Tilsynsrapport Sandefjord kommune som barnehagemyndighet Tidsrom: 8. mai-6. juni 2012 Arkivnr. 2012/606 Fylkesmannens tilsynsgruppe: Tone Øhrbom (tilsynsleder) Selma Hadžić Marte Cecilie Ervik Kontaktperson i kommunen: leder av barnehagemyndigheten Thomas Anker-Tanum Regelverk: Lov om barnehager av 17. juni 2005, sist endret 18. juni 2010, med forskrifter Tilsynet omhandlet følgende tema: - Kommunen som godkjenningsmyndighet, barnehageloven 10 og 11. - Kommunen som tilsynsmyndighet, barnehageloven 16. - Kommunens håndtering av regelverket om pedagogisk bemanning, herunder pedagognorm og dispensasjoner, barnehageloven 17 og 18, jf. forskrift om pedagogisk bemanning og forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. - Kommunens håndtering av forskrift om likeverdig behandling ved tildeling av offentlig tilskudd til ikke-kommunale barnehager, barnehageloven 14. - Kommunens håndtering av regelverket om rett til barnehageplass, barnehageloven 12a. - Kommunens oppfølging av regelverket om opplysningsplikt til barneverntjenesten, barnehageloven 22. Organisering av styrerressurser var varslet som tilsynstema, men ble frafalt under tilsynet som følge av at Fylkesmannen avventer en uttalelse fra Utdanningsdirektoratet med presiseringer om organisering av styrerressurser. Styrerressurs vil derfor ikke bli omtalt i tilsynsrapporten. Metode: Tilsynet er gjennomført som systemrevisjon. Fylkesmannen avdekket to avvik under tilsynet. Fylkesmannen ga én merknad under tilsynet. Kopi av endelig tilsynsrapport sendes rutinemessig til Utdanningsdirektoratet. Fylkesmannen i Vestfold Telefon: 33 37 10 00 Postadresse: Besøksadresse: Telefaks: 33 37 11 35 Postboks 2076 Statens Park - Hus I E-post: postmottak@fmve.no 3103 Tønsberg Anton Jenssens gate 4 www.fylkesmannen.no/vestfold Orgnr. 974762501
Innhold Innledning... 2 Tema for tilsynet... 2 Dokumentunderlag... 2 Gjennomføring... 3 Kommunens organisering på barnehageområdet... 3 Avvik... 3 Merknad... 7 Deltakere i tilsynet... 8 Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Sandefjord kommune som barnehagemyndighet 8. mai-6. juni 2012, med hjemmel i barnehageloven 9 annet ledd. Det rettslige grunnlaget for tilsynet er barnehageloven og forskrifter med hjemmel i denne. Rettslige plikter etter annet lov- og regelverk kontrolleres i den grad barnehageloven eller forskriften henviser til det. Tilsynet fokuserer på kommunens oppfyllelse av krav innenfor oppgitte emner. Tilsynsrapporten viser eventuelle avvik som ble avdekket under tilsynet. Rapporten gir således ingen fullstendig vurdering av kommunen som barnehagemyndighet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et lovkrav ikke er oppfylt, betegnes dette som et avvik. Avvik og merknader defineres slik: - Avvik er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i, eller i medhold av, lov eller forskrift. - Merknad er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker et forbedringspotensial. Tema for tilsynet Formålet med tilsynet var å vurdere om Sandefjord kommune utøver sin rolle som barnehagemyndighet i henhold til regelverket. Tilsynet omfattet blant annet undersøkelse om: - aktiviteter blir utført slik som beskrevet og uttalt - kommunen driver sin virksomhet innenfor egne rammer og de rammer myndighetene har satt Dokumentunderlag Dokumentunderlaget for tilsynet var: - Kommunens årsberetning og årsregnskap for 2011. - Delegasjonsreglement fra 1995. - Organisasjonskart. - Liste over barnehager i kommunen. - Tre godkjenninger etter barnehageloven. - Fem tilsynsrapporter etter barnehagemyndighetens tilsyn med barnehager. - Fem søknader om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder og svar på disse. 2
