Rapport Forvaltningsrevisjon 2007 Alta kommune Selvkostområder
Forord Bakgrunn for dette prosjektet er Plan for forvaltningsrevisjon 2005 2007, som ble vedtatt av kommunestyret 24. oktober 2005 i sak 81/05. Av planen framgår at det skal gjennomføres en forvaltningsrevisjon av kommunens selvkostområder. Prosjektgruppen har bestått av 1. revisor Jonny Riise som har vært prosjektleder, 1. revisor Hans Solbakken og revisjonssjef Tove Mathisen. Vår kontaktperson i kommunen har vært leder ved budsjettseksjonen Arne Dahler og avdelingsingeniør Per Ole Israelsen. Vi takker for et positivt samarbeid. Alta 10. mai 2007 Tove Mathisen revisjonssjef Jonny Riise 1. revisor 2
Innholdsfortegnelse FORORD... 2 1. INNLEDNING... 4 1.1 BAKGRUNN... 4 1.2 FORMÅL... 4 1.3 PROBLEMSTILLING... 4 1.4 AVGRENSNING... 4 1.5 REVISJONSKRITERIER... 4 1.5.1 Kilder til revisjonskriteriene... 4 1.5.2 Utledning av revisjonskriterier... 5 1.6 METODE... 8 1.6.1 Framgangsmåte... 8 1.6.2 Dataenes gyldighet og pålitelighet... 8 2 FAKTABESKRIVELSE OG VURDERINGER... 8 2.1 KOSTNADSKOMPONENTER... 8 2.1.1 Er kostnadskomponentene i selvkostkalkylen i henhold til retningslinjene?... 8 2.1.2 Blir kapitalkostnadene på selvkost korrekt beregnet?... 9 2.1.3 Blir selvkostregnskapet godskrevet med kalkulatoriske renter av midler på selvkostfondet?... 9 2.2 ETTERKALKULASJON... 9 2.2.1 Foretar kommunen etterkalkulasjon av selvkostregnskapet?... 9 2.2.2 Blir renovasjons- og slamtjenesten subsidiert av kommunen?...11 2.3 ADMINISTRASJONENS SAKSUTREDNING FOR AVGIFTSÅRET 2007... 11 2.3.1 Er saksutredningen i henhold til forskrift?...11 2.4 KOMMUNENS AVGIFTSINNKREVING... 12 2.4.1 Har kommunen tatt inn mer i avgifter enn regelverket tillater?...12 3 KONKLUSJONER... 12 3.1 OPPSUMMERENDE KONKLUSJON... 12 3
1. Innledning 1.1 Bakgrunn Prosjektet er gjennomført med bakgrunn i kommunestyrevedtak i sak 81/05, der det ble vedtatt at kommunerevisjonen skulle gjennomføre et forvaltningsprosjekt av kommunens selvkostberegninger. 1.2 Formål Formålet med prosjektet er å undersøke om gebyrene for selvkosttjenester blir fastsatt i samsvar med regelverket. 1.3 Problemstilling Er de kommunale avgiftene på selvkostområdene beregnet og fastsatt i samsvar med lover, forskrifter og retningslinjer på området? 1.4 Avgrensning En fullstendig gjennomgang av alle forhold rundt fastsetting av gebyrer på selvkostområdene vil være en svært omfattende og ressurskrevende oppgave. Vi har derfor valgt å begrense våre undersøkelser en del i forhold til en fullstendig gjennomgang. Renovasjonstjenesten er i de fleste kommunene i Finnmark overlatt til interkommunale renovasjonsselskap, så også i Alta kommune. Dette medfører at kommunen kjøper tjenesten av Vefas IKS. Grunnlaget for renovasjonsgebyr abonnentene betaler er i all hovedsak fastsatt av selskapet ut fra deres selvkostkalkyler. Alta kommune krever inn gebyrene men kan i liten grad påvirke gebyrenes størrelse direkte. Vår vurdering rundt renovasjonsgebyrene er derfor begrenset til å kontrollere at kommunen ikke tar inn mer i gebyr en det de betaler for tjenesten hos Vefas IKS 1 med tillegg for administrative kostnader. Revisjonens undersøkelser er i hovedsak begrenset til årene 2004 til 2006. I tillegg har vi sett nærmere på saksfremlegget til kommunestyret i forbindelse med avgiftsfastsettelsen for 2007. Kontrollerte selvkostområder er avgrenset til følgende: Vann, avløp, renovasjon, septik og feiing. Øvrige selvkostområder som plan- og byggesaksbehandling samt kart- og delingsforretning, er mindre vesentlige områder som ikke vil bli behandlet i denne rapporten. 