Hovedbudskap Sammendrag 1 INNLEDNING... 4 1.1 Bakgrunn for prosjektet og problemstilling... 4 1.2 Revisjonskriterier... 5 1.3 Metode og fremgangsmåte... 5 1.4 Forvaltning av beboermidler, herunder midler vedr felles husholdning og utgifter i bolig... 6 2 HÅNDTERING AV BEBOERMIDLER I BOFELLESSKAP... 7 2.1 Er fullmakter og ansvar for at enhver disponering av andres midler skjer i forståelse med eieren og med bakgrunn i legale politiske og administrative vedtak synliggjort i delegasjonsreglement og interne retningslinjer (problemstilling 5)?... 8 2.2 Er det utarbeidet egne regler for forvaltning og regnskapsføring av andres midler (problemstilling 2)?... 9 2.3 Er det etablert betryggende regnskapsrutiner (problemstilling 1)?... 12 2.4 Er det etablert intern kontroller som forhindrer misligheter og eventuelt oppdager feil eller misligheter (problemstilling 3)?... 16 2.5 Stilles det samme krav til effektivitet i forvaltningen av disse midlene som av kommunens egne midler (problemstilling 4)?... 18 3 OPPSUMMERING... 19 3.1 Anbefalinger... 20 1
Hovedbudskap Kommunerevisjonen har undersøkt bofellesskap og resultatenheters etablerte rutiner i forbindelse med håndtering av beboeres midler i fire bydeler. Kommunerevisjonen mener at det samlet sett er avdekket avvik fra rutinehåndboken som i verste fall kan gi grunnlag for sviktende rettsikkerhet og misligheter. Håndtering av beboermidler er et risikoområde både for tjenestemottakere og for de ansatte som skal håndtere deres økonomi. De løpende rutinene synes å være bedre ivaretatt enn de mer overordnede rutinene, i forhold til interne kontroller og dokumentasjon av disse, samt rapportering til resultatenhetsleder. Sammendrag Bergen kommune har i dag 82 bofellesskap for utviklingshemmede og det bygges stadig nye boliger til formålet. De fleste beboere her har problemer med å disponere sine midler og kommunen tilbyr derfor ulike ordninger. Rutinehåndbok tjenestemottakers midler (BKDOK-2006-00606), heretter kalt Rutinehåndboken, ble innført i løpet av 2006. Kommunerevisjonen har undersøkt om bofellesskap og resultatenheter følger rutinehåndboken i sin forvaltning av beboermidler. Undersøkelsen bygger på besøk i utvalgte resultatenheter med tilhørende bofellesskap og kontroller i kommunens økonomisystem (Agresso). Konklusjoner Undersøkelsen har vist at det er en del mangler ved bofellesskap/resultatenheter sin etterlevelse av rutinen: Manglende bruk av standard mal for samarbeidsavtale. Mangelfull avstemming av beboerregnskap. Manglende samsvar mellom beløp i samarbeidsavtale og i regnskap. Mangelfull arbeidsdeling i forbindelse med føring og avstemming av regnskap. Tilgang til beboers midler for flere enn tjenesteyteren som har ansvar for disse. 2
Mangelfull etterlevelse av rutine for håndtering av beboeres midler kan medføre sviktende rettssikkerhet 1 og risiko for misligheter. Anbefalinger Bofellesskapene anbefales, sammen med tilhørende resultatenheter, å innrette seg slik at de ulike rutiner i Rutinehåndboken blir overholdt. Dette inkluderer å sikre at: Standard mal for samarbeidsavtale benyttes, at inngått avtale endres ved behov og at avtalen arkiveres i samsvar med rutinehåndbokens bestemmelser. Bare tjenesteytere som har ansvar for tjenestemottakers midler har tilgang til midlene. Det er et tilstrekkelig antall tjenesteytere i hvert bofellesskap som kan føre i Profil slik at bofellesskapet kan være a jour ved ferie, sykdom etc. Dette krever at den som skal utføre dette har fått tilstrekkelig opplæring og oppfølging. Sum beboermidler som oppbevares i bofellesskapet tilpasses behov slik at oppbevart beløp ikke blir for stort. Månedlig avstemming av kasse- og bankregnskap er dokumentert (for eksempel med dato og signatur av den/de som har utført avstemmingen) og at viktige prinsipp mht. arbeidsdeling er ivaretatt. Det er entydig hvilke utskrifter/rapporter fra Profil som skal brukes i forbindelse med månedlig avstemming. Korrekt art brukes i balansen i forbindelse med overføring til nytt år vedrørende felles husholdning og felles utgifter i bolig. Utgifter til felles husholdning og felles utgifter i bolig føres der de etter sin art hører hjemme (art 177010 skal ikke brukes til utgifter) og at korrekt kode for kompensasjon for merverdiavgift brukes. Kravet til hva et internt kontrollsystem bør omfatte bør presiseres (konkretiseres) overfor bofellesskapene. 1 Rutinehåndboken kapittel 3 Samarbeidsavtalen, pkt 3.1 og kapittel 3.3 Privat økonomi, pkt 3.3.1 3
