NEDRE ROMERIKE DISTRIKTSREVISJON Revisjonsrapport Selvkost innen byggesaksbehandling Etterleves selvkostregelverket? Nittedal kommune Juli 2007 Utført av Morten Kallevig
INNHOLD SAMMENDRAG ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- I PROSJEKTETS PROBLEMSTILLING--------------------------------------------------------------------------------------------------- I OPPSUMMERING ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- I KONKLUSJON --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- I ANBEFALINGER------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- I 1 INNLEDNING-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------1 1.1 PROSJEKTETS BAKGRUNN ---------------------------------------------------------------------------------------------------1 1.2 AVGRENSNINGER OG PROBLEMSTILLINGER------------------------------------------------------------------------------1 1.3 RAPPORTENS OPPBYGNING -------------------------------------------------------------------------------------------------1 1.4 DATAINNSAMLING ------------------------------------------------------------------------------------------------------------2 2 ORGANISERING --------------------------------------------------------------------------------------------------------------2 3 REVISJONSKRITERIER---------------------------------------------------------------------------------------------------3 3.1 SELVKOSTREGNSKAP --------------------------------------------------------------------------------------------------------3 3.2 SELVKOSTREGNSKAPETS OVER OG UNDERSKUDD (FOND) --------------------------------------------------------4 3.3 SELVKOST SOM ØVRE GRENSE FOR DEN ENKELTE GRUPPE TILTAK --------------------------------------------------5 4 FUNN /FAKTA -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------6 4.1 SELVKOSTREGNSKAPET------------------------------------------------------------------------------------------------------6 4.1.1 Om selvkostregnskapet ---------------------------------------------------------------------------------------------6 4.1.2 Inntekter ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------6 4.1.3 Kostnader -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------7 4.1.4 Ny selvkostpraksis fra 2007---------------------------------------------------------------------------------------8 4.2 SELVKOSTREGNSKAPETS OVER- OG UNDERSKUDD (FOND)----------------------------------------------------------9 4.3 SELVKOST FOR DEN ENKELTE GRUPPE TILTAK (GEBYRREGULATIVET) -------------------------------------------- 10 5 REVISJONENS VURDERINGER ------------------------------------------------------------------------------------- 12 5.1 SELVKOSTREGNSKAPET---------------------------------------------------------------------------------------------------- 12 5.1.1 Ny selvkostpraksis fra 2007------------------------------------------------------------------------------------- 12 5.2 SELVKOSTREGNSKAPETS OVER- OG UNDERSKUDD ------------------------------------------------------------------ 13 5.3 SELVKOST FOR DEN ENKELTE GRUPPE TILTAK (GEBYRREGULATIVET) -------------------------------------------- 13 6 HØRING------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 14 6.1 RÅDMANNENS KOMMENTAR----------------------------------------------------------------------------------------------- 14 KILDEHENVISNINGER-------------------------------------------------------------------------------------------------------- 16 VEDLEGG 1 HENFØRBARE INTERNTJENESTER ----------------------------------------------------------------- 17 VEDLEGG 2 BEREGNET SELVKOST 2001-2005------------------------------------------------------------------ 18 VEDLEGG 3 GEBYRREGULATIV 2005 --------------------------------------------------------------------------------- 20 VEDLEGG 4 UTDRAG FRA NORGES HØYESTERETTSDOM 26.10.2004------------------------------ 22 VEDLEGG 5 FORELØPIG SVAR FRA FYLKESMANNEN-------------------------------------------------------- 23 TABELLER Tabell 4.1. Nittedal kommunes selvkostregnskap for 2005... 6 Tabell 4.2. Fordeling av Nittedal kommunes selvkostnad 2005... 7 Tabell 4.3. Anslått over og underskudd 2001 til 2004... 9 Tabell 4.4. Anslått fondsutvikling 2001 til 2004...10 Tabell 4.5. Saksgebyret for oppføring av enebolig, (KOSTRA)...10 FIGURER Figur 2.1 Organisasjonskart for tekniske tjenester... 2 Figur 4.1 Saksgebyr for enkle tiltak og trinnvis behandling i Nittedal kommune...11
SAMMENDRAG Prosjektets problemstilling Prosjektets formål er å undersøke om Nittedal kommune etterlever selvkostregelverket i forhold til byggesaksbehandling. Prosjektets problemstilling er: Etterlever Nittedal kommune selvkostregelverket i forhold til byggesaksbehandling? Oppsummering Selvkostregnskapet Selvkostregelverket Nittedal kommunes bruk av forventede og budsjetterte kostnader oppfyller ikke retningslinjenes krav til reelle merkostnader. Praksis medfører at selvkostregnskapet i liten grad skiller seg fra selvkostbudsjettet. I henhold til selvkostregelverket tjener ikke Nittedal kommune på byggesaksbehandling. Kommunens praksis med at selvkostregnskapet følger som regnskapsnote vurderes god. Merknader ved selvkostregnskapet Revisjonens gjennomgang avdekker noen svakheter ved selvkostregnskapet. Manglende kostnader medfører at Nittedal kommune utilsiktet subsidierer byggesaksbrukerne med cirka kroner 700 000 i 2005. Subsidiering av byggesakstjenesten strider mot et eventuelt kommunestyrevedtak om fullfinansiering. Ny selvkostpraksis fra 2007 Det kan stilles spørsmål ved om Nittedal kommunes nye praksis med å ha felles selvkostregnskap for bygge- dele- og seksjoneringssaker samsvarer med selvkostregelverket. I henhold til selvkostretningslinjene skal byggesaksbrukerne kun betale for kostnaden ved egen tjeneste (ikke for behandling av dele- og seksjoneringssaker). Fylkesmannen avklarer for tiden dette spørsmålet (se vedlegg 5). Selvkost for den enkelte gruppe tiltak (gebyrregulativet) Nittedal kommunes gebyrregulativ tar ikke i tilstrekkelig grad hensyn til høyesteretts dom 26.10.2004. Byggesaksgebyret stiger proporsjonalt med antall kvadratmeter. Dette gjelder ikke nødvendigvis kommunens kostnader ved saken, jamfør høyesteretts dom 26.10.2004. Gebyrregulativets oppbygning medfører risiko for at utbyggere med høyt antall kvadratmeter dekker en uforholdsmessig stor andel av byggesakstjenestens totale kostnader. Kommunen har ikke skjønnsfrihet til å til å fastsette et byggesaksgebyr som overstiger selvkost i den enkelte sak, jamfør sivilombudsmannens uttalelse i sak 2005/1489. Etter revisjonens vurdering bør gebyrregulativet endres i henhold til høyesteretts dom 26.10.2004. Konklusjon Nittedal kommune oppfyller hovedsakelig selvkostregelverket dersom samtlige byggesaker ses sammen. Dette ved at kommunen ikke har hatt fortjeneste på byggesaksbehandling. Gebyrregulativets oppbygning medfører imidlertid risiko for at enkeltsakers gebyr overstiger selvkost. Dette gjelder saker med høyt antall kvadratmeter. Anbefalinger På bakgrunn av undersøkelsen blir revisjonens anbefalinger: 1. Nittedal kommune bør rette påviste svakheter ved selvkostregnskapet. 2. Nittedal kommune bør etterberegne selvkost og korrigere fondsavsetning for 2005. I
