FORVALTNINGSREVISJON Offentlige anskaffelser Storfjord kommune Vi skaper trygghet K O M R E V NORD Rapport 2009
Forord Kontrollutvalget i Storfjord kommune har gjennom bestilling datert 26.02.2009 vedtatt å få utført forvaltningsrevisjon av offentlige anskaffelser i Storfjord kommune. Revisjonens undersøkelse er gjennomført med henvisning til Lov av 25.09.1992 nr 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven 77 nr 4 og 78 nr 2), samt Forskrift av 15.06.04 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. (revisjonsforskriften) 7. Forvaltningsrevisjon er iflg nevnte regler å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Før igangsetting av forvaltningsrevisjonsprosjektet har revisjonen vurdert egen uavhengighet i forhold til Tromsø kommune, jf. kommuneloven 79 og revisjonsforskriften kapittel 6, og vi kjenner ikke til forhold som er egnet til å svekke tilliten til vår uavhengighet og objektivitet. Prosjektet er gjennomført i tråd med RSK 001, som er Norges Kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon. Oppstartmøte for prosjektet ble avholdt den 05.06.2009. I den påfølgende datainnsamlingen har revisor kommunisert med kommunens kontaktperson og andre ansatte i kommunen. Vi benytter anledningen til å takke de involverte i kommunen for samarbeidet. Sammendrag Revisjonens undersøkelse konkluderer med at Storfjord kommune delvis følger lov og forskrift om offentlige anskaffelser ved kjøp av varer og tjenester, og ved tildeling av bygg- og anleggskontrakter. Det er avdekket feil bruk av konkurransegrunnlag, tildelingskriterier, kvalifikasjonskrav, protokollføring og meddelelsesbrev. Det er avdekket flest brudd på regelverket i forbindelse med bruken av kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier. Korrekte kunngjøringer av de undersøkte anskaffelsene ivaretar til dels regelverkets krav til konkurranse, men feil bruk av tildelingskriterier og kvalifikasjonskrav gjør at kravene til likebehandling og forutberegnelighet ikke etterleves. Tromsø, 02.09.2009 Lars-Andrè Hanssen Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Runar Rushfeldt Hanssen Prosjektleder, forvaltningsrevisor
Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING... 2 2 PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER... 2 2.1 Problemstilling... 2 2.2 Revisjonskriterier... 2 2.2.1 Lov om offentlige anskaffelser... 2 2.2.2 Forskrift om offentlige anskaffelser... 3 2.2.3 Kontrollspørsmål utledet fra revisjonskriterier... 6 3 METODE OG DATAMATERIALE... 6 3.1 Metode og datamateriale... 6 3.2 Avgrensing av prosjektet... 6 4 UNDERSØKELSER OG VURDERINGER: FØLGER STORFJORD KOMMUNE REGELVERKET FOR OFFENTLIGE ANSKAFFELSER?... 7 4.1 Utskifting av veglysarmaturer med PCB (Oteren)... 7 4.1.1 Bakgrunn... 7 4.1.2 Kunngjøring... 7 4.1.3 Anskaffelsesprosedyre... 7 4.1.4 Konkurransegrunnlag... 7 4.1.5 Kvalifikasjonskrav... 8 4.1.6 Tildelingskriterier... 8 4.1.7 Tidsfrister... 9 4.1.8 Protokoll... 9 4.1.9 Avsluting av konkurransen... 9 4.2 Innkjøp av ventilasjonsanlegg til Hatteng skole... 10 4.2.1 Bakgrunn... 10 4.2.3 Anskaffelsesprosedyre... 10 4.2.4 Konkurransegrunnlag... 10 4.2.5 Kvalifikasjonskrav... 11 4.2.6 Tildelingskriterier... 11 4.2.7 Tidsfrister... 11 4.2.8 Protokoll... 12 4.2.9 Avslutning av konkurransen... 12 4.3 Arbeider ved Furuslott barnehage... 12 4.3.1 Bakgrunn... 12 4.3.2 Kunngjøring... 12 4.3.3 Anskaffelsesprosedyre... 13 4.3.4 Konkurransegrunnlag... 13 4.3.5 Kvalifikasjonskrav... 13 4.3.6 Tildelingskriterier... 13 4.3.7 Tidsfrister... 14 4.3.8 Protokoll... 14 4.3.9 Avslutning av konkurransen... 14 4.4 Asfaltering av veger Storfjord kommune... 14 4.4.1 Bakgrunn... 14 4.4.2 Kunngjøring... 14 4.4.3 Anskaffelsesprosedyre... 15 4.4.4 Konkurransegrunnlag... 15 4.4.5 Kvalifikasjonskrav... 15 4.4.6 Tildelingskriterier... 16 4.4.7 Tidsfrister... 16 4.4.8 Protokoll... 16 4.4.9 Avslutning av konkurransen... 16 5 KONKLUSJON... 17 6 HØRING... 17 7 ANBEFALINGER... 17 8 LITTERATURLISTE... 17
1 INNLEDNING I kontrollutvalgets plan for forvaltningsrevisjon av Storfjord kommunes virksomhet er offentlige anskaffelser utpekt som et prioritert område for nærmere undersøkelser. Kontrollutvalget ønsker å undersøke om kommunen foretar anskaffelser i henhold til anskaffelsesregelverket. Bakgrunnen for at kontrollutvalget ønsker å undersøke anskaffelser i Storfjord kommune, er blant annet at kommunen i den senere tid blitt er ilagt gebyr fra KOFA (klagenemnda for offentlige anskaffelser) i forbindelse med bygging av nytt NAVbygg. I tillegg trådte det i kraft en ny forskrift den 1.januar 2007, noe som gjør det hensiktsmessig å undersøke om kommunen har fått implementert, i sin innkjøpspraksis, kravene som er stilt i den nye forskriften. 2 PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER 2.1 Problemstilling Undersøkelsens hovedproblemstilling vil være: Følger Storfjord kommune lov og forskrift om offentlige anskaffelser ved kjøp av varer og tjenester, og ved tildeling av bygg- og anleggskontrakter? Problemstillingen vil bli besvart ved hjelp av åtte kontrollspørsmål/underproblemstillinger som baserer seg på åtte sentrale bestemmelser i forskrift om offentlige anskaffelser. Operasjonaliseringen vil bli gjennomgått etter gjennomgangen av revisjonskriteriene. 