1 Innledning Som leverandør av forvaltnings- og servicetjenester oppstår det i flere sammenheng behov for at kommunalt ansatte håndterer midler som kommunen ikke eier. Bergen kommune har bofellesskap der ansatte bistår beboerne med forvaltning av midler. Området er sensitivt og konsekvenser av risiko i forbindelse med at andres midler oppbevares og/elles disponeres slik som i bofellesskapene, er av prinsipiell vesentlighet mtp. kommunens omdømme. 1.1 Bakgrunn for prosjektet og problemstilling Kontrollutvalget behandlet 17.06.08 sak om Prioritering av forvaltningsrevisjonsprosjekt, sak 57/08. Ett av disse var " Prosjekt nr 22. Håndtering av penger til beboere ved kommunens bofellesskap". Problemstillinger som kan belyse prosjektets formål vil, ifølge beskrivelsen av prosjektet, kunne være: 1. I hvilken grad er det etablert betryggende regnskapsrutiner? 2. I hvilken grad er det utarbeidet egne regler for forvaltning og regnskapsføring av andres midler? 3. I hvilken grad er det etablert intern kontroller som forhindrer misligheter og eventuelt oppdager feil eller misligheter? 4. I hvilken grad stilles det samme krav til effektivitet i forvaltningen av disse midlene som av kommunens egne midler? 5. I hvilken grad er fullmakter og ansvar for at enhver disponering av andres midler skjer i forståelse med eieren og med bakgrunn i legale politiske og administrative vedtak synliggjort i delegasjonsreglement og interne retningslinjer? Kommunens rutinehåndbok på Økonominett inneholder under punkt 0.10.2 4 B "Fremgangsmåte ved håndtering av tjenestemottakers midler i bofellesskap og lignende" rutine for området. Denne rutinen var ny i 2006. I motsetning til for pliktig forvaltning av beboermidler ved alders- og sykehjem, er det ikke krav til revisjon for det som gjelder 4
beboermidler i bofellesskap. Her er kommunerevisjonen sin rolle å påse at det er etablert opplegg for intern kontroll i tilknytning til praktiseringen av rutinen. Bofellesskapenes forvaltning av beboermidler har ikke vært gjenstand for undersøkelse og kontroll i særlig grad fra kommunerevisjonen tidligere. Beboerne er en utsatt gruppe som har behov for hjelp til å forvalte egen inntekt og betale utgifter. Gode rutiner for håndtering av beboeres midler kan sikre god forvaltning for den enkelte, likebehandling og redusert risiko for misligheter. Kommunerevisjonens undersøkelse ble igangsatt for å bidra til at denne klientgruppen er sikret en betryggende forvaltning av sine inntekter. Kommunerevisjonen har, ved å ta utgangspunkt i de etablerte rutiner og intern kontrollrutiner, undersøkt om bofellesskapenes forvaltning av beboernes midler er i tråd med rutinehåndboken. 1.2 Revisjonskriterier Rutinehåndboken er målestokken som ligger til grunn for kommunerevisjonens vurderinger. I denne rutinehåndboken stilles det en rekke krav til forvaltningen av beboermidler 2. Blant annet krav om at delegasjon av ansvar og myndighet er dokumentert, at samarbeidsavtaler blir inngått og fulgt opp, andre fullmaktsforhold og avtaleinngåelser, arbeidsfordeling knyttet til utbetalinger, føring og avstemming, samt ansvar for utsending av årsregnskap. Revisjonskriteriene presenteres sammen med faktabeskrivelser og vurderinger i kapitlene nedenfor. 1.3 Metode og fremgangsmåte Kommunerevisjonen har undersøkt fem resultatenheter og fem bofellesskap (ansvarssteder) underlagt disse resultatenhetene i fire bydeler. Utvalget er foretatt tilfeldig blant 10 resultatenheter vedrørende Botjenester for utviklingshemmede og Kompetanseenhet for utviklingshemmede. Disse har ansvar for til sammen 82 bofellesskap. De utvalgte 2 Rutinehåndboken er godkjent av kommunaldirektør og gjelder fra 01.04.06, med unntak av punkt 3.3.4 Rutine for felles husholdning og 4.2 Retningslinjer for fordeling av utgifter til inventar som begge gjelder fra 01.10.06. Rutinen er godkjent av kommunaldirektør for byrådsavdeling for helse og omsorg og erstatter tidligere retningslinjer fra 1995. 5
resultatenheter og ansvarssteder ble informert om prosjektet og aktuelle tema vi ønsket å ta opp. Dette ble gjort i e-post i forbindelse med forslag om tidspunkt for møte. Vi har gjennomført intervjuer og dokumentanalyse og gjennomgått beboerregnskap for å vurdere om kravene i rutinehåndboken er oppfylt. Vi har intervjuet fem stedlige ledere for bofellesskap og tilhørende resultatenhetsledere i de utvalgte bydeler og kartlagt bofellesskapenes rutiner. Gjennomgangen inkluderte blant annet rutiner i tilknytning til inngåelse og endring av samarbeidsavtaler, tilgang til beboernes konti og kontanter, rutiner vedrørende føring av regnskap, avtemming mot beholdning i kasse og bank, rutiner vedr årsregnskap m.m. Ved revisjonsbesøkene hadde vi tilgang på alle samarbeidsavtaler og disse ble kontrollert i forhold til punkter i rutinehåndboken. Vi valgte deretter hvilke beboerregnskaper som skulle undersøkes og hvilke