Justis- og politidepartementet Postboks 8005 Dep P.b. 6706 St. Olavs plass 0030 Oslo NO-0130 Oslo Universitetsgt. 22-24 Dato: 4. april 2005 Deres ref.: 2004/10582 EP VIL/bj Vår ref.: 05/474 Telefon: +47 22 84 20 01 Telefaks: +47 22 84 20 02 E-post: info@nchr.uio.no Nettadresse: www.humanrights.uio.no Høringsuttalelse til Justis- og politidepartementets utkast til endringer i reglene om konkurskarantene 1. Innledning Vi viser til Justis- og politidepartementets høringsbrev datert 22. desember 2004 om forslaget til endringer i reglene om konkurskarantene i lov om gjeldsforhandling og konkurs 8. juni 1984 nr. 58 (kkl.). Her følger høringsuttalelse fra Senter for menneskerettigheter (SMR). Høringsuttalelsen er også sendt som epost i dag (postmottak@jd.dep.no). SMR er Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (kgl. res. 21. september 2001), og er i kraft av denne status gitt en særskilt rolle for å sikre at de internasjonalt vedtatte menneskerettighetsnormer respekteres og oppfylles av norske myndigheter. Utarbeidelse av høringsuttalelser er et sentralt ledd i SMRs virksomhet som nasjonal institusjon. SMRs synspunkter er i korthet disse: Departementet har gjort et godt arbeid med forslaget til endret kkl. 143 første ledd om lovfesting av en kontradiksjonsregel i saker om konkurskarantene. Forslaget innebærer en styrking av kontradiksjonsprinsippet, slik det er nedfelt bl.a. i artikkel 6 nr 1 (retten til en rettferdig rettergang ) i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). SMR bemerker at den samme rettsregelen allerede gjelder for konkurssaker i og med EMK artikkel 6 nr 1, jf. 2 i lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett 21. mai 1999 nr 30 (menneskerettsloven). I de tilfeller hvor det ikke finnes annen lovregulering, vil menneskerettslovens normer være et supplement som i visse tilfeller vil utgjøre lovgivningen på området. En særskilt lovfesting av regelen i konkursloven vil imidlertid synliggjøre den for aktørene på et rettsfelt hvor muligheten for kontradiksjon må sies å være av vesentlig betydning.
UNIVERSITETET I OSLO Side 2 av 12 SMR mener at flere av de andre forslagene om endringer av loven reiser menneskerettslige utfordringer som departementet bare i begrenset grad berører. Denne høringsuttalelsen tar særlig opp disse forholdene. SMRs kommentarer berører forslaget til nye materielle konkurskaranteneregler i kkl. 142 i lys av relevante menneskerettslige bestemmelser (pkt. 3). Videre kommenterer SMR menneskerettighetsaspektene av forslaget til nye saksbehandlingsregler (pkt. 4) og regelen om tidsfrist (pkt. 5). De menneskerettslige sidene av forslaget om offentliggjøring av konkurskarantene blir behandlet i pkt. 6. Lovforslaget ansporer til enkelte kommentarer av en generell og prinsipiell karakter. De er inntatt i pkt. 2. 2. Generelt om menneskerettighetenes betydning for departementets lovarbeid Departementet må selv analysere menneskerettighetsaspektene ved lovforslaget Det er generelt viktig at departementet selv problematiserer, diskuterer og tar stilling til menneskerettslige aspekter ved nye lovforslag i sitt lovgivningsarbeid. Den norske stat har akseptert at en rekke internasjonalt vedtatte menneskerettighetsforpliktelser legger begrensninger på og føringer for norsk myndighetsutøvelse. Stortinget vedtok i 1999 at blant andre EMK og FNkonvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SPR) ble formell norsk lov (jf. lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett 21. mai 1999 nr. 30 (menneskerettsloven) 2. Konvensjonene inneholder blant annet rettsregler til vern om rettsstatens grunnleggende prinsipper. De inneholder også rettsregler