Paul Pedersen: BELØNNING FOR Å BO Ingress: I 1990 ble det opprettet en egen Tiltakssone i Finnmark og Nord-Troms der en rekke særegne person- og bedriftsrettede virkemidler ble iverksatt. Bakgrunnen var regionens kroniske mangel på høyt utdannet arbeidskraft og en tiltakende krise i regionens næringsliv. Målet var å gjenreise vekstkraften i regionen, og virkemidlene ble en satsning på både person- og bedriftsrettede tiltak. I de første årene etter 1990 så det ut som om tiltakene virket. Etter 1994 økte imidlertid utflyttingen igjen og nådde i 1997 det høyeste nivå i etterkrigstiden, til tross for tiltakene. Artikkelen viser at en del av de positive virkninger før 1994 ikke skyldtes tiltakene, men konjunktursvigninger. Tiltakene har likevel hatt positive effekter, men da kun på spesifikke områder i arbeidsmarkedet. Innledning Å sikre en livskraftig bosetting i Finnmark har langt tilbake vært ansett som et nasjonalt ansvar (Lund 1981, Eriksen og Niemi 1982). Foruten mer overordnede velferdspolitiske argumenter har regionens kulturelle særtrekk, ødeleggelsene under 2. verdenskrig, forsvarsmessige hensyn og hensynet til ressurs- og miljøforvaltning dannet premisser for bruk av spesielle virkemidler. Introduksjonen av spesielle virkemidler har skjedd på bakgrunn av en eller annen krisedefinisjon. Slik også med det sett av tiltak som kom til å utgjøre virkemidlene i Tiltakssonen. Det er her snakk om to typer av kriser, en personalkrise og en mer generell krise i regionens næringsliv. Disse ledet hen mot to ulike sett av virkemidler. Personalkrisen ble mer og mer synlig i takt med veksten spesielt i offentlig sektor på 1970 og 1980-tallet. De mest synlige tegn var en stor og økende mangel på personell med høyere utdanning og en usedvanlig stor gjennomtrekk i de stillinger som en var i stand til å besette. Dette gjaldt for lærere (Jørgensen og Jensen 1978, Eikeland 1993, 1997), førskolelærere (Pedersen og Pettersen 1983), leger, sykepleiere, og andre personer med høyere utdanning i offentlig tjenesteyting og administrasjon (Myrland 1982, Finstad 1983, 1995, Kolsrud 1996). Konsekvensene var et utilstrekkelig og manglende servicetilbud på en rekke viktige felter, og en forvaltning preget av lav kyndighet og kontinuitet. På slutten av 1970-tallet var personalkrisen i grunnskolen blitt såpass utålelig at den såkalte virkemiddelordningen ble iverksatt ved grunnskoler med lav lærerdekning. 1 Fram mot midten av 1980-tallet økte mangelen på fagfolk over et bredt spekter av stillinger i offentlig sektor til tross for en utbygging av et permanent høgskoletilbud i regionen på 1970 og 1980-tallet. Stadig flere tok til ordet for at noe måtte gjøres, og det på bred basis for å sikre befolkningen kompetente tjenester på viktige stillingsområder (Aune 1996). Dette dannet bakgrunnen for at Finnmark og Nord-Troms ble en egen utdanningspolitisk region i 1988 der det absolutt sterkeste virkemidlet var Nedskrivingssordningen for studielån (St. prp nr. 105 1986-87). 1 Kjernen i ordningen var et lønnetilskudd som enten kunne taes ut som en lønnsbonus eller også som et års studiepermisjon etter et visst antall år. For flere detaljer se Eikeland m.fl. 1993. Oppstarten av en og senere to ekstraordinære lærerskoleklasser ved Alta gymnas underlagt Tromsø lærerhøgskole i 1963 var det første forsøk på å bedre dekningen av lærere i regionen i etterkrigstiden, men da med tradisjonelle virkemidler.
Mens de to første tiltakene hadde sin bakgrunn i utålelige tilstander i offentlig sektor, var bakgrunnen for iverksettingen av Tiltakssonen en mer generelle krisen i regionens råstoffbaserte næringsliv. Fallende sysselsetting, sterke svingninger i sysselsettingen både etter sesong og fra år til år og stor temporær arbeidsledighet, hadde medført høy nettoutflytting gjennom mesteparten av 1980-tallet. (Pedersen og Andersen 1995, Arbo og Hershoug 1996, Finstad 1995, Pedersen og Andersen 2001). Ambisjonene bak dette tiltaket var intet mindre enn å gjenreise vekstkraften i regionen, (St.prp. nr. 64 1989-90). For å oppnå dette mente en det var nødvendig å satse på både person- og bedriftsrettede virkemidler. De allerede eksisterende personrettede virkemidler ble derfor styrket og utvidet og en rekke bedriftsrettede virkemidler satt i verk. I første omgang så tiltakene så ut til og virke. Nettoutflyttingen falt, tilgangen på kvalifisert arbeidskraft bedret seg, sysselsettingen økte etter innføringen av Tiltakssonen i 1990 og folketallet i Tiltakssonen steg igjen for første gang på meget lenge. Etter 1994 går utviklingen i en helt annen retning. Den totale sysselsetting falt, i alle fall til utgangen av 1998, til tross for massive bedriftsrettede tiltak. Dette skjedde under en høykonjunktur der forutsetningene for sysselsettingsvekst skulle være de beste. Nettoutflyttingen økte særlig etter 1994 og kuliminerte i 1997. Nettoutflyttingen lå da på det høyeste nivå i etterkrigstiden og folketallet sank sterkere enn i de verste kriseårene på 1980-tallet. I korte trekk angir dette bakgrunnen for artikkelens hovedtema. Mer spesifikt tar vi sikte på å besvare tre hovedspørsmål: 1. I hvilken grad har tiltakene hatt effekt? 2. I fall de har hatt effekter, hvor sterke har disse effekten vært? 3. Hva kan forklare det brå skifte i effektbildet fra midten av 1990- tallet. Vi vil konsentrerer oss om effekten av de personrettede virkemidler. Indirekte vil også det viktigste aspekt ved de bedriftsrettede tiltak, evnen til å skape sysselsettingsvekst, bli undersøkt og kommentert. Før vi kan gå nærmere inn på de spørsmål som er reist, må vi gi en kort beskrivelse av tiltakene, og gi en nærmere spesifikasjon av de områder der en særlig forventet virkninger. Tiltakenes art De personrettede tiltak rettet seg mot tilbudssiden i arbeidsmarkedet. I 1990 bestod de personrettede tiltak av tre hovedelementer. Nedskriving av studielån som ga 10% avskriving pr år med en øvre grense på kr 15 000 pr år, skattelette fra rundt kr. 9.000 - kr. 14.000 for inntekter mellom kr. 200.000- kr. 300.000 og ekstra barnetrygd på kr 3600 pr barn 2. I ordningen inngikk også et mindre tiltak, et stipend til elever som måtte bo uten for heimen mens de tok videregående utdanning. Tiltakene var kumulative. For en personer med studielån og maksimal nedskriving ga tiltakene en skattefri tilleggsinntekt på rundt kr. 2 I tillegg kunne en oppnå lønnsbonus om enn arbeidet som lærere ved virkemiddelskoler. Denne ordningen var lukurativ og omfattet mange på slutten av 1980-tallet. Ordningen ble bevisst svekket ved regelendringer og antallet tiltakspersoner sank sterkt på 1990-tallet ettersom lærerdekningen ble sterkt forbedret. Senere på 1990-tallet ble også førskolelærere omfattet av ordningen.