- Dokumentasjon knyttet til likeverdig behandling for de ikke-kommunale barnehagene som deltok i tilsynet. - Rutinebeskrivelser for tilsyn med barnehager. Gjennomføring Tilsynet ble gjennomført ved granskning av dokumenter, intervju av sentralt plasserte personer i organisasjonen og verifikasjon av at rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis. Tilsynet omfattet følgende aktiviteter: - Varsel om tilsyn ble sendt 20. februar 2012. - Dokumentasjon fra Sandefjord kommune ble mottatt 24. april og 8. mai 2012. - Åpningsmøte ble avholdt 8. mai 2012. - Det ble gjennomført intervju med ni personer 8. mai 2012. - Sluttmøte ble avholdt 11. mai 2012. Kommunens organisering på barnehageområdet Innledningsvis oppsummerer vi i korte trekk kommunens organisering på barnehageområdet: - Kommunen er organisert som trenivåkommune når det gjelder barnehagemyndigheten. - Kommunen har foretatt et organisatorisk skille mellom rollen som barnehageeier og barnehagemyndighet. Skole- og barnehagesjefen har rollen som både eier og myndighet. - Barnehagemyndigheten er organisert med en egen leder under skole- og barnehagesjefen. - På barnehageområdet har bystyret delegert sin myndighet til rådmannen i delegasjonsreglement fra 1995. - Vi har ikke sett delegasjon fra rådmannen til skole- og barnehagesjefen, og heller ikke delegasjon fra skole- og barnehagesjefen til barnehagemyndigheten. Praksis er at barnehagemyndigheten utfører myndighetsoppgavene i barnehageloven. Avvik Det ble gitt to avvik under tilsynet: Avvik nr. 1: Sandefjord kommune sikrer ikke at godkjenning av barnehager skjer i samsvar med barnehageloven. Avvik fra følgende myndighetskrav: Barnehageloven 10. Godkjenning Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1, 1a og 2. Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. 3
Barnehageloven 6. Virksomhetens plikt til å søke godkjenning Virksomheter som har ansvar for barn under opplæringspliktig alder, plikter å søke godkjenning som barnehage når: a) virksomheten er regelmessig og ett eller flere barn har en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer, og b) antall barn som er til stede samtidig er ti eller flere når barna er tre år eller eldre, eventuelt fem eller flere når barna er under tre år, og c) virksomheten utføres mot godtgjøring. Virksomheter etter første ledd må være godkjent før driften settes i gang. Kommentar: Kommunen har ansvaret for å godkjenne barnehager etter barnehageloven 10. Ved godkjenningen skal barnehagemyndigheten foreta en konkret vurdering av om barnehagen er egnet til å oppfylle kravene i barnehageloven 1, 1a og 2. Barnehagemyndigheten skal foreta en konkret vurdering av fysiske forhold, fastsette leke- og oppholdsareal, vurdere om bemanningsplanen vil gi en tilstrekkelig bemanning og forsvarlig ledelse, om vedtekter er fastsatt med mer. Barnehagen skal også godkjennes etter annet lovverk. Barnehagemyndigheten må, som et ledd i sin saksforberedelse, klargjøre hvilke vurderinger øvrige instanser har gjort og påse at de nødvendige godkjenningene er på plass før barnehagen godkjennes etter barnehageloven. Godkjenningen fra barnehagemyndigheten må foreligge før barnehagen kan igangsette driften, jf. barnehageloven 6 siste ledd. Dette lovkravet gjelder både ved godkjenning av ny barnehage og ved endret godkjenning av eksisterende barnehage. Ved godkjenning kan kommunen sette vilkår for driften av barnehagen med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid, jf. barnehageloven 10 andre ledd. Godkjenningsvedtaket er et enkeltvedtak og skal utformes i tråd med forvaltningslovens bestemmelser. Det skal være individuelt utformet med beskrivelse av barnehagen, redegjørelse for barnehagemyndighetens vurderinger i forhold til barnehagelovens bestemmelser og eventuelle vilkår som ligger til grunn for godkjenningen. Vedtaket skal kunne fungere som et verktøy for kommunens senere tilsyn med barnehagen. Kommunens vedtak kan påklages til Fylkesmannen, jf. barnehageloven 10. Avviket bygger på følgende observasjoner: - Det fremgår av oversendt delegasjonsreglement at godkjenning av barnehager er delegert til rådmannen. Det er barnehagemyndigheten som godkjenner barnehager etter barnehageloven. - Godkjenningsmyndigheten har ikke utarbeidet en skriftlig rutine for godkjenning av barnehager etter barnehageloven, men legger Kunnskapsdepartementets veileder om godkjenning av barnehager til grunn for saksbehandlingen. Vedtakene viser at veilederen ikke følges fullt ut. - Det fremkommer av dokumentasjonen at to barnehager som har søkt om godkjenning etter barnehageloven, har igangsatt virksomheten før kommunen ga endelig godkjenning i henhold til barnehageloven 10. - Kommunen bruker Kunnskapsdepartementets skjema F-4198 som vedtaksmal ved godkjenning av barnehager. Kommunens vedtak har ikke skriftlig begrunnelse som viser hvilke vurderinger godkjenningsmyndigheten har foretatt etter barnehagelovens bestemmelser om formål og innhold. 4