3. Nittedal kommune bør sørge for at gebyrregulativet samsvarer med høyesteretts dom 26.10.2004. 30.07.2007 Nina Neset Revisjonssjef Morten Kallevig Forvaltningsrevisor II
1 INNLEDNING 1.1 Prosjektets bakgrunn Kontrollutvalget i Nittedal kommune vedtok i 2006 forvaltningsrevisjon rettet mot byggesaksbehandling. Dette i henhold til plan for forvaltningsrevisjon, som er vedtatt av kommunestyret. Prosjektplan ble vedtatt av kontrollutvalget i Nittedal kommune 15.06.2006 (KU-N sak 20/06). Problemstilling tilknyttet etterlevelse av selvkostregelverket inngikk i revisjonens prosjektplan, og er tema for denne undersøkelsen. Byggesaksbehandling vil være tema for et senere prosjekt. Prosjektet er utført av forvaltningsrevisor Morten Kallevig og fagrevisor Jens Christian Utsigt i perioden desember 2006 til mai 2007. Lignende prosjekter er gjennomført i Lørenskog og Skedsmo kommune. 1.2 Avgrensninger og problemstillinger Problemstilling Prosjektets formål er å undersøke om Nittedal kommune overholder regelverket tilknyttet selvkost innen byggesaksbehandling. Prosjektets problemstilling er: Etterlever Nittedal kommune regelverket tilknyttet selvkost innen byggesaksbehandling? Avgrensing av revisjonsobjekt Revisjonen undersøker kun selvkost knyttet til byggesakstjenesten. Byggesakstjenesten skiller seg fra kartforretning, delingsforretning, plan og eierseksjonering. Dette ved at byggesakstjenesten gjelder behandling av søknads- og meldepliktige tiltak etter plan- og bygningsloven og forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK). Tiltak (etter planog bygningsloven) omfatter hovedsakelig byggevirksomhet (prosjekt). Oppsetting av garasje, enebolig, boligkompleks eller næringsbygg er eksempler på søknads- og meldepliktige tiltak. Ved kartforretning (oppmåling) klarlegges, justeres, merkes, måles og kartfestes grenser for grunneiendom og festegrunn, jamfør delingsloven 2-1 1. Ved delingsforretning skilles del av eiendom ut og blir en egen grunneiendom. I en delingsforretning inngår alltid en kartforretning, jamfør delingsloven 3-1. Med eierseksjonering menes oppdeling av bolig/eiendom (for eksempel boligblokk, to- og firemannsbolig og næringsbygg) i flere seksjoner (bruksenheter). Eierseksjonering skiller seg fra delingsforretning ved at seksjonene har felles gårds- og bruksnummer. Avgrensing i tid Revisjonen gjennomgår kommunens selvkostregnskap for 2005. Samme prinsipper ligger til grunn for 2006-regnskapet. Nittedal kommune innfører ny selvkostpraksis fra 2007. I forhold til fond, undersøkes kommunens avsetninger tilbake til år 2001. Revisjonen anslår selvkost årene kommunen mangler selvkostregnskap (2001-2004.) 1.3 Rapportens oppbygning Videre i kapittel en informeres om datainnsamlingsopplegg. I kapittel to presenteres relevant bakgrunnsinformasjon. I kapittel tre presenteres rapportens revisjonskriterier. I kapittel fire presenteres funn og fakta som er relevante i forhold til revisjonskriteriene. I kapittel fem presenteres revisjonens vurderinger. Rådmannens høringssvar fremkommer i kapittel seks. Revisjonens samlede vurdering og anbefalinger er plassert i sammendraget foran i rapporten. 1 Lov om kartlegging, deling og registrering av grunneiendom (delingsloven). 1
1.4 Datainnsamling Revisjonen har hovedsakelig anvendt intervju- og regnskapsdata i denne undersøkelsen. I tillegg har revisjonen innhentet kommunenes selvkostregnskap for året 2005. Intervju er foretatt i Nittedal kommune 19.01.2007 og 29.05.2007. Det er skrevet referat fra intervjuene. Referatene er verifisert. Dette ved at respondentene har lest, tilføyd informasjon og rettet eventuelle feil. Dataenes pålitelighet og gyldighet anses tilstrekkelig for denne gjennomgangen. 2 ORGANISERING Byggesaksavdelingen i Nittedal kommune hadde i 2005 4,48 stillinger 2. Avdelingen ledes av byggesaksleder. Byggesaksavdelingen er en del av enhet for tekniske tjenester. Tekniske tjenesters organisering fremgår av figur 2.1. Teknisk leder Byggesak 4,48 stillinger Geodata 4,72 stillinger Plan 3,20 stillinger Brann Kommunalteknisk Figur 2.1 Organisasjonskart for tekniske tjenester 2 Nittedal kommunes selvkostregnskap for 2005. 2
3 REVISJONSKRITERIER 3.1 Selvkostregnskap Selvkost som øvre grense Selvkost er øvre lovlige grense for byggesaksgebyr, jamfør forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) 36. Kommunal- og regionaldepartementets Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (heretter kalt retningslinjene) fastsetter hvordan selvkost skal utregnes. Retningslinjene erstattet i 2003 Veiledende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (fra 1996). Kostnader Selvkost defineres i retningslinjene som kommunens merkostnad ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. Med merkostnad menes kostnader knyttet til den samlede produksjon av aktuell tjeneste. Definisjonen av merkostnad utelukker kostnader kommunen ville hatt uavhengig av produksjon av tjenesten 3. Retningslinjenes modell for produktbeskrivelse splitter kommunens ytelse i kjerneprodukt, tilleggsytelser og støttefunksjoner. Kjerneproduktet er selve tjenesten brukeren betaler for (for eksempel byggesaksbehandling). Kostnadene til kjerneproduktet er hovedsakelig lønns-, drifts- og kapitalkostnader. Disse kostnadene kan føres direkte i selvkostregnskapet. Tilleggsytelser er tjenester som utfyller kjerneproduktet. Dette