25. 000 kr 30.000. For en familie med to inntekter, to barn og maksimal nedskriving av studielån ville dette gi en økning i familieinntekten på om lag 60.000-70.000 skattefrie kroner, noe avhengig av familieinntekt og fradrag ved skatteligningen. Personer uten barn og studielån måtte nøye seg med det skatteletten ga, og den fungerte slik at jo mindre en tjente, jo mindre ble støtten eller fordelen. Den økonomiske fordelen av de personrettede virkemidler er imidlertid betydelig svekket over tid, bl.a. som følge av utilstrekkelig indeksregulering. Nedskrivingsbidraget er svekket med 25% i forhold til 1998 og med rundt 33% i forhold til år 2000. Også verdien av barnetrygden er redusert med 14% i forhold til 1998 og med 20% i forhold til år 2000 (Pedersen og Andersen 2001). Denne svekkelsen har skjedd samtidig med at leieprisene i kommunale boliger og særlig i det private markedet har steget sterkt i takt med den sterke stigningene i byggekostnadene. Endelig har prisene på flyreiser steget særlig sterkt. Dette har ytterligere svekket fordelene ved å bo og arbeide i Tiltakssonen. De bedriftsrettede tiltak var rettet inn mot etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. De bedriftsrettede tiltak omfattet fritak for arbeidsgiveravgift, reduksjon i avgiften på forbruk av elektrisk kraft og fritak for investeringsavgiften for bygg- og anleggsinvesteringer (Eikeland og Pedersen 1997). Ved at disse ga bedriftene kostnadsreduksjoner sammenlignet med bedrifter i andre regioner, håpet en at dette ville medføre økte investeringer og derved økt etterspørsel etter arbeidskraft. Arbeidsmarkedet i regionen var jo både preget av stor mangel og stor ledighet, dvs klassiske mis- match problemer (Colbjørnsen 1986). Overskudd på arbeidskraft i et felt lot seg ikke uten videre konvertere til et annet felt. Tiltakenes formål og begrunnelse Både de personrettede og de bedriftsrettede tiltak ble i sin tid ansett som sterke politiske virkemidler. Siden de innebar særfordeler for en region, ble de relativt utførlig begrunnet. De mest overordnede begrunnelser for tiltakene ble gitt ved innføringen av Tiltakssonen i 1990. De personrettede og de bedriftsrettede tiltakene skulle samlet bidra til en bærekraftig utvikling i Tiltakssonen som i sin tur skulle stoppe eller i alle fall redusere den demografiske uttappingen som var særlig sterk rundt midten av 1980 (St.prp. nr. 64 1989-90). Den mest eksplisitte begrunnelsen for de personrettede tiltak ble gitt ved innføringen av Nedskrivingssordningen i 1988. Tiltakene som da gjaldt var ment å ha både rekrutterende, stabiliserende og motiverende virkninger (St. prp nr. 105 1986-87 ). De skulle avhjelpe den akutte mangel på kvalifisert arbeidskraft ved å tiltrekke seg høyt utdannet personell som ellers ville ha bosatt seg utenfor regionen. De skulle videre virke såpass attraktivt at det aktivt bremset utflytting av den kvalifiserte arbeidskraften som til enhver tid befant seg i regionen - altså et stabiliserende element. Og sist, men ikke minst viktig, tiltakene skulle være et generelt virkemiddel for å stimulere befolkningen i regionen til i større grad å ta høyere utdanning. Ved innføringen av Tiltakssonen i 1990 gjentas disse begrunnelsene, og de suppleres med begrunnelser av innovativ karakter. Nå legges det også vekt på at en oppegående offentlig sektor er en viktig tilrettelegger, for å få til en bærekraftig lokal næringsutvikling. Målet var en kompetent og erfaren offentlig sektor. Også kompensatoriske og
legitimitetsbegrunnelser har en viss vekt i samband med argumentasjonen for at skattelette og økt barnetrygd skulle inngå i de personrettede tiltak. 3 Kombinasjonen av både bedriftsrettede og personrettede tiltak, sammen med tiltakenes generelle og langsiktige karakter, representerte noe nytt i norsk distriktspolitikk. Ved hjelp av disse to hovedgrep håpet en å få i gang endogene prosesser som på sikt skulle bidra til en akseptabel demografisk utvikling. For å gjennomføre tiltakene ble det satt inn betydelige ressurser. Prislappen på tiltakene var i 1998 beregnet til å ligge mellom 1,7 milliarder og 1,1 milliarder avhengig av hvilken avgiftssone en sammenligner med. De personrettede tiltak utgjorde 683 millioner hvor av skatteletten utgjorde brorparten, rundt 500 millioner (Eikeland 1999). Det dreier seg med andre ord om en betydelig ressursinnsats. Effekter Om tiltakene virket slik en håpet, skulle en kunne avlese disse virkningene på makronivå, dvs i form av økt sysselsetting, en dempet nettoutflytting og i det minste - en stabilisering av befolkningsutviklingen. For å kunne si noe om effektene av tiltakene, er det avgjørende å skille mellom hva som er effekter av tiltakene og hva som er effekter av andre faktorer som har preget utviklingen i Tiltakssonen uavhengig av tiltakene. Å trekke et absolutt skille på dette punkt er knapt mulig, grunnet komplekse samspillseffekter. Vi kommer imidlertid et stykke på vei ved å sammenligne utviklingstrekk i Tiltakssonen før og etter at tiltakene ble iverksatt, og ved å sammenligne utviklingstrekk i Tiltakssonen med utviklingen i naboområder der tiltakene ikke virker. Dette er vår første innfallsvinkel. Målet er på den ene siden å mynte ut effekter av overordnede strukturelle utviklingstrekk som virker uavhengig av tiltakene, og på den annen side, effekter som på en eller annen måte kan tilskrives tiltakene. Med overordnede strukturtrekk sikter vi først og fremst til konjunktursvingninger. Det er tre hovedgrunner til å fokusere på disse. Konjunkturskifter har umiddelbare og sterke virkninger på mobilitetsnivået og mobilitetsmønstret. Konjunkturkriser demper i alminnelighet den geografiske mobiliteten betydelig, til tross for at selve krisen produserte et høyt antall arbeidsledige som vanligvis er en meget høymobile gruppe (Stamblø 1995, Barth og Yin 1996) 4. Hovedgrunnen til dette er at mobiliteten i krisetider synker sterkt blant de yrkesaktive. Et usikkert arbeidsmarked med høy arbeidsledighet virker inn på de som har jobber i den forstand at de i større grad enn ellers holder på de jobber de har. Siden de yrkesaktive ved alle konjunkturkriser etter krigen har utgjort mer enn 9/10 av arbeidsstyrken, er det adferdsendringene i denne gruppen som preger flyttemønstret. Disse virkningene finner vi igjen ved alle konjunkturelle kriser av betydning i etterkrigstiden (Aukrust 1965, Østby 1975, Stambøl 1995). For det andre representerer konjunkturkriser kriser i deler av næringslivet, der innskrenkninger, nedlegginger, omlokaliseringer og nyetableringer endrer den geografiske fordelingen av sysselsettingen som også virker direkte inn på mobilitetsmønstret. For det tredje avføder konjunkturkriser gjerne spesielle politiske tiltak, spesielt innen arbeidsmarkedspolitikken, utdanningspolitikken og næringspolitikken som kan ha betydelige regionale effekter både av mobilitetsdempende og 3 At de personrettede tiltak kun kom akademikere til gode (de som tjenete godt fra før) slik det stort sett gjorde før 1990, var i følge tidligere fylkesmann i Finnmark, Andreas Aune, et betydelig legitimitetssproblem (Aune 1996). 4 Arbeidsledige har rundt dobbelt så høy mobilitetsrate som yrkesaktive (Stambøl 1995, Barth og Yin 1997)
