Rettspolitisk forening støtter ikke forslaget om innføring av et slikt forbud.

Transkript

1 Kunnskapsdepartementet Deres ref. 17/ september 2017 HØRINGSUTTALELSE FRA RETTSPOLITISK FORENING VEDRØRENDE FORSLAG OM Å INNFØRE FORBUD MOT BRUK AV PLAGG SOM HELT ELLER DELVIS DEKKER ANSIKTET I BARNEHAGER OG UTDANNINGSINSTITUSJONER 1. Innledning Det vises til departementets høringsbrev av Rettspolitisk forening er en uavhengig forening bestående av jurister, studenter i juridiske fag og andre interesserte. Foreninga arbeider blant annet for å forsvare rettsstatlige verdier og for å bedre den rettslige situasjonen for sosialt vanskeligstilte grupper. Rettspolitisk forening vil i det følgende gi sine innspill til forslaget om å innføre forbud mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet i barnehager og utdanningsinstitusjoner (heretter forslaget). 2. Foreningas generelle synspunkter om forslaget Rettspolitisk forening støtter ikke forslaget om innføring av et slikt forbud. Forslaget er nøytralt utformet, og rammer følgelig alle former for tildekking i både offentlige og private institusjoner. Som departementet selv påpeker, vil det foreslåtte forbudet være særlig inngripende for personer som bruker plagg som helt eller delvis dekker ansiktet av religiøse årsaker eller som uttrykk for ytringsfrihet. Departementet trekker frem nikab og burka som eksempler på religiøse plagg som vil rammes av forslaget. Det er særlig bruk av disse plaggene som reiser de vanskelige spørsmålene og avveiningene her. Til tross for forslagets nøytrale utforming, er det rimelig å anse at det i all hovedsak vil ramme kvinner som bruker nikab og burka, og dette må også antas å ha vært intensjonen med selve forslaget. Som påpekt i notatet anslo tenketanken Minotenk i 2014 at under 100 kvinner i Norge brukte ansiktsdekkende plagg. Islamsk Råd Norge anser det som lite trolig at det finnes kvinner i Norge som bærer burka. Islamsk Råd Norge anslår, som Minotenk, at antallet kvinner som bruker nikab er lavt, men at antallet varierer. 1

2 Det er svært få elever som bruker nikab, og de få kjente tilfellene av elever som har båret plagget var i videregående opplæring eller voksenopplæringen. Videre er det noen få kjente tilfeller av bruk av nikab i universitets- og høyskolesektoren. Sammen med menneskerettighetene, setter den gjeldende diskrimineringslovgivningen skranker for hvilke forbud av denne art som kan innføres. Departementet påpeker i høringsnotatet på s. 30 at dagens ordning med lokale forbud synes å fungere godt, og at et nasjonalt forbud kan fremstå som et unødvendig omfattende vedtak. Rettspolitisk forening er enig i denne vurderingen. Vi ser derfor ikke behovet for innføring av et slikt forbud som forslaget legger opp til. De ovennevnte tallene vitner om at bruken av de typer ansiktsplagg som mest sannsynlig vil rammes av et eventuelt forbud, er av svært begrenset omfang. Forslaget fremstår dermed å ikke nødvendigvis ha særlig praktisk betydning, men heller være av mer prinsipiell karakter. Foreninga ser at forslaget reiser vanskelige spørsmål, og minst like vanskelige avveininger. Vi vil i det følgende trekke frem noen momenter vi mener er helt sentrale for hvorfor vi ikke støtter forslaget. For det første er foreninga bekymret for om forslaget vil kunne bidra til å isolere de personene som vil rammes av et eventuelt forbud. Det kan tenkes at en grunnskoleelev som bærer nikab i stedet for å delta på en offentlig eller privat skole, skoleres hjemme. For en elev i videregående opplæring som bærer nikab kan et eventuelt forbud i verste fall innebære at vedkommende dropper ut av skolen. Dette er ikke utenkelige scenarier, og vi mener dette momentet ikke er blitt tilstrekkelig vektlagt av departementet i vurderingene som er foretatt. For det andre er foreninga bekymret for om et eventuelt forbud vil kunne utsette de gjeldende kvinnene for diskriminering. Det vises i denne forbindelse til rapportene fra Frankrike, som departementet selv viser til i høringen, etter at det i 2011 ble innført et generelt forbud mot bruk av plagg som dekker ansiktet i det offentlige rom. Disse viser en vekst i trakassering etter at forbudet ble innført. Som departementet selv skriver i notatet på s.18 er det vanskelig å isolere effekten av forbudet fra andre trekk ved samfunnet og hendelser som også kan forklare dette. Foreninga er likevel av den oppfatning at det ikke er usannsynlig at et slikt forbud kan ha vært en bidragsyter i denne økningen. Det er i Norge mange eksempler på at enkelte personer reagerer svært negativt og tidvis hatefullt på bruk av religiøse hodeplagg, noe Faten-saken har vært et tydelig eksempel på. Foreninga er bekymret for at et nasjonalt forbud vil kunne virke legitimerende på denne type negative og hatefulle reaksjoner fra enkelte. Det tredje vi er bekymret for er om et nasjonalt forbud vil kunne forsterke spenninger mellom enkelte minoritetsmiljøer og deler av befolkningen forøvrig. Fordi forslaget er av prinsipiell karakter, kan det fremstå som lovgiver retter uforholdsmessig mye oppmerksomhet mot enkelte grupper i samfunnet, når det eksisterende lovverket egentlig anses som velfungerende. På den måten kan et nasjonalt forbud bidra til å skape inntrykk av at det er et større praktisk behov for det enn virkeligheten tilsier, og følgelig øke slike spenninger. 3. Foreningas konkrete bemerkninger til forslaget 2