Avvik nr. 2: Sandefjord kommune sikrer ikke at regelverket om dispensasjoner fra utdanningskravet for pedagogisk leder følges. Avvik fra følgende myndighetskrav: Barnehageloven 18. Barnehagens øvrige personale Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1. Midlertidig dispensasjon Kommunen kan, etter søknad fra barnehagens eier, innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Etter en samlet vurdering av den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for, kan kommunen stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjonen. Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 2. Varig dispensasjon Når en person har hatt midlertidig dispensasjon etter denne forskrift 1 i tre år, kan kommunen innvilge varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder dersom det ikke melder seg kvalifisert søker og svært gode grunner taler for å gi varig dispensasjon. For styrer og pedagogisk veileder i familiebarnehager kan det ikke gis varig dispensasjon fra utdanningskravet. Søknad om varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder skal framsettes av barnehagens eier. Eier må dokumentere at stillingen årlig har vært utlyst offentlig, og at det er gjort en reell innsats for å skaffe kvalifisert person til stillingen. Søknad om varig dispensasjon for pedagogisk leder skal inneholde uttalelse fra barnehagens styrer. Varig dispensasjon skal bare gis unntaksvis. Det skal foretas en individuell vurdering av vedkommendes reelle kompetanse knyttet til barnehagens samfunnsmandat. Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Kommentar: Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærere, jf. barnehageloven 18. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. 5
Kommunen kan etter søknad fra barnehagens eier, gi dispensasjon fra utdanningskravet, jf. forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen. Barnehageeier må kunne dokumentere at stillingen har vært offentlig utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifisert søker til stillingen. Det fremgår av forskriften at alle dispensasjoner skal være knyttet til den personen det søkes dispensasjon for, til en konkret stilling og stillingsstørrelse, og i en konkret barnehage. Etter å ha vurdert den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for, kan kommunen stille vilkår ved dispensasjonen. Hva slags vilkår som eventuelt stilles, vil være avhengig av den reelle kompetansen vedkommende har og på hvilken måte kommunen finner det nødvendig å sikre at vedkommende blir i stand til å fylle stillingen. Det kan for eksempel stilles krav om at den som får dispensasjon mottar veiledning fra førskolelærer. Kommunen kan innvilge varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder når en person har hatt midlertidig dispensasjon i tre år og det har ikke meldt seg kvalifiserte søkere etter at stillingene har vært offentlig utlyst årlig og det er svært gode grunner for å gi varig dispensasjon. Forskriften krever at søknaden skal fremsettes av barnehagens eier, og søknaden skal inneholde uttalelse fra barnehagens styrer. Varig dispensasjon skal bare gis unntaksvis. Dispensasjonen skal knyttes til den personen det søkes dispensasjon for, til en konkret stilling i en konkret barnehage. Dispensasjonsbestemmelsene om midlertidig og varig dispensasjon er begge en kan regel som gir kommunen mulighet til å innvilge dispensasjonssøknaden, men som også gir kommunen mulighet til å avslå. Vedtak etter forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Vedtaket skal utformes etter forvaltningslovens bestemmelser og kan påklages til Fylkesmannen, jf. forskriften 4. Avviket bygger på følgende observasjoner: - Det fremgår av oversendt delegasjonsreglement at oppgaver på barnehageområdet er delegert