mobilitetsfremmende art. Ut over konjunktursvigninger griper også demografiske faktorer inn først og fremst endringer i størrelsen på årskull. For å beskrive og fange inn effektene av de konjunkturelle svingninger anvender vi utviklingen i sysselsettingen og utviklingen i arbeidsledigheten som sentrale indikatorer. For å fange inn effekter av politiske mottiltak anvender vi endringene i tiltaks-, elev- og studentbefolkningen. For å måle de samlede effekter anvender vi dels endringer i flyttemønstret og befolkningsutviklingen i regionen. Endringer i flyttemønstret genereres grunnleggende sett av endringer på arbeids- og utdanningsmarkedet, samt av demografiske bakgrunnsfaktorer. Endringer i flyttemønstret reflekterer derfor underliggende samfunnsmessige transformasjoner. Endringene i flyttemønstret over tid (utflyttinger og innflyttinger) kan sees på som vår sentrale avhengige variabel, mens endringene på arbeids- og utdanningsmarkedet, demografiske bakgrunnsfaktorer og andre inngrep som virker inn på tilbuds- og etterspørselssiden i arbeidsmarkedet, er våre uavhengige variabler. Retningen i endringene på den avhengige variabel (nettoflyttingene) bestemmer så i sin tur på kort og mellomlang sikt i hovedsak hvordan befolkningsutviklingen arter seg i et område. Befolkningsutviklingen kan betraktes som en avledet avhengig variabel. Vår andre innfalsvinkel er en undersøkelse av mulige effekter av de personrettede tiltak på individnivå og hvordan disse varierer etter personlige bakgrunnsvariabler. Dette gjøres via tre ulike tilnærminger. Vi undersøker først om tiltakene har påvirket rekrutteringen (kvantitativt og kvalitativt) av nye årskull av arbeidstakere i Tiltakssonen over tid. Dette gjøres ved å sammenligne rekrutteringsmønstret til personer med middels og høyere utdanning som begynte i arbeid i Tiltakssonen i årene 1990, 1994 og 1998 og som hadde studielån i Statens lånekasse. Deretter undersøker vi bostabiliteten - om og hvordan den forandrer seg over tid for 1990-kullet henholdsvis 4 år og 8 år etter at de begynte i jobb i Tiltakssonen. Vår tredje tilnærming tar sikte på å måle eventuelle effekter av konjunkturomslaget etter 1994. Dette gjøres ved å sammenligne bostabiliteten til to kohort 4 år etter at de begynte i arbeid i Tiltakssonen, et i en nedgangskonjunktur (1990-kohortet) og et i en oppgangskonjunktur (1994-kohortet). Effektene vil bli drøftet og vurdert ut fra de forhåpninger en hadde til tiltakene, dvs både i forhold til tiltakenes rekrutterende, stabiliserende og motiverende virkninger. Dernest vil effektene vurderes i forhold til ulike arbeidsmarkedsfelt siden tiltakene åpenbart virker forskjellig i forhold til ens plassering i arbeidsmarkedet. Vi vil skille mellom tre arbeidsmarkedsfelter: Ekspertfeltet, fagarbeiderfeltet og en restgruppe som vi har kalt kombinasjonsfeltet. Data De økologiske data som ligger til grunn for de sammenligninger som er foretatt over tid og på tvers av regioner baserer seg i hovedsak på data fra Statistisk Sentralbyrå (SSB). Det dreier seg om data dels fra Arbeidsgiver- og arbeidstakerregistret, flyttestatistikken, arbeidsmarkedsstatistikken og personalstatistikken. Data om antall arbeidsledige og beholdningen av ledige stillinger for perioden 1980-1998 er levert av Arbeidsdirektoratet. Analysen av de personrettede tiltak bygger i hovedsak på tre hovedkilder: Lånekassen, Statistisk Sentralbyrå (SSB) og Arbeidsdirektoratet. Våre basisdata er opplysninger om 3 årskull av tiltaksdeltakere (1990-,1994- og 1998 kullet) til sammen rundt 4000 personer. Disse data skriver seg fra Lånekassens database over deltakere i tiltaket. På oppdrag fra NORUT Samfunnsforskning AS, har SSB koblet til opplysninger om bosted, utdanning, viktigste arbeidsforhold, yrkesstatus, næring og arbeidstid for alle år i undersøkelsesperioden. Våre data er meget fullstendige og der det er frafall har vi ikke
funnet nevneverdige avvik fra populasjonen. Ut fra de tester vi har foretatt har vi konkludert med at validiteten av våre data er høy (Pedersen og Andersen 2001). Generelle og spesielle utviklingstrekk En av de hyppigst brukte konjunkturindikatorer er graden av arbeidsledighet. I figur 1 ser vi hvordan de to store konjunkturkriser etter 1980 preget arbeidsmarkedet. Konjunkturvekslingen på 1980- tallet gjentar seg så å si på 1990-tallet, men dypere og mer langvarig. Vi ser imidlertid at arbeidsledigheten i Finnmark ikke går ned i takt med hva som skjer på landsbasis etter 1994. Av figur 2 ser vi videre hvordan konjunkturvekslingene gjennom ulike virkninger på arbeidsmarkedet genererte tilnærmet det samme flyttemønstret i Tiltakssonen på 1990-tallet som på 1980-tallet til tross for tiltakene. Hva mer er: Flyttemønstret i Tiltakssonen og i Nord-Norge som helhet, er i hovedsak det samme i hele tidsrommet etter 1980 (Pedersen og Andersen 2001) og trendskiftet i flyttemønstret på slutten av 1980-tallet kommer i forkant av tiltakene. Nedgangen i utflyttingen etter 1987 er derfor i hovedsak en virkning av konjunkturendringene og ikke av tiltakene. Stigningen i arbeidsledigheten etter 1987 ble forsterket av demografiske faktorer. De spesielt store fødselskull fra slutten av 1960 og begynnelsen av 1970-tallet var klare for arbeidsmarkedet da konjunkturnedgangen satte inn i 1988. Disse kull møtte et arbeidsmarked i sterkt fall. Av tabell 1 ser vi at sysselsettingen falt med 9% i privat sektor mellom 1988-1990, mens det var en vekst i offentlig sektor. De som ble ledige i privat sektor var i hovedsak ikke kvalifisert for å gå inn i de ledige stillinger i offentlig sektor. Arbeidsledigheten steg derfor sterkt, jf. Figur 1. Utviklingen i Tiltakssonen løper helt parallelt med utviklingen i landsdelen som helhet. Fra 1990-til 1993 er imidlertid sysselsettingsveksten betydelig sterkere særlig i privat sektor i Tiltakssonen enn i Nord-Norge. Dette var imidlertid langt fra nok til å sysselsette de store ungdomskull som kom ut på arbeidsmarkedet mellom 1988-1995. Siden konjunkturkrisen ble landsomfattende var Figur 1 Utviklingen i arbeidsledigheten 1980-1998 i Finnmark og riket 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Arbeidsledige i Norge Arbeidsledige i Finnmark Kilde: Pedersen og Andersen (2001).
Figur 2. Inn- og utflyttinger i Tiltakssonen 1981-1999 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Innflytting Kilde: Pedersen og Andersen (2001). Utflytting det små muligheter for de arbeidsledige å flytte fra arbeidsledigheten. Arbeidsledigheten fortsatte derfor å stige i Tiltakssonen, dog langt mer avdempet enn mellom 1988-1990. Bruttoledigheten nådde sitt høyeste nivå etter krigen og lå på fra 9-11% i hele perioden 1988-1994, jf. figur 7. Dette var rundt 3 prosentpoeng over landsgjennomsnittet. Blant personer mellom 20-24 år var hver fjerde person enten arbeidsledig eller på arbeidsmarkedstiltak i 1993. Dette skjedde samtidig som det var stor etterspørsel etter høyt utdannet arbeidskraft i Tiltakssonen.
