SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Merete B. Hessen Arkiv: Q11 Arkivsaksnr.: 11/811 KRAV OM LOVLIGHETSKONTROLL, KOMMUNESTYRESAK 47/13 KOMMUNALE VEIER - OMKLASSIFISERING. Rådmannens innstilling: 1. Skånland kommunestyre opphever sitt vedtak i K-sak 47/13 2. Skånland kommunestyre tilrår følgende: 1 Med hjemmel i Veglovens 7, tredje ledd, nedlegges følgende kommunale veier i Skånland: o Rødbergsmarka. Hele veien - ca. 1.000 m. o Sandemarkveien fra X Blåfjellveien, inkludert hele Øyvassveien (til veiende Øyvann). Veilengde: Ca 4.500 meter. Veien vintervedlikeholdes vinteren 13 / 14. o Lamsosveien. Hele veien ca 650 meter. o Blåfjellveien. Fra parsellen fra siste husstand til dagens snuplass. Ca 600 meter. o Kommunal vei ned til kai på Breistrand. Hele veien Ca 200 m. 2 Den nedlagte veien er å betrakte som åpen for eiere / leiere av grunneiendom som har sin adkomst til veien for friluftsformål og alminnelig ferdsel 3 Vedtaket gjelder med virkning fra 01.11.13. 4 Kommunestyret ber administrasjonen legge dette til grunn for framtidig forvaltning, drift og vedlikehold av kommunale veier, blant annet ved justering av inngåtte kontrakter for vintervedlikehold 5 Kommunen tar dialog med gårdbrukeren som benytter Rødbergsmarka for å forsøke finne løsning på nødvendig sommer- og vintervedlikehold. 6 Kommunestyret ber rådmannen legge fram forslag til kommunalt regelverk for veivedlikehold innen 01.04.14. 7 Kommunen oppfordrer brukerne til å danne veilag. 3 Tilrådingen med tilhørende saksopplysninger legges ut på offentlig ettersyn med høringsfrist 1. desember 2013 4 Saken legges deretter frem for kommunestyret til endelig avgjørelse Vedlegg: 1. Saksframlegg i K-sak 47/13 2. Saksprotokoll i F-sak 101/13 3. Saksprotokoll i K-sak 47/13
4. Brev av 07.10.2013 Fremme av lovlighetskontroll på kommunestyrevedtak 0047/13 i Skånland kommune 5. Vedlegg til sak 47/13 (fremlagt for formannskapet og kommunestyret i sak 47/13) 6. Uttalelse av 15.09.13 fra Blåfjellvann velforening (fremlagt for kommunestyret i sak 47/13) 7. Uttalelse av 16.09.13 fra Øyvann hytteforening (fremlagt for Kst i sak 47/13) 8. Uttalelse av 22.09.13 fra Hinnøy og omegn sameforening (fremlagt for Kst i sak 47/13) 9. Uttalelse av 22.09.13 fra Sandemark Bygdeutviklingsselskap AS (fremlagt for Kst i sak 47/13) 10. Uttalelse av 19.09.13 fra Øyvann- og Blåfjellvann grunneierlag (ikke fremlagt for Kst i sak 47/13) 11. Uttalelse av 20.09.13 fra Vardobaiki samisk senter (ikke fremlagt for Kst i sak 47/13) 12. Opplysning av 26.09.13 fra Helge Nilssen (ikke fremlagt for Kst i sak 47/13) 13. Kopi av brev av 24.07.13 fra Fylkesmannen i Troms Svar på henvendelse angående omklassifisering av kommunal veg Dok. 1-3 og 5-9 er tidligere utsendt til kommunestyrerepresentantene og vedlegges derfor ikke. Bakgrunn: Skånland kommunestyre fattet 25.09.13 følgende vedtak i sak 47/13 om omklassifisering av kommunale veger. Under behandling av saken i kommunestyret 25.09.13 ble det fra representanten Helge Nilssen, Arbeiderpartiet, varslet at Arbeiderpartiet ville vurdere en lovlighetskontroll på vedtaket med begrunnelse i saksbehandlingsfeil. I brev datert 07.10.2013, stemplet mottatt av kommunen 10.10.2013, stilet til Skånland kommune v/kommunestyret, med overskrift Fremme av lovlighetskontroll på kommunestyrevedtak 0047/13 i Skånland kommune, kreves lovlighetskontroll. Kravet er underskrevet av tre representanter fra Arbeiderpartiet; Laila Benjaminsen (fast representant), Nina Jakobsen (vararepresentant) og Helge Nilssen (fast representant) samt en representant for Rødt, Kjell Erland Pedersen (fast representant). Samtlige av de fire var tilstede i kommunestyret under behandling av og votering i saken. Saksutredning: Begrunnelsen for kravet om lovlighetskontroll fremkommer av vedlegg 4. Politisk behandling av saken startet i formannskapet 11.09.2013, se vedlegg 2. Saken ble fremmet som tilleggssak og sendt ut to dager før møtet. Formannskapet vedtok innstillingen, med tillegg av et nytt punkt 4. Saken ble så fremmet for kommunestyret med formannskapets innstilling. Innkallingen ble sendt ut og kunngjort i tråd med kommunens reglement for kommunestyret pkt 1.3 1.6. Fire innkomne uttalelser ble fremlagt til kommunestyret ved at de ble utsendt elektronisk, se vedlegg 6-9. To uttalelser, se vedlegg 10 og 11, var ikke utsendt