2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er samlebetegnelsen på de krav og forventninger som brukes i den enkelte forvaltningsrevisjon for å vurdere den reviderte virksomhet. Kriteriene holdes opp mot fakta, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. I denne undersøkelsen er revisjonskriteriene utledet fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 (offanskl.) Forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 (FOA-06) 1 2.2.1 Lov om offentlige anskaffelser Lovens formål Lov om offentlige anskaffelser 1 angir regelverkets grunnleggende formål; at loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser. Virkemidlene for å oppnå dette skal være foretningsmessighet og likebehandling av leverandører. 1 Fra 1. januar 2007 trådte det i kraft et nytt regelverk om offentlige anskaffelser (vedtatt 7.4.2006). Anskaffelsene i denne undersøkelsen vil være regulert hovedsakelig av det nye regelverket. Der det er forskjeller i gammelt og nytt regelverk og det er det gamle regelverket gjelder, vil vi henvise til FOA-01. Side: 2
Oppdragsgivere og anskaffelser som er omfattet Bestemmelsene i lov og forskrift om offentlige anskaffelser gjelder alle oppdragsgivere for statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer, og alle anskaffelser av varer, tjenester, og bygge- og anleggskontrakter, som foretas av nevnte oppdragsgivere (offanskl. 2 og 3). Grunnleggende krav Det framgår videre av 5 i loven at en anskaffelse så langt det er mulig skal være basert på konkurranse, og at oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av kvalifiserte anbydere skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Gjennomføring av reelle konkurranser regnes som en grunnleggende forutsetning for å kunne oppfylle lovens formål om å sikre effektiv ressursbruk i anskaffelsesvirksomheten. Kravet om konkurranse er gjentatt i forskrift om offentlige anskaffelser (FOA 3-1). 2.2.2 Forskrift om offentlige anskaffelser Forskrift om offentlige anskaffelser er svært omfattende, og vi har her valgt ut åtte sentrale bestemmelser for nærmere undersøkelse. Det er imidlertid nødvendig å redegjøre for anvendelsesområdet for de ulike bestemmelsene i forskriften før de åtte punktene presenteres. Anvendelsesområde for de ulike bestemmelsene 2 Regelverket regulerer alle offentlige anskaffelser, men det er ulike bestemmelser avhengig av type anskaffelse og kontraktsverdi (terskelverdi). Forskriftens del I gjelder alle typer anskaffelser, uansett anskaffelsens art og verdi, mens det er ulike bestemmelser for anskaffelser der den anslåtte verdien på kontrakten overskrider nasjonal eller EØS-terskelverdi. Anskaffelser over EØS-terskelverdi er regulert av bestemmelsene i WTO avtalen og EØS-direktivene for offentlige anskaffelser. Terskelverdiene justeres av Nærings- og handelsdepartementet hvert annet år i forhold til EØS-direktiver fastsatt i myntenheten ECU. Dersom verdien på anskaffelsen er over terskelverdi, så er kravene i lovverket strengere. Det er ikke lov å dele opp en anskaffelse i den hensikt å komme under terskelverdi. Den nasjonale terskelverdien er på 500.000 kroner. Alle anskaffelser som er over 500.000 kroner følger forskriftens del II. Tabell 1: Terskelverdier Kommunale vare- og tjenestekjøp Bygg- og anleggskontrakter 2006 2007 2008 1,7 mill. eks. mva. 1,7 mill. eks. mva. 1,65 mill. eks. mva. 41,25 mill. eks. mva. 43,5 mill eks. mva. 41,0 mill eks. mva. 1. Anskaffelsesprosedyrer 3 Vi skiller mellom følgende anskaffelsesprosedyrer: Anskaffelser etter forskriftens del I / Direkte anskaffelser Her foreligger det få eksplisitte krav til hvordan anskaffelsen skal foretas. Det er blant annet ikke krav om kunngjøring. Oppdragsgiver må imidlertid sørge for å overholde de grunnleggende kravene til konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Åpen anbudskonkurranse Denne prosedyren tillater alle interesserte leverandører å levere tilbud. Det skjer ingen prekvalifisering, men leverandørene må levere dokumentasjon på at de er kvalifisert samtidig som de leverer tilbudet. Det er ikke tillatt å forhandle med leverandørene. 2 Jf FOA 2-1 og 2-2 3 FOA 5-1, 14-1, 14-2, 14-3, 14-4 Side: 3
Begrenset anbudskonkurranse En prosedyre som bare tillater de leverandørene som er invitert av oppdragsgiver til å gi tilbud. Det foretas først en prekvalifisering der interesserte leverandører kan levere inn forespørsel om å få delta i konkurransen, sammen med dokumentasjon på at de er kvalifisert. Oppdragsgiver inviterer kvalifiserte leverandører, eller et utvalg av disse, til å levere tilbud. Det er ikke tillatt å forhandle med leverandørene. Konkurransepreget dialog Denne konkurranseformen kan benyttes ved særlig komplekse anskaffelser der det er umulig for oppdragsgiver å beskrive hva som skal anskaffes. Oppdragsgiver beskriver i kunngjøringen hvilke behov anskaffelsen skal dekke, og hvilke kvalifikasjonskrav som stilles til leverandøren. Deretter gjennomføres det en prekvalifisering, før oppdragsgiver gjennomfører en dialog med de kvalifiserte leverandørene om mulige løsninger. Når dialogfasen er over, og leverandørene har levert tilbud, er det ikke tillatt å forhandle (FOA-06 20-9). Konkurranse med forhandling Prosedyren gir oppdragsgiver anledning til å forhandle med leverandørene om alle sider ved tilbudet. Denne konkurranseformen kan valgfritt benyttes for anskaffelser under EØS-terskelverdi, men bare unntaksvis for anskaffelser over terskelverdi. Det kan gjennomføres konkurranse med forhandlinger etter forutgående kunngjøring eller uten forutgående kunngjøring, avhengig av hvilke tilfeller det gjelder. 