Tabell 1. Endringer i den totale sysselsettingen i Tiltakssonen og Nord-Norge som helhet 1988-1990, 1990-1994 og 1994-1998. Absolutte tall og prosentvis endring 1988-1990 1 1990-1993 1993-1998. Tiltakssonen Privat sektor -2253-9% 2340 10,4% -678-3,0% Offentlig sektor 547 3,7% 443 2,9% -216-1,2 % Totalt -1706-4,3% 2783 7,3 % -994-2,4% Nord-Norge Privat sektor 10592-8,5% -4145-3.7% 5970 5,5 Offentlig sektor 3561 4,9% 9752 12.7% 459 0,5% Totalt -7032-3,6% 5607 3,0% 6430 3,3% Kilde: Arbeidsgiver og arbeidstakerregistret. Spesialtabeller, SSB 1999. Den høye arbeidsledigheten særlig blant de unge medførte politiske inngrep i arbeidsmarkedet. For å lette omstillinger og hindre framtidige skadevirkninger av høy ledighet, ble det satt inn massive arbeidsmarkedstiltak sammen med utdanningspolitiske tiltak (Aamot 1991, Try 1998). Resultatet av disse tiltak var at det fram til 1994 skjer en sterk opphopning av høymobile grupper, dels i ledighets- og tiltaksbefolkningen og dels i elev- og studentbefolkningen. Også på dette punkt er utviklingen i Tiltakssonen og i landsdelen som helhet i hovedsak den samme (Pedersen og Andersen, 1999, 2001). Høsten 1993 endret konjunkturbildet seg igjen. En begynnende høykonjunktur var i emning og den vokste i de kommende år relativt raskt til en av de sterkeste høykonjunkturer i etterkrigstiden. Dette skapte en ekstraordinær sterk sysselsettingsvekst først i Oslo og Akershus, og ganske snart også langs begge sider av Oslofjorden mot Sørlandet og mot svenskegrensen. Denne utviklingen står i sterk kontrast til hva som skjer i Tiltakssonen og til dels også i Nord-Norge som helhet. I motsetning til hva som var tilfellet i de første år (1990-1993) etter at virkemidlene i Tiltakssonen var satt ut i livet, taper Tiltakssonen arbeidsplasser etter 1993. Dette skjer i en periode (høykonjunktur) der forutsetningene for sysselsettingsvekst skulle være de beste. Utviklingen i Tiltakssonen er særegen. I Tiltakssonen går sysselsettingen ned med 2,4% mellom 1993-1998 mot en vekst på 3% i landsdelen som helhet. Konsekvensen var at nettoarbeidsledigheten økte, mens den gikk ned i landet ellers, jf. fig 1. Vurdert ut fra bosettingsmålsettingen for regionen oppstod den verst tenkelige situasjonen: En stor ledighets-, tiltaks- og studentbefolkning og et regionalt arbeidsmarked i stagnasjon og nedgang kombinert med en sterk vekst i sysselsettingen i andre landsdeler. Resultatet ble da også en sterk stigning i utflyttingen slik det går fram av figur 2. I 1997 nådde nettoutflytingen det høyeste nivå etter krigen og det til tross for tiltakene. I samfunnsvitenskapen brukes befolkningsutviklingen i et område ofte som en indikator på regionens sunnhetstilstand. Siden bevaringen av bosettingsmønstret her til lands også kan sies å være regionalpolitikkens mest konkrete mål (Hansen og Selstad 1988), kan
befolkningsutviklingen også sees som en indikator på regionalpolitikkens suksess. Sammenligner vi befolkningsutviklingen i Tiltakssonen med befolkningsutviklingen i naboområdet 5 framtrer følgende mønster. I Tiltakssonen framtrer tidsperioden fra begynnelsen av 1980-tallet og fram til 1987/88 som en sterk nedgangsperiode også sammenlignet med naboområdene. Mellom 1988-1994 snur utviklingen og befolkningen i Tiltakssonen øker, en utvikling som er særegen for Tiltakssonen. Etter 1994 snur utviklingen igjen og folketallet faller sterkere enn under høykonjunkturen på midten av 1980-tallet. Den samme tendensen kan registreres i naboområdene, men ikke i samme grad. Figur 3 Befolkningsutviklingen i Tiltakssonen og Rest-Troms 1980-2000 105000 100000 95000 90000 85000 80000 75000 70000 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Tiltakssonen Troms utenom TS og Tromsø by Kilde: Kilde: Pedersen og Andersen (2001). Ut fra de indikatorer vi har nyttet for å beskrive utviklingen, har de spesielle virkemidler som ble iverksatt i Tiltakssonen ikke medført en særlig annen utvikling enn det vi finner i landsdelen ellers på 1990-tallet. Det som har preget hovedlinjene i utviklingen i Tiltakssonen er de samme strukturelle føringer som har preget utviklingen i Nord-Norge ellers. Går vi mer detaljert til verks kan vi likevel peke på seks trekk som i noen grad skiller utviklingen i Tiltakssonen fra utviklingen i landsdelen ellers og disse trekk kan på ulike måter knyttes til virkninger av tiltakene. 1. De innenlandske innflyttinger til Tiltakssonen er mindre preget av konjunktursvingninger enn for landsdelen som helhet 6. 2. Befolkningsutviklingen mellom 1990-1994 var mer positiv i Tiltakssonen enn i naboområdene. 3. Dette løper sammen med en sterkere sysselsettingsvekst i privat sektor mellom 1990-1993 mot en nedgang i landsdelen som helhet. 5 Naboområdet er alle kommunene i Troms utenom de som inngår i Tiltakssonen med unntak av Tromsø by. 6 For landsdelen som helhet faller antall innflyttinger svakt, men jevnt etter 1988, mens innflyttingene til Tiltakssonen ligger om lag på samme nivå gjennom hele 1990-tallet (Pedersen og Andersen 1999).
4. Dekningen av særlig kvalifisert arbeidskraft bedres sterkt, særlig fram til midten av 1990-tallet (Pedersen og Andersen 2001). 5. Etter 1994 har Tiltakssonen en negativ sysselsettingsutvikling, mens resten av Nord- Norge har hatt en svak, men positiv sysselsettingsutvikling. 6. Utflyttingen fra Tiltakssonen holder seg på et høyere nivå enn for landsdelen som helhet (Pedersen og Andersen 2001). Tiltakene har med andre ord satt sine spor på mer spesifikke samfunnsområder. I det følgende skal vi se nærmere på hva disse effekter består i. Rekruttering I figur 4 har vi vist antall nyrekrutterte i tiltaket i årene 1990,1994 og 1998 7. Ekspertfeltet i arbeidsmarkedet i Tiltakssonen knytter seg nesten i sin helhet til offentlig sektors mange virksomheter innen undervisning, helse, politi, forsvar og annen offentlig forvaltning og tjenesteyting. Dette feltet er nesten enerådende når det gjelder rekrutteringen av personer med høyere utdanning. Ekspertfeltet er så å si ikke konjunkturpåvirket da de aller fleste stillingene befinner seg i offentlig sektor. Sysselsettingen i dette arbeidsmarkedsfeltet økte gjennom hele 1980-tallet, og feltet fortsatte å vokse også under lavkonjunkturperioden (1988-1993) med over 1000 sysselsatte 8. Blant personer med høyere utdanning steg antall rekrutterte sterkt fram til 1994. Det å ta arbeid i Tiltakssonen var såpass attraktivt at det skjedde en stor innflytting av høyt utdannet arbeidskraft til regionen. Med et visst unntak i 1994 var rundt 70% av de med Figur 4. Antall nyrekrutterte i tiltaket etter bostedsbakgrunn og utdanningsnivå i 1990-, 1994- og 1998-kullet 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 LU 1990 LU 1994 LU 1998 HU 1990 HU 1994 HU 1998 Fra TS Innflytter LU= lav utdanning. HU= høy utdanning 7 Med nyrekrutterte menes alle som begynte i arbeid i løpet av året, hadde lån i Lånekassen og bosted i Finnmark. 8 Ut fra utdanningsnivået til befolkningen i Tiltakssonen har vi anslått at ekspertarbeidsmarkedet utgjør rundt 10-11% av befolkningen i arbeidsfør alder i 1990. De personer som utgjør vårt materiale tilsvarer mellom 6-7% av befolkningen mellom 16-60 år.