1.5 Revisjonskriterier Med revisjonskriterier menes de krav og forventninger som settes til en aktivitet, funksjon, prosedyre eller resultat. Kriteriene holdes sammen med faktagrunnlaget og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er utledet fra følgende kilder: 1.5.1 Kilder til revisjonskriteriene Forskrift om vann- og avløpsgebyrer i Alta kommune vedtatt av kommunestyret den 03.12.2001 i medhold av lov om kommunale vass- og kloakkavgifter 3 og forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyrer av 10. januar 1995. 1 Kommunen kan gjøre tillegg for egne kostnader til fakturering, innfordring o.l 4
Kommunal forskrift for innsamling mv. av forbruksavfall, tømming av slamavskillere (septiktanker), privet m.v. og forskrift for avfallsgebyrer med hjemmel i lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (Forurensningsloven 26.3, 30.2, 30.3, og 34). Vedtatt i kommunestyret 15.11.2004. Lov om kommunale vass og kloakkavgifter av 31. mai 1974. Forskrift av 10. jan. 1995 om kommunale vann og avløpsgebyr 2. Forskrift om begrensning av forurensning av 1. juni 2004 (forurensningsforskriften) 3. Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (H-2140). Lov om vern mot forurensninger og om avfall av 13. mars 1981 (Forurensningsloven). Lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver av 20. juni 2003 (brann- og eksplosjonsvernloven). 1.5.2 Utledning av revisjonskriterier 1.5.2.1 Fellesregler for alle selvkostområder: Gebyrene skal ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på selvkostområdene Kommunen må etter regnskapsårets slutt kontrollere at gebyrinntektene ikke overstiger kommunens selvkost. Et eventuelt overskudd må avsettes til selvkostfond (bundet driftsfond). Avsetningen må benyttes i løpet av 3 5 år. 1.5.2.2 Kostnadskomponenter som kan medtas i selvkostkalkylen Direkteførte kostnader (kjerneproduktet) Innholdet i kjerneproduktet er den arbeidsinnsats og bruk av varer, tjenester og kapital som påføres kommunen ved å betjene brukerne av tjenesten. Kostnadene knyttet til dette er lønnskostnader og øvrige driftskostnader, inkl. betaling til private for utførte tjenester. Tilleggsytelser og henførbare støttefunksjoner Ansatte som betjener brukerne direkte vil være avhengig av tjenester fra andre deler av kommuneorganisasjonen for at tjenesten kan framstå som en helhetlig tjeneste. Slike tjenester betegnes som tilleggsytelser. I retningslinjer for beregning av selvkost står det at det er viktig at kostnader for interntjenester som gjelder hele organisasjonen fordeles før en foretar fordeling av kostnader for interntjenester som gjelder et begrenset antall tjenester. Kostnader knyttet til strategisk ledelse og utarbeidelse av beslutningsgrunnlag for strategisk ledelse regnes ikke som henførbare ifølge veilederen. Listen nedenfor viser eksempler på kostnader som er aktuelle å ta med: 1) Regnskaps- og innfordringsfunksjon 2) Kontorstøtte 3) Revisjonsfunksjon 4) Personalfunksjon 5) Personalpolitiske funksjoner og velferdstiltak overfor ansatte 6) Sentral opplæring 7) Kantinedrift 8) Hustrykkeri 9) Informasjonsteknologi (drift- og opplæring) 10) Drift av sentralbord og øvrige felles post- og teletjenester 11) Drift av felles maskinpark 12) Bygningsdrift 2 Avløst av Forskrift om begrensning av forurensning av 1. juni 2004 fra og med 2005 3 Gjelder fra 01.07.04 vil derfor først få innvirkning på budsjettåret 2005. 5