til rådmannen. Det er barnehagemyndigheten som fatter vedtak om dispensasjon. - Kommunen benytter i flere tilfeller feil hjemmelsgrunnlag for vedtak om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder. - Kommunen har ikke utarbeidet en skriftlig rutine for behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet, men legger forskriften med merknader samt veilederen fra Kunnskapsdepartementet til grunn for saksbehandlingen. Vedtakene viser at forskriften med merknader og veilederen ikke følges fullt ut. - Varig dispensasjon er innvilget uten at stillingen har vært utlyst årlig. - Søknad om varig dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder er sendt fra barnehagens styrer uten at eier har signert søknaden, eller uttalt seg. - Flere vedtak er fattet med tilbakevirkende kraft. 6
Merknad Det ble gitt én merknad under tilsynet: Sandefjord kommune har ikke en tilfredsstillende oppfølging av egen tilsynsplan. Dette kan føre til en tilsynsfrekvens som ikke ivaretar kommunens plikt til å sikre at alle barnehagene drives i henhold til barnehageloven. Merknad til følgende lovkrav: Barnehageloven 16. Tilsyn Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. Vedtak om retting og stenging kan påklages til fylkesmannen. Kommentar: Kommunen som barnehagemyndighet skal føre tilsyn med den enkelte barnehage i kommunen. Barnehagemyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige, jf. barnehageloven 8 første ledd. Barnehageloven gir ingen bindende regler for hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres. Tilsynsoppgaven må imidlertid ses i sammenheng med barnehageloven 8 første ledd der det fremgår at barnehagemyndigheten skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Dette tilsier at det må kunne oppstilles et krav til en forsvarlig tilsynsfrekvens. For eksempel vil det ikke kunne vurderes som forsvarlig dersom barnehagene har stedlig tilsyn hvert tiende år. Barnehagemyndighetens tilsyn kan gjennomføres både som varslet stedlig tilsyn, uanmeldt stedlig tilsyn og som dokumenttilsyn. For at kommunen skal oppfylle barnehagelovens bestemmelse om tilsyn, er det ikke tilstrekkelig at kommunen kun gjennomfører dokumenttilsyn, men et slikt tilsyn vil kunne være et godt supplement til barnehagemyndighetens stedlige tilsyn. Barnehageloven gir heller ingen regler for hvor omfattende et stedlig tilsyn skal være. Det er ikke et lovkrav at barnehagemyndigheten må føre tilsyn med alle bestemmelsene i barnehageloven ved hvert tilsyn, men det kan være naturlig å velge ulike fokusområder ut fra sentrale føringer og lokale forhold. Dersom barnehagemyndigheten oppdager ulovlige eller uforsvarlige forhold, kan den gi pålegg om retting. Pålegget skal gis i form av et enkeltvedtak, og forvaltningslovens regler skal følges. Merknaden bygger på følgende observasjoner: - Kommunen har en tilsynsplan som omfatter anmeldte og uanmeldte tilsyn og dokumentkontroll, men planen følges ikke fullt ut. Tilsynsinnsatsen er nedprioritert som følge av redusert bemanning i barnehagemyndigheten. Det er ikke iverksatt kompenserende tiltak. - Barnehagemyndigheten har ført stedlige tilsyn med 13 kommunale og ikke-kommunale barnehager etter barnehageloven i 2008/2009, og 5 barnehager i 2011. Dersom tilsynsomfanget videreføres i samme tempo, vil barnehagene få stedlig tilsyn ca. hvert tiende år. En slik tilsynsfrekvens kan føre til at kommunen ikke oppfyller plikten til å sikre at alle barnehagene drives i henhold til barnehageloven. 7
Deltakere i tilsynet Navn Funksjon Åpningsmøte Intervju Sluttmøte Gisle Dahn Rådmann x x x Simen Seeberg Skole- og barnehagesjef x x x Thomas Anker-Tanum Leder av barnehagemyndigheten x x x Torunn Johannessen Styrer i Ranvik og Åsane barnehager x x x Gunhild Kirkhus Styrer i Grenda, Ringkollen og Vardenlia barnehager x x x Hilde Ellingsen Daglig leder i Sole barnehage x x x Inger Nordby Styrer i Mokollen barnehage x x x Lars Grimstad Leder for de kommunale barnehagene x x (x) Hanne Keim Johnsen Eierrepresentant for Veraåsen barnehage x x Fra Fylkesmannen deltok: Selma Hadžić Marte Cecilie Ervik Tone Øhrbom rådgiver rådgiver tilsynsleder 8