2. Kunngjøringsregler 4 Det er ikke krav om kunngjøring for anskaffelser som har anslått verdi under kr 500 000, men det skal så langt som mulig gjennomføres konkurranse. For alle anskaffelser over kr 500 000 er det krav om kunngjøring i den norske databasen Doffin (Database for offentlig innkjøpsinformasjon). For anskaffelser over EØS-terskelverdiene er det i tillegg krav om publisering i TED-databasen, som er EUs offisielle kanal for kunngjøring av offentlige innkjøp i hele EØS-området. Tabell 2: Anskaffelsesverdiens betydning for kunngjøring og anskaffelsesprosedyrer Anskaffelsens verdi Krav til kunngjøring Anskaffelsesprosedyre Over terskelverdi Under EØS-terskelverdi Under nasjonal terskelverdi på 500.000 Doffin og TED Doffin Ikke krav til kunngjøring Åpen eller begrenset anbudskonkurranse (Forhandling ikke tillatt) Åpen eller begrenset anbuds konkurranse, eller konkurranse med forhandling Direkte henvendelser til flere leverandører er tillatt 3. Krav til konkurransegrunnlaget 5 Oppdragsgiver skal ved alle konkurranseformer som følger forskriftens del II eller del III utarbeide et konkurransegrunnlag, som skal inneholde opplysninger om hvilke betingelser som gjelder for konkurransen. Konkurransegrunnlaget skal inneholde opplysninger om hvilken ytelse som skal anskaffes og hvordan konkurransen skal gjennomføres. Det skal minst opplyse om: hvilken anskaffelsesprosedyre som er valgt endelig frist for mottak av tilbud (dag og klokkeslett), adressen disse skal sendes eller leveres til, samt hvordan tilbudene skal være merket vedståelsesfrist for tilbudene 4 FOA 9-1, 9-2, 18-1, 18-2, 18-3, 18-4. 5 FOA 8-1, 17-1. Side: 4
kriterier for tildeling av kontrakten på hvilket språk tilbudet skal være skrevet en henvisning til kunngjøringen 4. Krav til leverandøren 6 Kvalifikasjonskrav er minimumskrav som knytter seg til leverandørens egnethet til å levere den aktuelle anskaffelsen. Oppdragsgiver kan stille krav til leverandørens tekniske kvalifikasjoner, og til leverandørens finansielle og økonomiske stilling. Krav til leverandørens kvalifikasjoner skal i hovedtrekk angis i kunngjøringen, og kan utdypes i eget kvalifikasjonsgrunnlag. Manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskrav skal føre til avvisning. 5. Kriterier for valg av tilbud 7 Tildelingskriterier er de kriterier leverandørens tilbud vurderes etter. Tildeling skal skje enten på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige, eller utelukkende ut fra hvilket tilbud som har den laveste prisen. Dersom tildeling skjer etter andre kriterier enn laveste pris, skal disse oppgis i kunngjøringen eller i konkurransegrunnlaget, om mulig i prioritert rekkefølge. Det er ikke lov å vektlegge andre kriterier enn de som er oppgitt. 6. Tidsfrister 8 Forskriften inneholder flere bestemmelser som fastsetter bestemte minimumsfrister ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse, konkurranse med forhandling, hastetilfeller, tilbudsfrister, vedståelsesfrist og frist for mottak av forespørsler om å delta i en konkurranse for anskaffelser over terskelverdi. For anskaffelser under terskelverdiene er det ikke satt bestemte minimumsfrister. Der må fristen vurderes i hvert enkelt tilfelle, men må settes så rommelig at alle leverandører får tilstrekkelig tid til å innhente nødvendig dokumentasjon, og foreta de nødvendige undersøkelser og beregninger. 7. Protokollføring 9 Oppdragsgiver skal føre protokoll fra konkurransen uavhengig av om kontrakten er over eller under terskelverdi. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Protokollen skal minst inneholde følgende opplysninger: oppdragsgivers navn og adresse, og en beskrivelse av hva som skal anskaffes forhold som begrunner eventuell bruk av konkurranse med forhandling eller bruk av hasteprosedyrer anslått verdi på kontrakten hvilke anskaffelsesprosedyrer som skal benyttes hvem som har bedt om å få delta og hvem som eventuelt er avvist og hvorfor hvilke deltagere i prosessen med skatte/avgifts/momsrestanse som likevel får delta hvorfor de som deltar er utvalgt til å delta i konkurransen hvem som vant konkurransen og eventuell andel som går til underleverandør begrunnelse for valg av tilbud, tilbudets verdi, fordeler og egenskaper sammenlignet med andre tilbud. 8. Avslutning av konkurransen 10 Det eksisterer flere regler for korrekt avslutting av konkurransen. Verdien på anskaffelsen regulerer hvilke regler som gjelder. Er verdien på anskaffelsen over EØS-terskelverdien, er det strengere krav til avslutning av konkurranse. Vi vil i denne sammenhengen undersøke om oppdragsgiver følger kravene til utsending av meddelelsesbrev. I henhold til FOA 13-3 og 22-3 er oppdragsgiver pliktig å meddele alle deltakere i en konkurranse om hvem som skal tildeles kontrakt. Meddelelsen skal være skriftlig og gis samtidig til alle deltakere. Meddelelsen skal inneholde en begrunnelse for valget, i samsvar med 11-14 første ledd, og skal angi en frist for leverandørene til å klage over beslutningen. 6 FOA 8-4, 11-10 og 17-4. 7 FOA 13-2, 22-2. 8 FOA kap. 10 og 19. 9 FOA 3-2. 10 FOA kap 22. Side: 5
