KOSTRA-analyse av skolesektoren i Odda kommune Basert på endelige KOSTRA-tall for 2013

KOSTRA-analyse av skolesektoren i Odda kommune Basert på endelige KOSTRA-tall for 2013 KS-K rapport 17/2014

Innholdsfortegnelse 1 Sammendrag 3 2 Innledning 4 2.1 Bakgrunn 4 2.2 Valg av sammenligningskommuner 4 2.3 KOSTRA 8 2.4 Om denne rapporten 9 2.5 Tekniske forutsetninger for analysen 9 3 Grunnskole 10 3.1 Befolkningsprognose for unge frem til 2030 10 3.2 Grunnskoleopplæring 12 3.3 Produktivitet i sektoren 15 3.4 Skolestruktur og bemanning 19 3.5 Spesialundervisning 22 3.6 Skolefritidsordning - SFO 24 3.7 Skoleskyss 28 3.8 Oppsummering 29 4 Avslutning 31 2

1 Sammendrag På grunn av lokale kraftinntekter, er Odda kommune en av Norges aller rikeste kommuner. Kommunen har derfor svært mye høyere utgiftsnivå enn andre kommuner på samtlige områder. «Merforbruket» (målt i forhold til det såkalte objektivt baserte behovet) er allikevel størst på skoleområdet. Hvis (og her er det viktig å understreke «hvis») man hadde et system der Odda kommune skulle brukene midlene slik staten regnet det ut for det objektivet behovet som ligger til grunn for Odda kommune, så måtte kommunen vri ressursbruken sin slik at man benyttet 26,7 millioner mindre på skole enn det man gjør i dag. "Merforbruk" (+)/"mindreforbruk" (-) ift beregnet utgiftsbehov for de ulike tjenestene - i kroner pr innb. og mill. kroner 4 500 4 000 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 - Barnehage Grunn-skole Kommunehelse Sosialtjeneste Barnevern Pleie og omsorg Administrasj on og styring Odda Kr pr innb. 1 192 3 810 896 1 481 244 2 885 1 457 Odda Mill. kr 8,4 26,7 6,3 10,4 1,7 20,2 10,2 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 - Den store utfordringen for skolesektorene i Odda kommune, er at de står ovenfor en kraftig nedgang i folketallet 6-15 år de neste 8 årene, slik at kurvene over vil bli enda mer dramatiske om man ikke foretar betydelig kutt i skolesektoren for å tilpasse inntektene til stadig reduserte økonomiske rammer. Lillestrøm, september 2014 3

2 Innledning 2.1 Bakgrunn Odda kommune har bestilt en KOSTRA-analyse av skoleområdet, med den hensikt å synliggjøre ressursbruk, dekningsgrader og prioriteringer i den kommunale tjenesteproduksjonen. Rapportene går systematisk igjennom skoleområdet i kommunen, og synliggjør hvordan ressursbrukene er i Odda kommune sett i lys av utvalgte andre kommuner. Hensikten er å gi økt innsikt og kompetanse, samt et kvalifisert beslutningsunderlag som grunnlag for de valgene kommunen nå står overfor. Rapporten baserer seg på de endelige publiserte regnskaps- og produksjonstallene fra kommunene, pr 15. juni 2014, dvs de endelige regnskapstallene for 2013. Vår erfaring er at kvaliteten på KOSTRA-tallene begynner å bli svært gode. Men; KS- Konsulent har ikke kvalitetssikret tallgrunnlaget. Det betyr at hvis det er rapportert feil inn i KOSTRA, så blir det også feil i denne rapporten. Odda kommune må selv kvalitetssikre dette. 2.2 Valg av sammenligningskommuner Når man skal gjennomføre en KOSTRA-analyse, blir ofte valg av sammenligningskommuner avgjørende for hva rapporten forteller. Det er tre hovedvariabler som er avgjørende for hvilke kommuner man skal velge å sammenligne seg med: Kommunestørrelse Utgiftsbehov Inntektsnivå Når det gjelder kommunestørrelse, så er det naturlig å sammenligne Odda med andre mellomstore kommuner. Antall innbyggere pr 31.12.2013 i de fire kommunene vi benytter i denne rapporten er: 4

7006 7171 5957 7847 Når det gjelder inntektsnivå så tilhører Odda, Sunndal og Tinn kommunene i KOSTRA kommunegruppe 12 mellomstore kommuner med middels bundne kostnader per innbygger, og høye frie disponible inntekter. Sør-Odal ligger i kommunegruppe 7 som er mellomstore kommuner med lave bundne kostnader og lave disponible frie inntekter. Den andre variabelen som må vurderes er kommunens utgiftsbehov, det vil si hvor stort er innbyggernes forventede behov for tjenester. Dette måles/vurderes gjennom kostnadsindeksen. Kostnadsindeksen for disse kommunene på skoleområdet er som følger: Kriterium Landet Innbyggere 6-15 år 0,8987 0,8123 0,8974 0,8550 0,8336 Sone 0,0254 0,0482 0,0487 0,0462 0,0401 Nabo 0,0254 0,0233 0,0359 0,0365 0,0493 Basis 0,0184 0,0311 0,0303 0,0365 0,0279 Innvandrere 6-15 år, ekskl. Skandinavia 0,0288 0,0270 0,0415 0,0158 0,0130 Norskfødte md innvandrerforeldre 6-15 år, ekskl. Skandinavia 0,0032 0,0005 0,0007 0,0021 0,0002 SUM 1,000 0,9424 1,0545 0,9920 0,9641 Odda har altså en kostnadsindeks som ligger 5,76 % under landsgjennomsnittet (som er 1,000), Sunndal, 5,45 % over, Tinn 0,8 % under mens Sør-Odal ligger 3,59 % under landsgjennomsnittet. Av disse fire kommunene er det altså Odda som har lavest objektivt kostnadsbehov, mens Sunndal har høyest (først og fremst fordi de har større geografiske avstander). Grafisk kan dette fremstilles slik: 5