Kapitalkostnader knyttet til eiendom og nett Kapitalkostnader som følge av anskaffelse av varige driftsmidler er en vesentlig kostnadskomponent forbundet med direkte kostnader. I retningslinjene for beregningen står det kostnader ved anleggsmidler som brukerne av betalingstjenester drar nytte av over flere år (varige driftsmidler) fordeles over et tilsvarende antall år. Definering av varige driftsmidler skjer i henhold til god kommunal regnskapsskikk (GKRS). Kapitalkostnadene splittes i to elementer ordinære avskrivninger og kalkulatoriske renter. Ordinære avskrivninger Ordinære avskrivninger skal følge metode for lineære 4 avskrivninger på samme vis som i driftsregnskapet. Dette ble gjort obligatorisk fra og med 2003. Metoden avløste den såkalte annuitetsmetoden som ble benyttet for beregning av kapitalkostnader tidligere. I motsetning til i driftsregnskapet skal investeringstilskudd/anleggsbidrag trekkes fra i anskaffelseskost ved beregning av årlige avskrivninger i selvkostregnskapet. Kalkulatoriske renter Ved beregningen av selvkost skal kostnadsberegningen ikke være avhengig av hvilken finansieringsform kommunen velger (bruk av lån eller egenkapital). Derfor må kapitalkostnader beregnes for alle anskaffelser av varige driftsmidler uavhengig av hvordan anskaffelsen er finansiert. Kalkulatoriske renter skal beregnes ut fra bokført verdi av anleggskostnadene inklusive tomtekostnader og fratrukket tilskudd. Kalkylerente skal settes til effektiv rente av statsobligasjoner med gjenværende løpetid på 3 år med et tillegg på 1 %. 1.5.2.3 Fondsavsetninger i drift (selvkostfond) - beregningsperiode Dersom kommunen planlegger å igangsette økt aktivitet innenfor tjenesten de nærmeste årene, skal slike planlagte kostnader holdes utenom selve gebyrgrunnlaget/selvkostberegningen for inneværende år. For å ta høyde for slike planlagte økte kostnader, kan imidlertid gebyrene om ønskelig settes høyere enn selvkost innenfor grensen på 3 til 5 år. I henhold til Kommunaldepartementets retningslinjer fra 1996, bør dette skje ved at kommunen framfører et overskudd fra selvkosttjenesten til senere år. Dette er videreført i retningslinjene H-2140. I praksis vil dette måtte skje gjennom avsetning til et selvkostfond på bakgrunn av en etterkalkulasjon. Selvkostfondet blir da en regnskapsmessig beholdning for å utligne svingninger i netto kostnader mellom år. I Kommunal og regionaldepartementets følgeskriv til retningslinjene H-2140, står det under punktet, viktige avklaringer for selvkostberegningen: Investeringskostnadene må fordeles jevnt over investeringenes levetid. Investeringer i anleggsmidler kan dermed ikke finansieres direkte av selvkostfondet/gebyrinntekter. 1.5.2.4 Kapitalinntekter knyttet til selvkostfond I følge veileder for selvkost skal selvkostregnskapet godskrives med kakulatoriske renter av avsatte midler på selvkostfondet. En avsetning til selvkostfond skal foretas når brukerne har betalt mer for selvkosttjenester enn beregnet. Det er derfor rimelig at brukerne blir godskrevet med kalkulatorisk rente for midler som står på fond. Det anbefales å benytte samme kalkylerente som for anleggsmidler jf. ovenfor. 1.5.2.5 Særregler for renovasjon og septik Gebyrene kan ikke settes høyere enn selvkost, men i motsetning til for andre selvkostområder kreves det her at kommunen dekker alle kostnadene gjennom gebyrer. Subsidiering av 4 Like store avskrivninger for hvert år fordelt over anleggsmidlets levetid 6