3 3.1 Om barnas rett til å bli hørt Foreninga kan ikke se at departementet i forbindelse med utarbeidelsen av høringen har forhørt seg med barn og unge, og vi vil derfor vise til barnas rett til å bli hørt etter Barnekonvensjonen artikkel Om de foreslåtte sanksjonsformene i universitets- og høyskolesektoren Rettspolitisk forening bemerker at de foreslåtte reglene og sanksjonene i universitets- og høyskolesektoren fremstår som uforholdsmessige, når hensynene bak den foreslåtte regelen tas i betraktning. Vår vurdering er at kommunikasjonshensynets styrke svekkes etter hvert som elevene blir eldre og for eksempel begynner på studier ved en høyskole. Særlig i undervisningssituasjoner hvor studenten sitter i en forelesingssal eller tar del i annen upersonlig undervisning, er dette hensynet lite fremtredende, og burde da utkonkurreres av vernet mot diskriminering og hensynet til inkludering og integrering. Foreninga mener også at høringsnotatet ikke tilfredsstillende forklarer hvorfor brudd på dette regelverket skal være grunnlag for utestenging, som er en svært streng sanksjon, særlig sett i lys av den svekkede styrken til det underliggende hensynet. 3.3 Om forslagets side til Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) Rettspolitisk forening viser videre til utredningsinstruksen punkt 2-1 om departementets plikt til å utrede virkninger for enkeltpersoner. Virkningene for enkeltpersonene i forslaget er et moment i vurderingen av om forbudet er et legitimt inngrep i menneskerettighetene. På grunn av menneskerettighetenes grunnleggende karakter, må det legges til grunn at en utilfredsstillende behandling av menneskerettighetsvernet automatisk utgjør et brudd på utredningsinstruksen punkt 2-1. Lovavdelingens behandling av saken er gjengitt relativt grundig i notatet, men slik foreninga det er i stor grad lagt vekt på EMDs avgjørelse i saken S.A.S mot Frankrike når det kommer til behandlingen av forholdet til menneskerettighetene. Rettspolitisk forening er av den oppfatning at det er mye større usikkerhet rundt forslagets forhold til FN konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP). SP er gjennomført i norsk rett og vil ved motstrid gå foran annen formell lovgivning, jf. menneskerettighetsloven 2 og 3. Vi finner det derfor overraskende at konvensjonen er så sparsommelig behandlet. Det er spesielt tre spørsmål vi mener ikke er tilfredsstillende besvart: 1. Hvorvidt hensynene som begrunner forslaget vil være legitime etter SP 2. Hvorvidt inngrepet vil gå klar av diskrimineringsforbudet etter SP 3. Om inngrepet er forholdsmessig i lys av sitt formål Foreninga mener det i notatet ikke er tilstrekkelig problematisert om den argumentasjonskjeden som fremgår i S.A.S. mot Frankrike også vil stå seg etter SP art. 18 (3). Unntaksgrunnene oppramset i henholdsvis EMK art. 9 (2) og i SP art. 18 (3) er ansett å være uttømmende, og det er bred enighet om at «living together»-alternativet i S.A.S. mot 3