2.2.3 Kontrollspørsmål utledet fra revisjonskriterier Tabell 3 viser hvordan problemstillingen operasjonaliseres ved hjelp av åtte spørsmål basert på de åtte punktene/kriteriene presentert tidligere. Spørsmålene er knyttet til sentrale bestemmelser i lov og forskrift om offentlig anskaffelser. Ved å undersøke og besvare kontrollspørsmålene vil det være mulig å besvare hovedproblemstillingen. Tabell 3: Problemstilling og revisjonskriterier Problemstilling Følger Storfjord kommune lov og forskrift om offentlige anskaffelser ved innkjøp av varer og tjenester, og ved tildeling av bygg- og anleggskontrakter? Kontrollspørsmål/Underproblemstillinger 1. Er konkurransen kunngjort i henhold til anskaffelsesregelverket? 2. Er benyttet anskaffelsesprosedyre i henhold til regelverket? 3. Inneholder konkurransegrunnlaget de opplysningene som forskriften krever? 4. Er bruken av kvalifikasjonskrav i henhold til regelverket? 5. Er bruken av tildelingskriterier i henhold til regelverket? 6. Er tidsfristene i henhold til regelverket? 7. Er protokollføringen i henhold til regelverket? 8. Er konkurransen avsluttet i henhold til regelverket? 3 METODE OG DATAMATERIALE 3.1 Metode og datamateriale Undersøkelsen er utarbeidet i tråd med forvaltningsrevisjonsstandarden RSK 001. Metode er samlebetegnelsen på de framgangsmåtene som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingen i en undersøkelse. Framgangsmåten i denne undersøkelsen har hovedsakelig vært dokumentanalyse. Vi har gjennomgått aktuelle dokumenter fra fire utvalgte byggeprosjekter, herunder kunngjøringer, konkurransegrunnlag, protokoller, brev og kontrakter. Det er også gjennomført samtale med rådmannen i startfasen og det har vært gjennomført samtaler per telefon og utvekslinger per e- post med personer som har hatt ansvar for anskaffelser. Dette blant annet for å få oversikt, oppklare eventuelle uklarheter og for å sammenlikne muntlig informasjon opp mot skriftlig informasjon. 11 3.2 Avgrensing av prosjektet Storfjord kommune er en relativt liten kommune, og har et begrenset investeringsbudsjett. Kommunen har imidlertid foretatt en god del investeringer av litt størrelse de siste årene. Særlig har utbygging av NAV og lokaliseringsbytte vært store investeringer for kommunen. Revisjonen har på bakgrunn av kommunens størrelse og en gjennomgang av investeringsregnskapene for 2007 bestemt seg for å velge ut følgende fire anskaffelser: Skifting av veglysarmaturer med PCB (2006) Nytt ventilasjonsanlegg Hatteng skole (2008) Arbeider på uteområdet til Furuslottet barnehage (2007) Asfaltering av kommunale veger i Storfjord kommune (2007) Side: 6
4 UNDERSØKELSER OG VURDERINGER: FØLGER STORFJORD KOMMUNE REGELVERKET FOR OFFENTLIGE ANSKAFFELSER? 4.1 Utskifting av veglysarmaturer med PCB (Oteren) 12 4.1.1 Bakgrunn Kommunen utlyste i 2006 en konkurranse om totalanbud på utskifting av veglysarmaturer med PCB i Oteren. Av kunngjøringen fremgår det følgende informasjon om anbudet: Totaltilbud på prosjektering, levering og montering av nye veglysarmaturer i eksisterende veglysanlegg langs E6/E8 på Oteren. Anlegget omfatter ca 40 veglysarmaturer. Gamle armaturer inneholder sannsynligvis PCB. Verdien på kontrakten kom på 459.000 kroner. 4.1.2 Kunngjøring Konkurransen ble kunngjort på Doffin den 28.07.2006. Tilbudsfristen var satt til 18.08.2006. er Da verdien på kontrakten er under 500.000 kroner, er det ikke noe krav om kunngjøring. Revisjonen mener likevel at det var riktig å kunngjøre anskaffelsen på Doffin, fordi verdien på kontrakten lå nært opp til grensen på 500.000 kroner. Når kommunen kunngjorde konkurransen kunne man ikke med sikkerhet si at verdien på anbudet skulle bli under 500.000 kroner, noe som ga grunn for å forutse at verdien kunne bli i overkant av 500.000. Tilbudsåpningen viser at tilbudet som ble antatt var på 788 516,- kroner, fordi tilbudet inkluderer opsjon på utskiftning av flere armaturer. 4.1.3 Anskaffelsesprosedyre Det fremgår av konkurransegrunnlaget og kunngjøringen at anskaffelsen skal gjennomføres som en åpen anbudskonkurranse. er Åpen anbudskonkurranse kan benyttes for anskaffelser både over og under terskelverdi. Revisjonen har ingen merknader til anskaffelsesprosedyren. 4.1.4 Konkurransegrunnlag Konkurransegrunnlaget som er benyttet, er ikke nøyaktig datert og underskrevet. Det foreligger imidlertid et tilbudsdokument som er datert 27.07.2006 og underskrevet. Konkurransegrunnlaget og tilbudsdokumentet inneholder opplysninger om hva som skal anskaffes, tilbudsinnbydelse, konkurransebestemmelser, herunder kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, tidsfrister, ytelsesbeskrivelse, prosjektbeskrivelse og kontraktsbestemmelser. Konkurransegrunnlaget opplyser ikke om hvilket språk tilbudet skal leveres på. Denne informasjonen fremgår imidlertid av kunngjøringen. 12 Da denne anskaffelsen ble kunngjort 28/07/2006, vil den være regulert av forskrift om offentlige anskaffelser av 15.juni 2001. Vi vil derfor foreta våre vurderinger i henhold til denne utgaven av forskriften. Side: 7