beholdninger som skulle telles. Disse ble valgt tilfeldig, men vi så til at utvalget inkluderte eventuelle beboere som disponerte bil. Kommunerevisjonen har gjennomgått mellom to og tre beboerregnskap per bofellesskap. For hvert regnskap undersøkte vi alle transaksjoner i to tilfeldig valgte måneder i 2008, samt månedlig avstemming. Når det gjelder kontroller knyttet til felles husholdning og utgifter til bolig er dette delvis gjort gjennom analyse av aktuelle transaksjoner i Agresso for de prosjektnummer som ifølge rutinehåndboken skal brukes og ved kontroll mot samarbeidsavtalens punkt 4 og 5 for beboere i de utvalgte bofellesskapene. Rapporten er basert på møtereferatene fra besøkene i de undersøkte bofellesskapene og resultatenhetene, de foretatte kontroller i bofellesskapene og kontroller i Agresso. 1.4 Forvaltning av beboermidler, herunder midler vedr felles husholdning og utgifter i bolig Tabell 1 viser antall bofellesskap for funksjonshemmede fordelt på bydeler. Kommunen har også bofellesskap innenfor Psykisk helse, men disse bofellesskapene inngår ikke i det utvalget vi har lagt til grunn for våre kontroller. 6
Type bofellesskap Botjenester for utviklingshemmede Kompetanseenhet for utviklingshemmede Arna Bergenhus Fana Fylligsdalen Laksevåg Ytrebygda Årstad Åsane 5 9 6 7 8 4 10 16 9 8 Kommunen forvalter midler for de fleste beboere i bofellesskap for utviklingshemmede, men vi fant også tilfeller hvor beboer forvaltet midler selv eller sammen med pårørende/hjelpeverge uten at tjenesteyter var inne i bildet. I slike tilfeller kan det imidlertid være inngått samarbeidsavtale vedrørende felles husholdning eller utgifter i bolig hvis vedkommende beboer deltar i disse ordningene. Dette er ordninger hvor innbetalingen skjer til kommunen og det blir dermed ikke noen beboermidler det skal føres regnskap for i bofellesskapet. Det foreligger dermed en del individuelle løsninger, avhengig av hva den enkelte beboer benytter seg av. 2 Håndtering av beboermidler i bofellesskap I dette kapittelet vil vi ta utgangspunkt i de problemstillingene som er skissert innledningsvis. Vi vil også vurdere om Bergen kommune har etablert interne kontrollrutiner som sikrer at verdier som kommunen ivaretar for beboere i bofellesskap forvaltes og sikres på en tilfredsstillende måte og som skaper tillit mellom brukere (pårørende) og kommunen. I rapporten er problemstillingene belyst i en annen rekkefølge enn i prosjektbeskrivelsen. Først siteres kriteriet, deretter beskrives fakta slik de er fremkommet ved intervju/besøk/kontroller. Tilslutt følger revisjonens vurderinger. 7
2.1 Er fullmakter og ansvar for at enhver disponering av andres midler skjer i forståelse med eieren og med bakgrunn i legale politiske og administrative vedtak synliggjort i delegasjonsreglement og interne retningslinjer (problemstilling 5)? Kriterie Ved innflytting skal det inngås en skriftlig avtale med beboer, pårørende, hjelpeverge, eller annen fullmektig dersom ordningen er ønskelig. Avtalen skal utformes etter standard mal 3. Faktabeskrivelse Samarbeidsavtalen og fullmakter omtalt i denne er de dokumenter som regulerer disponering av beboers midler. Ved innflytting blir ny beboer og dennes pårørende/hjelpeverge orientert om gjeldende rutine og hvordan denne regulerer de tilfeller hvor beboer har behov for bistand til styring av økonomiske midler. Deretter blir eventuell samarbeidsavtale som er tilpasset den enkelte beboers behov inngått. I samarbeid med pårørende/hjelpeverge skal det årlig eller ved behov foretas oppfølging og evaluering av gjeldende samarbeidsavtale. Dette kan medføre endringer i beløp. Vi har fått oss forelagt alle samarbeidsavtaler (SA) ved de besøkte bofellesskapene og kontrollert disse mot aktuelle punkt i rutinehåndboken. De utvalgte resultatenhetsledere har også besvart spørsmål tilknyttet rutinen i forbindelse med samarbeidsavtalene. Oppsummert er våre funn som følger: Resultatenhetsleders arkivering av original SA - en resultatenhetsleder hadde ikke originaler/kopier av SA, en hadde noen kopier/resten originaler og tre hadde kopier Bruk av standard mal - ved to av fem bofellesskap er det funnet SA som ikke tilsvarer standard mal Oppfølging av SA - ved to bofellesskap lages det ny avtale hvert år selv om alle forhold i avtalen er uendret, ved ett bofellesskap var det foretatt endring av beløp uten at ny avtale var på plass og i ett tilfelle manglet det signatur 3 Rutinehåndbokens kapittel 2 om Styringsdokumenter og kapittel 3 om Samarbeidsavtalen 8