renovasjonstjenesten fra kommunens side er med andre ord ikke tillatt. Septiktømming regnes som avfallshåndtering, og skal også ha full kostnadsdekning. 5 1.5.2.6 Etterkalkulasjon Fra H-2140 pkt. 1.3 siteres følgende: Innenfor de områder der selvkost er satt som den rettslige rammen for brukerbetaling, må kommunen foreta en etterkalkulasjon (selvkostregnskap) av de reelle kostnadene innenfor de aktuelle tjenesteområdene. Dette må gjøres for å føre kontroll med at gebyrinntektene ikke overstiger kommunens selvkost 1.5.2.7 Krav til saksutredning Forskrift om begrensning av forurensning av 1. juni 2004 6, inneholder krav til det politiske beslutningsgrunnlaget ved fastsettelse av vann- og avløpsgebyrene. Forskriftens 11-1, 2. ledd lyder slik: «Før kommunen gjør vedtak om gebyrenes størrelse, skal det foreligge et overslag over kommunens antatte direkte og indirekte kostnader til drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader på henholdsvis vann- og avløpssektoren for de nærmeste 4 årene. Overslaget skal så vidt mulig utarbeides i sammenheng med kommunens rullerende økonomiplan. Det skal også foreligge et overslag over hvilke beløp gebyrene antas å innbringe.» 1.5.2.8 Operasjonalisering av kriterier i forhold til problemstillingen På bakgrunn av problemstillingen, har vi utledet noen spørsmål som vi ønsker å få besvart i undersøkelsen. Problemstilling Er de kommunale avgiftene på selvkostområdene beregnet og fastsatt i samsvar med lover, forskrifter og retningslinjer på området? Revisjonskriterier Er kostnadskomponentene i selvkostkalkylen i henhold til retningslinjene? Blir kapitalkostnadene på selvkost korrekt beregnet? Blir selvkostregnskapet godskrevet med kalkulatoriske renter av midler på selvkostfondet? Foretar kommunen etterkalkulasjon av selvkostregnskapet? Blir renovasjons- og slamtjenesten subsidiert av kommunen? Er saksutredningen i henhold til forskrift? Har kommunen tatt inn mer i avgifter enn regelverket tillater? 5 jf. Forurensningslovens 34 6 Dette er en videreføring av den samme ordlyd som tidligere fantes i Forskrift av 10. jan. 1995 om kommunale vann og avløpsgebyr 7
1.6 Metode 1.6.1 Framgangsmåte Metoden som er benyttet i dette forvaltningsrevisjonsprosjektet, er hovedsakelig dokumentanalyse, der relevante dokumenter som har betydning for fastsettelsen av gebyrene, er analysert og vurdert. Dette omfatter retningslinjer og aktuelle saksframlegg til kommunestyret i Alta kommune. I tillegg er interne administrative dokumenter gjennomgått, samt at vi har hatt samtaler med leder ved budsjettseksjonen Arne Dahler og avdelingsingeniør Per Ole Israelsen som har ansvaret for utarbeidelse av avgiftsgrunnlag og saksutredning til kommunestyret. Avskrivningsoversikt er kontrollert mot kommunens regnskaper. Kommunens etterkalkulasjoner er kontrollert mot regnskapstall i årsregnskapene og tall benyttet i ovennevnte avskrivningsoversikt. 1.6.2 Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Vi mener at innsamlede data er egnet til å svare på problemstillingen. Undersøkelsen bygger på det som foreligger av skriftlig dokumentasjon, og samtaler med leder ved budsjettseksjonen Arne Dahler og avdelingsingeniør Per Ole Israelsen. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er blant annet ivaretatt ved at faktaopplysningene i rapporten er verifisert av informantene. 