Delkostnadsnøkkel grunnskole, kommune i forhold til landsgjennomsnitt Odda 1,1000 1,0500 1,0000 0,9500 0,9000 Sør-Odal 0,8500 Sunndal Tinn Delkostnadsnøkkel grunnskole Landsgjennomsnitt Skolesektoren i Odda, Tinn og Sør-Odal er dermed mer «lettdreven» enn gjennomsnittet for kommune-norge, mens den i Sunndal er «vanskeligere». Dette viser hvordan grunnlaget for rammeoverføringene fra staten er regnet ut. Men pengene kommer til kommunen i en sekk, og det er kommunestyret som suverent bestemmer hvordan dette skal fordeles lokalt. I diagrammet har vi sammenstilt beregnet utgiftsbehov (blå søyler) med faktisk ressursbruk (rød søyle). Merforbruk (+)/mindreforbruk (-) ift beregnet utgiftsbehov for de ulike tjenestene - i kroner pr innb. og mill. kroner 4 500 4 000 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 - Barnehage Grunnskole Kommunehelse Sosialtjeneste Barnevern Pleie og omsorg Administra sjon og styring Odda Kr pr innb. 1 192 3 843 904 1 294 245 3 737 1 445 Odda Mill. kr 8,4 26,9 6,3 9,1 1,7 26,2 10,1 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0-6

Det mest påfallende her er at man bruker langt mer på alle områder enn det man objektivt sett har «behov for». Men det er særlig på skole og pleie og omsorg at utslagene er store i rene kroner. Dette forklares/muliggjøres ut i fra den tredje variabelen for valg av sammenligningskommuner, som er inntektsnivå. Alle kommunene i sammenligningsgrunnlaget med unntak av Sør-Odal, er kommuner med svært høye inntekter. I Odda og Tinn kommer dette fra lokale kraftinntekter, mens det i Sunndal i tillegg kommer fra eiendomsskatt på det lokale verket. Dersom vi ser på de utgiftskorrigerte inntektene, som tar høyde for ulikheter i forventet kostnadsnivå og som også inkluderer inntekter ut over de frie inntektene (først og fremst kraftinntekter, men også regionalpolitiske inntekter) ligger Odda nest høyest, like over Sunndal og like under Tinn. Sør-Odal ligger klart lavest og er her med som en minsteinntektskommune, som en referanse for hvordan en kommune med vesentlig laver inntekter gjør det. Dette betyr at om Odda skulle drevet tjenesteproduksjonen like produktivt som Sør- Odal, så måtte de kutte 96,5 millioner i budsjettet for 2013 (gjelder hele kommunen ikke bare skole). 7

Oppsummert kan vi derfor si at av sammenligningskommunene er Tinn og Sunndal mest sammenlignbare. Sør-Odal har vesentlig dårligere råd og er med som en referanse på en kommune med samme behov, men vesentlig mindre ressurser til rådighet. Dette gir derfor et godt grunnlag til å lete etter handlingsrom. 2.3 KOSTRA KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Informasjonen om (1) kommunale og fylkeskommunale tjenester, (2) bruk av ressurser på ulike tjenesteområder og (3) egenskaper ved befolkningen, blir registrert og sammenstilt for å gi relevant informasjon til beslutningstakere i kommuner, fylkeskommuner og staten. KOSTRA rapporterer på tre dimensjoner ressurser, brukere og målgrupper, som igjen danner grunnlaget for og presenteres som nøkkeltall for prioriteringer, produktivitet og dekningsgrader: Ressurser Produktivitet Brukere Prioritering Målgrupper Dekningsgrader/ Bruksrater Produktivitet sier noe om hvor mye man bruker pr tjenestemottaker / plass, og omtales i noen sammenhenger som enhetskostnad. Måles ofte i korrigerte brutto driftsutgifter pr bruker eller pr plass. I sammenligningen av produktiviteten mellom kommunene i denne rapporten er nettopp denne type nøkkeltall brukt. Dekningsgrad sier noe om hvor mange av kommunens innbyggere i en målgruppe som mottar tjenester. Eks: antall barn i barnehage av kommunens 1-5 åringer, eller antall innbyggere 80+ på institusjon av alle kommunens innbyggere 80+. 8