Kilde: Pedersen og Andersen (2001). universitets- og høyskoleutdanning innflytter i samtlige årskull på 1990-tallet, jf figur 4. Disse innflyttingene kom fra hele landet og ikke minst fra storbyområder. I 1990-kullet flyttet 27% inn fra Oslo og Akershus og hele 44% fra Østlandet samlet. Hovedparten av disse var godt voksne (gjennomsnittsalder på 30 år), ikke sjelden med samboere og barn. Vi har videre vist at de aller fleste gikk inn i offentlig sektor, ja i 1998-kullet var så mange som 90% å finne i offentlig og privat tjenesteyting. Denne sterke tilstrømningen av høyt utdannet arbeidskraft fylte ikke bare de mange ubesatte stillinger, men maktet også nesten fullt ut å dekke de mange nyopprettede stillinger. Dette viser vår undersøkelse av endringer i dekningsgraden i barnehagesektoren, skolesektoren og i helsesektoren (Pedersen og Andersen 2001). Tabell 2 Nyregistrerte i tiltaket i 1990,1994 og 1998 etter bosted 2 år før rekruttering Universitetsog høgskole utdanning Videregående utdanning 1990 1994 1998 1990 1994 1998 Nord-Norge 23 35 27 31 39 36 Trøndelag 10 11 11 10 11 17 Vestlandet 12 16 21 14 5 17 Sørlandet 11 6 9 14 11 7 Oslo/Akershus 27 17 15 14 17 10 Østlandet 17 15 17 17 17 13 ellers Totalt 100 100 100 100 100 100 N 410 492 337 250 111 148 Andel fra Tiltakssonen 27 36 30 72 81 70 Kilde: Pedersen og Andersen (2001). I barnehagesektoren skjedde det en sterk forbedring i dekningen til tross for stor nasjonal mangel. Det samme skjedde i skolesektoren fram til 1996. Senere har dekningen ikke bedret seg, snarere kan vi registrere en liten forverring i takt med den stadig større mangelen på lærere i det nasjonale arbeidsmarked. I kommunehelsetjeneste kan det registreres en markant forbedring i dekningen av helsefaglig personell i løpet av 1990- tallet. Dette gjelder både for leger, helsesøstre, sykepleiere, jordmødre og fysioterapeuter. Dette har skjedd til tross for sterk stillingsekspansjon og en økende mangel på landsbasis i alle fall hva angår sykepleiere og leger. Innen Sosial- og Barnevernstjenesten er situasjonen den samme. Kun 7% av samtlige stillinger var ubesatte i 1998. På regionens to sykehus har det skjedd en kraftig forbedring i dekningen av sykepleiere og jordmødre. 18% av stillingene var vakante i 1990 mot 3% i 1998. For fysioingeniører, bioingeniører og radiografer var det ingen vakante stillinger i 1998 mot 9% i 1994. Blant administrativt kontorpersonale og blant personer med driftsfunksjoner var det så å si ingen mangel i 1998.
Kun for legene, fysioterapeuter og ergoterapeuter var dekningen i 1998 relativt sett noe dårligere enn i 1994 (Pedersen og Andersen 2001). Etter 1994 faller antallet nyrekrutterte med høyere utdanning fra i underkant av 800 til rundt 500. Andelen av innflyttere fra andre landsdeler blant de med høyere utdanning forble imidlertid uendret eller like stor (70%) som i 1990. Nedgangen reflekterer dels at de ubesatte stillinger i offentlig sektor etter hvert i stor grad ble besatt og at feltet ikke lengre vokser, men tvert imot taper sysselsatte. Nedgangen er i stor grad en refleks av et mindre utbud av ledige stillinger. Nedgangen kan imidlertid også skyldes den betydelige svekkelse av de personrettede tiltakene som den manglende indeksreguleringen har medført. Hva så med fagarbeiderfeltet? Dette arbeidsmarkedsfeltet er ikke noe presist begrep. Fagarbeidsfeltet betegner stillinger som krever formelle kvalifikasjoner i de mange yrker som gjenspeiler seg innen yrkesfaglige studieretninger i videregående skoler. Det dreier seg i alt vesentlig om fagarbeidere og personer i ulike funksjonæryrker, noen også i mellomlederstillinger. Vårt empiriske materiale omfatter rundt 6-7% av befolkningen mellom 16-60 år i Tiltakssonen og utgjør derfor bare en mindre og den øvre del av fagarbeiderfeltet 9. Disse hadde noe mindre fordel av tiltakene enn personen i ekspertfeltet, men ikke svært mye mindre. Rundt 1990 var det ennå et relativt stort marked for den type arbeidskraft, men markedet var avtakende, jf figur 4. Antallet som det var plass til i det lokale arbeidsmarked reduseres fra 1992 ganske sterkt fram til utgangen av 1994, men synker også i de etterfølgende år. Antallet i Tiltaket med kun videregående utdanning reduseres fra 975 i 1990-kullet til rundt 500 i 1998-kullet, en reduksjon på nær 50%. Andelen rekruttert fra andre deler av landet, holdt seg imidlertid på samme nivå (30%) som i 1990-kullet. Tiltaksdeltakerne med kun videregående utdanning ble rekruttert til et bredt spekter av yrker. Tar vi 1994-kullet som eksempel, arbeidet de fleste av disse i privat sektor. Drygt 20% arbeidet i industri og i bygg og anlegg. Omlag samme andel var sysselsatt i varehandel, hotell og restaurantvirksomhet og til sammen 11% jobbet innen transport, post og teletjenester. En stor andel (34%) jobbet imidlertid i privat og offentlig tjenesteyting. Anslagsvis 70%-75% av tiltaksdeltakerne uten høyere utdanning jobbet derfor i privat sektor. Dette rekrutteringsmønstret endrer seg bransjemessig etter 1994. Andelen som rekrutteres til privat og offentlig tjenesteyting øker sterkt og særlig sterkt blant innflytterne. Disse endringene reflekterer i noen grad utviklingen i sysselsettingen. Mellom 1990-1994 økte sysselsettingen som vi har sett spesielt i privat sektor, men også i offentlig sektor. Etter 1994 og fram til 1998 reduseres antall sysselsatte med rundt 1000 og 2/3 av denne reduksjonen skjer i privat sektor. Som følge av dette skjer det i tillegg, som beskrevet ovenfor, en forskyving i rekrutteringen mot offentlig sektor fram til 1998. Bedømt ut fra fagfordelingen i statistikken for manglende besatte stillinger, har tilgangen på kvalifisert personale i fagarbeiderfeltet vært meget tilfredsstillende på 1990-tallet 10. 9 I 1990 hadde 48,5% videregående utdanning i Finnmark. I dette tallet er også alle med ettårig yrkesutdanning inkludert. Den gruppen som utgjør vårt empiriske materiale er en adskillig snevrere gruppe. Nesten alle hadde fullført videregående utdanning og i stor utstrekning yrkesfaglig utdanning. 10 Konklusjonen bygger på statistiske oppgaver over yrkesfordelingen på ubesatte stillinger i Finnmark på 1990-tallet. Tallene er stilt til disposisjon av A-etaten i Finnmark.