er Konkurransegrunnlaget/tilbudsdokumentet inneholder hovedsakelig de opplysningene som kreves i forskriften. Det er imidlertid ikke oppgitt hvilket språk tilbudet skal leveres på. Dette er det imidlertid blitt informert om i kunngjøringen. Det fremstår som noe uryddig å operere med både konkurransegrunnlag og tilbudsdokument som til dels inneholder den samme informasjonen. Videre bør begge dokumentene underskrives og påføres nøyaktig dato. 4.1.5 Kvalifikasjonskrav Det er stilt krav til leverandører både i konkurransegrunnlag, tilbudsdokument og i kunngjøringstekst. Kravene omhandler leverandørens juridiske stilling og tekniske og faglige kvalifikasjoner. Det er stilt krav om skatteattest, HMS-egenerklæring og momsattest. Det kreves også at leverandøren har et lovlig etablert foretak og at leverandøren har erfaring fra tidligere tilsvarende oppdrag. Revisjonen har ikke mottatt noen dokumentasjon fra vurderingen av hvorvidt de enkelte leverandørene oppfyller kvalifikasjonskravene. Det fremgår imidlertid at ingen av leverandørene ble avvist. Revisjonen har mottatt bekreftelse fra kommunen på HMS-egenerklæring og skatteattest bare fra leverandøren som fikk tilbudet. FOA-01 8-12 sier at Oppdragsgiver skal avvise leverandører som ikke oppfyller kravene som er satt for leverandørens deltakelse i konkurransen. Dette innebærer at oppdragsgiveren må avvise leverandører som ikke oppfyller de på forhånd uttrykte kravene. Da revisjonen ikke har fått dokumentasjon fra kommunens vurderinger av kvalifikasjonskravene, er det ikke mulig å vurdere om kommunen har opptrådt i henhold til FOA-01 8-12. Det er et brudd på regelverket at kommunen ikke har slik dokumentasjon. 4.1.6 Tildelingskriterier Det er oppgitt i konkurransegrunnlaget at tildelingskriterier, det vil si de kriteriene tilbudene skal vurderes ut fra er 1. laveste pris og 2. kommunen er ikke forpliktet til å benytte seg av opsjonen. Det er ikke opplyst i konkurransegrunnlaget at dette da vil være det økonomisk mest fordelaktige tilbudet med de to oppgitte kriteriene. Av tilbudsdokumentet fremgår det at: Ved vurdering av anbudet på oppgradering av Oteren veglys og opsjon på oppgradering av annet veglysanlegg vil det bli gjort en samlet vurdering for å anta tilbyder: Samlet tilbudssum Oteren veglys. Pluss opsjonspris på skifting av 20stk armaturer langs RV 868 etter samlet stykkpris x 20. I kunngjøringen fremgår det at tildeling skal skje utelukkende på bakgrunn av laveste pris. Det fremgår av tilbudsåpning og kontrakt at Elektro Nor AS ble valgt. Begrunnelsen for valget av tilbudet blir oppgitt å være laveste pris. Verdien på Elektro Nor sitt tilbud og den endelige kontrakten avviker imidlertid betydelig. Fra 788 516,- eks. mva. til 367 200,- eks. mva. er I henhold til forskriften kan tildeling skje enten på bakgrunn av hvilket tilbud som har laveste pris eller hvilket tilbud som samlet sett er det økonomisk mest fordelaktige tilbud. Det er vanskelig for revisjonen å vurdere hva som har vært de egentlige tildelingskriteriene da det er gitt til dels motstridende opplysninger i konkurransegrunnlag, tilbudsdokument og kunngjøring. Det kan også stilles spørsmål med om kontrakten som er undertegnet med Elektro nor henger sammen med den opprinelige tilbudskonkurransen. Dette fordi det opprinelige tilbudet avviker i så stor grad fra det tilbudet som ble gitt i kontrakten. Det er på bakgrunn av informasjonen som revisjonen har mottatt derfor vanskelig å vurdere bruken av tildelingskriterier. Side: 8
4.1.7 Tidsfrister Konkurransen ble kunngjort i Doffin den 28.07.2006. Frist for innlevering av tilbud var 18.08.2006 klokken 12.00. Det vil si at tilbudsfristen var 21 dager. Det fremgår av konkurransegrunnlaget at fristen for å akseptere tilbudet er på 90 dager eller tre måneder. Da anskaffelsen ligger under EØS-terskelverdiene, har revisjonen ingen merknader til tidsfristene. 4.1.8 Protokoll Kommunen har i ettertid ført en anskaffelsesprotokoll for konkurransen. Men protokollen mangler dokumentasjon fra vurdering av kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, anslått verdi på kontrakten eller hvilken anskaffelsesprosedyre som er valgt er heller ikke påført. Det er imidlertid blitt ført protokoll fra anbudsåpningen som inneholder anbyders navn og tilbudssum. I tillegg har kommunen noe av den dokumentasjonen som skal føres inn i protokollen. Oppdragsgiver er pliktig å føre protokoll fra konkurransen som skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Det er krav til føring av anskaffelsesprotokoll i lov og forskrift om offentlige anskaffelser for alle anskaffelser med en verdi over 100.000 kr. Protokollen skal blant annet inneholde en beskrivelse av hva som skal anskaffes, kontraktens verdi, anskaffelsesprosedyre, oversikt over deltakere og eventuelle avviste, hvem som har vunnet konkurransen og begrunnelse for valget. I dette tilfellet har kommunen ført protokollen lenge i ettertid i forbindelse med at revisjonen har etterspurt den. Det er positivt at kommunen forsøker å innarbeide en rutine med å føre protokoll, men en anskaffelsesprotokoll skal føres fortløpende, ellers er poenget med protokollføringen borte. Kommunen har dermed brutt FOA- 01 8-1 om krav til protokollføring. Formålet med protokollføringen er at det i ettertid skal være mulig å kontrollere at konkurransen er gjennomført i tråd med regelverket. Det er positivt at kommunen har ført protokoll fra anbudsåpningen, og har noe av dokumentasjonen som skal inngå i en anskaffelsesprotokoll. Kommunen har gjennom dette delvis oppfylt regelverkets krav til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. 