til beskyttelse av individets frihet og verdighet. Det er ingen tvil om at konvensjonene, og særlig rettsregler i EMK, har betydning på konkursrettens område. Det er derfor viktig at departementet analyserer forholdet mellom internasjonale menneskerettighetsnormer også når det gjelder det foreliggende forslaget til endringer i konkursloven. SMR mener å se en tendens i høringsbrevet til at departementet delegerer analysen av vesentlige menneskerettighetsjuridiske spørsmål til høringsinstansene og til domstolene. På side 11 i høringsnotatet kommer det for eksempel frem at departementet legger til grunn at forholdet til EMKs forbud mot gjentatt straffeforfølgning er avklart gjennom tre høyesterettsavgjørelser av 23. september 2003. På side 35 i høringsbrevet ber departementet om høringsinstansenes syn på en eventuell frist og hvor lang den bør være, uten selv å foreta en diskusjon av dette bl.a. i lys av EMKs krav. I høringsbrevet side 37 ber
UNIVERSITETET I OSLO Side 3 av 12 departementet om høringsinstansenes syn på den gjeldende registreringsordningen i Konkursregisteret; selv foretar ikke departementet noen analyse av de menneskerettslige implikasjoner en slik lovendring vil ha. SMR ser det som naturlig at departementet utfører sine menneskerettslige analyser før lovforslaget sendes på høring. SMR legger til grunn at departementet selv besitter den nødvendige ekspertise på området for EMK og andre menneskerettighetskonvensjoner, eventuelt at departementet innhenter ekspertise fra andre instanser dersom det skulle være påkrevet. Høringsinstansene vil naturlig nok kunne supplere og korrigere departementets egne analyser. Prinsipielt er det likevel betenkelig at departementet overlater til høringsinstansene å utrede vesentlige deler av norsk lovgivning den menneskerettslige som er av betydning for lovforslaget. Plikten til å foreta menneskerettslige analyser ved lovarbeid er for øvrig presisert i departementets egen veiledning Lovteknikk og lovforberedelse veiledning om lov og forskriftsarbeid pkt 11.6. Utredningsinstruksen (AAD, vedlegg til kgl. res. av 18. februar 2000, sak nr. 99/2881) har også regler om konsekvensutredning, hvor menneskerettigheter nevnes i pkt. 2.3.2: utredere skal vurdere og, der det er relevant, redegjøre for om menneskerettighetskonvensjonene stiller krav til myndighetene på det aktuelle området. Menneskerettsloven som korrektiv og supplement Menneskerettsloven 2 innebærer at konvensjonenes rettighetsbestemmelser utfyller eller begrenser virkeområdet for øvrig lovgivning på områder hvor denne ikke er i tråd med konvensjonenes krav. Lovgivning som ikke er utarbeidet på en slik måte, må tolkes innskrenkende i lys av konvensjonene som omfattes av menneskerettsloven. Stortinget vedtok i menneskerettsloven 3 at de forpliktelser som følger av konvensjonene skulle ha forrang fremfor annen formell lovgivning. Lovgiver bør bestrebe seg på å utforme nye lovforslag slik at den ikke kommer i konflikt med menneskerettslovens normer. Det vil komplisere lovbildet for lovens adressater, dersom de må forholde seg til og fortolke flere lover om samme forhold for å vite sin rettsstilling. En svikt i bestrebelsene på å utforme lovforslag slik at de ikke må tolkes innskrenkende som følge av menneskerettsloven, vil også skape unødig merarbeid for rettsapparatet fordi en må gå ut fra at denne formen for rettsusikkerhet vil bli kanalisert til de offentlige tvisteløsningsorganer. Også av denne grunn bør departementet selv foreta omfattende analyser av forholdet mellom lovforslaget og de menneskerettslige normene, og ikke delegere dette til andre instanser, slik høringsbrevet tilsynelatende legger opp til.