Bostabilitet Med bostabilitet sikter vi til hvor lang tid vedkommende yrkesutøver blir boende i Tiltakssonen. En høy turn-over er vanlig indikator på at folk ikke trives i det arbeidet de har. Stor mangel og stor turn-over er derfor trekk som går hånd i hånd på lite attraktive arbeidsplasser eller steder. Det er en nær sammenheng mellom dekningen og bostabilitet. I figur 5 har vi vist hvordan bostabiliteten til 1990-kullet varierer etter geografisk bakgrunn og utdanningsnivå etter 4- og 8 års botid i regionen. Det første trekket vi skal merke oss er at forskjellene i bostabilitet ikke går mellom ekspertarbeidsmarkedet og fagarbeidsmarkedet, men etter geografisk bakgrunn. Bostabiliteten i Tiltakssonen er dramatisk forskjellig alt etter geografisk bakgrunn. Vi skal derfor i det følgende først og fremst konsentrere oss om denne dimensjonen. Personer med geografisk bakgrunn i Tiltakssonen har en usedvanlig høy bostabilitet. Tar vi utgangspunkt i en gjennomsnittsperson fra 1990-kullet ser vi at hele 96% av de med lav utdanning (videregående utdanning) og 93% av de med høy utdanning fortsatt bodde i Tiltakssonen etter 4 år. Går vi fram til 1998, altså etter en botid på 8 år, er de tilsvarende tall 90% og 87%. Dette tilsvarer en utflyttingsrate på i gjennomsnitt 1,3% for de med lav utdanning og 1,6% for de med høy utdanning. Bostabiliteten både i ekspert- og i fagarbeidsfeltet følger altså i hovedsak det samme mønster, og totalt vurdert er bostabiliteten meget høy. Personer fra Tiltakssonen uansett utdanningsnivå har med andre ord funnet seg vel til rette med det arbeid de har fått, og utgjør en stabil kjerne i arbeidsstyrken. Ser vi derimot på de som ikke har geografisk bakgrunn i Tiltakssonen var kun 48% av de med lav utdanning og 47% av de med høy utdanning fortsatt bosatt i Tiltakssonen etter 4 år. Går vi fram til 1998 var 41% av de med lav utdanning og kun 31% av de med høy utdanning fortsatt bosatt i Tiltakssonen. Dette gir en gjennomsnittlig utflyttingsrate på i gjennomsnitt 7,6% pr år for de med lav utdanning og 8,6% for de med høyere utdanning. Vi har også vist at dette mønsteret i hovedsak gjelder for begge kjønn.
Figur 5 Bostabiliteten i 1990-kullet etter fire og 8 år fordelt etter bostedsbakgrunn og utdanning 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 96 1990-kullet fra TS i 1994,LU 90 1990-kullet fra TS i 1998,LU 93 1990-kullt i fra TS i 1994, HU 87 1990-kullet fra TS i 1998, HU 48 1990-kullet, innflyttere i 1994, LU 41 1990-kullet, innflyttere i 1998, LU 47 1990-kullet, innflyttere i 1994, HU LU= lav utdanning. HU= høy utdanning. 31 1990-kullet, innflyttere i 1998, HU Kilde: Pedersen og Andersen (2001). Utflyttingsraten blant innflytterne er med andre ord henholdsvis 5,7 og 5,4 ganger høyere blant innflytterne med henholdsvis lav og høy utdanning etter 8 år sammenlignet med de tilsvarende blant personer med geografisk bakgrunn i Tiltakssonen. For den knappe halvpart som blir i Tiltakssonen i mer en 4 år bedres bostabiliteten vesentlig. Dette gjelder særlig i fagarbeidsfeltet. Etter 4 år er stabiliteten blant innflytterne nær den samme som blant personer fra Tiltakssonen. I ekspertarbeidsfeltet skjer det også en forbedring, men ikke i samme grad. Etter 8 år var 31% av de med høyere utdanning fortsatt bosatt i Tiltakssonen. Dette gir en gjennomsnittlig utflyttingsrate på 4% pr år, dvs. en radikal forbedring sett i forhold til utflyttingsraten de 4 første årene. Det samlede resultat var likevel at nær 70% av de med høyere utdanning var flyttet ut etter 8 år. Bostabiliteten er også påvirket av en konjunktureffekt og etter 1993 bidrar denne til å senke bostabiliteten. Denne effekten kan vi synliggjøre ved å sammenligne bostabiliteten til 1990- kohorten og 1994-kohortetn etter 4 års botid 11, jr. figur 6. Det er velkjent at bostabiliteten synker i høykonjunkturperioder. Den generelle forklaring på dette fallet er dels at utbudet av ledige stillinger øker i høykonjunkturperioder, at regionale lønnsforskjeller øker og endelig at de psyologiske sperrer mot jobbskifte avtar. Derved øker også den generelle geografiske mobiliteten (Østby og Skiri 1998). I Tiltakssonen bidrar også utviklingen på det lokale arbeidsmarked i samme retning. Etter 1994 er det stagnasjon og tilbakegang i ekspertfeltet, noe som vi har sett gir seg utslag i lav etterspørsel etter arbeidskraft i Tiltakssonen i motsetning til i landet ellers. Utflyttingen fra Tiltakssonen tiltar derfor. 11 Vi kontrollerer da for standard bakgrunnsvariabler og forutsetter videre at andre forhold ( enn konjunkturendringen) ikke virker inn, noe som er en rimelig forutsetning for såpass korte tidsspenn.
Figur 6 Bostabiliteten til 1990- kohorten i 1994 og til 1994- kohorten i 1998 etter utdanningsnivå og geografisk bakgrunn 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 96 1990-kullet fra TS i 1994,LU 92 93 1994-kullet fra TS i 1998, LU 1990-kullet fra TS i 1994, HU 83 1994-kullet fra TS i 1998, HU 48 1990-kullet, innflyttere i 1994, LU 56 1994-kullet, innflyttere i 1998, LU 47 1990-kullet, innflyttere i 1994, HU LU= lav utdanning. HU= høy utdanning. 39 1994-kullet, innflyttere i 1998, HU Kilde: Pedersen og Andersen (2001). Ser vi først på de med geografisk opphav i Tiltakssonen og høy utdanning synker bostabiliteten 10 prosentpoeng i 1994-kohortet etter 4 år sammenlignet med 1990 kohortet, alt annet likt. Denne nedgangen er litt større enn for personer med geografisk bakgrunn utenfor Tiltakssonen. Blant disse falt bostabiliteten med 8 prosentpoeng. I fagarbeiderfeltet er konjunktureffekten mer uklar. Blant personer med geografisk bakgrunn i Tiltakssonen synker bostabiliteten med 4 prosentpoeng i 1994-kullet etter 4 års botid sammenlignet med 1990-kullet. Blant innflytterne øker imidlertid bostabiliteten med 8 prosentpoeng i 1994- kullet sammenlignet med 1990-kullet. Konjunktureffekten lar seg imidlertid ikke skille fra den destabiliserende effekt som svekkelsen av de personrettede tiltak har hatt grunnet utilstrekkelig indeksregulering. Den noe lavere stabiliteten til 1994-kullet sett i forhold til 1990-kullet er derfor mest trolig en effekt av begge faktorer, uten at vi kan tallfeste effektene av hver av dem.