kan være kostnader til ledelse, kundekontakt, fakturering, regnskap og øvrig kontorstøtte 4. Støttefunksjoner er aktiviteter som er nødvendig for kommunen som helhet. Støttefunksjoner kan være personalkontor, bedriftshelsetjeneste eller politisk og administrativ ledelse 5. Kostnader tilknyttet støttefunksjoner kan i varierende grad føres i selvkostregnskapet. Retningslinjene slår fast at kommunen må foreta en etterkalkulasjon (selvkostregnskap) av tjenestens reelle kostnader 6. Med reelle kostnader menes faktisk påløpte kostnader. Kommunen bør dermed ikke bruke budsjetterte kostnader i selvkostregnskapet. Begrepsparet reelle og merkostnader definerer hvilke kostnader som kan føres i selvkostregnskapet. Reelle merkostnader (henførbare) kan inndeles i drifts- og kapitalkostnader. Kommunen bør ta med samtlige reelle merkostnader i selvkostregnskapet. Dette for å unngå at kommunen utilsiktet subsidierer byggesaksbrukerne. Henførbare interntjenester Interntjenester benyttes i retningslinjene som samlebegrep for tilleggsytelser og henførbare støttefunksjoner. Selvkostretningslinjene skisserer hvordan interntjenestenes kostnader kan fordeles Retningslinjenes skisse er ikke uttømmende (se vedlegg 1). Samme ansatt, ulik tjeneste I mange tilfeller produserer samme offentlig ansatt flere tjenester. Dette kan være en forutsetning for rasjonell anvendelse av kommunens arbeidskraft. Disse tjenestene vil ofte være nært relatert. I forhold til tekniske tjenester kan for eksempel samme person produsere seksjonerings-, byggesaks-, regulerings-, og delesakstjenester. 3 Kommunal- og regionaldepartementet. Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. 2003. s 7. 4 Kommunal- og regionaldepartementet. Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. 2003. s 9. 5 Kommunal- og regionaldepartementet. Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. 2003. s 9. 6 Kravet om etterkalkulasjon ble først klart i retningslinjene fra 2003. 3
Dersom ansatte produserer flere tjenester bør kommunen foreta en fordeling av kostnadene. Dette fordi tjenestenes brukergrupper er forskjellige 7. Brukere av byggesakstjenester skal for eksempel ikke subsidiere brukere av seksjoneringstjenester 8. Kapitalkostnader. Retningslinjene bestemmer at kommunene skal beregne kapitalkostnader ved anskaffelse av varige driftsmidler. Byggesaksavdelingen benytter i liten grad driftsmidler ved produksjon av byggesakstjenester. Byggesakstjenester produseres hovedsakelig ved hjelp av arbeidskraft. Årlige kapitalkostnader består av avskrivingskostnader (tidsmessig forringelse av driftsmiddelets verdi) og alternativ kostnad. Alternativkostnaden tilsvarer den avkastning kommunen oppnår dersom kapital i stedet plasseres i markedet. Retningslinjene åpner for at enkelte interntjenester tillates å benytte anslått leiepris som forenklet beregning av kapitalkostnad. Dette gjelder regnskap (innfordring), kontorstøtte, revisjon, personal, personalpolitiske funksjoner, opplæring, kantine, teknisk konsulent og juridisk bistand. Disse interntjenestene er arbeidsintensive, og kapitalkostnadene tilskrives hovedsakelig bruk av bygningsareal. Kapitalkostnadene til byggesakstjenesten (kjerneproduktet) samt øvrige interntjenester (hustrykkeri, IT avdelingen, sentralbord, post, drift av felles maskinpark og bygningsdrift) bør beregnes etter prinsippene angitt i retningslinjene. Selvkostavregning (og årsregnskap) Kravet om fondsavsetning (se under) innebærer at selvkost bør avregnes i forbindelse med årsregnskapet. Dette vil også muliggjøre revisjon av selvkostregnskapet sammen med årsregnskapet. Kommunens frist for avlevering av årsregnskap er 15. februar. Selvkostregnskapet bør derfor foreligge senest 15. februar. Forskrift om årsregnskap og årsberetning 9 krever ikke at selvkostregnskapene skal fremgå av årsregnskapet. Selvkostregnskapet inneholder imidlertid opplysninger som kan være relevante for offentligheten. Dette ved at selvkostregnskapet viser om tjenestens inntekter overstiger selvkost. Selvkostregnskapet bør derfor, etter revisjonens vurdering, fremgå av årsregnskapet. Revisjonskriterier Ut fra dette avledes følgende revisjonskriterier: Kommunen skal foreta etterkalkulasjon (selvkostregnskap) av byggesakstjenestens reelle kostnader. Kommunen skal kun ta med reelle merkostnader i selvkostregnskapet. Kommunen bør inkludere samtlige reelle merkostnader i selvkostregnskapet. Dersom kjernepersonalet produserer flere tjenester bør kostnadene (og inntektene) fordeles. Valgt fordelingsnøkkel bør samsvare med retningslinjenes intensjon. Selvkostregnskapet skal avregnes årlig, og bør foreligge senest 15. februar etterfølgende år. Selvkostregnskapet bør fremgå av årsregnskapet. Kommunen skal beregne årlige kapitalkostnader for større anskaffelser. 3.2 Selvkostregnskapets over og underskudd (fond) Fond Retningslinjene bestemmer at overskudd fra selvkosttjenesten skal settes på bundet selvkostfond. Kravet om fondsavsetning fremkom også av Veiledende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (fra 1996). Dette innebærer at kravet om fondsavsetning gjaldt fra 1996. Selvkostfondets funksjon er å håndtere svingninger i 7 Kommunal- og regionaldepartementet. Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. 2003. s 6-7. 8 Eierseksjonsloven 7 fastslår at gebyret ikke må overstige tre ganger rettsgebyret (fem ganger rettsgebyret ved befaring). I 2005 var rettsgebyret på kroner 845. Bestemmelsen medfører at kommunen neppe kan oppnå full kostnadsdekning for eierseksjonering. 9 Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner). 4