UNIVERSITETET I OSLO Side 4 av 12 Menneskerettsnormenes fleksible karakter SMR mener altså at departementet må tilstrebe et konvensjonskonformt lovverk. Som annen lovgivning, gir konvensjonsbestemmelsene uttrykk for rettsregler av varierende detaljeringsgrad. Et hovedtrekk ved menneskerettighetsbestemmelsene er at de uttrykker fleksible rettslige normer. Deres nærmere innhold må klarlegges gjennom praktisk etterlevelse og kontroll i enkelttilfeller. Menneskerettighetsnormene kan altså bare i begrenset grad sies å være faste størrelser hvis grenser kan identifiseres uten grundige analyser. Domstolskontroll i enkeltkonfliker utgjør en særlig autoritativ form for klarlegging av normenes innhold. Den europeiske menneskerettighetsdomstols (EMDs) metode for fastleggelse av innholdet i traktatforpliktelsene etter EMK er retningsgivende for Norges Høyesterett. 1 EMD fastlegger innholdet i EMKs rettsregler i den konkrete sak. SMR tar opp dette særskilt av følgende grunn: Departementet synes å mene i sitt forslag om å unngå at reglene om konkurskarantene rammes av EMKs forbud mot gjentatt straffeforfølgning at forholdet mellom konkurskarantene og dobbeltstraff er fastlagt en gang for alle fordi Høyesterett i tre avgjørelser har kommet til at slike sanksjoner ikke rammes av forbudet, 2 og fordi EMD i hvert fall i ett tilfelle har kommet til samme konklusjon. 3 Det må imidlertid erindres at disse sakene er avgjørelser foretatt av tvisteløsningsorganer hvis myndighet ikke rekker lenger enn å ta stilling til gjeldende rett i konkrete og individuelle tilfeller. Verken EMD eller Høyesterett har opptrådt som utredningsorganer i de sakene departementet viser til. Domstolenes synspunkter om forholdet mellom konkurskarantene og forbudet mot gjentatt straffeforfølgning kan riktignok være veiledende for departementet. Men de gir ikke ubetingede og klare svar på spørsmålet om dobbeltstraff-forbudet kan medføre begrensninger i adgangen til å straffe skyldnere som er blitt ilagt konkurskarentene. SMR kan derfor ikke si seg enig med departementets utsagn om at forholdet til EMK [anses som] avklart ved de tre høyesterettsavgjørelsene som falt 23. september 2003. 4 SMR ser ikke bort fra at EMD, og dermed også Høyesterett, kan komme til andre svar dersom rettslige og faktiske forhold i en konkret sak tilsier det. Dersom dette skjer, vil det innebære at ileggelse av konkurskarantene i et konkret tilfelle kan hindre senere straffeforfølgning, og i slike tilfeller vil eksisterende lovgivning måtte tolkes innskrenkende på bakgrunn av EMKs krav. 1 I dommen inntatt i Rt. 2002 s. 557 (Dobbeltstraff 1), s. 565 punkt 3 sier Høyesterett norske domstoler skal ved tolkning av EMK benytte samme metode som EMD. I dommen inntatt i Rt. 2000 s. 996 (Bøhler-saken), s. 1008 sier Høyesterett at norske domstoler må holde seg innenfor den metode som anvendes av EMD. 2 Høringsbrevet s. 11. 3 DC, HS og AD mot Storbritannia, dom av 14. september 1999. 4 Høringsbrevet s. 11.
UNIVERSITETET I OSLO Side 5 av 12 Konvensjonene er minimumsstandarder Bestemmelsene i konvensjonen gir privatpersoner rettigheter og pålegger myndighetene plikter, og de rettsreglene rettighetene inneholder er grunnleggende for vår rettsorden. Konvensjonene stiller minstekrav i forhold til innholdet i nasjonale rettsregler for så vidt gjelder disse grunnleggende spørsmålene. Slik høringsbrevet er utformet, kan det synes som om departementet ikke tar sikte på å utforme lovforslaget slik at det når over disse minimumsstandardene med god margin. Et vesentlig formål med lovforslaget, slik høringsbrevet er utformet, synes å være ved hjelp av balansegang å unngå at menneskerettslige normer kommer til anvendelse i tilfeller av konkurskarantene. SMR bemerker at menneskerettighetskonvensjonene ikke er til hinder for at departementet kan foreslå rettsregler som sikrer en effektiv menneskerettslig beskyttelse også i tilfeller av konkurskarantene