Bofellesskapets arkivering av SA - fire bofellesskap hadde original SA i sitt arkiv, mens det femte hadde noen originaler/resten kopier. Vurdering Revisjonen legger til grunn at standard mal for SA skal brukes selv om alle punkt i denne ikke er aktuelle for alle beboere, at det skal opprettes ny avtale når beløp endres og at original SA skal oppbevares slik rutinen forutsetter. Det er gått to og et halvt år etter at rutinehåndboken, som er lagt opp til å skulle synliggjøre at enhver disponering av andres midler skjer i forståelse med eieren, ble iverksatt. Revisjonen registrerer at det fortsatt er samarbeidsavtaler som avviker fra standard mal. ikke er ensartet praksis mht. hvor original samarbeidsavtale oppbevares. lages ny avtale pr år, uten at det er endringer i beløp etc. er tilfeller med endring i beløp, uten at ny avtale er laget. 2.2 Er det utarbeidet egne regler for forvaltning og regnskapsføring av andres midler (problemstilling 2)? Kriterie Det skal være utarbeidet egne regler for forvaltning og regnskapsføring av andres midler som bl.a. krever skriftlig delegasjon av ansvar 4 og rutine for privat økonomi 5. Faktabeskrivelse Rutinehåndboken omfatter håndtering av økonomiske midler for tjenestemottakere i bofellesskap og lignende. Rutinehåndboken er ment å skulle bidra til at den enkelte tjenesteyter føler trygghet mht at de beslutninger som tas er grunngitt i vanlig kommunal praksis. Rutinen skal også sikre at alle tjenesteytere har fått kunnskap om rutiner og retningslinjer på området. Herunder inngår regnskapsføring knyttet til enkeltbeboer og til felles husholdning og felles utgifter til inventar. Midler vedrørende felles husholdning og felles utgifter til inventar 4 Rutinehåndbokens pkt.1.1 5 Rutinehåndbokens pkt. 3.3 Privat økonomi og 4.2 Retningslinjer for fordeling av utgifter til inventar 9
innbetales til kommunen og er ikke en del av det som forvaltes og føres regnskap for pr beboer i det enkelte bofellesskap. Håndtering av økonomiske midler for beboere i bofellesskap er ikke regulert ved lover og forskrifter. Rutinehåndboken angir at "Profil - pasientregnskap" skal brukes. Systemet leveres av Visma og brukes av ca. 200 kommuner. Pasientregnskapet som føres viser inn- og utbetalinger vedrørende kasse og bank; dvs. enkel bokføring (ikke det dobbelte bokholderis prinsipp) og et rent pengeregnskap. Bofellesskapene må følge rutinehåndboken i de tilfeller hvor tjenestemottaker trenger bistand til å forvalte sine midler 6. Vi ble forelagt diverse dokumenter i forbindelse med delegasjon av ansvar samt interne rutinebeskrivelser m.m. ved de besøkte bofellesskapene. Disse er kontrollert mot aktuelle punkt i rutinehåndboken. De utvalgte resultatenhetsledere har også besvart spørsmål tilknyttet rutinen i forbindelse med delegasjon av ansvar til stedlig leder. Oppsummert er våre funn som følger: Resultatenhetsleders dokumentasjon på delegering av ansvar til stedlig leder - fire resultatenhetsledere hadde skriftlig dokumentasjon på at ansvar iht. rutinen var delegert til stedlig leder, mens det i det femte tilfellet ble uttrykt at ansvarsfordelingen mellom resultatenhetsleder og stedlig leder var naturlig og klar uten at det forelå skriftlig dokumentasjon på at delegering av ansvar var foretatt. Den skriftlige dokumentasjonen i de fire tilfellene var datert etter at vi hadde sendt e-post til de enhetene vi hadde valgt ut å kontrollere. Stedlig leders ansvar for at tjenesteytere kjenner rutiner og retningslinjer - dette sikres ved informasjon om gjeldende rutine, egne interne rutinebeskrivelser m.m. I ett av fem kontrollerte bofellesskap er det dokumentasjon på at slik informasjon er gitt - i form av kvittering for mottatt informasjon. For de øvriges vedkommende inngår dette i punktene i "styringskort" eller "driftskort". I en resultatenhet skal dette inngå i intern kontroller som skal gjennomføres to ganger i året, men dette iverksettes først nå. 6 Samarbeidsavtalens pkt. 3 10
Interne retningslinjer, oppgavebeskrivelser m.m. er utarbeidet for å operasjonalisere gjeldende rutinehåndbok i bofellesskapene og vi observerte variasjon fra enhet til enhet. Vi har ikke funnet tilfeller hvor det føres regnskap for beboer uten at dette er iht. inngått samarbeidsavtale. Alle besøkte bofellesskap fører beboerregnskap i Profil. Fire av fem fører regnskap som viser inn- og utbetalinger vedrørende kasse og bank, mens det femte bofellesskapet bare fører regnskap for inn- og utbetalinger vedrørende kasse. Vurdering Kommunerevisjonen tolker rutinehåndboken slik at det skal foreligge skriftlig delegasjon av ansvar når dette delegeres til stedlig leder. Dette var tilfelle i fire av fem kontrollerte bofellesskap. På samme måte tolker vi rutinehåndboken slik at det må foreligge dokumentasjon på at tjenesteytere får opplæring i håndtering av tjenestemottakers midler, har