4.1.9 Avsluting av konkurransen Revisjonen har ikke mottatt dokumentasjon på at det ble sendt ut meddelelsesbrev når tilbyder var valgt. Kontrakten ble underskrevet den 17.01.2007, og konkurransen var dermed avsluttet. Manglende dokumentasjon på at meddelelsesbrev er sendt ut, vurderer revisjonen som at kravene i FOA 13-3 ikke er etterlevd. Side: 9
4.2 Innkjøp av ventilasjonsanlegg til Hatteng skole 4.2.1 Bakgrunn Storfjord kommune utlyste i 2008 en konkurranse på anskaffelse av et nytt ventilasjonsanlegg til Hatteng skole. Kunngjøringsteksten var som følgende: Totalentreprise vedrørende prosjektering av ventilasjonsanlegg ved Hatteng skole, alle leveranser og alle arbeider vedrørende anlegget. Antatt luftmengdebehov ca. 13600 m3. Demontering og fjerning av eksisterende ventilasjonsanlegg inkludert. Kommunen vurderte i forkant av anskaffelsen at verdien på anskaffelsen ville overstige nasjonal terskelverdi på 500.000 kroner. Den endelige kontrakten hadde en verdi på 1 174 000,- kroner eks. mva. 4.2.2 Kunngjøring Konkurransen ble kunngjort i Doffin den 18.04.2008. Konkurransen ble kunngjort som en totalentreprise som inkluderte både prosjektering, leveranser og arbeider med installasjon av anlegget. er For anskaffelser over 500.000 kroner er det krav om kunngjøring i den norske databasen Doffin. Konkurransen ble korrekt kunngjort i henhold til regelverket om offentlige anskaffelser. 4.2.3 Anskaffelsesprosedyre Det fremgår av konkurransegrunnlaget og kunngjøring at anskaffelsen skal gjennomføres som en åpen anbudskonkurranse. I konkurransegrunnlaget står det også at anskaffelsen er omfattet av lov om offentlige anskaffelser 16.juli 1999 nr 69 og forskrift om offentlige anskaffelser av 15.juni 2001, der det er del I og II som gjelder. Dokumentasjon fra prosessen viser at anskaffelsen ble gjennomført som en åpen anbudskonkurranse. Åpen anbudskonkurranse kan brukes for anskaffelser over og under terskelverdi. Anskaffelsesprosedyren var i henhold til regelverket om offentlige anskaffelser. Anskaffelsen er imidlertid ikke omfattet av forskrift av 15. juni 2001 som det står i konkurransegrunnlaget, men av ny forskrift av 7. april 2006, gjeldende fra 1. januar 2007. 4.2.4 Konkurransegrunnlag Konkurransegrunnlaget og tilleggsdokument inneholder opplysninger om hva som skal skaffes, tilbudsgrunnlaget, opplysninger om tilbudsbefaring, angivelse av kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, hva som må leveres med tilbudet, hvor og når det må leveres, og tidspunktet for tilbudsåpningen. er Konkurransegrunnlaget opplyser ikke om hvilket språk tilbudet skal leveres på. Denne informasjonen fremgår imidlertid av kunngjøringen. Konkurransegrunnlaget inneholder de opplysningene som forskriften krever. Side: 10
4.2.5 Kvalifikasjonskrav Kommunen har i tillegg til de obligatoriske kvalifikasjonskravene om skatteattest og HMSegenerklæring, satt følgende kvalifikasjonskrav: Krav til tilbyders organisatoriske og juridiske stilling 13 ; firmaattest, krav til tilbyders økonomiske og finansielle kapasitet; ingen utover de obligatoriske kravene, krav til tilbyders tekniske og faglige kvalifikasjoner; erfaring fra tidligere oppdrag, oversikt over firmaets totale bemanning, foretakets viktigste leveranser de siste tre årene og beskrivelse av utstyr, maskinpark eller annet tilgjengelig utstyr som har betydning for utførelsen av denne kontrakten. Revisjonen har sett at tilbyder som fikk kontrakten har levert inn dokumentasjonen på de obligatoriske kvalifikasjonskravene. Vi har imidlertid ikke mottatt dokumentasjon som tilsier om denne dokumentasjonen er levert inn i forkant av tilbudsvurderingen. Vi har heller ikke mottatt dokumentasjon fra vurderingen av kvalifikasjonskravene til de andre leverandørene som deltok i konkurransen. Da revisjonen ikke har mottatt noen form for vurdering av kvalifikasjonskravene fra kommunen, så er det ikke mulig å vurdere hvorvidt bruken av kvalifikasjonskravene er i henhold til regelverket. Det er imidlertid i strid med regelverket å ikke vurdere om alle leverandørene er kvalifisert, før tilbudene vurderes. 