etterfulgt av straffeforfølgelse. Sagt med andre ord har lovgiver full frihet til å vedta et system hvor straffeforfølgelse vil være forbudt dersom samme person allerede er blitt ilagt konkurskarantene på et tidligere tidspunkt. Det vil lette arbeidet for domstolene og forvaltningens klageapparat dersom departementet snarere enn å utforme regelverket slik at det balanserer på kanten av menneskerettslig anvendelse, gikk inn for forslag som gikk klar av menneskerettighetsreglene med god margin eller kom til at det menneskerettslige vernet om forbud mot gjentatt straffeforfølgning burde komme skyldnere til gode. I det hele tatt savner SMR en grundig og bred analyse av hvorfor departementet ikke ønsker å gi forbudet mot gjentatt straffeforfølgning anvendelse på tilfeller av konkurskarantene etterfulgt av senere straffesak. Betraktninger om konsekvenser av den ene eller andre strategien i forhold til dobbeltstraff-forbudet for det offentlige myndighetsapparatet, for den enkelte konkursdebitor og for deres kreditorer er mer eller mindre fraværende i departementets høringsbrev. SMR legger til grunn at departementet må ha hatt andre motiver med lovforslaget enn å unngå at menneskerettslige normer legger skranker på offentlige myndigheters handlingsrom, men kan ikke se at disse er formidlet til høringsinstansene. På denne bakgrunn er det derfor også vanskelig for SMR å forstå beveggrunnene for departementets ønske om ikke å la forbudet mot dobbeltstraff få virkning på området for konkurskarantene. Autonome ord og uttrykk
UNIVERSITETET I OSLO Side 6 av 12 Slik høringsbrevet og lovforslaget er utformet, kan det endelig se ut til at departementet ikke fullt ut tar konsekvensene av et vesentlig trekk ved enkelte av menneskerettighetsbestemmelsene av betydning for forslaget: De har ord og uttrykk som er autonome. Dette innebærer at begreper som brukes i konvensjonsbestemmelsene skal fastlegges på det folkerettslige normplan; deres meningsinnhold skal ikke være bundet av det meningsinnhold som legges i dem eller tilsvarende begreper av offentlige myndigheter i det nasjonale lovverket. SMR viser til høringsbrevet, hvor det fremkommer at departementet ønsker å endre ordlyden i kkl. 142 slik at bestemmelsen skal fremstå som en sivilrettslig reaksjon. 5 Et vesentlig poeng med at begrepet straff i EMK syvende protokoll art 4 om dobbeltstraff er autonomt, er imidlertid at nasjonale lovgiveres forsøk på å definere seg vekk fra ansvar etter bestemmelsen ikke skal godtas dersom dette medfører en undergraving av privatpersoners krav på beskyttelse etter bestemmelsen. EMKs bestemmelser på dette området gjelder altså uavhengig av om departementet klassifiserer konkurskarantenes som sivilrettslig eller strafferettslig i nasjonal rett. At departementet forandrer ordlyden i 142, for at bestemmelsen skal fremstå som en sivilrettslig reaksjon, fører altså ikke i seg selv til at konkurskarantene ikke kan bli ansett som straff etter EMK. 3. Forholdet mellom ileggelse av konkurskarantene etter kkl. 142 og dobbeltstraffbestemmelsen i EMK protokoll 7 artikkel 4 nr. 1 Departementet foreslår å endre de materielle reglene for ileggelse av konkurskarantene. Forslaget innebærer for det første at skjellig grunn til mistanke om straffbart forhold ikke lenger er et selvstendig vilkår for ileggelse av konkurskarantene, men et moment i uskikkethetsvurderingen. Bakgrunnen for endringen er, som allerede nevnt over, at departementet ønsker at karanteneinstituttet tydeligere skal fremstå som en sivilrettslig reaksjon. Elementet av straff er imidlertid fortsatt til stede i forslaget til nye bestemmelser, men nå bare som et moment i uskikkethetsvurderingen. SMR mener departementet burde foretatt en bred vurdering av om de nye reglene kan komme i konflikt EMKs syvende tilleggsprotokoll artikkel 4 nr. 1 ettersom forslaget velger å beholde elementet av straff om enn i en noe mindre direkte 5 Høringsbrevet s. 13.