kunnskap om rutiner og retningslinjer og sørger for at disse blir fulgt. Det er mange medarbeidere som arbeider i bofellesskapene og vi ser det derfor som spesielt viktig at det foreligger skriftlig dokumentasjon på at den enkelte tjenesteyter har fått opplæring i det som gjelder håndtering av tjenestemottakers midler. Revisjonen vil understreke at dokumentasjon på at tjenesteyter har mottatt slik informasjon ikke vil være tilstrekkelig hvis det inngår i generell informasjon, for eksempel i forbindelse med ansettelse. Slik dokumentasjon bør foreligge som en bekreftelse på at opplæring i rutinehåndboken er gitt. Vi kan ikke se at rutinehåndboken gir rom for valg mht. føring av bankbilag. Slik vi tolker rutinen skal bankbilag også føres selv om disse kan være få og forholdet kan være svært oversiktlig. 11
2.3 Er det etablert betryggende regnskapsrutiner (problemstilling 1)? Kriterie Det skal være etablert betryggende regnskapsrutiner som bl.a. krever rutine for privat økonomi, håndtering av kontanter, føring av regnskap 7, felles husholdning 8, felles utgifter til inventar 9 og bruk av biler til fritidsreiser 10. Faktabeskrivelse Rutinehåndboken beskriver rutiner som omfatter håndtering av økonomiske midler for tjenestemottakere i bofellesskap og lignende. Herunder inngår bl.a. detaljert beskrivelse av aktiviteter i tilknytning til håndtering av kontanter, føring av regnskap og avstemming for den enkelte beboer. Håndtering av midler for beboere i bofellesskap er ikke regulert ved forskrifter. Rutinehåndboken skal bidra til å ivareta både tjenestemottakers og tjenesteyters rettssikkerhet. På samme måte skal tjenestemottaker og dennes pårørende/hjelpeverge ha trygghet for at midler som forvaltes av bofellesskapet blir behandlet korrekt. Rutinen angir også at "Profil - pasientregnskap" skal brukes. Midler vedrørende felles husholdning og felles utgifter i bolig innbetales til kommunen og føres i Agresso på aktuelle prosjekt. Disse midlene oppbevares altså ikke i bofellesskapene. Bofellesskapene er imidlertid ansvarlig for korrekt grunnlag for faktura til beboer 11, korrekt kontering av fakturaer vedr felles husholdning og felles inventar, korrekt kode vedrørende kompensasjon for merverdiavgift, overføring til neste år m.m. Fritidsreiser skal dekkes av den enkelte beboer uavhengig av om fritidsreisen utføres ved bruk av kommunens biler eller ved bil som er eiet eller leaset av tjenestemottaker. Rutinehåndboken har detaljerte regler for hvordan dette skal håndteres og hvordan den enkelte skal belastes for bruk. I tilfeller hvor det er opprettet egen driftskonto for bil som er leaset/eiet av beboer har stedlig leder disposisjonsrett og er ansvarlig for at regnskap blir ført. 7 Rutinehåndbokens pkt. 3.3.1 Rutine for privat økonomi 8 Rutinehåndbokens pkt. 3.3.4 Rutine for felles husholdning 9 Rutinehåndbokens pkt. 4.2 Retningslinjer for fordeling av utgifter til inventar 10 Rutinehåndbokens pkt. 6 Bruk av biler 11 Jf samarbeidsavtalens pkt. 4 og 5 12
Vi har hatt tilgang til alle inngåtte samarbeidsavtaler ved de kontrollerte bofellesskap, regnskap fra Profil og kontanter for utvalgte beboere, regnskapsdata fra Agresso vedrørende felles husholdning og fordeling av utgifter til inventar. Resultatenhetsleder, stedlig leder og i noen tilfeller andre medarbeidere ved bofellesskapene har besvart spørsmål tilknyttet de kontrollerte regnskap, kontantbeholdninger m.m. Oppsummert er våre funn slik. Ad håndtering av kontanter fant vi at i: 1 av 5 bofellesskap var pengene oppbevart i låst skrin i beboers leilighet og nøkkel ble oppbevart sammen med skrinet, jf rutinehåndbokens 3.3.1, pkt.3 4 av 5 bofellesskap var alle skrin/lommebøker oppbevart innelåst, men i 2 av disse 5 tilfellene hadde alle tjenesteytere tilgang til alle beboeres midler når safe/skap var åpent, jf rutinehåndbokens 3.3.1, pkt.3. 2 av 5 bofellesskap var det manglende signaturer på enkelte typer bilag, avvik fra rutinehåndbokens 3.3.1, pkt 6. Ad fysisk opptelling av kontanter for 2-3 beboere ved hvert bofellesskap fant vi at i: 1 bofellesskap var det ikke mulig å avstemme mot Profil pga at føringen ikke var a jour 3 tilfeller - ved ulike bofellesskap - var det avvik på ca. 160 kr og 250 kr mot Profil, ikke avvik ved siste avstemming foretatt ved bofellesskap. 1 bofellesskap var det spesielt stor beholdning ca. 10. i hver måned pga samtidig uttak til alle beboere sine pengeskrin. Ad føring av regnskap fant vi at i: 5 av 5 kontrollerte bofellesskap forelå ikke dokumentasjon, som oversendelsesbrev eller lignende, på at årsregnskap var sendt til hjelpeverge/pårørende. 1 av 5 bofellesskap var det manglende føring av regnskap for bankbilag, jf rutinehåndbokens 3.3.1, pkt. 2. Flere tilfeller var ikke bilagene ført fortløpende og pr måned (føringsdato i Profil viste at bilag var registrert i bolker for en lengre periode) Alle bofellesskap opplyste å ha foretatt avstemming, men det var stor variasjon mht dokumentasjon (for eksempel dato og signatur) på at avstemming i tråd med rutinen var 13