Prioritering sier noe om hvor mye penger man bruker på en målgruppe. Uttrykkes ofte som netto driftsutgifter pr innbygger i målgruppa. Spesielt for tjenestene i pleie og omsorg, barnehage, skole, sosial og barnevern vil nettoutgiftene i målgruppen bestå av forholdet mellom andel innbyggere som mottar tjenester og nettoutgift pr bruker. Det som er viktig å bemerke er at selv om KOSTRA har omfattende informasjon knyttet til prioritering og produktivitet, finner vi ingen informasjon om kvaliteten på tjenestene som kommunene leverer, hvor effektivt kommunen drives eller hvor godt lokaldemokratiet ivaretas. 2.4 Om denne rapporten Dette er en KOSTRA-analyse som fokuserer på likhet og variasjon i prioritet, dekningsgrader og produktivitet. Analysen vil kunne gi sentrale svar på kostnadsnivå, ressurs pr bruker og den samlede struktur i tilbudet sammenlignet med øvrige kommuner. Dette kan gi klare holdepunkter for hvor kommunen bør rette oppmerksomheten, men sier lite om hva som er årsaken til variasjonen, være seg etablert praksis, brukergrupper med særskilte behov eller faktiske kvalitetsforskjeller. Rapporten sier derfor heller ikke noe om hva man konkret bør gjøre hvilke tiltak som bør iverksettes for å øke inntektene eller redusere kostnadene. Dette er kommunen selv den beste til å vurdere. KOSTRA-indikatorene gir isolert sett få holdepunkter på hvorvidt tjenestene er i samsvar med lokal behov. Informasjon om det lokale handlingsrommet er derfor begrenset til hva indikatorene for prioritering, ressursbruk pr innbygger/elev og tilgjengelighet viser. 2.5 Tekniske forutsetninger for analysen Datagrunnlaget for denne rapporten er i sin helhet basert på de endelige KOSTRAtallene for 2013, som ble publisert 17. juni 2014. KS-K har erfaringer for at det er på noen tjenester og indikatorer kan være variasjoner som følge av ulik føringspraksis mellom kommunene eller feilrapporterte tall. Men generelt kan man si at kvaliteten på KOSTRA begynner å bli svært god og at det er sjelden man finner de helt store feilene eller ulikhetene i føringspraksis. 9

3 Grunnskole 3.1 Befolkningsprognose for unge frem til 2030 Dette skjer en demografisk endring i svært mange norske kommuner for tiden. Dette som en følge av en «demografiske bølge», der barnebarna til etterkrigsgenerasjonen er i ferd med å gå ut av grunnskolen. Odda er midt i denne bølgen og har siste 10 år hatt en reduksjon i skolen på 155 barn. 1000 Befolkningsendring 6-15 år 2003-2013 950 900 850 800 750 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 6-15 år 955 974 948 926 913 903 903 860 832 803 799 Hver enkelt innbygger genererer et rammetilskudd fra staten på 105.000 (2012-tall). Det betyr at Odda isolert sett har mistet 16,4 millioner rammetilskudd i denne perioden. Når man ikke har kuttet tilsvarende på skoleområdet, så betyr det at enhetskostnadene har hatt en kraftig vekst i samme periode. 10

I 2003 brukte Odda 6,6 millioner mer enn landsgjennomsnittet (omregnet til 2013 kroner og med dagens elevtall 799). I 2013 brukte man 31,4 millioner. Det vil si at man har hatt en årlig kostnadsvekst på 24.8 millioner på 10 år. Utfordringen for Odda er at denne demografiske bølgen enda ikke er over. 6-15 år 810 790 770 750 730 710 690 670 650 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 6-15 år 754 735 696 669 668 665 661 678 686 701 706 718 732 751 760 776 788 11

1000 kroner I henhold til SSBs befolkningsprognose alternativ MMM (middels nasjonal vekst) fra 2012, vil antall innbyggere i skolepliktig alder falle kraftig fra i dag og frem til 2017, for så å flate ut til 2020, for så å øke på igjen neste tiårs periode. Dette vil medføre et behov for en kraftig omstilling av tjenesten. Odda vil i løpet av de neste 4 årene miste ytterligere 9 millioner i rammetilskudd som en direkte følge av folketallsnedgangen i aldersgruppa 6-15 år (forutsatt at befolkningsutviklingen blir som prognostisert). 3.2 Grunnskoleopplæring Kapitlet omfatter følgende funksjoner: 202 Grunnskole 213 Voksenopplæring 222 Skolelokaler 223 Skoleskyss Vi vil starte med å se på netto driftsutgifter pr innbygger 6 15 år illustrert ved de blå søylene, og hvor stor andel av netto driftsutgifter til grunnskolesektor (funksjonene 202, 222 og 223) utgjør av kommunes samlede netto driftsutgifter, illustrert av den røde linja: 160 000 140 000 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 Netto driftsutgifter til grunnskolesektor per innbygger 6-15 år Netto driftsutgifter grunnskolesektor i prosent av samlede netto driftsutg - Gj.sn land uten Oslo 134 159 119 030 124 458 106 973 97 007 25 23 22 26 24 27 26 25 24 23 22 21 20 19 12