UNIVERSITETET I OSLO Side 7 av 12 form. En ren henvisning til hva Høyesterett har ment om tilsvarende spørsmål i andre enkeltsaker løser ikke dette spørsmålet på generelt grunnlag. Når det gjelder karantene ilagt ut ifra en uskikkethetsvurdering kan departementet ha rett i at forholdet til EMK i de fleste tilfeller nå synes å være avklart. Rettspraksis fra Høyesterett sammenholdt med avgjørelser fra EMD kan tyde på dette. I avgjørelsen inntatt i Rt. 2003 s. 1221 (punkt 33) uttaler Høyesterett seg om EMK P7 artikkel 4 og uskikkethetsvurderingen i nåværende 142 første ledd nr. 2, som må sies å tilsvare den uskikkethetsvurdering som nå er foreslått. Det vises her til sakene Davies mot Storbritannia 6 og DC, HS og AD mot Storbritannia, 7 hvor EMD vurderte konvensjonsmessigheten av de engelske reglene om ileggelse av konkurskarantene. Sakene ligger tett opp til innholdet i kkl. 142 første ledd nr. 2. SMR mener imidlertid det går et klart skille mellom konkurskarantene ilagt på bakgrunn av uskikkethetsvurderingen og karantene ilagt etter en vurdering av om det kan forligge skjellig grunn til mistanke om straffbare forhold. Dette gjelder uavhengig av om dette er et selvstendig vilkår eller bare et moment i vurderingen av om konkurskarantene skal ilegges. SMR kan ikke se at forholdet mellom karantene ilagt på bakgrunn av kravet om skjellig grunn til mistanke og EMK er avklart, slik departementet gir uttrykk for. 8 Det foreligger ikke rettspraksis fra EMD som støtter departementets synspunkt om at dette forholdet må anses avklart. Domstolen kan anse karanteneinstituttet som en strafferettslig reaksjon som sperrer for videre straffeforfølgning etter P7 artikkel 4, selv om den er karakterisert som sivilrettslig i norsk lovgivning og av det nasjonale domstolsapparatet. Etter SMRs syn er dette det utgangspunkt departementet burde ha for sin drøftelse av denne problematikken. 4. Forslaget til saksbehandlingsregler Departementet foreslår i høringsbrevet at boet skal være partsrepresentant i saker om konkurskarantene. 9 EMK artikkel 6 gjelder i sivile tvister så vel som straffesaker. Dersom man følger departementets klassifisering av saker om konkurskarantene, vil disse måtte regnes som avgjørelser om borgerlige rettigheter og plikter etter artikkel 6 nr 1. 6 Davies mot Storbritannia, dom av 16. juli 2002. 7 DC, HS og AD mot Storbritannia, dom av 14. september 1999. 8 Høringsbrevet s. 11. 9 Høringsbrevet s. 29.
UNIVERSITETET I OSLO Side 8 av 12 EMKs grunnleggende krav til saksbehandling i enkelttvister for domstolene vil altså komme til anvendelse i tilfeller av ileggelse av konkurskarantene. Departementet foreslår at bostyrer der det ikke er midler til å dekke kostnader av dennes arbeid i forbindelse med partsrepresentasjon i karantenesaker, skal få dekket dette gjennom en offentlig finansieringsordning. Et tilsvarende tilbud gjelder ikke for skyldnere som mangler midler til partsrepresentasjon. SMR mener dette kan komme i strid med EMK artikkel 6 om rettferdig rettergang, herunder kravet til equality of arms. 10 I sivile saker innebærer prinsippet at hver part må ha en rimelig mulighet til å presentere sin sak, herunder bevis, under forhold som ikke stiller ham dårligere enn motparten. 11 Domstolspraksis viser at prinsippet om equality of arms medfører at partene må ha samme tilgang på saksdokumenter. 12 Partene må gis adgang til å imøtegå de påstander som anføres av motparten. 13 Videre må partene gis samme mulighet til å innkalle vitner. 14 Skyldnere som verken får dekket saksutgifter gjennom lov om fri rettshjelp eller selv har økonomiske midler til dette, vil få en dårligere mulighet til å presentere sin sak for domstolen enn bostyreren som vil ha en økonomisk finansieringsordning som sikrer hans mulighet til å føre saken for domstolen. Departementets lovforslag kan derfor risikere å komme i konflikt med likhetsprinsippet i artikkel 6 nr. 1 i konkrete tilfeller. Dersom skyldneren verken dekkes av lov om fri rettshjelp eller selv har økonomiske midler til å få juridisk bistand, kan lovforslaget komme i konflikt med kravet til access to court, som er innfortolket i EMK artikkel 6 nr. 1. I sivile saker innebærer dette kravet en plikt for staten til å muliggjøre og effektivisere adgangen til de offentlige domstolene. 15 EMD har slått fast at konvensjonen skal sikre rettigheter som er praktiske og effektive. Dersom en part i en rettssak er ubemidlet og får avslag på rettshjelp, og saksfeltet er komplisert, kan denne staten etter EMK artikkel 6 nr 1 ha en plikt til å sørge for å yte rettshjelp når 10 EMK artikkel 6 viser til at enhver har krav på en fair hearing, herunder et uskrevet krav til at partene må være likestilt under rettergangen. Se f. eks. P. van Dijk og G. J. H. van Hoof: Theory and Practice of the European Convention on Human Rights (Haag: Kluwer 1998) s. 430. 11 Dombo Beheer B. V. mot Nederland, dom av 27. oktober 1993, Series A 274, 33: The Court agrees with the Commision that as regards litigation opposing private interests, equality of arms implies that each party must be afforded a reasonable opportunity to present his case including his evidence under conditions that do not place him at a substantial disadvantage vis-á-vis his opponent. 12 Lynas mot Sveits, Yearbook XX (1977), s. 412. Se også P. van Dijk og G. J. H. van Hoof: Theory and Practice of the European Convention on Human Rights (Haag Kluwer 1998) s. 430. 13 Feldbrugge mot Nederland, dom av 29. mai 1986, Series A 99, 44. 14 Dombo Beheer B. V mot Nederland, dom av 27. oktober 1993, Series A 274, 33-35. 15 P. van Dijk og G. J. H. van Hoof: Theory and Practice of the European Convention on Human Rights (Haag: Kluwer 1998) s. 420.