foretatt. Avstemming mot saldo i skjermbilde i Profil er for eksempel ikke tilstrekkelig dokumentasjon. Flere tilfeller viste rapportene "Kontoutskrift" og "Bank-" eller "Kassebeholdning" fra Profil ulik saldo vedrørende kasse og bank og dette er uheldig i forbindelse med avstemming. 2 av 5 bofellesskap var det tilfeller hvor det ikke var samsvar mellom månedlig beløp som ble innbetalt til beboers konto ved bofellesskapet og beløp iht. SA, pkt 3. Ad felles husholdning - 2 av 5 kontrollerte bofellesskap har slik ordning og vi fant at: I ett bofellesskap ble det konstatert to tilfeller av avvik mellom innbetalt beløp og SA, pkt 4. Dette var på grunn av manglende oppdatering av SA etter at månedlig beløp var endret. Ved ett bofellesskap var det avvik mellom innbetalt beløp og SA, pkt 4 for alle beboere. Avviket var på 100 kr (tilsvarende innbetaling vedrørende felles utgifter i bolig). Ved ett bofellesskap er det brukt kompensasjonskode 72 og 75 på inngående faktura vedrørende felles husholdning istedenfor kode 0. Ad felles husholdning - generell observasjon på totalpopulasjon i Agresso: Ved overføring fra 2007 ser vi at bydelene Fyllingsdalen og Åsane bruker konto 2327550 - Forskuddsbetaling fra kunder, mens de øvrige bruker konto 2510010 - Prosjekter og 2510001 - Ubrukte statlige prosj.midler (1 tilfelle). Iht. rutinehåndboken for beboermidler pkt 3.3.4, Regnskapsføring pkt 4 skal disse avsetningene foretas til bundne driftsfond. Ved overføring fra 2007 er det, for 3 bofellesskap, netto for lite overført fond med kr. 62.866. Det er også konstatert at flere bofellesskap i en del tilfeller fører kjøp av matvarer på art 177010 Refusjon fra andre. Ad felles utgifter i bolig - generell observasjon på totalpopulasjon i Agresso: Ved overføring fra 2007 ser vi at bydelene Fyllingsdalen og Åsane bruker konto 2327550 - Forskuddsbetaling fra kunder, mens de øvrige bruker konto 2510010 - Prosjekter. I sju tilfeller (Laksevåg bydel) er konto 2510001 - Ubrukte statlige prosj.midler brukt. 14
Det er brukt kompensasjonskode 75 og 0 ved behandling av inngående faktura vedrørende felles utgifter i bolig. Ved overføring fra 2007 er det, for 7 bofellesskap, netto for mye overført fond med kr. 6.580. Ad bruk av biler - 2 av 5 bofellesskap hadde beboere som disponerte bil og vi fant at: Regnskap i 3 av 4 tilfeller ble ført av hjelpeverge og at andre beboere som var med i bilen dekket driftsutgifter i tråd med avtale. At det i 1 tilfelle var opprettet driftskonto - i bofellesskapets navn - som stedlig leder disponerte og førte regnskap for. I 1 bofellesskap ble det opplyst at rutine som inkluderte bruk av kjørebok skulle iverksettes fom 2009. I 1 bofellesskap ble fritidsreiser i stor utstrekning dekket av bofellesskapet som en del av aktivitetstilbudet. Vurdering Kommunerevisjonen konstaterer at bofellesskapene har tatt i bruk Profil som forutsatt, men vi ser også at det er en del avvik fra rutinehåndboken. Slik vi vurderer det kan dette skyldes at det ikke er tilstrekkelig forståelse for en del av de forhold som betryggende regnskapsrutiner er ment å skulle sikre. Bofellesskapet skal for eksempel sende årsregnskap til hjelpeverge/pårørende innen 1. mars, regnskapet skal føres fortløpende og minst månedlig og det skal foretas avstemming månedlig. Dette forutsetter at et tilstrekkelig antall tjenesteytere i hvert bofellesskap kan føre i Profil slik at bofellesskapet kan være a jour ved ferie, sykdom etc. Samtidig er det viktig at tjenesteyters tilgjengelighet til beboeres midler er begrenset til beboere den enkelte tjenesteyter til enhver tid har ansvar for og at oppbevarte beboermidler (kontanter) i bofellesskapene står i forhold til den enkeltes behov. Det er også viktig at det er samsvar mellom månedlig innbetaling til beboermidler/kommunen og aktuelle punkt i SA. Rutinehåndboken regulerer forhold i tilknytning til fritidsreiser, men slik vi ser det er det uheldig at eventuelle driftskonti som opprettes står i bofellesskapenes navn. Bofellesskapene er 15