inntekter og kostnader slik at gebyrene kan holdes stabile. Selvkostfondet kan derfor ikke benyttes til å finansiere anleggsmidler (endret i 2003) 10. Retningslinjene bestemmer at fondet skal renteberegnes (alternativkostnad). Rentene kompenserer for brukernes tapte avkastning ved at midlene bindes i fond. Kalkylerenten skal være lik effektiv rente på norske statsobligasjoner med tre års gjenværende løpetid, samt et tillegg på en prosent. Kommunen kan avsette og renteberegne underskudd på fond, forutsatt at kommunestyret har vedtatt at tjenesten skal fullfinansieres 11. Underskudd som ikke dekkes innen fem år skal strykes. Kommunen har anledning til å dekke underskudd med tidligere avsetninger til fond, selv om det ikke foreligger vedtak om fullfinansiering. Revisjonskriterier Ut fra dette avledes følgende revisjonskriterier: Dersom selvkostregnskapet viser at gebyrinntektene overskrider reelle kostnader, skal overskuddet avsettes til bundet selvkostfond. Fondet skal kun benyttes til å stabilisere gebyrene. 3.3 Selvkost som øvre grense for den enkelte gruppe tiltak Norges Høyesterett tok 26.10.2004 stilling til om selvkostprinsippet bare setter begrensninger for hvor mye kommunen totalt kan kreve inn i gebyrer, eller om det også legger føringer for beregning av det enkelte gebyr (fordeling av utgiftene brukerne i mellom) 12. Høyesteretts flertall (3-2) konkluderte at gebyret skal ta utgangspunkt i de gjennomsnittlige utgiftene for vedkommende arealklasse, slik at man kommer så nær de faktiske utgifter for den enkelte klassen som mulig, og at et gebyrvedtak vil være ugyldig når det ikke kan dokumenteres at de gjennomsnittelige utgiftene for vedkommende klasse er tilsvarende store. Dommen gjelder selvkostprinsippet i forhold delingsloven 5-2 (kart- og delingsforretning). Sivilombudsmannen fastslår i sak 2005/1489 at avgjørelsen også gjelder i forhold til plan- og bygningsloven 13. Ifølge Sivilombudsmannen har ikke kommunen skjønnsfrihet til å fastsette er gebyr som overstiger selvkost i den enkelte sak. Høyesteretts dom samsvarer med Forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) 36. Forskriften bestemmer at gebyrene skal beregnes i forhold til arbeidsmengde, om opplysninger og dokumentasjon er klarlagt fra ansvarlig søkers eller tiltakshavers side, kommunens tilsynsoppgaver, om det foreligger sentral godkjenning for ansvarsrett, og annet av betydning for kommunens behandling. Revisjonen undersøker ikke om selvkostprinsippet etterleves i enkeltsaker slik Høyesteretts dom 26.10.2004 forutsetter. I stedet undersøker vi om kommunens gebyrregulativ tar hensyn til Høyesteretts avgjørelse 26.10.2004. Manglende samsvar med Høyesteretts avgjørelse øker sannsynligheten for kommunens inntekter overstiger selvkost for enkelte saksgrupper. Ut fra dette avledes følgende revisjonskriterier: Gebyrregulativet bør utformes slik at byggesaksgebyrene ikke overstige selvkost for noen gruppe tiltak. 10 Kommunal- og regionaldepartementet. Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. 2003. s 29. 11 Kommunal- og regionaldepartementet. Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. 2003. s 30-31. 12 Norges Høyesteretts dom av 26.10.2004. Sak. Nr 2004/678 AS Selvaagbygg mot Nittedal kommune. 13 Sivilombudsmannen. Beregning av byggesaksgebyr 2005/1486. 2005. 5
4 FUNN /FAKTA Først gjennomgås kommunens selvkostregnskap for 2005. Revisjonen har føyd til et avsitt om ny selvkostpraksis fra 2007. Deretter undersøkes selvkost og fondsavsetninger fra 2000 til 2006. Avslutningsvis behandles kommunens gebyrregulativ. 4.1 Selvkostregnskapet 4.1.1 Om selvkostregnskapet Selvkostregnskapet Nittedal kommune utarbeidet et fullstendig selvkostregnskap for byggesak (inklusive selvkostbudsjett) første gang i 2005. Dette var også første gang selvkostregnskapet ble inkludert, som note, i kommunens regnskap. Nittedal kommune har også utarbeidet selvkostregnskap for oppmåling (kart- og delingsforretning) og plan i 2005. Nittedal kommunes selvkostregnskap for 2005 benytter regneark (mal) utarbeidet av tidligere ansatt. Tabell 4.1 viser Nittedal kommunes selvkostregnskap for 2005 Tabell 4.1. Nittedal kommunes selvkostregnskap for 2005 Selvkostregnskap 2005 Kjerneprodukt kostnader 1 743 000 Interntjeneste kostnader 525 000 Sum kostnader: 2 268 000 Gebyrinntekter 3 343 700 Andre inntekter Kalkulert renteinntekt selvkostfond 20 976 Sum inntekter: 3 364 676 Selvkostresultat: 1 096 676 Avsatt til fond 1 096 676 Kostnadsdekning: 148% Ifølge Nittedal kommunes selvkostregnskap for året 2005 hadde byggesakstjenesten et overskudd på kroner 1 096 676. Budsjett-/regnskapstall Nittedal kommune benytter ikke faktisk påløpte kostnader fra regnskapet i selvkostregnskapet. Ved beregning av lønnskostnader benyttes i stedet forventet årslønn per 01.05.2005. Dette medfører at overtidskostnader og refusjonsinntekter ikke medregnes. Ved beregning av andre kostnader benyttes vanligvis budsjetterte kostnader. Mangelen på bruk av reelle kostnader skyldes at selvkostbudsjett omgjøres til selvkostregnskap, uten at tallene oppdateres 14. Forventede/budsjetterte kostnader avviker nødvendigvis fra reelle regnskapskostnader. I forhold til interntjenestene har dette avviket marginal betydning. Dette ved at kun en lav andel av interntjenestenes kostnader henføres. Selvkostregnskapets inntekter baseres på regnskapstall. 4.1.2 Inntekter For året 2005 hadde Nittedal kommune byggesaksinntekter på kroner 3 364 676. Inntektene stammer fra byggesaksgebyr (kroner 3 343 700) samt kalkulert fondsrente (kroner 20 976). 14 Intervju med teknisk leder, byggesaksleder og økonomikonsulent 19.01.2007. 6
4.1.3 Kostnader For året 2005 førte Nittedal kommune kostnader på kroner 2 268 000 i selvkostregnskapet for byggesak (se sum kostnader i tabell 4.1). Tabell 4.2 deler kommunens selvkostnad i ulike kostnadskomponenter 15. Tabellen er utarbeidet av revisjonen, og bygger på kommunens selvkostregnskap. Tabell 4.2. Fordeling av Nittedal kommunes selvkostnad 2005 Aktivitet Drifts- Kapital- Uttrekk Netto- Andel Henført kostnad kostnad kostnad % Byggesaksbehandling 1 743 008 99 000 1 842 008 1 842 008 Servicetorget 2 792 000 75 000-560 000 2 307 000 2,89 66 782 Regnskap/lønn 2 151 000 83 000 2 234 000 0,54 12 533 Innfordring (skatt) 206 000 8 000 214 000 1,65 3 531 Revisjon 918 000 45 000 963 000 0,54 5 402 Personal 2 697 000 90 000 2 787 000 0,54 15 635 Personalpolitiske tiltak 537 000 537 000 0,54 2 915 Opplæringstiltak Kantine IT 2 735 000 75 000 2 810 000 1,68 47 292 Post/arkiv 1 498 000 30 000 1 498 000 0,54 8 404 Bygningsdrift Økonomi 526 000 15 000 541 000 8,58 46 418 Unique 30 000 30 000 0,56 1 683 Kart & geodata 934 000 177 000 1 110 000 18,00 194 981 Kart & geodata 114 000 (interntjenestekostnad) 3,24 20 768 Sum: 2 268 352 Revisjonen har følgende merknader til selvkostregnskapet: Kapitalkostnader Byggesakstjenestens kapitalkostnader skyldes hovedsakelig bruk av rådhuset. Nittedal kommune benytter anslått leiepris som forenklet beregning av kapitalkostnad for