UNIVERSITETET I OSLO Side 9 av 12 dette er uomgjengelig nødvendig ( indispensable ) for at parten skal kunne føre saken effektivt. 16 Etter SMRs mening vil lovforslaget i enkelttilfeller kunne komme i konflikt med likhetsprinsipper og retten til adgang til domstolene som følger av EMK artikkel 6 nr. 1. SMR etterlyser departementets vurdering av likhetsprinsippet, retten til adgang til domstolene og disse prinsippenes konsekvenser for lovforslaget. Dette høringsbrevet har kun antydet problemstillingene som bør utredes nærmere. 5. Forslaget om tidsfrist Departementet ber i høringsforslaget om synspunkter på om det bør oppstilles en frist for bostyreren til å innstille på konkurskarantene, og hvor lang denne fristen bør være. SMR mener det bør oppstilles en tidsfrist, også av menneskerettslige grunner. Saker vedrørende konkurskarantene vil falle inn under retten til en rettferdig rettergang i EMK artikkel 6 nr. 1, jf. uttrykket civil rights and obligations. 17 Reglene om tidsfrister i karantenesaker bør derfor være i samsvar med kravet i artikkel 6 til at saker om borgerlige rettigheter og plikter (og straff) avgjøres innen rimelig tid. Dette er en rettslig standard. EMD har for så vidt ikke fastsatt noen spesifikk lengstetid, men den har utformet kriterier for å avgjøre om krenkelse foreligger i det konkrete tilfelle. 18 Flere momenter er særlig relevante. Hensynet til personene som er involvert taler for en så rask behandlingstid som mulig. Dette kan likevel ikke alene være avgjørende, men må veies mot kravene til en nøyaktig gjennomgang og gjennomføring av saken. 19 Domstolen legger særlig tre kriterier til grunn når den vurderer rimeligheten av tidsforløpet: Sakens kompleksitet, klagerens forhold og myndighetenes forhold. 20 16 Airey mot Irland, dom av 9. oktober 1979, Series A 32, 24 og 26:..Article 6 para 1 may sometimes compel the State to provide for the assistance of a lawyer when such assistance proves indispensable for an effective access to court, either because legal representation is rendered compulsory or by reason of the procedural complexity of the case. 17 Ringeisen mot Østerrike, dom av 16. juli 1971, Series A 13, 94. 18 P. van Dijk og G. J. H. van Hoof: Theory and Practice of the European Convention on Human Rights (Haag: Kluwer 1998) s. 442 og 446. 19 Silvia Pontes mot Portugal, dom av 23. mars 1994, Series A 286-A. 20 P. van Dijk og G. J. H. van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights (Haag: Kluwer 1998) s. 446-448.