Her ser vi at for netto driftsutgifter pr innbygger i målgruppa (ekskl SFO), ligger Odda høyest i utvalget på kr 134 159. Sør-Odal ligger lavest av kommunen på kr 106 973 pr innbygger 6 15 år. Dersom Odda skulle lagt seg på samme nivå som Sør-Odal i ressursbruk ville dette bety en reduksjon på om lag 21,7 mill kr. Ser vi på hva denne sektorens budsjett utgjør av kommunens totalbudsjett ligger dette på 25 %. Her bruker Sør-Odal høyest andel på 26 % av totalbudsjettet. Som vi så i diagrammet på side 11 har det vært en kraftig vekst i kostnadene på dette området de siste 10 årene. I diagrammet nedenfor er nettoutgiftene pr innbygger 6 15 år tatt med for de ulike funksjonene: 160 000 140 000 Nettoutgifter pr. innbygger 6-15 år fordelt på formål. Kroner 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 - Gj.sn land uten Oslo Lokaler 21 377 24 344 21 853 16 469 15 829 Skyss 2 367 2 515 4 173 3 891 1 975 Grunnskoler 110 415 92 171 98 432 86 613 79 203 Odda kommune ligger altså samlet sett høyest i utvalget mht nettoutgifter pr innbygger i aldersgruppe 6 15 år i sammenligningsgruppa. Ser vi så på de enkelte områdene for seg, ligger Odda an som følger: For grunnskoledrift: Høyest i utvalget For lokaler: Nest høyest i utvalget For skyss: Lavest i utvalget 13

Nettoutgiften til grunnskole vil normalt være avhengig av følgende elementer: Gruppestørrelse / antall elever i gruppene, lærertetthet pr elev Skolestruktur/antall skoler/gjennomsnittlig skolestørrelse Lærernes ansiennitet, dvs lønnsnivå og utdanningsnivå Forbruksmateriell og inventar / utstyr Omfanget på utgifter til forbruksmateriell og inventar/utstyr varierer til dels betydelig mellom kommunene men er den minste av kostnadsdriverne angitt over. For vårt utvalg er bildet som følger: 4 000 Nettoutgifter pr. innbygger 6-15 år Kroner 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 - Gj.sn land uten Oslo Undervisningsmateriell pr. elev 1 507 1 972 2 038 2 631 1 379 Inventar og utstyr pr elev 952 1 072 1 461 925 841 Her ser vi at Odda ligger lavest i utvalget mht utgifter pr elev til undervisningsmateriell på kr 1 507 pr elev. Tinn ligger høyest med kr 2 038. Landsgjennomsnittet er lavere enn alle kommunene i utvalget og ligger på kr 1 379. Til inventar og utstyr ligger Odda nest lavest i gruppa med kr 952 pr elev, mens Sør- Odal her ligger lavest med kr 925. 14

3.3 Produktivitet i sektoren Produktivitet (eller enhetskostnaden) måles i KOSTRA med korrigerte brutto driftsutgiftene pr elev i vanlig grunnskole. For våre kommuner får vi følgende bilde: 120 000 Korrigerte brutto driftsutgifter pr. elev i vanlig grunnskole 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 - Gj.sn land uten Oslo Lønn og øvrige driftsutgifter 106 835 88 564 101 265 80 464 80 908 Undervisningsmateriell pr. elev 1 507 1 972 2 038 2 631 1 379 Inventar og utstyr pr elev 952 1 072 1 461 925 841 Driftsutgiftene til grunnskole fordeles i KOSTRA på områdene lønn og øvrige driftsutgifter, undervisningsmateriell og inventar og utstyr. Som vi ser er det til dels store forskjeller mellom kommunene. Odda ligger samlet sett høyest i utvalget når det gjelder brutto driftsutgifter pr elev, og dermed med lavest produktivitet av kommunene. Ser vi isolert på utgiftene knyttet til lønn og øvrige driftsutgifter pr elev, som klart utgjør den største andelen av utgiftene, ligger Odda klart høyest i utvalget på kr 106 835. Lavest ligger Sør-Odal med kr 80 464. Over 90 % av kostnaden i grunnskolen går til lønn, og størrelsen på kostnadene i skole knyttes i stor grad til lønn (lærere har et lønnssystem som gir høy uttelling til lærere med høy ansiennitet og høy utdanning) eller lærertetthet. Eller eventuelt en kombinasjon av disse. Ser vi på sammenhengen mellom produktivitet (funksjon 202 og 2014) og årsverk får vi følgende: 15