en del av kommunen og slike konti må da inngå i kommunens balanse. Dette synes ikke å være meningen med rutinen og etter kommunerevisjonens vurdering bør kontoeier i disse tilfellene være en annen enn bofellesskapet. For beboermidlene som føres i Agresso (felles husholdning og utgifter til bolig) er det konstatert bruk av ulik kompensasjonskode for merverdiavgift, bruk av ulik art i balansen ved overføring mellom år og tilfeller hvor utgifter ikke er ført der de etter sin art hører hjemme. Vi ser dette som tegn på usikkerhet i forbindelse med praktiseringen av rutinen på disse punkt og dette setter ekstra krav til oppfølging både fra resultatenhetsleder og byrådsavdeling. 2.4 Er det etablert intern kontroller som forhindrer misligheter og eventuelt oppdager feil eller misligheter (problemstilling 3)? Kriterie Det skal være etablert intern kontroller som sikrer at rutinehåndboken følges og derigjennom forhindrer misligheter og eventuelt bidrar til at en oppdager feil eller misligheter bl.a ved arbeidsdeling i arbeidsprosesser og i oppfølging av at rutinen følges fra resultatenhetsleder, byrådsavdeling, internkontrollenhet m.m. 12. Faktabeskrivelse Rutinehåndboken beskriver også rutiner for økonomisk internkontroll når det gjelder håndtering av tjenestemottakers midler. Intern kontroll skal iht. rutinehåndboken ivaretas bl.a. ved at samarbeidsavtaler som regulerer det økonomiske forholdet til tjenestemottaker inngås og ved at bare tjenesteytere som har ansvar for tjenestemottakers midler har tilgang til disse. Dessuten skal to tjenesteytere signere på bilag, bilagene skal føres fortløpende (kassekladd brukes i tillegg ved flere bofellesskap), avstemming skal foretas månedlig, innen den 15. i påfølgende måned og årsregnskap skal legges frem innen fastsatt frist. Dette er sikret ved interne retningslinjer for å operasjonalisere rutinehåndboken og ved intern månedlig rapportering. Ansvarlig leder (stedlig leder) ser til at rutinen følges. 12 Rutinehåndbokens pkt. 2.6 Økonomisk internkontroll og pkt. 8.1 Rutine for økonomisk internkontroll 16
Resultatenhetsleder har ansvar for å påse at det er etablert kontrollordninger som skal bidra til at rutinene blir fulgt og at rutinene er dekkende for forvaltning av tjenestemottakers midler. Dette gjøres bl.a. via månedlig rapportering til resultatenhetsleder via styringskort/driftskort. I tillegg har to av de besøkte resultatenheter en ordning hvor sentral økonomikonsulent besøker resultatenhetens ansvarssteder og bl.a. følger opp rutinehåndboken i forbindelse med håndtering av kontanter og føring av beboerregnskap. Tilsvarende skal etableres for to av de andre resultatenhetene, mens resultatenhetsleder i den siste av de fem besøkte resultatenhetene utførte denne type kontroll selv. I dette siste tilfellet hadde også resultatenhetsleder kopi av årsregnskap og avstemminger, mens oppfølging av dette for de øvrige fire sitt vedkommende skjedde gjennom den månedlige rapportering. Ved besøk i de utvalgte bofellesskapene har vi sett at det er varierende praksis mht. hvem som har tilgang til tjenestemottakernes midler og hvem som fører beboerregnskap i Profil. Det er flere tjenesteytere ved hvert bofellesskap som fører i Profil, ofte slik at en primærkontakt fører for sin/sine tjenestemottakere, men det kan også være ordnet på andre måter. Vi ser også at det i flere tilfeller er foretatt avstemming, uten at det i ettertid er tilstrekkelig dokumentert at dette er foretatt. Vurdering Kommunerevisjonen konstaterer at den interne kontrollen som skal sikre at rutinehåndboken følges ikke er tilfredsstillende ivaretatt ved alle bofellesskap. Vi ser at enkelte bofellesskap ikke har ført bilagene fortløpende og det vil dermed ikke være mulig å avstemme med den hyppighet som rutinen krever. Vi ser også at det er varierende forståelse for hva som menes med et internt kontrollsystem. Med dette menes kontrolltiltak, for eksempel avstemminger, som gjennomføres og dokumenteres (datert og signert) for å kvalitetssikre at aktuelle bestemmelser i rutinehåndboken følges. Arbeidsdeling bør også være i fokus i denne sammenheng slik at det unngås at tjenesteyter både fører regnskap og alene avstemmer dette. Arbeidsdeling mellom de som foretar utbetaling/fører regnskap og foretar avstemming kan redusere risikoen for feil og misligheter. 17
