Bruken av oljeinntekter og utfordringar i stabiliseringspolitikken av professor Asbjørn Rødseth, Universitetet i Oslo Innlegg på seminar for Finansdepartementet 30.1 2001 Når eg ser tilbake på eigne og enkelte andre innlegg i debatten det siste halvåret, er eg litt uroa for proporsjonane. Tre til fem milliardar, som nokon av oss har diskutert, er småpengar i forhold til dei krav og forventningar som sviv rundt. Det eksisterer ein myte om at Norge er i ein annan klasse enn andre land når det gjeld rikdom. Vi skal gjera alt på ein gong, auka offentleg forbruk, redusera skattane, styrkja konkurranseutsett sektor og arbeida mindre. Stemninga har tidvis minna litt om 1985. Det er ein vanskeleg linedans å diskutera justeringar i budsjettet på fem milliardar eller så i denne situasjonen. Oljeprisane svingar fort og overskottet på statsbudsjettet med dei. Overskottet svingar også sterkt med ei rekke andre forhold som er utanfor styresmaktene sin kontroll. Det vil føra til store og uhandterlege svingingar i skattesatsar, i trygdene og i offentleg tenesteyting om vi ikkje klarer å sjå roleg på at overskottet i enkelte periodar er ekstremt stort, mens det i andre periodar kanskje til og med er underskott, slik vi hadde så seint som i 1994. Den gammaltestamentlege visdommen om å spara i dei feite åra for å bruka i dei magre, ser ut til å vika for eit nytt evangelium: Bruk i dei feite åra og la morgondagen syta for seg. Tusenmilliardar-kronerspørsmålet er sjølvsagt kva som midt i desse svingingane er eit normalår. Det kjenner eg meg ikkje kalla til å svara på her. Langtidsplanen er eit spørsmål om politiske vegval, ikkje faglege Utgangspunktet for ein vellykka stabiliseringspolitikk må vera ein plan for kor ein vil på lang sikt. Blant dei mest sentrale spørsmåla når ein skal laga ein slik plan er: Vil vi ta vare på oljeformuen slik at også framtidige generasjonar får del i fordelane, og slik at vi ikkje får unødvendig store omstillingskostnader (først byggja ned dei konkurranseutsette næringane og så straks etter byggja dei opp igjen)? Korleis skal vi forholda oss til risikoen ved at oljeprisen svingar så sterkt? Vil vi spara nå for å letta problemet med veksande pensjonsutgifter, eller vil vi løysa problemet på andre måtar (for eksempel
reduserte pensjonar, høgare pensjonsalder eller høgare skattar i framtida)? Dette er spørsmål om politiske vegval. Det finst ingen faglege svar på slike spørsmål. Eit svakt punkt med Nasjonalbudsjettet 2001 er, etter mi meining, at det ikkje inneheldt ein meir omfattande gjennomgang av dei langsiktige politiske prioriteringane i lys av høgare oljeprisar. Ein slik gjennomgang får vi vel med Langtidsprogrammet til våren. Slik sett kjem diskusjonen her litt for tidleg, eller Langtidsprogrammet litt for seint. Men la meg leggja til grunn to premissar for den vidare diskusjonen. 1) Regjeringa vil ta vare på oljeformuen slik at avkastinga av den kan komma alle generasjonar til gode på lik linje. 2) Regjeringa vil førebu seg på dei ekstra utgiftene som følgjer med ei aldrande befolkning, blant anna ved å spara slik at ei høgare formue kan dempa presset på statsfinansane. Regjeringa får sjølv svara på om det er dette ho vil, men Nasjonalbudsjettet 2001 verkar konsistent med mine føresetnader. Høgare oljepris gir grunn til justering, men kanskje ikkje så stor Det er to forhold ved ein slik langtidsplan som har implikasjonar for stabiliseringspolitikken. For det første skal sparinga for pensjonsføremål reduserast etter kvart som aldringsprosessen går sin gang. For det andre vil overslaget over verdien av oljeformuen stadig bli endra. Etter prognosane skal veksten i pensjonsutgiftene starta i 2001 og vera nokså jamn fram til 2040. Ein implikasjon er at frå nå av skal trenden i den olje-, aktivitets- og rentekorrigerte budsjettindikatoren gå svakt i ekspansiv retning. Det er neppe snakk om meir enn eit par promille av BNP per år, men det må leggjast inn i oppfatninga av kva som er nøytral finanspolitikk i. Sett at verdien av oljeformuen går opp på grunn av høgare forventa oljepris eller større anslag på reservane. Det er da rimeleg å revidera langstidsplanen slik at offentlege utgifter blir høgare eller skattane lågare. Det er denne problemstillinga oppgangen i oljeprisen nå har stilt oss overfor. Eit vanskeleg spørsmål er sjølvsagt i kor stor grad vi skal revidera estimatet på verdien av oljeformuen på grunnlag av ei prisendring som ikkje har vart særleg lenge. Tendensen når vi ser tilbake, har vel vore at oljeprisen på prognosetidspunktet har fått for stor vekt i forhold til langsiktige gjennomsnitt. Det er derfor vanskeleg å kritisera regjeringa for å vera for forsiktig i oppjusteringa av framtidig pris nå. Men det er jo eit faktum at vi har tent langt meir enn venta, og at sjølv ei kortvarig prisboble gir store gevinstar sidan norsk 2