120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 Korrigerte brutto driftsutg. til grunnskole per elev - Gj.sn land uten Oslo 109 294 91 608 104 764 84 020 83 128 Lærerårsverk pr elev 0,137 0,140 0,132 0,103 0,00 0,160 0,140 0,120 0,100 0,080 0,060 0,040 0,020 0,000 Her ser vi at det er en tydelig sammenheng mellom produktivitet og omfanget på lærerårsverk. Odda ligger høyest i utvalget (på korrigerte brutto driftsutgifter) og har også nest høyest nivå på andel lærerårsverk pr elev. Sør.-Odal ligger med best produktivitet av kommunene og har lavest nivå på lærerårsverk pr elev. Lærere har et lønnssystem der det gis stor uttelling for ansiennitet og kompetanse. Det vil si at hvis Odda har en lærerstab med høy gjennomsnittsalder/ansiennitet og høyt utdanningsnivå, så har man et vesentlig høyere kostnadsnivå enn om man har mange nyutdannede med lav utdanning. Lønnsutgifter pr årsverk (202) 580 000 560 000 540 000 520 000 500 000 480 000 460 000 440 000 Lønnsutgifter pr årsverk (202) 560 100 488 406 509 102 493 271 16

Vi ser her at Odda har høyeste lønnsnivå i utvalget på kr 560 100. Dette er vesentlig høyere enn øvrige kommuner som ligger på mellom kr 488 509 000. Normalt kan det høye lønnsnivået forklares av at man har en lærerstand i voksen alder og som er godt utdannet. Dette bekreftes i diagrammet nedenfor: Gj.sn land uten Oslo Lærerårsverk 103,8 119,0 87,6 89,9 0,0 Andel lærere som er 40 år og yngre 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 24 34 30 36 41 Andel lærere som er 60 år og eldre 13 11 15 15 12 140,0 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 Her ser vi at Odda har nest høyest andel av andel lærere over 60 år og lavest andel lærere som er 40 år og yngre. Som vi ser har landsgjennomsnittet en helt motsatt profil, noe som gir en lavere årsverkskostnad. Dersom vi så ser på utdanningsnivået får vi følgende: 17

90 85 80 75 70 65 Andel lærere med universitets- /høgskoleutdanning og pedagogisk utdanning Andel lærere med videregående utdanning eller lavere Gj.sn land uten Oslo 86,6 82 74,3 87 87,1 6,7 9,8 17,4 6 6,6 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Her ser vi at Odda kommune har nest høyest nivå på andel lærere med både pedagogisk og universitets-/høyskoleutdanning, og nest lavest nivå mht andel ansatte som har videregående skole som høyeste utdanningsnivå. Profilen er tilnærmet identisk som Sør-Odal. Ser vi på utviklingen over tid for skolesektorens samlede produktivitet får vi følgende: 18

Antall skoler Elever pr. skole Også her ser vi at produktiviteten har vært fallende gjennom perioden, og at Odda og Tinn har vært blant de kommunene med dårligst utvikling i produktiviteten. 3.4 Skolestruktur og bemanning Som nevnt over påvirker kommunens skolestruktur og gruppestørrelser utgiftsnivået. Og normalt er det en nær sammenheng mellom ressursinnsats pr elev og antall elever pr skole. Erfaringsmessig vil få elever pr skole gjøre det vanskelig å få et rasjonelt elevtall pr årstrinn/gruppe. Våre erfaringer fra tidligere evalueringer viser derfor at små skoler i all hovedtrekk er dyrere å drive enn store skoler, nettopp som følge av begrensningen i å kunne få til rasjonelle/kostnadseffektive inndelinger av elevene i undervisningsgrupper og slik en optimal bruk av lærerressursene i et økonomisk perspektiv. Vi starter med å se på skolestrukturen som er en av de betydelige kostnadsdriverne: 8 160 6 140 120 100 4 80 60 2 40 20 0 Antall skoler 5 6 5 6 Elever pr. skole i snitt 151 142 133 145 0 Odda har i følge tallene som fremgår av KOSTRA 5 skoler med et gjennomsnitt på 151 elever pr skole. Dette er samme antall skoler som Tinn. Sunndal og Sør-Odal hadde 6. Tallene viser dog bare gjennomsnittlig antall elever og ikke om man for eksempel har én stor og fire små skoler. 19

Fra og med 2003 rapporterer ikke KOSTRA på klassestørrelse, men på gruppestørrelser. KS-Konsulent vil understreke at tallene for gruppestørrelser i KOSTRA er beregnede gjennomsnittsverdier. Gruppestørrelser i KOSTRA gir ikke et riktig bilde av de virkelige gruppestørrelsene i elevenes opplæringssituasjon. Tallene for gruppestørrelser i KOSTRA er et uttrykk for gjennomsnittlig voksentetthet, og kun egnet til å sammenligne kommuner imellom eller å synliggjøre endringer i voksentetthet over tid i en og samme kommune. Indikatoren nedenfor viser beregnet gjennomsnittlig gruppestørrelse ved å se på forholdet mellom elevtimer og lærertimer (eks elevtimer på barnetrinn/lærertimer minus morsmål på barnetrinn, også kalt gruppestørrelse 1): 16 14 12 10 Gjennomsnittlig gruppestørrelse, 1.- 10.årstrinn Gjennomsnittlig gruppestørrelse, 1.- 4.årstrinn Gjennomsnittlig gruppestørrelse, 5.- 7.årstrinn Gjennomsnittlig gruppestørrelse, 8.- 10.årstrinn 8 6 4 2 0 Gjennomsnittlig gruppestørrelse Gj.sn land uten Oslo 11,4 11 11,2 12,2 13,5 11 10,5 10,3 11,3 13,3 9,8 10,3 10,9 11,8 12,9 13,3 12,1 12,2 13,4 14,3 For barne- og ungdomstrinnet samlet viser denne indikatoren at Odda har et gjennomsnitt på 11,4 elever pr gruppe. Dette er middels i utvalget. Lavest ligger Sunndal med 11. Sør-Odal som ligger høyest i utvalget har 12,2 elever i snitt pr gruppe. Det er igjen viktig å understreke at dette er gjennomsnittstall. De faktiske tallene pr skole/gruppe kan variere svært mye fra dette. Går vi til de ulike alderstrinnene ligger nest høyest i utvalget mht gruppestørrelser for 1. 4. trinn på 11 elever pr gruppe, hvor landsgjennomsnittet ligger høyest på 13,3. 20