2.5 Stilles det samme krav til effektivitet i forvaltningen av disse midlene som av kommunens egne midler (problemstilling 4)? Kriterie Det skal være krav til effektivitet i forvaltning av beboermidler som bl.a. sikrer at bokføringen er à jour etc. 13. Faktabeskrivelse Rutinehåndboken har bestemmelser som sier at bilagene skal føres fortløpende og at kasse- og bankregnskapene skal avstemmes hver måned innen den 15. i måneden etter. Samarbeidsavtalen har bestemmelser som sier at regnskapet til enhver tid skal være tilgjengelig for tjenestemottakers rettslige representant. Kravet til å være à jour kan dermed sies å være det samme som for kommunen for øvrig. Det kan også avtales at inntil 1.500 kr pr måned kan brukes til lommepenger (ikke dokumenterte utgifter). Slike utgifter skal følges av et notat som forklarer hva pengene er brukt til og skal, som øvrige bilag, signeres av to tjenesteytere. Dokumentasjonskravet er dermed ikke det samme som for kommunen for øvrig (jf. bokføringslovens bestemmelser). Tjenestemottakers kontanter skal oppbevares innelåst, mens øvrige midler er innsatt på forbrukskonto for vedkommende. Vår kontroll i utvalgte bofellesskap har vist at kravet til fortløpende føring ikke er ivaretatt i alle bofellesskap ettersom det var tilfeller hvor føring i Profil ikke var à jour for alle beboeres vedkommende. Dette ble opplyst å ha sammenheng med systemfeil i Profil. Når det gjelder dokumentasjonskrav i tråd med bokføringsloven så gjelder ikke dette på samme måte som ellers i kommunen, jf. samarbeidsavtalens bestemmelser om "ikke dokumenterte utgifter". Vurdering Kommunerevisjonen konstaterer at kravet til fortløpende føring av tjenestemottakers midler i bofellesskap og lignende er det samme som for håndtering av beboermidler i alders- og sykehjem. For kommunens midler for øvrig er det strengere krav til å være à jour med 13 Rutinehåndbokens pkt. 3.3.1 Føring av regnskap/avstemming 18
føring/registrering i regnskapet. Fristen for avleggelse av regnskap er også strengere i kommunen for øvrig. Det stilles ikke samme krav til dokumentasjon av utgifter som i kommunen for øvrig, men dette har ikke noen direkte betydning for effektiviteten i forvaltningen av beboermidlene. 3 Oppsummering Kommunerevisjonen fant følgende avvik fra gjeldende rutinehåndbok: Det er fortsatt samarbeidsavtaler som avviker fra standard mal. Det er ikke ensartet praksis mht hvor original samarbeidsavtale oppbevares. Det lages ny avtale pr år, uten at det er endringer i beløp etc. Det er tilfeller med endring i beløp, uten at ny avtale er laget. Det mangler skriftlig delegasjon av ansvar når dette delegeres til stedlig leder i ett av fem kontrollerte bofellesskap. Det foreligger ikke dokumentasjon på at tjenesteytere får opplæring i håndtering av tjenestemottakers midler, har kunnskap om rutiner og retningslinjer og sørger for at disse blir fulgt. Det er tilfeller hvor bankregnskap ikke er ført. Det er tilfeller hvor årsregnskap ikke er sendt hjelpeverge/pårørende innen fastsatt frist. Det er tilfeller hvor regnskap i Profil (både bank- og kasseregnskap) ikke er ført fortløpende og minst månedlig. Det er tilfeller hvor tjenesteyters tilgjengelighet til beboeres midler gjelder flere beboere enn den enkelte tjenesteyter til enhver tid har ansvar for. Det er tilfeller hvor månedlig avstemming av kasse- og bankregnskap ikke er dokumentert (for eksempel med dato og signatur av den/de som har utført avstemmingen). Det benyttes ulike rapporter fra Profil i forbindelse med månedlig avstemming. 19
Det er tilfeller hvor det ikke er samsvar mellom beløp i SA og faktisk innbetalt månedlig beløp til beboermidler/kommunen. Det er et tilfelle hvor driftskonto for bil er opprettet i bofellesskapets navn. I tillegg fant kommunerevisjonen at det kan være usikkerhet i bofellesskap og resultatenheter i forbindelse med praktisering av rutinehåndboken vedrørende felles husholdning og utgifter i felles bolig. Dette ble synliggjort ved at: Det er tilfeller hvor kompensasjonskode 0 ikke er brukt vedrørende utgifter til felles husholdning. Det er manglende ensartet bruk av kompensasjonskode vedrørende felles utgifter i bolig (kode 75 og 0 er brukt). Det er brukt forskjellig art i balansen i forbindelse med overføring til nytt år vedrørende felles husholdning og felles utgifter i bolig. Det er tilfeller hvor utgifter til felles husholdning og felles utgifter i bolig ikke er ført der de etter sin art hører hjemme, men på art 177010. Kommunerevisjonen mener at det samlet sett er avdekket avvik fra rutinehåndboken som i verste fall kan gi grunnlag for sviktende rettsikkerhet og misligheter. Håndtering av beboermidler er et risikoområde både for tjenestemottakere og for de ansatte som skal håndtere deres økonomi. De løpende rutinene synes å være bedre ivaretatt enn de mer overordnede rutinene i forhold til interne kontroller og dokumentasjon av disse samt rapportering til resultatenhetsleder. 3.1 Anbefalinger Bofellesskapene anbefales, sammen med tilhørende resultatenheter, å innrette seg slik at de ulike rutiner i Rutinehåndboken blir overholdt. Dette inkluderer å sikre at: Standard mal for samarbeidsavtale benyttes, at inngått avtale endres ved behov og avtalen arkiveres i samsvar med rutinehåndbokens bestemmelser. Bare tjenesteytere som har ansvar for tjenestemottakers midler har tilgang til disse. 20