UNIVERSITETET I OSLO Side 10 av 12 EMD har i vurderingen av om tidsforløpet har vært rimelig, forventet fortgang i saken fra myndighetenes side dersom mye står på spill for klageren. 21 Det er derfor etter SMRs syn å foretrekke at det settes en klar frist som med god margin ligger innenfor de krav som EMK artikkel 6 nr. 1 stiller. Det kan likevel ikke utelukkes at en slik frist må tolkes innskrenkende, da artikkel 6 legger opp til en konkret vurdering av forholdene som har betydning for tidsfristen i det enkelte tilfelle. Lovens angitte frist kan derfor uansett i særskilte tilfeller måtte tolkes i lys av de krav artikkel 6 stiller (jf. menneskerettsloven 2 og 3). 6. Forslaget til offentliggjøring av konkurskarantene Departementet ber om høringsinstansenes syn på forhold ved registreringsordningen som oppleves som problematisk i forhold til å få tilstrekkelig informasjon om konkurskarantene. Departementet mener personvernhensyn taler mot en publisering utenfor Konkursregisteret, 22 men ønsker likevel høringsinstansenes syn på registreringsordningen. SMR vil kort kommentere de menneskerettslige aspektene ved den nåværende ordningen, og en eventuell utvidelse av tilgang på denne informasjonen. EMK artikkel 8 nr. 1 om retten til respekt for privatlivet kommer til anvendelse for en ordning som det nåværende Konkursregisteret. I registeret registreres det opplysninger om privatpersoner. Opplysninger om enkeltindivider, også konkursskyldnere, faller klart nok inn under begrepet privatliv i artikkel 8s forstand. Bestemmelsens annet ledd tillater begrensninger i retten til beskyttelse av opplysninger om privatpersoner. Slike inngrep må være i samsvar med lov, de må søke ivaretakelse av visse legitime formål og de må være nødvendig i et demokratisk samfunn. Registeret er selvsagt i samsvar med lov fordi det har hjemmel for registerføringen i konkursloven. 23 En eventuell offentliggjøring vil også kunne sies å oppfylle bestemmelsens formålskrav, fordi det kan sies å være iverksatt for å forebygge kriminalitet, samt for å beskytte andres rettigheter. Registeret må også ut i fra en proporsjonalitetsvurdering sies å være nødvendig i et demokratisk samfunn. Dagens ordning skaper neppe problemer i forhold til EMK artikkel 8. 21 H mot Storbritannia, dom av 8. juli 1987, Series A 120, 71 og 85. 22 Høringsbrevet s. 37. 23 Kkl. 144 annet ledd.
UNIVERSITETET I OSLO Side 11 av 12 Dersom departementet skulle gå inn for å gjøre informasjonen om konkurskarantene lettere tilgjengelig, kan det imidlertid oppstå utfordringer i forhold til den proporsjonalitetsvurdering som må foretas i tolkningen av begrepet nødvendig i EMK artikkel 8 nr. 2. Etter SMRs syn er det grunn til å tro at en ytterligere offentliggjøring av disse opplysningene kan innebære problemer i forhold til EMK artikkel 8 nr. 2. Den nåværende ordningen er egnet til å nå samme mål som en ordning som innebærer enklere tilgang på informasjonen, samt at den innebærer en mindre byrde for skyldnerne. Det finnes altså et mindre inngripende virkemiddel som må sies å dekke behovet for etterspørselen av informasjon om ileggelse av konkurskarantene. Departementet gir i høringsbrevet selv uttrykk for at det må det være tilstrekkelig at man kan henvende seg til Konkursregisteret dersom man ønsker informasjon om ileggelse av konkurskarantener. 24 Ut fra disse betraktningene, som SMR slutter seg til, vil den någjeldende ordningen utgjøre et tilstrekkelig middel for å nå de mål en ønsker å nå. Mer inngripende tiltak vil lett kunne skape konflikt i forhold til den forholdsmessighetsvurdering som EMK artikkel 8 legger opp til. 6. Avslutning SMR bestrider ikke at det i normaltilfeller ofte vil være slik at forslagene til endringer av konkursloven ikke kommer i direkte konflikt med menneskerettslige krav. Menneskerettslige normer vil imidlertid være aktuelle først og fremst i situasjoner hvor velfungerende systemer får uheldige utslag i enkelttilfeller. I saker hvor forholdene avviker fra det normale, vil det etter SMRs mening være god grunn til å tro at flere av de menneskerettighetsgarantier som er nevnt i redegjørelsen over kan komme til å legge begrensninger på det foreslåtte lovverket. SMR kan ikke se at departementet i tilstrekkelig grad har tatt dette i betraktning, og etterlyser en bredere vurdering av forholdet til menneskerettighetslovens bestemmelser som også tar høyde for de ekstraordinære tilfellene. På denne bakgrunn er SMR av den oppfatning at det gjenstår en god del arbeid før en kan være forvisset om at forslaget til nye regler om ileggelse av konkurskarantene vil være i samsvar med de menneskerettslige krav som påligger staten som følge av menneskerettsloven av 1999. 24 Høringsbrevet s. 37.
UNIVERSITETET I OSLO Side 12 av 12 Med vennlig hilsen Geir Ulfstein Direktør Marius Emberland Førsteamanuensis, Leder, SMRs NI-utvalg