For 5. 7. trinn ligger Odda lavest med gruppene på 9,8. Her er landsgjennomsnittet høyest med 12,9 elever i snitt. Ser vi på gruppene i 8. 10. trinn ligger Odda nest høyes i utvalget med 13,3 elever i snitt pr voksen. Også her ligger landsgjennomsnittet høyest med 14,3 i snitt. Som vi så over er det en nær sammenheng mellom enhetskostnad pr elev og årsverk i skolene, og at Odda lå med lav produktivitet og andel årsverk. I det videre vil vi se på hva denne forskjellen betyr for kommunene i utvalget vårt. Vi starter med å se på lærerårsverkene i de ulike kommunene, og hva det vil bety for Odda dersom skolene i Odda måtte justere sitt nivå lik nivået i de øvrige kommunene: 0,160 0,140 0,120 0,100 0,080 0,060 0,040 0,020 0,000 Gj.sn land uten Oslo Lærerårsverk pr elev 0,137 0,140 0,132 0,103 0,000 Lærerårsverk lik årsverk pr elev kommunen over 103,8 106,0 99,9 78,0 0 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 Ser vi på lærerårsverk pr elev, og beregner hvor mange lærere Odda skulle hatt dersom de hadde hatt samme lærertetthet som kommunene vi sammenligner med, ville antallet bli som diagrammet over viser. Odda har i følge rapporteringen 127,8 lærerårsverk. Dersom Oddaskolene skulle hatt samme nivå/dekningsgrad som Sør- Odal, som ligger lavest, måtte man redusere med 25,8 årsverk. Dette til tross for at Sør-Odal har en skole mer enn Odda, og slikt sett skulle antas å ha en høyere årsverksinnsats. Årsverksinnsatsen i Sunndal og Tinn er relativt lik Odda. Dersom vi gjør samme øvelsen men nå ser på både lærer og assistentårsverk får vi følgende oppstilling: 21

0,180 0,160 0,140 0,120 0,100 0,080 0,060 0,040 0,020 0,000 Årsverk pr elev undervisning og assistenter Lærerårsverk lik årsverk pr elev kommunen over Gj.sn land uten Oslo 0,169 0,167 0,163 0,139 0,000 127,80 126,62 123,61 104,94 0,00 140,00 120,00 100,00 80,00 60,00 40,00 20,00 0,00 Her ser vi at dette påvirker tallen relativt lite. Hvis man skulle hatt samme bemanningsstruktur som Sør-Odal måtte man redusere med 22,9 årsverk. 3.5 Spesialundervisning Omfanget av spesialundervisning er en kostnadsdriver i skolesammenheng, spesielt i de tilfeller hvor man benytter stor grad av 1:1-relasjon i tilretteleggingen av spesialundervisningen. De mest relevante indikatorene på dette feltet er andelen barn som mottar spesialundervisning, timer spesialundervisning i % av antall lærertimer, og antall årstimer spesialundervisning pr elev som får spesialundervisning. I diagrammet nedenfor er andelen elever med spesialundervisning illustrert med søylene (med skala til venstre), mens timer spesialundervisning i % av antall lærertimer er illustrert av den røde linjen (med skala til høyre). 22

Andel elever i % Årstimer pr. elev Andel elever 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning, prosent Timer spesialundervisning i % antall lærertimer Gj.sn land uten Oslo 12,2 7,1 9,1 7,2 8,4 19,2 13,6 25,2 16,2 17,8 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Andel elever som får spesialundervisning i Odda utgjør 12,2 %. Dette er høyest i utvalget. Sunndal ligger lavest i utvalget hvor 7,1 % av elevene får spesialundervisning. For andel lærertimer som går med til spesialundervisning utgjør dette nest størst antall i Odda. 19,2 % av alle lærertimer, går til spesialundervisning. Dette betyr at 1 av 5 timer i Oddaskolen går til å bedrive spesialundervisning. Hvordan er så profilen på spesialundervisningen? 14,0 12,0 10,0 8,0 250 200 150 6,0 4,0 2,0 0,0 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning, prosent Årstimer til spesialundervisning pr. elev Gj.sn land uten Oslo 12,2 7,1 9,1 7,2 8,4 110 139 196 144 0 100 50 0 23