oljeproduksjon er på eit historisk toppnivå. Dersom sparinga i utgangspunktet var passe høg etter langstidsplanen, er det realrentene av desse gevinstane det nå vil vera aktuelt å bruka. (Om utgangspunktet var passe, kan sjølvsagt diskuterast med argument i begge retningar, men det er ei sak som andre eventuelt får ta opp). Før vi går vidare kan det vera grunn til å tenkja over kor store justeringar det kan vera snakk om. Ei samanlikning av Nasjonalbudsjetta for 2000 og 2001 viser ei oppjustering av verdien av oljeformuen på om lag 200 milliardar 2001-kroner medrekna gevinsten av høgare pris i år 2000. Med fire prosent realrente, som er brukt i utrekninga av formuesverdien, blir da revisjonen av permanentinntekta på 8 milliardar kroner. Om Nasjonalbudsjettet 2001 hadde blitt laga i dag, ville kanskje oppjusteringa blitt noko større. Dette er store tal om vi ser dei i forhold til normal utgiftsvekst frå eit budsjett til det neste, men små tal om vi ser dei i forhold til offentlege utgifter totalt. Vi snakkar altså om endringar i budsjettet som på litt sikt vil ha liten effekt på misnøya med skattenivået og offentlege tenester, men som er relativt store i stabiliseringspolitisk samanheng. Aukar pengebruken blir Norge i ein periode eit dyrt land med høge realrenter. Etterpå kan det bli arbeidsløyse Sett at ein vil auka pengebruken over statsbudsjettet med 10 milliardar kroner på varig basis. I utgangspunktet er det høg sysselsetting, mange ledige stillingar og tendensar til prisstigning. Det er velkjent at auka pengebruk i ein slik situasjon må føra til ei overføring av ressursar, spesielt arbeidskraft, frå produksjon for ein internasjonal marknad til produksjon for den lokale norske marknaden. Ei slik overføring må komma i stand ved at norsk arbeidskraft blir relativt dyr i forhold til utanlandsk slik at produksjon for den internasjonale marknaden blir relativt mindre lønnsam enn før. Overføringa av ressursar mellom sektorane vil ta tid og krev investeringar. I mellomtida vil tilgangen på lokale varer og tenester bli relativt knapp. Både av den grunn og på grunn av høge lønningar, vil prisnivået i Norge bli relativt høgt. Etter at overføringa av ressursar er fullført, må forskjellane i pris- og lønnsnivå tilbake til det normale igjen, for at det igjen skal bli lønnsamt å investera i produksjon retta mot internasjonale marknader. Norge må altså i ein overgangsperiode vera eit dyrt land. Men det medfører at ein får betre betalt for å utsetja 3
konsumet av lokale norske varer enn det som er nivået på realrenta internasjonalt. Realrenta målt i lokale norske varer vil vera relativt høg i ein periode. Bruker vi meir pengar over statsbudsjettet, må vi altså godta at Norge i ein periode skal vera eit relativt dyrt land med ei relativt høg realrente. Måten det vil skje på er mest sannsynleg at auka etterspørsel skaper press i arbeidsmarknaden som driv opp lønningar og prisar, og at prisane på ein del lokale varer (for eksempel hus og husleiger) stig ytterlegare på grunn av større etterspørsel. Norges Bank set så opp renta for å dempa prisstigninga, og dermed stig prisen på kroner i valutamarknaden. Generelt kan norsk arbeidskraft og norske varer bli relativt dyre enten ved at prisar og lønningar stig meir i Norge enn ute, eller ved at utanlandsk valuta blir billigare målt i norske kroner. I kor stor grad endringane i relativ pris skal skje på den eine eller den andre måten, blir bestemt av pengepolitikken og av forventningane til aktørane i mellom anna valutamarknaden og arbeidsmarknaden. Dei same forholda bestemmer også om høg realrente skal komma i stand med høg