4.2.6 Tildelingskriterier Det er oppgitt i konkurransegrunnlaget at tildelingskriterier, det vil si de kriteriene tilbudene skal vurderes ut fra, er økonomisk mest fordelaktige tilbud, vurdert ut fra laveste anbud med pris og leveringstid forutsatt anbudsantakelse innen 20.mai oppgis av anbyder og vurderes skjønnsmessig av byggherren sammen med pkt nr 1. Revisjonen har ikke fått noen form for dokumentasjon fra vurderingen av de mottatte anbudene fra Storfjord kommune. Da revisjonen ikke har mottatt dokumentasjon fra vurderingen av de ulike anbudene, så er det ikke mulig å vurdere om bruken av tildelingskriteriene er i henhold til regelverket. De oppgitte kriteriene er noe upresist formulert. Både formuleringen laveste anbud med pris uten forbehold og formuleringen leveringstid forutsatt anbudsantakelse innen 20. mai 2008 oppgis av anbyder vurderes skjønnsmessig av byggherren sammen med pkt nr 1 er upresis. Den første formuleringen er upresis da det er usikkert hva som menes med laveste anbud med pris uten forbehold. Det kan forstås som at anbudet med lavest pris skal velges, men utsagnet er uklart. Den andre formuleringen indikerer at leveringstid skal være et kriterium, men av formuleringen så blir det påpekt hvordan byggherren skal vurdere kriteriene, ikke bare at det er et kriterium. Det kommer ikke eksplisitt frem at leveringstid skal være et kriterium, men at dette skal oppgis. Det kan også tolkes som om at det er et kriterium at tilbyder kan iverksette arbeidet innen 20. mai 2008. Det er viktig å lage konkrete og presise tildelingskriterier. Et eksempel på hvordan det kunne vært løst, ville være å velge det økonomisk mest fordelaktige tilbudet med kriteriene; laveste pris og leveringstid. 4.2.7 Tidsfrister Konkurransen ble kunngjort i Doffin den 18.04.2008, og fristen for innlevering av tilbud var satt til 09.05.2008 klokken 12.00. Det vil si at fristen for å innlevere tilbud var på 21 dager. Vedståelsesfristen, altså fristen for å akseptere tilbudet, var satt til 30.09.2008, noe som innebar en tidsfrist på over 60 dager. 13 Med juridisk stilling menes eksempelvis krav om at foretaket er lovlig etablert, og at de har levert inn skatteattest. Side: 11
Revisjonen har ingen merknader til bruken av tidsfristene. 4.2.8 Protokoll Det er ikke ført fortløpende protokoll for anskaffelsen. Det er imidlertid blitt ført en protokoll i ettertid, rett før revisjonen skulle møte kommunens administrasjon i oppstartsmøte for forvaltningsrevisjonsprosjektet. Administrasjonen informerer om at man ikke har vært flinke nok til å føre protokoll, og at protokollen er ført i ettertid for å forsøke å få i gang denne rutinen. De samme momentene som ble påpekt i punkt 4.1.8 er også gjeldende her. I og med at anskaffelsesprotokollen er ført så lenge i ettertid, er protokollføringen ikke i henhold til anskaffelsesforskriften. Det er en formildende omstendighet at kommunen kan fremskaffe en del av dokumentasjonen som skal dokumenteres i anskaffelsesprotokollen, og kommunen har med dette delvis etterlevd regelverkets grunnleggende krav til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. 4.2.9 Avslutning av konkurransen Den 19.05.2008 gikk det ut brev til alle anbyderne, med informasjon om hvem kommunen hadde til hensikt å tildele kontrakt. Av brevet fremgikk det informasjon om klageprosessen og at klagefristen var på syv dager fra den dag brevet ble mottatt. Det ble imidlertid ikke oppgitt noen begrunnelse for valget. Kommunen inngikk kontrakt med Enervent AS, og kontrakten ble underskrevet den 28.07 2008. Konkurransen var dermed avsluttet. Konkurransen ble hovedsakelig korrekt avsluttet i henhold til regelverket, med unntak for at meddelelsesbrevet manglet en begrunnelse for valget av anbyder i henhold til FOA 13-3 og 11-14. 4.3 Arbeider ved Furuslott barnehage 4.3.1 Bakgrunn Storfjord kommune ønsket å oppgradere uteområdet ved Furuslott barnehage. I den forbindelse sendte kommunen ut en tilbudsforespørsel til flere leverandører. Verdien på kontrakten som ble inngått var i følge saksansvarlig på 157 000,- kroner. Revisjonen har imidlertid ikke mottatt noen dokumentasjon som kan bekrefte at kontrakten hadde denne verdien. 4.3.2 Kunngjøring Kontraktens verdi var på 157 000,- kroner, altså under 500.000 kroner som er grensen for krav til kunngjøring i Doffin. Kommunen sendte ut et tilbudsdokument til fem ulike tilbydere. Side: 12
Selv om kontraktens verdi er under 500 000 kroner, så er det likevel krav til konkurranse. I dette tilfellet er det sendt ut tilbudsforespørsel til fem ulike tilbydere. Kravet til konkurranse er derfor tilfredsstilt. 4.3.3 Anskaffelsesprosedyre Anskaffelsen ble gjennomført som en anskaffelse etter forskriftens del I, noe som forsatt omtales blant fagfolk som en direkte anskaffelse. Revisjonen har ingen merknader til valgt anskaffelsesprosedyre, da kommunen har oppfylt lovens grunnleggende krav til konkurranse ved å sende ut forespørsel til flere tilbydere. 4.3.4 Konkurransegrunnlag Kommunen har ikke benyttet seg av et konkurransegrunnlag i forbindelse med denne anskaffelsen, men har i tilbudsdokumentet beskrevet hva de ønsker å anskaffe. For en anskaffelse under 500 000 kroner stilles det ingen klare krav til konkurransegrunnlaget, og revisjonen har derfor ingen merknader til at kommunen ikke har utarbeidet konkurransegrunnlag i dette tilfellet. 4.3.5 Kvalifikasjonskrav Det er ikke stilt noen kvalifikasjonskrav til tilbyderne i denne konkurransen. I henhold til FOA 3-3 og 3-4 skal det kreves skatteattest og HMS-egenerklæring for alle anskaffelser med verdi over 100.000 kroner. I dette tilfellet har kommunen brutt FOA 3-3 og 3-4 ved ikke å innkreve HMS-egenerklæring og skatteattest. 