Her ser vi at elevene som mottar spesialundervisning i Odda får i gjennomsnitt 110 timer hver, som er lavest i utvalget. Tinn ligger høyest med 196 timer pr elev. Vi mangler her tall for gjennomsnittet. Antall årstimer og lærertimer er her hentet fra GSI rapporteringen. Ser vi så på fordelingen mellom trinnene: 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning, 1.-4. trinn Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning, 5.-7. trinn Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning, 8.-10. trinn Andel elever med spesialundervisning Gj.sn land uten Oslo 7,7 4,6 8,3 8,6 5,5 18 9,3 7,3 8,5 9,7 11,8 7,7 11,9 5 10,8 Vi ser at andelen elever som mottar spesialundervisning i småskolen utgjør 7,7 % i Odda, som ligger middels i utvalget. For mellomtrinnet ligger Odda derimot klart høyest i utvalget med en andel som mottar spesialundervisning på hele 18 % og på ungdomstrinnet ligger Odda også høyest med en andel på 11,8 %. Faglig sett er dette motsatt av hva som er de faglige rådene når det gjelder tidlig innsats og spesialundervisning. Man skal oppdage utfordringene tidlig og sette inn massivt med tiltak rundt brukerne for så å trappe ned. Det kan se ut som om Odda (delvis) gjør motsatt. 3.6 Skolefritidsordning - SFO Også her kan vi starte med å se så på netto driftsutgifter til SFO pr innbygger 6 9 år, illustrert med søylene, og på korrigerte brutto driftsutgifter til SFO pr bruker, illustrert av linja, får vi følgende bilde: 24

Netto driftsutgifter til skolefritidsordning, per innbygger 6-9 år 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 Korrigerte brutto driftsutgifter til skolefritidsordning, per komm. bruker - Gj.sn land uten Oslo 11 774 9 073 20 725 10 423 3 571 41 757 27 810 41 540 38 499 25 656 45000 40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 I Odda kommune har man ei netto utgift på kr 11 774 pr innbygger i aldersgruppa 6-9 år på SFO. Dette er midt i utvalget. Her ligger Sunndal lavest med kr 9 073, mens landsgjennomsnittet er på kr 3 571. Netto driftsutgifter pr innbygger 6 9 år vil normalt variere med følgende: Andel barn som deltar, dvs volum Oppholdstid pr uke Bemanningstetthet (barn pr voksen) Prisen foreldrene betaler Antall skoler med SFO (som henger sammen med skolestruktur) Åpningstid ut over skoleruta Ser vi på produktiviteten (korrigerte brutto driftsutgifter pr bruker) ligger Odda høyest i utvalget på kr 41 757 og dermed med klart dårligst produktivitet. Sunndal ligger lavest og dermed med best produktivitet på kr 27 810. Produktiviteten / ressursbruk pr kommunal bruker målt som korrigerte brutto driftsutgifter vil normal variere med: Bemanningstetthet pr barn Oppholdstid i gjennomsnitt pr barn Struktur, dvs antall steder som tilbyr SFO 25

Diagrammet nedenfor viser at 58,9 % av 6 9 åringene i Odda går i kommunal SFO og ingen i et privat tilbud. Dette ligger middels i utvalget, mens Tinn ligger høyest i utvalget med en andel på hele 73,4 %. 80 Andel av elevene 6-9 år som deltar i skolefritidsordning 70 60 50 40 30 20 10 0 Gj.sn land uten Oslo Privat 0,0 0,0 0,5 0,0 1,5 Kommunal 58,9 51,3 73,4 62,3 60,3 Dersom vi ser på oppholdstiden får vi følgende: 120,0 SFO elever fordelt på oppholdstid i % 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 Andel elever i kommunal SFO uten 100% plass, prosent Andel elever i kommunal SFO med 100% plass, prosent Gj.sn land uten Oslo 48,7 0,0 0,0 43,2 44,8 51,3 100,0 100,0 56,8 55,2 26

Her ser vi at fordelingen mellom full- og deltidsplass varierer noe mellom kommunene. I Odda kommune har 51,3 % av barna fulltidsplass (blå søyle). Dette er lavest i utvalget. Sunndal og Tinn ser bar ut til å operere med én type plass. Hvordan ser så finansieringsbildet ut: 2 500 Foreldrebetaling SFO. Kroner 2 000 1 500 1 000 500 Foreldrebetaling SFO: ukentlig oppholdstid 20 timer, i kroner per måned Foreldrebetaling SFO: ukentlig oppholdstid 10 timer, i kroner per måned - Gj.sn land uten Oslo 2 310 1 017 1 367 2 237-1 414-1 500 1 112 - Når vi så ser på foreldrebetalingen pr måned for SFO ligger Odda nest høyest i utvalget for de med oppholdstid lik 10 timer pr måned (rød søyle) med kr 1 414. Høyest ligger Tinn med kr 1 500. Ser vi på månedssatsen for ukentlig oppholdstid tilsvarende 20 timer koster i Odda kr 2 310, noe som er høyest i utvalget. Ser vi så på kommunens egenfinansiering av SFO, er den som følger: 27