4 1 Frankrike utgjorde en utvidende tolkning av hensynene opplistet i EMK art. 8 (2) og 9 (2). Det kan derfor ikke generelt legges til grunn at samme begrunnelse vil stå seg etter SP. Både EMD og Menneskerettighetskomiteen har konstatert brudd på henholdsvis EMK og SP fordi de gjeldende inngrepene ble ansett for å ikke være tilfredsstillende begrunnet. Eksempelvis har Menneskerettighetskomiteen konstatert brudd på art. 18(3) for manglende legitim begrunnelse for inngrepet i Hudoyberganova mot Usbekistan. Videre er det i høringsnotatet antatt at inngrepet ikke vil utgjøre et brudd på diskrimineringsforbudet etter EMK. Diskrimineringsforbudet etter SP er imidlertid videre enn det som er lagt til grunn i høringsnotatet. Retten til utdanning er blant annet forankret i Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) art. 13. Selv om forslaget ikke innebærer brudd på ØSK art. 13, vil forskjellsbehandling i tilgangen til utdanning kunne utgjøre et selvstendig brudd på SP. Det er spesielt to omstendigheter ved forslaget som aktualiserer denne problemstillingen. For det første dersom enkelte elever nektes tilgang til undervisning. For det andre dersom forbudet reelt sett innebærer et forbud mot at voksne som bærer nikab deltar i høyere utdanning. Etter EMK må et inngrep være «necessary in a democratic society», og etter SP art. 18 (3) må det være «necessary». Oppsummert har EMD i sin forholdsmessighetsvurdering lagt vekt på tre elementer; for det første om inngrepet er egnet til å beskytte de hensyn som staten begrunner inngrepet med, for det andre om det er mindre inngripende tiltak som staten kunne iverksatt, og for det tredje om inngrepet er rimelig, alle hensyn tatt i betraktning. Det vises generelt til at det er staten som har bevisbyrden for at vilkårene for inngrep er oppfylt. Generelt vil vekten av Lovavdelingens konkrete forholdsmessighetsvurdering avhenge av de kilder den har hatt tilgjengelig da uttalelsen ble skrevet. Den kan derfor ikke generelt legges til grunn, dersom departementet er kjent med et større og mer komplekst sett fakta som innvirker på spørsmålet. Det vises særlig til to forhold; inngrepets egnethet og det minste inngreps prinsipp. Det gis i notatet eksplisitt uttrykk for at det ikke er empirisk belegg for at et forbud er egnet til å oppfylle de formål som forslaget bygger på. Foreninga mener også at notatet ikke argumenterer tilfredsstillende for hvorfor dagens ordning ikke er tilstrekkelig for å ivareta de hensyn som søkes beskyttet. Foreninga mener at det ovenstående gir vektige argumenter for at et inngrep ikke vil være forholdsmessig. 4. Forslag til alternative løsninger Som departementet selv påpeker, finnes allerede muligheten til å forby bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet i tilfeller hvor dette ikke er i strid med menneskerettighetene eller diskrimineringslovverket. Rettspolitisk forening mener den nåværende lovgivningen fungerer etter sitt formål og er bedre til å ivareta alle de hensyn som gjør seg gjeldende i denne typen saker. Rettspolitisk forening viser eksempelvis til det departementet selv skriver på s. 23 om at Høgskolen i Oslo og Akershus allerede har et regelverk som gir studieprogrammene mulighet til å forby heldekkende plagg ut ifra kriterier som oppfyller vilkårene i 1 Ilias Bantekas og Lutz Oette, International Human Rights; Law and Practice, Cambridge University Press 2. Utg 2016, s

5 diskrimineringsloven. Rettspolitisk forening er derfor av den oppfatning at forslaget er unødvendig, da bakgrunnen for forslaget dekkes av bestemmelsene om saklig forskjellsbehandling i diskrimineringslovgivningen. Hvis departementet mener det er nødvendig å løfte fram den konkrete problemstillingen om ansiktsdekkende plagg i det nasjonale lovverket, er det etter vår mening tilstrekkelig å vise til bestemmelsene i denne lovgivningen. *** Eventuelle spørsmål kan rettes til Andreas Slørdahl på telefon , Elsa Skjong på telefon , eller e-post styret2@rpf.no. Med vennlig hilsen for Rettspolitisk forening Andreas Slørdahl Elsa Skjong 5