både byggesakstjenesten og interntjenestene (se tabell 4.2 kolonne to). Kapitalkostnadene gjelder rådhuset. Anslått leiepris beregnes ved å multiplisere antall benyttede kvadratmeter med kroner 1 500 (kvadratmeterpris). Nittedal kommune beregner kapitalkostnader for geodataavdelingen. En andel av kostnadene føres i byggesakstjenestens selvkostregnskap. Ved utregning av geodataavdelingens alternativkostnad benyttes feil kalkylerente (4,65 prosent). Korrekt kalkylerente for 2005 er 3,9 prosent. Manglende kostnader for byggesakstjenesten Byggesak Byggesakstjenestens driftsutgifter, på kroner 1 743 008, består av beregnede lønnskostnader (kroner 1 674 000) og budsjetterte driftsutgifter (kroner 69 000). Skedsmo kommune avgrenser til sammenligning driftskostnadene etter KOSTRAs definisjon av netto driftsutgifter (unntatt avskrivinger). Kostnader ført på artsgruppe fem (finansutgifter) og ni (finansinntekter) holdes utenfor selvkostregnskapet 16. Dersom KOSTRAs definisjon av netto driftsutgifter (unntatt avskrivinger) benyttes er byggesaksavdelingens driftskostnader kroner 2 264 081 (se vedlegg 2). Dette er kroner 521 073 (2 264 081-1 743 008) over kommunens beregnede/budsjetterte kostnader. En stor andel av beløpet kunne vært tatt med i selvkostregnskapet. Utregningen antyder at Nittedal kommune tar med cirka kroner 500 000 for lite i driftsutgifter for kjerneproduktet (byggesak). Kantine, bygningsdrift og opplæringstiltak 15 Differanse på kroner 352 skyldes avrunding. 16 KOSTRA-veilederen avgrenser netto driftsutgifter til artene 010 til 480 (driftsutgifter) + art 590 (avskrivinger) art 600 til 895 (driftsinntekter), med unntak av art 728 (MVA- kompensasjon). 7
Nittedal kommune tar ikke med kostnader fra kantine, bygningsdrift (renhold og vedlikehold) og opplæringstiltak i selvkostregnskapet. Etter revisjonens beregninger kunne Nittedal kommune tatt med i underkant av kroner 200 000 i kostnader til bygningsdrift og opplæringstiltak. Overslaget forutsetter at Nittedal kommune tar med 0,54 prosent 17 av kostnadene til renhold (kroner 77 824), vedlikehold av yrkesbygg (kroner 103 203) og opplæringskontoret (kroner 3 483) 18. Sammenlagt Til sammen mangler, etter revisjonens beregninger, Nittedal kommune kostnader på cirka kroner 700 000 (500 000 + 200 000). Kartkostnader Kommunens kartverk (geodata) har betydelig nytteverdi for samfunnet. Politi, forsvar og redningstjeneste bruker for eksempel kartverket. Kartverket benyttes blant annet til beredskap, redningstjeneste, ressursforvaltning, samferdsel, arealplanlegging, utbygning og drift av vei-, vann- og kloakknett, trafikkovervåkning, innkreving av kommunale avgifter, kulturminneforvaltning og landbruksforvaltning 19. Byggesaker medfører ofte at kommunens kartverk må oppdateres. Kommunen er lovpålagt å oppdatere og stille kartverket til rådighet for alle som fremmer eller uttaler seg om en byggesak 20. Kostnader tilknyttet dette kan tas med i byggesakstjenestens selvkostregnskap. Nittedal kommune har eget selvkostregnskap for kart (geodata/gis). Selvkostregnskapets resultat er kroner 1 224 000. Til sammen henføres kroner 215 749 (atten prosent) av kartkostnadene i byggesakstjenestens selvkostregnskap. Kroner 194 981 av dette stammer fra lønnskostnader. Resterende kroner 20 768 stammer fra interntjenestekostnader for geodataavdelingen (kart). Kartverkskostnader fordeles på oppmåling, byggesak, plan, vann, avløp og renovasjon. Fra året 2007 skal Nittedal kommunes kartkostnader også fordeles på feiing 21. 4.1.4 Ny selvkostpraksis fra 2007 I intervju informerte teknisk leder at Nittedal kommune endrer selvkostpraksis fra 2007. Om ny selvkostpraksis Definisjonene i regnskapssystemet (Unique) endres slik at byggesakstjenestens kostnader fremkommer direkte av regnskapet. Kommunens ordinære regnskap vil dermed være selvkostregnskapet. Endringen gjelder for byggesak, oppmåling og plan. Nittedal kommune har benyttet denne praksisen innen vann, avløp og renovasjon de siste fem årene. Ifølge teknisk leder er økt tilgjengelighet en fordel ved å ha felles regnskap og selvkostregnskap. Dette ved at selvkost fremkommer direkte av regnskapet 22. Faktiske kostnader En vesentlig følge er at faktiske lønnskostnader benyttes (ikke budsjetterte som tidligere). Lønnskostnadene fordeles etter fordelingsnøkkel. Fordelingsnøkkelen fastsettes av leder på bakgrunn av medarbeidernes egenvurdering. Samtlige kostnader som føres på byggesak tas med (også varer og tjenester). Interne overføringer (interntjenester) Den nye selvkostpraksisen innebærer interne overføringer i regnskapet. Dette ved at byggesak betaler for tjenester fra interntjenestene to ganger i året. Internoverføringen registreres som inntekt for interntjenesten (for eksempel regnskap), og kostnad for byggesak. Overføringene gjøres i henhold til eget excelregneark (bilag). 17 Prosentsatsen 0,54 tilsvarer byggesaksavdelingens andel av Nittedal kommunes antall årsverk. 18 Se vedlegg 2 for grunnlagstall. 19 Det kongelige miljøverndepartement. Norge digitalt et felles fundament for verdiskaping. St.meld. nr. 30 (2002 2003). s 12. 20 Forskrift om kart og stedfestet informasjon i plan- og byggesaksbehandlingen 3. 21 Intervju med teknisk leder, byggesaksleder og økonomikonsulent 19.01.2007. 22 Intervju med teknisk leder 29.05.2007. 8
Kapitalkostnader (husleie) beregnes på samme måte som i 2005 selvkostregnskapet, og inngår i internoverføringene. Det samme gjelder kartverkkostnadene. Felles selvkostregnskap for byggesak, deling og seksjonering Nittedal kommune har, i forbindelse med ny selvkostpraksis, innført felles selvkostregnskap for bygge-, delings- og seksjoneringssaker. Dette begrunnes med at KOSTRA, fra 2006, har opprettet egen funksjon (302) for bygge- og delesaksbehandling og seksjonering 23. I tillegg fremkom på SNRmøte (samarbeidsrådet for Nedre Romerike) 12.01.2007 at Lørenskog kommune har felles selvkostregnskap for byggesak, deling og seksjonering. 