2 Faktabeskrivelse og vurderinger 2.1 Kostnadskomponenter Regelverket stiller krav til hvordan avgiftene på selvkostområdene skal fastsettes. Hvilke kostnader som kan tas med, hvordan kapitalkostnadene skal beregnes og hvordan eventuelle regnskapsmessige overskudd/underskudd skal håndteres. Dette er regler kommunene må kjenne til og som er avgjørende for at gebyrene som abonnentene må betale skal kunne stå i forhold til den tjenesten kommunen leverer. Alta kommune har delt inn kostnadene i følgende hovedposter i sitt selvkostregnskap: Faste kostnader Variable kostnader I de faste kostnadene inngår kapitalkostnader i form av avskrivninger og renter, samt kalkulatoriske administrative kostnader. De variable kostnadene består av lønnsutgifter samt andre relevante driftsutgifter. 2.1.1 Er kostnadskomponentene i selvkostkalkylen i henhold til retningslinjene? Måten Alta kommune beregner kostnadene er etter revisjonens vurdering i tråd med retningslinjene. 8
2.1.2 Blir kapitalkostnadene på selvkost korrekt beregnet? Avskrivninger Kommunen benytter lineære avskrivninger. Investeringstilskudd og anleggsbidrag er trukket fra brutto anskaffelseskost før avskrivninger er beregnet. Brutto investeringer i vann og avløp er spesifisert i balansen. Administrasjonens praksis ved beregning av avskrivninger er i tråd med retningslinjene. Kalkulatoriske renter Kommunen beregner kalkulatorisk rente med grunnlag i gjenstående kapital bundet i varige anleggsmidler på selvkostområdene. Rentesatsene for de enkelte år er i henhold til anbefalingen i retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. 2.1.3 Blir selvkostregnskapet godskrevet med kalkulatoriske renter av midler på selvkostfondet? I følge veileder for selvkost skal selvkostregnskapet godskrives med kalkulatoriske renter av avsatte midler på selvkostfond. Det anbefales å benytte samme kalkylerente som benyttes ved beregning av finanskostnader ved investering i anleggsmidler. Kommunen har fra og med avgiftsåret 2006 beregnet og godskrevet renter på selvkostfondene. Vi registrerer at dette ikke er gjort tidligere år. 2.2 Etterkalkulasjon 2.2.1 Foretar kommunen etterkalkulasjon av selvkostregnskapet? Alta kommune foretar etterkalkulasjon av selvkostregnskapet. Revisjonen har gjennomgått kommunens etterkalkulasjon for årene 2004 til 2006 og resultatene presenteres nedenfor. VANN 2004 2005 2006 Inntekter totalt 14 390 13 263 15 045 Kostnader totalt 11 857 12 731 13 836 Selvkost 2 533 532 1 209 Dekningsgrad 121 % 104 % 109 % Selvkostfond 01.01 2 291 4 824 5 356 Avstetning overskudd 2 533 532 1 209 Dekning underskudd Renter selvkostfond 254 Selvkostfond 31.12 4 824 5 356 6 819 9
AVLØP 2004 2005 2006 Inntekter totalt 11 629 10 678 11 845 Kostnader totalt 8 870 10 656 11 345 Selvkost 2 759 22 500 Dekningsgrad 131 % 100,2 % 104 % Selvkostfond 01.01-882 1 877 1 899 Avstetning overskudd 2 759 22 500 Dekning underskudd Renter selvkostfond 90 Selvkostfond 31.12 1 877 1 899 2 489 RENOVASJON 2004 2005 2006 Inntekter totalt 14 909 15 532 16 279 Kostnader totalt 14 981 15 434 15 670 Selvkost -72 98 609 Dekningsgrad 99,5 % 101 % 104 % Selvkostfond 01.01-148 -220-122 Avstetning overskudd 98 609 Dekning underskudd 72 Renter selvkostfond -6 Selvkostfond 31.12-220 -122 481 SLAM/SEPTIK 2004 2005 2006 Inntekter totalt 1 466 1 338 1 360 Kostnader totalt 810 1 256 1 924 Selvkost 656 82-564 Dekningsgrad 181 % 107 % 71 % Selvkostfond 01.01 1 478 2 134 2 216 Avstetning overskudd 656 82 Dekning underskudd 564 Renter selvkostfond 105 Selvkostfond 31.12 2 134 2 216 1 757 10