nominell rente eller låg inflasjon. Med frie hender for Norges Bank til å setja opp renta, kan vi unngå at auka pengebruk fører til vedvarande høg inflasjon. Eit problem er korleis vi etterpå skal få ned lønns- og prisnivået i Norge til eit nivå som dei internasjonalt retta næringane våre kan leva med på lang sikt. Erfaring viser at dette er vanskeleg utan at vi går gjennom ein periode med høg arbeidsløyse. Vedvarande fordel så lenge vi ikkje bruker så mykje at vi seinare må kutta igjen Auka bruk av pengar over statsbudsjettet har altså både fordelar og ulemper. Ulempene er overgangskostnader, altså ei eingongssak. Fordelane, i form av større offentleg eller privat forbruk, kan vedvara så sant pengebruken ikkje blir større enn det som kan oppretthaldast på varig basis. Dersom vi bruker så mykje at vi seinare må kutta ned på budsjetta og overføra ressursar i motsett retning, er det fare for at vinninga går opp i spinninga ii. 4
Fordel med stegvis opptrapping Ei viktig side ved at norske varer blir relativt dyre og realrenta høg, er at norske forbrukarar vil vri forbruket sitt på to måtar: Dei vil kjøpa meir importerte varer og tenester, og dei vil utsetja meir forbruk til seinare. Tilsvarande vil ei høg realrente (eller meir konkret det at høg kapasitetsutnytting i byggjebransjen gjer det uvanleg dyrt å byggja) medverka til at bedriftene utset investeringar. Det vil vera rasjonelt for staten å gjera det same: Venta med å bruka pengar innanlands og kjøpa meir frå utlandet i ein overgangsperiode. Ei avveging av nytte og kostnader tilseier også at ein tar opptrappinga av pengebruken stegvis, ikkje i eitt stort sprang. Det gjeld for staten av same grunn som for private. Det er vel også noko mange har erfart, at når det offentlege på kort tid satsar store pengar på eit avgrensa område, så blir resultatet ofte magert i forhold til kostnadene. Det er ein grunn til for å gå fram stegvis. Oppgangen i realrenta og kostnadsnivået blir mindre. Dermed blir det mindre bruk for nedgang i kostnadsnivået seinare, og det er da von om at vi kan sleppa unna med mindre arbeidsløyse. Ingen smarte løysingar Det har vore hevda at ved å bruka pengane på ulike smarte måtar skulle vi kunna sleppa unna problema med prisstigning, høg rente, nedbygging av konkurranseutsett verksemd og arbeidsløyse iii. Eg kjenner ingen slik smarte måtar, bortsett frå enkelte tiltak som lett burde la seg gjennomføra innanfor eksisterande budsjettrammer iv. Sjølvsagt er det viktige kvantitative forskjellar på effektane av å senka skattane og å auka offentleg forbruk (noko som også går fram av Nasjonalbudsjettet 2001), men overgangsproblem blir det i alle fall. Dessutan er poenget ikkje å få brukt pengar, men å bruka dei på føremål som har høg prioritet. Det er da litt paradoksalt om overgangskostnadene skulle få stor vekt ved valet av føremål. Men om ein først har bestemt seg for å bruka meir pengar på eit område, så kan vurderingar av kor lett ein kan skaffa ekstra ressursar til nettopp dette området, vera eit moment ved val av tempo. 5
Det som kjem nærmast til ein smart måte å bruka pengane på, er å ta tinga i rett rekkefølgje, for eksempel byggja ut utdanningskapasiteten før ein aukar etterspørselen etter utdanna arbeidskraft. Generelt er det mykje som taler for at auka offentlege investeringar burde vera ein del av første fase i ei eventuell opptrapping av pengebruken. Dersom dei rette investeringane blir gjort tidleg, kan det redusera seinare overgangsproblem. Fleire grunnar til gradvis opptrapping Kva bør konjunktursituasjonen i utgangspunktet ha å seia for tempoet i ei eventuell opptrapping av pengebruken? Ein måte å sjå dette på er slik: Når kapasitetsutnyttinga i norsk økonomi er høg, vil vi la finanspolitikken avvika frå den langsiktige banen i kontraktiv retning. Når kapasitetsutnyttinga er låg, vil vi la finanspolitikken avvika i ekspansiv retning. Avviket i finanspolitikken frå den langsiktige banen er altså ein funksjon av avviket frå ein slags balansert situasjon i norsk økonomi. Når den langsiktige banen for finanspolitikken blir endra, så flyttar vi heile utgangspunktet for stabiliseringspolitikken. For ein gitt konjunktursituasjon skal da pengebruken endrast like mykje som endringa i