4.2 Selvkostregnskapets over- og underskudd (fond) Selvkost før 2005 Nittedal kommune har ikke selvkostregnskap for byggesak før 2005. Revisjonen har derfor anslått Nittedal kommunes selvkost for årene 2001, 2002, 2003 og 2004. Hensikten med beregningene er å undersøke om byggesakstjenesten grovt sett ligger over selvkost fra 2001 til 2004. Revisjonens anslag skiller seg fra Nittedal kommunes selvkostregnskap ved å: benytte faktiske kostnader fra regnskapet. Kostnader ført på artsgruppe fem (finansutgifter) og inntekter ført på artsgruppe ni (finansinntekter) holdes utenfor. ta med kostnader til bygningsdrift (renhold og vedlikehold av bygning). ta med 98 prosent av byggesaksavdelingens kostnader. ta med ni prosent av oppmålingsavdelingens kostnader. Dette som kompensasjon for belastning av kartverket. Revisjonens anslag benytter hovedsakelig Nittedal kommunes egne fordelingsnøkler ved fordeling av interntjenestekostnader. Anslaget benytter også samme kapitalkostnader (husleie) som Nittedal kommune. Grunnlagstall gjengis i vedlegg 2. Tabell 4.3 viser Nittedal kommunes over- og underskudd fra 2000 til 2004. Tabell 4.3. Anslått over- og underskudd 2001 til 2004 2001 2002 2003 2004 Selvkost 1 799 871 1 988 036 2 666 375 2 695 939 Inntekter -1 728 843-2 032 722-1 937 732-2 280 233 Selvkostresultat 71 028-44 686 728 643 415 706 Dekningsgrad 96 % 102 % 73 % 85 % Ifølge tabell 4.3 hadde byggesakstjenesten underskudd årene 2001, 2003 og 2004. Tjenesten gikk med overskudd året 2002 (og 2005). Dersom perioden 2001 til 2004 ses sammen har kommunen underskudd på kroner 1 170 692. Anslått fondsutvikling før 2005 Kommunen kan avsette underskudd på fond, forutsatt at kommunestyret (senest året før) har vedtatt at tjenesten skal fullfinansieres. Kommunestyret vedtok 26.03.2001 (sak 15/01) at Arbeid med å beregne gebyr for alle tekniske tjenester basert på selvkostprinsippet iverksettes Sak om gebyrendring forventes framlagt for kommunestyret i juni 2001 og konkrete tiltak innføres fra medio 2001. Tidligere rådmann forutsatte, i saksfremlegg til formannskapsmøte 18.06.2001, at vedtaket ovenfor fastsatte fullfinansiering (for alle tekniske tjenester). Gebyrøkning for byggesak ble iverksatt etter formannskapsmøtet. Nittedal kommune avsatte ikke over- eller underskudd til fond årene 2001, 2002, 2003 og 2004. Tabell 4.4 viser mulig fondsutvikling dersom kommunen hadde avsatt over- og underskudd til fond disse årene. Tallene er hentet fra revisjonens anslag for årene 2001 til 2004. 23 Intervju med teknisk leder, byggesaksleder og økonomikonsulent 19.01.2007. 9
Tabell 4.4. Anslått fondsutvikling 2001 til 2004 ÅR IB fond Over/underskudd Renter 24 UB fond 2001 0-71 028-2 642-73 670 2002-73 670,2 44 686-3 793-32 777 2003-32 777,3-728 643-20 808-782 228 2004-782 228,3-415 706-39 108-1 237 043 Byggesaksfond opprettet 01.01.2001 ville hatt negativ saldo på kroner 1 237 043 ved utgangen av året 2004. Fondsutviklingen forutsetter fullfinansieringsvedtak og fondsavsetting i henhold til revisjonens anslag. Fondsavsetning 2005 Nittedal kommune avsatte kroner 1 096 676 til byggesaksfond i 2005. Dette var Nittedal kommunes første avsetning til bundet byggesaksfond. Kroner 20 976 av fondsavsetningen er kalkulerte renteinntekter. Kommunen avsatte kroner 231 680 til fond for året 2006. Byggesaksfondets saldo 31.12.2006 var dermed kroner 1 328 356 (1 096 676 +231 680) Revisjonens gjennomgang antyder at kommunen avsatte cirka 700 000 for mye i 2005. Fondet benyttes kun til å redusere gebyrene 25. 4.3 Selvkost for den enkelte gruppe tiltak (gebyrregulativet) KOSTRA-rapportering Kommunestyret vedtar årlig Nittedal kommunes gebyrregulativ. Tabell 4.5 viser saksgebyret for oppføring av enebolig fra 2001 til 2005, samt nasjonal rangering. Tabellen viser at saksgebyret for oppføring av enebolig er blant Norges høyeste 26. Tabell 4.5. Saksgebyret for oppføring av enebolig 27 (KOSTRA) År: 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Gebyr (kr) 12 200 12 200 13 500 17 000 18 560 15 000 Nasjonal rang 7 11 12 3 4 11 Gebyrregulativet Nittedal kommunes gebyrregulativ for 2005 fremgår av vedlegg 3. Nittedal kommune fastsetter gebyrenes grunnbeløp etter tiltakets paragraf i plan- og bygningsloven. Grunnbeløpet er kroner 2 500 for meldinger, kroner 10 000 for enkle tiltak og kroner 12 000 for ordinære (trinnvise) søknader. Prisen stiger med kroner 35 per kvadratmeter uavhengig av sakstype. Gebyret øker med 50 prosent dersom saken krever over en inngangsettingstillatelse eller er spesielt kompleks (for eksempel saker i tiltaksklasse tre). Figur 4.1 illustrerer saksgebyret for tiltak opp til 50 000 kvadratmeter. Forskjellen mellom enkle tiltak og ordinære søknader (kroner 2000) er for liten til å fremgå av figuren. 24 Renten var 7,61 i 2000, 7,44 i 2001 7,39 i 2002, 5,24 i 2003, 3,95 i 2004 og 3,9 i 2005 (prosent). 25 Intervju med teknisk leder, byggesaksleder og økonomikonsulent i Nittedal kommune 19.01.2007. 26 Byggesaksgebyrene i Oslo og Akershus er generelt høyere enn resten av landet. 27 Jf. PBL 93 pkt. a. 10
3 000 000 2 500 000 2 000 000 Gebyr 1 500 000 1 000 000 500 000 0 200 3 200 6 200 9 200 12 200 15 200 18 200 21 200 24 200 27 200 30 200 33 200 36 200 39 200 42 200 45 200 48 200 Kvadratmeter Kompleks behandling Enkle tiltak Ordinære søknader Figur 4.1 Saksgebyr for enkle tiltak og trinnvis behandling i Nittedal kommune Ifølge figur 4.1 (og gebyrregulativet) vil saksbehandling av en ordinær byggesak med bruksareal på 40 000 kvadratmeter koste tiltakshaver cirka kroner 1,4 millioner. Hvis søknaden behandles som enkelt tiltak synker gebyret med kroner 2 000. Dersom tiltaket er kompleks (for eksempel to igangsettingstillatelser), stiger gebyret til kroner 2,1 millioner (50 prosent). Gebyrstørrelsen i omfattende saker skyldes at byggesaksgebyrene stiger proporsjonalt med antall kvadratmeter. Dette gjelder ikke nødvendigvis kommunens kostnader ved saken, jamfør høyesteretts dom 26.10.2004. Kommunens kostnader med omfattende saker kan i stedet tenkes å ha kurveform (buet). Dette ved at kostnadene stiger med økt antall kvadratmeter til et visst nivå. Etter dette utjevnes kommunens kostnader. Gebyrregulativets oppbygning medfører risiko for at utbyggere med høyt antall kvadratmeter dekker en uforholdsmessig stor andel av byggesakstjenestens totale kostnader. 11