EFFEKTER I KOMBINASJONSFELTET Hovedmengden av arbeidstakere i dette feltet er personer som ikke har lån i Lånekassen, i hovedsak fordi de ikke har tatt utdanning ut over grunnskolenivå. Kombinasjonsfeltet knytter seg til arbeidsoppgaver innen primærnæringene, bygg og anlegg, transport og industriarbeid og til ulike typer privat tjenesteyting, men også til offentlig sektor for eksempel innen renovasjon, renhold, kantinedrift og lignende. Mange av disse utøverne kan ha videregående utdanning av et års varighet, men de fleste er ufaglærte formelt sett. Arbeidstakere i dette arbeidsmarkedsfeltet er også kjennetegnet av en betydelig fleksibilitet fordi mange av dem mestrer flere yrker (Wiborg 1995, Nilsen 1998 ). Denne gruppen er relativt stor. Hovedstammen består av de nær 40% av befolkningen over 16 år som i 1990 kun hadde grunnskole som høyest fullførte utdanning. Tilsiget til dette arbeidsmarkedsfeltet har vært langt større enn etterspørselen praktisk talt helt siden 1988 og fram til i dag. Konjunkturkrisen etter 1988 som var en krise i privat sektor, rammet kombinasjonsfeltet med full styrke. Sysselsettingen falt med rundt 2300 (9%) på to år, og en stor del av denne nedgangen skjedde i kombinasjonsfeltet. Selv om sysselsettingen steg like mye fram til 1993, skjedde det en omstrukturering i næringslivet. Siden mange av de nye arbeidsplassene som kom til, ikke var de samme som gikk tapt, forble mange som tidligere hadde hatt arbeid arbeidsledige. Siden den totale sysselsetting i kombinasjonsfeltet i hovedsak var den samme i 1993 som i 1988, maktet dette marked langt fra å suge opp de spesielt store ungdomskull som kun hadde grunnskole-utdanning og som var klar for arbeidsmarkedet på slutten av 1980-tallet og fram til midten av 1990-tallet. Siden konjunkturkrisen ble landsomfattende var sjansene for å få arbeid i andre deler av landet meget små i dette arbeidsmarkedsfeltet. Antall arbeidsledige hopet seg derfor opp i Tiltakssonen, jf. figur 7. Denne opphopningen hadde to hovedkilder. Ungdom som var nyankommere i arbeidsmarkedet med lav utdanning, og ungdom og eldre med lav utdanning som hadde vært i jobb, men blitt ledige. Da konjunkturoppgangen begynte etter 1993 og sysselsettingsveksten skjøt fart i privat sektor i andre deler av landet, skjer det motsatte i Tiltakssonen. Mellom 1993 og 1998 falt antall sysselsatte med 1000 personer og 2/3 av fallet kom i privat sektor. For arbeidstakere i kombinasjonsfeltet har hovedproblemet de siste 12 år være manglende lokal eller regional etterspørsel etter deres arbeidskraft. Høy generell ledighet, sesongledighet og undersysselsetting har vært forhold mange har måttet leve med over mange år (Pedersen og Andersen 1995). Siden etterspørselen etter arbeidskraft steg sterkt i andre deler av landet etter 1993, men ikke i Tiltakssonen utløste dette et flytteras som toppet seg i 1997, jf. figur 2. Den store nettoutflyttingen fra dette arbeidsmarkedsfeltet hadde flere forutsetninger. Det ene var at det skjedde en meget sterk sysselsettingsvekst spesielt i de store arbeidsmarkedskjerner særlig på Østlandet og Sørlandet. Det andre var at mye av denne sysselsettingsveksten kom på yrkesområder der personer fra kombinasjonsfeltet var etterspurt arbeidskraft.(pedersen og Andersen 1999). Også andre forhold virket inn. Det høye nivået på arbeidsmarkedstiltakene over 6-8 år hadde omstilt, rekvalifisert og holdt arbeidsevnen ved like for stor deler av de arbeidsledige, særlig de unge. De var klare for utvandring. For å stimulere tilgangen på arbeidskraft i andre deler av landet ble arbeidsmarkedstiltakene også
Figur 7 Nettoledighet og bruttoledighet i Finnmark og Norge 12 10 8 6 4 2 0 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Arbeidsledige i Finnmark Bruttoledighet i Norge Bruttoledighet i Finnmark Kilde: Historisk arbeidsmarkedsstatistikk, Arbeidsdirektoratet 1997 og spesialtabeller, Arbeidsdirektoratet 1993 og 2000. i Tiltakssonen raskt avviklet, noe som førte til en betydelig økning i nettoarbeidsledigheten og derved en økning i særlig mobile grupper, jfr. figur 7. I løpet av 1995 økte utflyttingene fra kombinasjonsarbeidsmarkedet. For å øke mobiliteten innskjerpet arbeidsmarkedsetaten i 1996 kravet om å ta høvelig arbeid i andre landsdeler. Arbeidstakere som nektet å ta høvelig arbeid i andre deler av landet, kunne sanksjoneres ved stans i dagpengeutbetalingene. På den annen side betalte arbeidsmarkedsetaten både reise- og flyttekostnader om den arbeidssøkende tok arbeid høvelig arbeid i en annen landsdel. På den måten stimulerte arbeidsmarkedsetaten til utflytting fra Tiltakssonen. 12 For personer i kombinasjonsfeltet hadde de personrettede tiltak ikke hatt stor betydning i stabilitetssammenheng. De personer som hørte til her, og det var mange, nøt bare fordeler av skattelette og økt barnetrygd for de som hadde barn mellom 0-16 år. Siden skatteletten er inntektsgradert, vil feltet som helhet få relativt mindre skattefordeler enn arbeidstakere i de andre arbeidsmarkedsfelt, dels fordi bruttoinntekten er lavere her for de som er i arbeid, og ikke minst fordi det er i dette arbeidsmarkedsfeltet vi finner den relativt store ledighets- og tiltaksbefolkningen. Sterkt redusert inntekt grunnet arbeidsledighet eller undersysselsetting spiste fort opp de inntektsfordeler tiltakene ga. 12 I dette arbeidsmarkedsfeltet har nok også det spesielle bosetningsmønstret, særlig i Finnmark medfører at lokale sysselsettingssvingninger lett slår ut i flyttinger. Sett i et nasjonalt perspektiv bor finnmarkingene ikke særlig spredt, men snarere i en rekke mindre tettsteder som ligger nokså langt fra hverandre. Konsekvensen av forholdet mellom tettstedsstørrelse, funksjonsinnhold og pendlingsomland er at det lokale arbeidsmarkedet innenfor det meste av Tiltakssonen får mer å si for sysselsettingen enn i store deler av landet for øvrig. Problemer på arbeidsmarkedet i enkeltkommuner gjør derfor fraflytting langt mer sannsynlig enn for kommuner i større, integrerte bolig- og arbeidsmarkedsregioner.
Motiverende virkninger Da de personrettede tiltak ble utformet var en klar over at å øke den interne rekruttering fra Tiltakssonen til høyere utdanning, ville være et viktig personalpolitisk bidrag på lang sikt. En rekke undersøkelser hadde vist at det mest effektive middel for å sikre god dekning og rimelig bostabilitet, var en høy grad av egenrekruttert ekspertise. Dette forutsatte at en tilstrekkelig stor andel av ungdomskullene kvalifiserer seg for å begynne på slike studier. Virkemidlene ble utformet i tråd med dette. Det første ledd var å stimulere ungdom i Tiltakssonen til å ta videregående utdanning. Her ble virkemidlet et utdanningsstipend for elever som måtte bo heimen mens de tok videregående utdanning. Det andre ledd var Nedskrivingsordningen og det tredje forsterkingen av de personrettede tiltak ved innføring av Tiltakssonen i 1990. Siden spesielt nedskrivingsordningen medførte betydelig lavere utdanningskostnader, håpet en at dette ville oppmuntre befolkningen til i større grad å ta høyere utdanning. I hvilken grad har en så lykkes på dette punktet? Bruker vi utdannings- og studiefrekvensen i ulike fødselskull som indikator på økt utdanningsmotivasjon, har det samlet skjedd et betydelig løft i andelen som tar både videregående og høyere utdanning mellom 1988-1998. Når det gjelder tendensen til å ta videregående utdanning, har veksten vært sterkere enn på landsbasis. Det samme gjelder for høyere utdanning i siste 4 årsperiode og for høyere utdanning i aldersgruppen 25-29 år i hele 10 årsperioden. De personrettede tiltak kan være en medvirkende årsak til denne utviklingen. Når det derimot gjelder de langsiktig motiverende virkninger, er det neppe tvil om at den sterke økningen av utdanningsfrekvensen som vi har sett i Finnmark, vil få langsiktige konsekvenser siden graden av utdanningsmotivasjon er nært knyttet til foreldrenes utdanning (Grøgaard 1994, Nordli Hansen 1999). Siden personer med høgere utdanning og med geografisk bakgrunn i Finnmark i stor grad tar arbeid og blir boende der, vil de motiverende faktorer slå sterkt ut, men på noe lengere sikt, dvs over en generasjon. Konklusjon Det samlede tiltakssett som Tiltakssonen representerte, har i hovedsak ikke generert en særlig annen utvikling i Tiltakssonen enn det vi finner i landsdelen ellers over de siste 20 år verken når det gjelder arbeidsledighet, sysselsettingsutvikling, flyttemønster eller befolkningsutvikling. Det som har preget hovedlinjene i utviklingen i Tiltakssonen er de samme strukturelle føringer som har preget utviklingen i Nord-Norge ellers. Av strukturelle føringer står konjunkturvekslingene i en særstilling. Mer detaljerte studier viser imidlertid Tiltakene har satt sine spor, men da på mer spesifikke samfunnsområder. Kort summert viser det seg at de innenlandske innflyttinger til Tiltakssonen i mindre er preget av konjunktursvingningene på 1990-tallet enn hva som gjelder for landsdelen som helhet. Dekningen av særlig kvalifisert arbeidskraft bedres sterkt, særlig fram til midten av 1990-tallet. Vi registrerte videre en sterkere
sysselsettingsvekst i privat sektor mellom 1990-1993 mot en nedgang i landsdelen som helhet. Dette gikk også sammen med at befolkningsutviklingen mellom 1990-1994 var mer positiv i Tiltakssonen enn i naboområdene. Etter 1994 tar utviklingen en annen retning og en retning stikk i strid med hva en hadde håpet. Til tross for tiltakene går sysselsettingen i Tiltakssonen betydelig ned, mens resten av Nord-Norge hadde en svak, men positiv sysselsettingsutvikling. Dette medførte bl.a. at nettoutflyttingen ikke gikk mye ned på slutten av 1990-tallet slik det var tilfellet i landsdelen for øvrig. Når det gjelder effekter av de personrettede tiltak, er det grunn til å poengtere følgende hovedtrekk. De personrettede tiltak har hatt klare rekrutterende effekter både innen ekspertog fagarbeidsmarkedet. Regionen har tiltrukket seg et stort antall personer med høyere utdanning fra hele landet. Tiltakene har også bidratt til en økt stabilitet i arbeidsstyrken. Det er geografisk bakgrunn og ikke utdanningsnivå som først og fremst virker inn på bostabiliteten. Tiltakene har derfor virker særlig stabiliserende for personer fra Tiltakssonen. Til tross for at stabiliteten har minket en del i ekspertfeltet fra eldre til yngre kull, og spesielt etter 1994, er de totale virkninger likevel en stabilitetsøkning i ekspertarbeidsmarkedsfeltet i løpet av 1990-tallet. Siden de med bostedsbakgrunn i Tiltakssonen i liten grad flytter ut av Tiltakssonen, øker egenrekrutteringen til stillinger som krever høyere utdanning i Tiltakssonen gradvis. Det stabile sjikt av høyt kvalifiserte øker. Ekspertfeltet har imidlertid innebygget et ustabilt element. I og med at 70% av rekruttene er innflyttere fra andre landsdeler og kun litt under halvparten av disse blir der mer enn 4 år, skjer det en betydelig utskifting pr. år. Et modifiserende element er at bostabiliteten øker sterkt for den knappe halvparten av innflytterne som bor i Tiltakssonen i mer enn 4 år. Dette mønstret gjelder både for menn og kvinner. De samlede virkninger mellom 1988-1998 er en betydelig bedring i dekningen på ekspertarbeidsfeltet og derved et langt mer kyndig og stabilt sett av tjenestemenn i offentlig- og i privat sektor sammenlignet med tilstanden på 1980-tallet. Stabiliteten i fagarbeiderfeltet har steget meget sterkt i løpet av 1990-tallet. Dette skyldes at personer i fagarbeidsfeltet med geografisk bakgrunn i Tiltakssonen har en usedvanlig høy bostabilitet. Siden disse utgjør 70% av rekruttene, representerer disse derfor et viktig stabiliserende element i arbeidslivet i hele Tiltakssonen. Når det gjelder flytteadferden til personer i fagarbeidsfeltet som er innflyttere, skiller denne seg ikke mye ut fra det som er tilfelle i ekspertarbeidsfeltet de fire første årene. I de første 4 årene representerer også innflytterne i fagarbeidsfeltet et destabiliserende element. Når de bor i Tiltakssonen i mer en 4 år, blir de nesten like stabile som personer fra Tiltakssonen. Dette gjelder både for kvinner og menn. Bostabiliteten sank imidlertid noe særlig i ekspertarbeidsfeltet etter 1994. Den økte mobiliteten ut av regionen ser først og fremst ut til å være en konjunktureffekt. Denne konjunktureffekten har særlig senket bostabiliteten blant personer med høy utdanning. Noe av denne nedgangen i bostabiliteten kan også skyldes den klare svekkingen av de personrettede virkemidler som en utilstrekkelig indeksregulering har medført. Innen kombinasjonsfeltet har de personrettede tiltak ikke hatt stor betydning for bostabiliteten siden personer i dette arbeidsmarkedsfeltet bare har nytt godt av skattelette og økt barnetrygd for de som hadde barn. Dette gjelder spesielt for personer med en lite stabil eller utilstrekkelig sysselsetting. Den store skare av arbeidsledige og tiltakspersoner befant seg i dette segment av arbeidsmarkedet. Hovedproblemet i kombinasjonsarbeidsfeltet har etter 1988 vært en utilstrekkelig lokal etterspørsel etter arbeidskraft. Til tross for eksistensen av de bedriftsrettede tiltak faller sysselsettingen betydelig etter 1993. Dette
sammen med den raske avviklingen av arbeidsmarkedstiltakene medførte økt arbeidsledighet fram til 1996. Nettoutflyttingen fra kombinasjonsfeltet har derfor vært høy i hele annen halvpart av 1990-tallet. Nettoutflytting fra Tiltakssonen dempes derfor i mindre grad enn i resten av Nord-Norge etter 1997. Hva så med de motiverende effekter? De motiverende virkninger av de personrettede tiltakene er trolig moderate i vår undersøkelsesperiode. Tiltakene påvirker imidlertid utdanningsmotivasjonen på lang sikt på en indirekte måte. Utdanningsmotivasjon er sterkt knyttet til foreldrenes utdanningsnivå. Siden utdanningsfrekvensen har økt betraktelig og siden personer med høgere utdanning og med geografisk bakgrunn i Tiltakssonen i stor grad tar arbeid og blir boende der, vil de motiverende faktorer slå sterkt ut, men på noe lengre sikt, dvs over en generasjon. Referanser: Aune, Anders (1996): Arbo, Peter (1998): Arbo, Peter og Bjørn Hershoug (1996): Kongens mann i nord. Oslo: Aschehoug forlag. Høyere utdanning i Nord-Norge - en drivkraft for utvikling eller avfolkning i landsdelen? Tromsø: Notat, Universitetet i Tromsø. Fiskerinæringa og regional utvikling i Finmark. LOS i Nord-Norge. Tromsø: NORUT Samfunnsforskning AS. Arbeidsdirektoratet (1997): Historisk arbeidsmarkedsstatistikk.oslo Arbeidsdirektoratet Månedsstatistikken for arbeidsmarkedet. Ulike hefter 1980-1999. Arbeidsdirektoratet (1996): Virksomhetsplanen,1996. Oslo. Barth, Erling og Hang Yin (1997): Geografisk mobilitet og den aktive arbeidsmarkedspolitikken. Oslo: Rapport. Institutt for samfunnsforskning. Colbjørnsen, Tom (1986): Dividers in the Labour marked. Oslo. Norwegian University Press. Eikeland, Sveinung (1999): Eikeland, Sveinung m.fl. (1993): Eikeland, Sveinung m.fl. (2001): Eikeland, Sveinung og Pedersen, Paul (1997): Eikeland, Sveinung og Johansen, Steinar (2000): Eriksen og Niemi (1982): Finstad, Nils (1986): Finstad, Nils (1995): Hansen, Jens Chr. og Selstad, Tor (1999): Personal incentives in Norwegian Regional Policy. Stockholm: Nordregio. Virkemiddetiltak for lærere i Nord-Norge. Alta: NIBR. Tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark.. Alta: Notat, NIBR. Evaluering av Tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark. Tromsø/Oslo: Rapport, NIBR og NORUT Samfunnsforskning AS. egional utvikling på 1990-tallet. Oslo: Rapport, NIBR. Den finske fare. Oslo: Universitetsforlaget. Finnmark - et fylke på flyttefot. Oslo: Universitetsforlaget. «Allmenningen» eller «Segelfoss by» - hvordan tolke flyttetall fra Nord-Norge. Oslo: Sosiologisk tidsskrift nr. 1. Regional omstilling strukturbestemt eller styrbar? Oslo: Universitetsforlaget.