FEIING 2004 2005 2006 Inntekter totalt 1 246 1 240 1 502 Kostnader totalt 1 357 1 209 1 566 Selvkost -111 31-64 Dekningsgrad 92 % 103 % 96 % Selvkostfond 01.01 105-6 25 Avstetning overskudd 31 Dekning underskudd 111 64 Renter selvkostfond Selvkostfond 31.12-6 25-39 Beregningene viser at Alta kommune i all hovedsak dekker kostnadene på selvkostområdene gjennom gebyrer. Kommunen har avsatt overskudd som har fremkommet ved etterkalkulasjon til fond på det enkelte selvkostområde. I følge kommunen benyttes fondene bevisst for å unngå for store svingninger i gebyrstørrelsen fra år til år. Dette er i tråd med regelverket, såfremt avsetningen benyttes innen et tidsperspektiv på 3-5 år. 2.2.2 Blir renovasjons- og slamtjenesten subsidiert av kommunen? Revisjonens gjennomgang viser at Alta kommune ikke subsidierer renovasjons og slamtjenestene. 2.3 Administrasjonens saksutredning for avgiftsåret 2007 2.3.1 Er saksutredningen i henhold til forskrift? Vi har gjennomgått kommunestyresak 87/06 og sett på beslutningsgrunnlaget som er lagt fram for kommunestyret ved fastsettelsen av avgiftene på vann og avløp for 2007. I retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester H-2140, påpekes det at: «solid dokumentasjon vil være et effektivt virkemiddel for å vise at prisene ikke settes høyere enn kostnadene ved å produsere tjenestene». Fastsettelse av gebyrsatsene er politikernes ansvar. Den politiske beslutningen tas på grunnlag av administrasjonens beregninger. Lover, forskrifter og retningslinjer stiller krav til politikernes beslutningsgrunnlag både med hensyn til hva som faktisk skal inngå i beslutningsgrunnlaget, kommunens saksbehandling for å frambringe et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag og dokumentasjon av grunnlaget for gebyrfastsettelsen. Både for 2006 og 2007 er avgiftsfastsettelsen en del av budsjettsaken, og dermed fremkommer også avgiftsgrunnlaget som en del av budsjettdokumentet. Revisjonen mener de opplysninger som fremkommer i saken tilfredsstiller forurensningsforskriftens krav til beslutningsgrunnlag. 11
2.4 Kommunens avgiftsinnkreving 2.4.1 Har kommunen tatt inn mer i avgifter enn regelverket tillater? Revisjonens gjennomgang viser at Alta kommune ikke har tatt inn mer i avgifter enn det regelverket tillater. Kommunen har avsatt overskudd som har fremkommet ved etterkalkulasjon til fond på det enkelte selvkostområde. 3 KONKLUSJONER Er de kommunale avgiftene på selvkostområdet fastsatt i samsvar med lover, forskrifter og retningslinjer? Kostnadskomponentene i selvkostkalkylen er fastsatt i tråd med retningslinjene på området Kommunen har beregnet og godskrevet kalkulatorisk rente på selvkostfond for avgiftsåret 2006. Revisjonens gjennomgang av avgiftene for 2004 til 2006 viser at Alta kommune har foretatt dokumenterte etterkalkulasjoner. Etterkalkulasjonen viser at renovasjon og slam/septikbehandling er selvfinansierende. Kommunens saksfremlegg på vann og avløpsområdet tilfredsstiller kravene i forurensningsforskriftens kapittel, 11-1. Alta kommune har ikke tatt inn mer i avgifter enn det regelverket tillater. Overskudd de enkelte år er korrekt avsatt til selvkostfond på det aktuelle område. 3.1 Oppsummerende konklusjon Alta kommunes avgifter på selvkostområdet er fastsatt i samsvar med lover, forskrifter og retningslinjer. 12