opplæring av disse rutinene, må vi prioritere de største enhetene. I 2002 har vi bl.a følgt opp Trondheim Eiendom vedr. en del større byggeprosjekt. Siden ordningen også ble utvidet i 2002 med renhold, er det sendt ut mye informasjon om dette i løpet av året. I pkt. 2.0 er det listet opp tall fra 1996. Jeg vil få bemerke at for 2002 ser tallene vesentlig større ut. Det skyldes flere forhold som: stor byggeaktivitet, bedre kunnskap om ordningen, bedre oppfølging og "bidrag" fra dette revisjonsprosjektet. Tallet for kun bykassen for de 5 kategoriene av momskompensasjon er på hele kr. 41,9 mill. Dette er før bidrag fra havna, foretak, sykehjem etc. Full oversikt over dette vil jeg først få i slutten av mai 2003 når kravet Momskompensasjon 23.10.2006 14
Side 15 skal sendes til fylkesskattesjefen innen 1 juni. Summen vil derfor bli vesentlig større for 2002. Dette vil bli betalt ut i januar 2004. Tallene for 2002 underbygger det som rapporten nevner at det er potensiale for å øke refusjonskravet som kommunen fremmer. Jeg registrerer at det er funnet flere mangler hos Trondheim Bydrift. Dette vil bli fulgt opp i 2003. 3.4- finansieringen et nullspill? Jeg er enig at dette er nullspill samlet for kommunesektoren i Norge. Jeg mener derfor at Trondheim kommune også helt siden 1995 har prøvd å praktisere ordningen iht. det gitte lovverket. 4.0- behandling og virkning av ordningen Vi har hele tiden ført denne inntekten samlet iht. det anbefalte fra KRD. Hele ordningen har derfor vært en utfordring rent motivasjonsmessig å få solgt inn blant de "ytre enheter" og bedrifter som er berørt av ordningen. For disse er ordningen et merarbeide. Men ved aktiv oppfølging har vi greid å få med de største bidragsyterne her. Jeg er kjent med at noen kommuner har praktisert inntektsføring og utbetalinger av momskompensasjonsbeløpene til bl.a private barnehager på andre måter. 5.0- org. og praktisering av ordningen i Trondheim kommune Beskrivelsen er dekkende for vår praksis av ordningen. 6.0- revisjonens kontroller og funn Informasjon fra Lønns -og regnskapskontoret til enhetene I tillegg kan det nevnes at det i det årlige regnskapsavslutningsrundskrivet fra meg er dette kommentert, samt bedt om at enhetene må gå over sine bilag med henblikk på denne ordningen. I siste avsnitt vedr. informasjon står det at det ikke har vært noen organisert opplæring/informasjon til enhetene. Det stemmer ikke helt. I 1999 i forbindelse med det store momsprosjektet i Trondheim kommune hvor det forelå en stor rapport fra revisjonen ble det også holdt mye opplæring høsten 1999 hvor også denne ordningen var en del av kursopplegget. I sammenheng med den store omleggingen vedr. moms fra 01.07.2001 ble det også foretatt opplæring/oppfriskning vedr. momskompensasjon. Både kursene i 1999 og 2001 ble foretatt av Deloitte & Touche v/bernt Ollestad. Videre har Trondheim Eiendom spesielt i 2002 fulgt opp større byggeprosjekter i regi av kommunen hvor private er involvert i de kommunale planene. Kommentar til de ulike kategoriene Momskompensasjon 23.10.2006 15
Side 16 Jeg tar til etteretning kommentarene her, og vil spesielt se nærmere på praktiseringen vedr. kategori 2 og 3, bygge og anleggsvirksomhet med og uten levering av varer. 7.0 - Oppsummering og totalkonklusjon Jeg har ovenfor kommentert løpende de ulike konklusjoner her. 8.0 - Videre utvikling av ordningen fra 2004. Som det påpekes er det lagt opp til store endringer her ved at det foreslåes at det blir en generell kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystmet. Det vil medføre langt enklere å praktisere ordningen, samt mer rettferdig fordeling til de de "institusjoner" utenfor selve kommunen, men som er en del av det kommunale planverket. De vil heretter få momskompensasjonsbeløpene utbetalt til seg selv. Avslutningsvis Siden 2003 etter all sannsynlighet blir det siste året med nåværende praktisering av reglene vedr. momskompensjon, vil Trondheim kommune videreføre nåværende praksis og organisering også for regnskapsåret 2003. Siden det er påpekt en del områder som kan være gjenstand for endring/forbedring, vil vi vurdere mer opplæring og oppfølging av momskompensasjonsordningen i løpet av 2003. Nærmere planer/opplegg vil vi komme tilbake til. Med hilsen Thor Egil Myren Momskompensasjon 23.10.2006 16