5 REVISJONENS VURDERINGER 5.1 Selvkostregnskapet Kommunen bryter, etter revisjonens vurdering, en av retningslinjenes grunnsetninger. Nittedal kommunes bruk av forventede og budsjetterte kostnader oppfyller ikke retningslinjenes krav til reelle merkostnader. Praksis medfører at selvkostregnskapet i liten grad skiller seg fra selvkostbudsjettet. I henhold til retningslinjene bør kommunen benytte reelle kostnader fra regnskapet. I henhold til selvkostregelverket tjener ikke Nittedal kommune på byggesaksbehandling. Kommunens praksis med at selvkostregnskapet følger som regnskapsnote vurderes god. Merknader Revisjonen finner, i tillegg, grunn til å kommentere følgende forhold ved selvkostregnskapet. Kapitalkostnader Nittedal kommune beregner husleie istedenfor alternativ- og avskrivingskostnad for rådhuset. Retningslinjene tillater dette i forhold til de fleste interntjenestene, men ikke kjerneproduktet. I henhold til retningslinjene bør kommunen beregne alternativ- og avskrivingskostnad for kjerneproduktets (byggesakstjenesten) bruk av rådhuset. Avviket har ikke nødvendigvis stor praktisk betydning. Manglende kostnader fra byggesak, bygningsdrift og opplæringstiltak Nittedal kommune henfører for lav andel av byggesakstjenestens driftskostnader. Dette er en konsekvens av at beregnede/budsjetterte kostnader henføres. Nittedal kommune bør ta med reelle kostnader til lønn og kjøp av varer og tjenester. Nittedal kommune henfører ikke kostnader til opplæringstiltak, kantine og bygningsdrift (renhold og vedlikehold) slik retningslinjene tilråder. Etter revisjonens beregninger medfører manglende kostnader at Nittedal kommune utilsiktet subsidierer byggesaksbrukerne med cirka kroner 700 000. Kartkostnader Nittedal kommune henfører cirka atten prosent (kroner 215 746) av kartverkets kostnader i byggesakstjenestens selvkostregnskap. Etter revisjonenes vurdering kan en andel av kartverkets kostnader tas med i byggesakstjenestens selvkostregnskap. Det kan stilles spørsmål ved om kartkostnadene utelukkende kan fordeles på oppmåling, byggesak, plan, vann, avløp, renovasjon og feiing. Dette ved at kommunen selv benytter kartverket (for eksempel i kommuneplanarbeidet). Kommunen bør derfor dekke en andel av kartkostnadene. Svakhetenes betydning Svakheter knyttet til kapitalkostnader har begrenset betydning på selvkostregnskapets resultat. Manglende kostnader medfører at Nittedal kommune utilsiktet subsidierer byggesaksbrukerne med cirka kroner 700 000. 5.1.1 Ny selvkostpraksis fra 2007 Faktiske kostnader Det er tilfredsstillende at Nittedal kommunes bruker regnskapstall (ikke budsjetterte tall) i ny selvkostpraksis. Interne overføringer (interntjenester) Nittedal kommunes nye selvkostpraksis medfører utstrakt bruk av interne overføringer i regnskapet. KOSTRA-veilederen oppfordrer kommunene til å bruke intern overføringer minst mulig. Interne overføringer bør kun brukes ved reelle kjøp/salg av tjenester på tvers av tjenester. Dette for at funksjonenes utgiftssammensetning skal vise hvilke produksjonsfaktorer som faktisk inngår i tjenesteproduksjonen. I forhold til KOSTRAs produktivitetsindikatorer medfører interne 12
overføringer en oppbåsning av regnskapstallene 28. Det kan stilles spørsmål ved om byggesaks belastning av interntjenestene er reelle kjøp av tjenester. Felles selvkostregnskap for byggesak, deling og seksjonering Det kan stilles spørsmål ved om Nittedal kommunes nye praksis med å ha felles selvkostregnskap for bygge- delings og seksjoneringssaker samsvarer med selvkostregelverket. I henhold til selvkostretningslinjene skal byggesaksbrukerne kun betale for kostnaden ved egen tjeneste (ikke for behandling av delings- og seksjoneringssaker). Eierseksjoneringsloven 7 fastslår at seksjoneringsgebyret ikke kan overstige tre ganger rettsgebyret (fem ganger rettsgebyret ved befaring). Bestemmelsen medfører at kommunen neppe kan oppnå full kostnadsdekning for eierseksjonering. Revisjonen har sendt brev til fylkesmannen for å avklare om kommunen kan ha felles selvkostregnskap for byggesak, deling og seksjonering 29. Fylkesmannes avklaring vil få betydning for Nittedal kommunes praksis. 5.2 Selvkostregnskapets over- og underskudd Fondsavsetning 2001 til 2004 Nittedal kommune avsatte ikke til fond, og hadde ikke selvkostregnskap, før 2005. Med unntak av året 2002 gikk byggesakstjenesten med underskudd fra 2001 til 2004. Til sammen var underskuddet på kroner 1 170 692 (kroner 1 237 043 inklusive renter). Selvkostreglene tillater kommunen å subsidiere byggesakstjenesten. Subsidiering er i strid med kommunestyrevedtak om fullfinansiering. Dette forutsetter at kommunestyrets vedtak 26.03.2001 kan tolkes dit hen. Etter revisjonens vurdering er det sannsynlig at vedtakets intensjon var fullfinansiering for blant annet byggesak. Det kan problematiseres om fullfinansiering er hensiktsmessig for alle tekniske tjenester (for eksempel seksjonering). Fond 2005 For året 2005 avsatte og renteberegnet Nittedal kommune til fond i henhold til selvkostregnskapets resultat, som retningslinjene forutsetter. På bakgrunn av at selvkostregnskapets resultat er noe lavt bør Nittedal kommune etterberegne og korrigere for høy fondsavsetning for 2005 (Cirka kroner 700 000). 5.3 Selvkost for den enkelte gruppe tiltak (gebyrregulativet) Nittedal kommunes gebyrregulativ tar, etter revisjonens vurdering, ikke i tilstrekkelig grad hensyn til høyesteretts dom 26.10.2004. Byggesaksgebyret stiger proporsjonalt med antall kvadratmeter. Dette gjelder ikke nødvendigvis kommunens kostnader ved saken, jamfør høyesterettsdommen. Gebyrregulativets oppbygning medfører risiko for at utbyggere med høyt antall kvadratmeter dekker en uforholdsmessig stor andel av byggesakstjenestens totale kostnader. Kommunen har ikke skjønnsfrihet til å til å fastsette et byggesaksgebyr som overstiger selvkost i den enkelte sak, jamfør sivilombudsmannens uttalelse i sak 2005/1489. Etter revisjonens vurdering bør gebyrregulativet endres i henhold til høyesteretts dom 26.10.2004. 28 KOSTRA. Veileder for rapportering om ressursbruk og tjenesteproduksjon i kommuner og fylkeskommuner. Regnskapsåret 2007. 09.03.2007. 29 Se vedlegg 5 for fylkesmannens foreløpige svar. 13