4.3.6 Tildelingskriterier Kommunen skriver i tilbudsforespørsel at de forbeholder seg retten til å anta hvilket tilbud som helst, eller forkaste samtlige. Da anskaffelsen følger forskriftens del I, er det ikke noen eksplisitte krav til hvilke tildelingskriterier som kan eller skal stilles. Det er derfor naturlig å se hen til forskriftens 3-1 (4) der et av de grunnleggende kravene er at Konkurranser skal gjennomføres på en måte som innebærer lik behandling av leverandører og med muligheter for leverandører til å bli kjent med de forhold som vektlegges ved deltagelse og tildeling av kontrakt. Det heter videre i punkt 7 at Oppdragsgiver skal fortløpende sikre de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet. Revisjonen vurderer det slik at kommunen verken har levd opp til 3-1 (4) eller (7), da de ikke har oppgitt hvilke forhold som vektlegges i konkurransen eller har dokumentert noen av sine vurderinger. Side: 13
4.3.7 Tidsfrister Tilbudsforespørselen ble sendt ut den 12.09.2007, og tilbudsfristen var 26.10.2007 klokken 12. Revisjonen har ingen merknader til tidsfristene. 4.3.8 Protokoll Det er ikke ført anskaffelsesprotokoll. I henhold til 3-2 i FOA er det krav om føring av anskaffelsesprotokoll for anskaffelser over 100 000 kroner. Kommunen har dermed brutt 3-2 i FOA. 4.3.9 Avslutning av konkurransen Kommunen sendte ut meddelelsesbrev den 28.09.2007 med informasjon om hvem som hadde fått tilbudet. Revisjonen har ikke mottatt noen dokumentasjon på inngåelse av kontrakt. Det er ikke noen definerte krav for hvordan en anskaffelse som følger forskriftens del I skal avsluttes. Det fremgår imidlertid av de grunnleggende kravene at konkurransen skal gjennomføres etter god anbuds- og forretningskikk. Utsending av informasjon til tilbyderne med hvem som har fått tilbudet, slik kommunen har gjort, er i tråd med god anbuds- og forretningsskikk. 4.4 Asfaltering av veger Storfjord kommune 4.4.1 Bakgrunn Storfjord kommune utlyste i 2007 en konkurranse angående forarbeider og asfaltering av veger i Skibotn. Etter endt konkurranse inngikk Storfjord kontrakt med Sørreisa Asfalt. Kontrakten hadde en verdi på 989 550,- kroner eksklusive merverdiavgitt, og ble underskrevet den 16.09.2007. 4.4.2 Kunngjøring Konkurransen ble kunngjort i Doffin den 12.07.2007. Konkurransen ble korrekt kunngjort i henhold til regelverket. Side: 14
4.4.3 Anskaffelsesprosedyre Det fremgår av konkurransegrunnlaget og kunngjøringen at konkurransen ble gjennomført som en åpen anbudskonkurranse. Åpen anbudskonkurranse kan benyttes for anskaffelser både over og under EØS-terskelverdi. Revisjonen har ingen merknader til anskaffelsesprosedyren. 4.4.4 Konkurransegrunnlag I konkurransegrunnlaget står det også at anskaffelsen er omfattet av lov om offentlige anskaffelser 16.juli 1999 nr 69 og forskrift om offentlige anskaffelser av 15.juni 2001, der det er del I og II som gjelder. Dokumentasjon fra prosessen viser at anskaffelsen ble gjennomført som en åpen anbudskonkurranse. Åpen anbudskonkurranse kan brukes for anskaffelser over og under terskelverdi. Anskaffelsesprosedyren var i henhold til regelverket om offentlige anskaffelser. Anskaffelsen er imidlertid ikke omfattet av forskrift av 15. juni 2001, men ny forskrift av 7. april 2006, gjeldende fra 1. januar 2007. 4.4.5 Kvalifikasjonskrav Kommunen har stilt de obligatoriske kvalifikasjonskravene om skatteattest og HMS-egenerklæring. I tillegg har kommunen stilt krav til leverandørens juridiske tilstand 14 og leverandørens tekniske og faglige kvalifikasjoner. Herunder har kommunen krevd at leverandøren må ha et lovlig etablert foretak, det er krevd erfaring fra tilsvarende oppdrag og leverandøren må gi en redegjørelse for firmaets kvalitetssikrings-/ styringssystem. Revisjonen har kontrollert at tilbyder som fikk kontrakten, har levert inn dokumentasjonen på de obligatoriske kvalifikasjonskravene. Vi har imidlertid ikke mottatt noen form for dokumentasjon på at det ble foretatt en generell vurdering av kvalifikasjonskravene til noen av leverandørene i forkant av tilbudsvurderingen. Det fremgår av FOA 11-10 bokstav a at oppdragsgiver skal avvise leverandører som ikke oppfyller krav som er satt til leverandørens deltakelse i konkurransen, med forbehold av 12-3 (tilleggsfrist for ettersending av dokumenter). Da det ikke foreligger noen form for vurdering av hvorvidt leverandørene som deltok i konkurransen oppfyller kvalifikasjonskravene, er det ikke mulig for revisjonen å vurdere om bruken av kvalifikasjonskravene er i henhold til lovverket. Dette på tross av at kommunen har dokumentert at leverandøren som ble antatt, oppfyller de satte kvalifikasjonskravene. Så lenge det ikke foreligger noen dokumentasjon på når kommunen mottok denne dokumentasjonen, og om også den andre leverandøren leverte inn dokumentasjonen, er det ikke mulig å ta stilling til vurderingen av kvalifikasjonskravene og en eventuell avvisning av leverandører. 14 Med juridisk tilstand menes eksempelvis krav om at foretaket er lovlig etablert, og at de har levert inn skatteattest. Side: 15