den langsiktige banen for finanspolitikken. Slik sett har det altså ikkje noko å seia om utgangspunktet er ein høgkonjunktur. Men når staten først bruker meir pengar, så vil det i seg sjølv medverka til ein forsterka høgkonjuktur. Den stabiliseringspolitiske responsen på det er å dempa pengebruken, eller i det minste å la dei såkalla automatiske stabilisatorane verka ved å la vera å dela ut igjen med ein gong dei auka skatteinntektene som oppgangen gir. Dermed blir reduksjonen i budsjettoverskottet mindre på kort sikt enn på lang sikt. Kor mykje mindre avheng av ambisjonsnivået i stabiliseringspolitikken, det vil seia av kor stor del av svingingane i økonomien som vi tar sikte på at finanspolitikken skal dempa. Ei oppfatning er at sidan vi ikkje har særleg presis kunnskap om kor balansepunktet ligg, bør vi, når vi er nær balanse, vera relativt passive i stabiliseringspolitikken, og overlata stabiliseringa til dei sjølvkorrigerande kreftene i privat sektor. Når avviket frå ein balansert situasjon er meir dramatisk, kan det vera grunn til meir aktiv stabilisering. Det stabiliseringspolitiske argumentet for å gå varsamt fram overlappar med argumentet om overgangskostnader og gir same konklusjon. Det kan også framstillast som at finanspolitikken bør vera 6
stabil og ikkje påføra økonomien for store sjokk. Den gamle regelen om at ein bør tenkja over kor ein skal få dei reelle ressursane frå før ein bruker meir pengar, gjeld framleis. Litt om snøen som fall i fjor Slik eg les regjeringa sitt forslag til budsjett for 2001 (Stortingsproposisjon nr 1), var det der lagt opp til å bruka fem milliardar ekstra, men dei fem milliardane blei i same farten trekt inn igjen av den konjunkturavgifta regjeringa foreslo (ein i namnet forbigåande auke i arbeidsgivaravgifta). Opptrappinga av pengebruken kan vi sjå i forhold til ein auke i anslaget på permanentinntekta frå oljeformuen på åtte milliardar, og i lys av at kapasitetsutnyttinga i norsk økonomi er venta å bli verande forholdsvis konstant. Eg har tidlegare stilt spørsmål ved kor god grunn det var til å ta det heile inn gjennom auka arbeidsgivaravgift. For det første er høgkonjunkturen nå relativt moderat samanlikna med for 2-3 år sidan. For det andre har lønnskostnadene alt nådd eit høgt nivå, og utlånsveksten er sterk. Det siste taler for høgare rente heller enn høgare arbeidsgivaravgift. Her er det spørsmål om politiske prioriteringar. Tanken på å bruka ei forbigåande heving av arbeidsgivaravgifta som middel til å frigjera arbeidskraft frå konkurranseutsett sektor kan jo også verka smart. Det kan vera lettare å setja ned igjen arbeidsgivaravgifta enn det er å få ned lønnskostnadene på andre måtar. Slik sett kunne det oppfattast som eit tiltak for å førebyggja framtidig arbeidsløyse, men eg er altså redd for at det kom for seint i forhold til den kostnadsveksten vi alt har hatt. 7
Noter i Ein trend i ekspansiv retning kan vi også få av ein annan grunn. Framtidig oljepris er usikker. Ein måte å ta omsyn til det på i den langsiktige planen er å leggja til grunn ein lågare oljepris enn forventa. Det vil da kunna bli ein tendens til oppjustering av permanentinntekta etter kvart som meir og meir olje blir henta opp. ii Det kan komma an på augo som ser. Nokre grupper kan tena, andre tapa på rask pengebruk. iii For å unngå mistydingar: Når eg snakkar om å auka pengebruken, så handlar det om enten å redusera skattane, auka stønadene, auka det offentlege forbruket eller auka offentlege investeringar i konsumkapital (auka offentleg forbruk indirekte). Eg diskuterer ikkje spørsmålet om å investera offentleg formue i ny verksemd retta mot internasjonale marknader. Dersom ein faktisk vil auka forbruket lokalt, så er det litt paradoksalt å samtidig skulle investera i ny verksemd retta mot internasjonale marknader. iv Vi blir for eksempel av og til fortalt historier om at ein ved innsats på bestemte punkt i helsevesenet kan frigjera større ressursar på andre punkt. Slike eksempel viser først og fremst at eksisterande budsjett blir brukt lite effektivt. Å la vera å gjennomføra nedskjeringar reduserer omfanget av omstillingane, men trass i at media gir eit anna inntrykk, er det vekst, ikkje nedskjering som er hovudtendensen i dag. 8