6 HØRING Rådmannen skal gis anledning til å utrykke sitt syn på forholdene som fremgår i rapporten. Kommentarene skal fremgå i rapporten, jamfør forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner 8 annet ledd 30. 6.1 Rådmannens kommentar HØRINGSUTTALELSE TIL REVISJONSRAPPORT SELVKOST INNEN BYGGESAK. Nedre Romerike distriktsrevisjon har gjennomført en forvaltningsrevisjon rettet mot etterlevelse av selvkostregelverket ved byggesaksbehandling. Vi har tidligere gjennomgått rapporten med hensyn til fakta grunnlaget, og kom i den forbindelse med tilbakemeldinger. I denne høringsuttalelsen er det 3 punkter revisjonen vil ha uttalelse fra oss om. Det gjelder tilbakemelding på revisjonens vurderinger, revisjonens anbefalinger og eventuelle oppfølgingsvedtak. Vi vil først gi en generell redegjørelse for hvordan selvkostregnskapet til Nittedal kommune er bygget opp, og hvilke prinsipper vi legger til grunn. En rekke utgifter som oppstår i kommunen kan berøre flere funksjoner og en utgiftsfordeling vil derfor være nødvendig. Innen selvkostområdet vil det påløpe utgifter til tilleggsytelser og støttefunksjoner som er nødvendig for å levere et helhetlig produkt. I Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester gis oversikt over hvilke tilleggsytelser og støttefunksjoner som kan gi grunnlag for beregning av kostnader som kan belastes selvkostområder. Retningslinjene sier lite om hvordan dette skal løses regnskapsmessig, noe som har gitt ulike måter å løse dette på i kommunen. Hovedsakelig er det snakk om to ulike prinsipper: 1. Regnskap/budsjett viser alle utgifter/inntekter knyttet til selvkostregnskapet og vil ved regnskapsavslutningen vise at selvkostområdet går i balanse enten ved bruk av fond eller avsetning til fond. Selvkostregnskapet vises også som note til regnskapet. 2. Skyggeregnskap utenom det ordinære regnskapet som håndterer interne overføringer. Selvkostregnskapet vises som note til regnskapet. Ved bruk av prinsipp nr 2, vil det ikke oppstå problemstillinger rundt føring av internkjøp/-salg, da dette kun vil være økonomiske størrelser utenfor kommuneregnskapet. Etter vår mening får man da et ufullstendig kommuneregnskap og viktige opplysninger vil bli vanskeligere tilgjengelig i ettertid. Nittedal kommune benytter prinsipp nr 1 der alle utgifter skal vises i selvkostregnskapet. Dette forutsetter at det må bokføres internkjøp/internsalg mellom enheter som viser verdien av tilleggsytelser og henførbare støttefunksjoner. Dette kan løses på to måter, enten ved bruk av artene 290/790 Internkjøp/internsalg eller ved bruk av art 690 Fordelte utgifter. Begge disse løsningene innebærer at regnskapstallene blir blåst opp, men hensikten er først og fremst å få fordelte utgifter til riktige tjenestesteder. Nittedal kommune har valgt å benytte 290/790 arter, da de interne overføringene gjenspeiler etter vår mening den beste verdien av faktisk kjøp av tjenester fra andre enheter for å støtte opp om de brukerrettede tjenestene med selvkostprinsipp. Vår løsning vil ikke påvirke hvor mye som blir rapportert på funksjon i KOSTRA-statistikken, da både netto driftsutgifter og brutto driftsutgifter i rapporteringen korrigerer både for bruk av artene 290/790 og 690. Vi finner støtte for dette i boken Kommuneregnskapet av Ø. Sunde, side 468. Det stilles spørsmål i rapporten om interne kjøp er reelle kjøp av tjenester. I vårt selvkostregnskap vil utgifter som inngår i internkjøp være f.eks kjøp av tjenester som 30 Rådmannens svar (datert 22.08.2007) er forfattet av fungerende leder tekniske tjenester Siw S. Rasmussen. 14
fakturering, innfordring, post/arkivtjenester, personalfunksjon, revisjon av selvkostområdet osv., som absolutt må anses som reelle kjøp av tjenester. Etter vår mening ville det ikke være mulig å belaste hvert enkelt spesifikt kjøp av varer/tjenester mellom selvkostområder og andre enheter i kommunen. Nettopp derfor åpner Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester for en inndeling av selvkostproduktet i komponentene kjerneprodukt, tilleggsytelser og støttefunksjoner som skal representere en forenkling av virkeligheten. Punktvis kommentar til revisjonens vurderinger og anbefalinger: 5.1 Selvkostregnskapet. Revisjonen mener at Nittedal kommune bryter en av retningslinjenes grunnsetninger. Kommunens bruk av forventede og budsjetterte kostnader oppfyller ikke retningslinjenes krav til reelle merkostnader. Denne vurderingen er knyttet til selvkostregnskapet for 2005. I selvkostregnskapet for 2007 brukes de faktiske regnskapstall. 2005 var første året byggesaksavdelingen i Nittedal kommune gikk med overskudd, og at vi dermed hadde behov for et selvkostregnskap. Etter 2005 har vi arbeidet mye med å utvikle selvkostregnskapet vårt for byggesaksavdelingen. Kapitalkostnader: Vi har beregnet husleie istedenfor alternative - og avskrivingskostnad for rådhuset. Det blir et avvik ved å regne kapitalkostnadene på denne måten. Dette avviket mellom regnemetodene har liten praktisk betydning. Siden avviket mellom regnemetodene har liten praktisk betydning vil det ikke være hensiktsmessig å bruke mye ressurser på dette. Manglende kostnader fra byggesak, bygningsdrift og opplæringstiltak: Når det gjelder byggesakstjenestens driftsutgifter som består av beregnede lønnskostnader og budsjetterte driftsutgifter, så ser vi i ettertid at vi har lagt inn for liten andel av lønnskostnadene. Kartkostnader: Det blir påpekt at kommunen bør dekke en større del av kartkostnadene på bakgrunn av at kommunen bla bruker kartverket i forbindelse med rullering av kommuneplanen. Kommuneplanen blir rullert vært 4.år. Den blir rullert i 2007. Vi tar hensyn til dette i selvkostregnskapet for 2007. Felles selvkostregnskap for byggesak, deling og seksjonering: Det blir her stilt spørsmål ved om Nittedal kommunes nye praksis med å ha felles selvkostregnskap for bygge- og delings og seksjonering. Vi har gjort denne inndelingen i forsøk på å få dette mest mulig riktig. Dersom Fylkesmannen mener at selvkostregnskapet skal deles opp i 2 områder, så deler vi det opp i to områder. 5.3 Selvkost for den enkelte gruppe tiltak (gebyrregulativet): Revisjonen mener at oppbyggingen av gebyrregulativet medfører risiko for at utbyggere med høyt antall kvadratmeter dekker en uforholdsmessig stor andel av byggesakstjenestens totale kostnader. Det er i stor grad en sammenheng mellom høyt antall kvadratmeter og arbeidsmengde i en sak. Det blir derfor ikke helt riktig å hevde at byggeprosjekt med et høyt antall kvadratmeter betaler en for høy del av byggesakstjenestens totale kostnader. Vi vil gjennomgå vårt gebyrregulativ og utarbeide det mer i tråd med vurderingene i revisjonens rapport og høyesteretts dom fra 26.10.2004. 15