Egenfinansiering i mill Egenfinansiering pr. bruker Kommunens egenfinansiering SFO, mill. kroner 5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Kommunens egenfinansiering pr. bruker, kroner 3,2 2,7 4,7 3,3 20 624 17 452 27 680 16 959 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 Odda kommunes egenfinansiering av SFO, ligger nest høyest i utvalget og koster kommunen kr 3,2 mill. Sunndal har lavest egenfinansiering pr kr 2,7 mill. Det er ca 20 kommuner i Norge som klarer å få dette til å gå til rundt til selvkost. 3.7 Skoleskyss Utgifter til skoleskyss påvirker også kommunens utgifter til grunnskolesektoren. Ser vi så på enhetskostnaden og hvor stor andel av elevene som mottar tilbud om skoleskyss får vi følgende bilde: 28

Drifftsutgifter, kroner Andel elever 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 Korrigerte brutto driftsutgifter til skoleskyss (223), per elev som får skoleskyss, konsern Andel elever i grunnskolen som får skoleskyss, prosent - Gj.sn land uten Oslo 10 259 6 315 9 800 9 210 8 524 23,0 39,7 42,1 42,1 23,5 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Driftsutgifter til skoleskyss pr elev illustreres av søylene, og andel elever som mottar skoleskyss illustreres av linja. Her ser vi at 23 % av elevene i Odda benytter seg av tilbudet om skoleskyss, som er lavest i utvalget. Her ligger Tinn og Sør-Odal høyest med 42,1 %. Odda kommune har kr 10 259 som nivå på korrigerte brutto driftsutgifter pr elev til skoleskyss. 3.8 Oppsummering Tar vi så steget bort fra kommunens interne regnskaper og bare forholder oss til KOSTRA, kan vi få til en oppsummering mellom kommunene. Hvis vi sammenstiller netto driftsutgifter til undervisning (herunder både spesialundervisning og inventar og utstyr), skyss og lokaler mellom de ulike kommunene, og ser på hva det ville bety økonomisk for Odda om man la seg på tilsvarende nivå som de øvrige kommunene, får vi følgende: 29

5,0 0,0 Endringer i kostnader pr område dersom lik sammenligningskommunene 2,2 0,4 1,4 0,1 1,1-5,0-10,0-13,8-9,0-17,9-15,0-20,0-3,7-25,0 Sunndal Tinn Sør-Odal Lokaler 2,2 0,4-3,7 Skyss 0,1 1,4 1,1 Undervisning -13,8-9,0-17,9 Tabellen er korrigert for antall elever i Odda og viser følgende: Undervisning: Hvis man skulle ha samme utgiftsnivå som: o Sundal måtte man redusere med kr 13,8 mill o Tinn måtte man redusere med kr 9,0 mill o Sør-Odal måtte man redusere med kr 17,9 mill Skyss: Hvis man skulle ha samme utgiftsnivå som: o Sunndal måtte man øke med kr 0,1 mill o Tinn måtte man øke med kr 1,4 mill o Sør-Odal måtte man øke med kr 1,1 mill Lokaler: Hvis man skulle ha samme utgiftsnivå som: o Sunndal måtte man øke med kr 2,2 mill o Tinn måtte man øke med kr 0,4 mill o Sør-Odal måtte man redusere med kr 3,7 mill 30

4 Avslutning Vi har i denne analysen gått gjennom ressursbruken til Odda kommune og sammenlignet de ulike tjenesteområdene med de øvrige kommunene i utvalget. Som påpekt, er det store strategiske spørsmålet om hvor mye ressurser man skal bruke på skole i Odda kommune. Svært mye av det høye kostnadsnivået ser ut til å komme fra en reduksjon i antall innbygger/elever 6-15 år, som ikke er blitt akkompagnert av tilsvarende reduksjon av ressursinnsatsen i skolen. KOSTRA vurderer ikke kvaliteten på de tjenestene som gis eller om brukerne er fornøyde eller ikke. KOSTRA sier heller ikke noe om hvorvidt kommunen har valgt et riktig nivå eller omfang på tjenestene sine - altså ingen ting om hva som er rett eller galt. Denne vurderingen må kommunen gjøre selv ut fra den kunnskapen man har om sine brukere. Man kan imidlertid være oppmerksom på at det nivå man har på tjenestene, antakelig er et nivå som har utviklet seg over tid, og som er et resultat av en subjektiv praksis som har etablert seg i Odda kommune, og som gjør at man i andre kommuner og miljøer ville vurdert annerledes for tilsvarende bistandsnivå og omfang, noe som igjen påvirker ressursbruken. For selv om det tilsynelatende kan se ut til å være små forskjeller i kr og øre sammenlignet med andre kommuner, kan dette utgjøre betydelige summer når vi ganger differansen pr bruker opp med antall brukere i systemet. Det viktigste er imidlertid at Odda kommune selv gjør seg opp en mening om hvilket nivå på tjenestene som er godt nok, med de konsekvenser det får for kommunens totaløkonomi og øvrige tjenestetilbud.. 31

KS-Konsulent as Postboks 1378 Vika 0114 OSLO www.kskonsulent.no konsulent@ks.no 24 13 26 00 32