I kommunestyret ble det først fremsatt utsettelsesforslag i saken, som falt med 7 mot 6 stemmer. Etter debatt og flere forslag fattet kommunestyret vedtak med 9 mot 5 stemmer om omklassifisering av noen kommunale veger i samsvar med forslag fremsatt av flertallsgruppen. Rådmannens vurdering: Det er i samsvar med kommuneloven 59 fremmet krav fra fire kommunestyrerepresentanter om lovlighetskontroll av kommunestyrets vedtak i sak 47/13 om omklassifisering av kommunale veier. Lovlighetsklagen skal behandles av vedtaksorganet selv og legges derfor frem for kommunestyret. Kommunestyret har to alternativ: Kommunestyret kan enten omgjøre sitt eget vedtak i saken eller kommunestyret kan opprettholde vedtaket og dermed avvise lovlighetsklagen. Dersom kommunestyret avviser lovlighetsklagen skal saken oversendes fylkesmannen til avgjørelse. Lovlighetskontrollen er fremmet rettidig, overfor riktig organ og av personer berettiget til å fremme lovlighetskontroll. Det som skal kontrolleres er avgjørelsens lovlighet. Kontrollen skal omfatte undersøkelse av: a. om avgjørelsen er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse (personell kompetanse) b. om avgjørelsen er blitt til på lovlig måte (prosessuell kompetanse). c. om avgjørelsen er innholdsmessig lovlig (materiell kompetanse). Utenfor faller kontroll av kommunens skjønnsutøvelse, med mindre det foreligger myndighetsmisbruk. Ad personell kompetanse: Avgjørelsen ble truffet av kommunestyret, som er kommunens øverste organ, og som har myndighet til å treffe slik avgjørelse. Lovlighetsklagen trekker heller ikke dette i tvil. Ad materiell kompetanse: I kravet om lovlighetskontroll påberopes det heller ikke at innholdet i selve vedtaket ikke er lovlig. Ad prosessuell kompetanse: Begrunnelsen for lovlighetsklagen er saksbehandlingen forut for kommunestyrets vedtak, se vedlegg 4. Begrunnelsen kan sammenfattes slik (rådmannens sammenfatning): Saken skulle vært lagt ut på høring til de berørte grupper og enkeltpersoner før vedtaket ble fattet. Dette ble ikke gjort. Saken skulle vært håndtert iht forvaltningsloven 37 (utredningsplikt, forhåndsvarsling og uttalelser fra interesserte). Dette ble ikke gjort. Uttalelse fra Vardabaiki med adressse til administrativ og politisk ledelse, datert 20.09., stemplet inn 23.09 og journalført 25.09, ble aldri gjort kjent for kommunestyrets representanter før vedtaket. Avgjørelse om å omklassifisere kommunal vei til privat vei er ikke regnet som et enkeltvedtak, jfr. forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b), hvoretter et enkeltvedtak gjelder rettigheter og plikter til en eller flrere bestemte personer. Omklassifiseringsvedtaket
var en politisk beslutning. En slik beslutning kan ikke påklages til Fylkesmannen. Såfremt avgjørelsen er blitt til på lovlig måte, i tråd med blant annet saksbehandlingsreglene i kommuneloven, vil kommunens beslutning dermed være lovlig. Se nærmere om dette i brev av 24.07.13 fra Fylkemannen i Troms, vedlegg 13. Det er altså ikke krav om forhåndsvarsling og heller ikke klagerett på vedtak om omklassifisering av kommunal veg. Er det krav om høring i saker om omklassifisering av kommunale veier? Vedtak om omklassifisering av kommunal veg er et politisk vedtak som ikke reguleres direkte av de spesifikke reglene i forvaltningsloven om enkeltvedtak og forskift. Dette da denne politiske beslutningen ikke generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer. Dette er status for en rekke av de politiske vedtak, for eksempel budsjettvedtak. Likevel gjelder de ulovfestede reglene ved utøvelse av offentlig myndighet, herunder det generelle prinsippet om god forvaltningsskikk. Det kan ikke finnes at verken kommuneloven, forvaltningsloven eller vegloven konkret oppstiller noe krav om høring i en sak om omklassifisering av kommunal veg. Forvaltningsloven 37 kan heller ikke sees å komme direkte til anvendelse, jfr. forvaltningsloven 2 første ledd bokstav c), hvoretter forskrift er et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer. Dette siste kulepunktene anser rådmannen i realiteten som en anførsel om at saken ikke var tilstrekkelig opplyst. Dette inngår i spørsmålet om hvorvidt kommunen hadde prosessuell kompetansen til å treffe avgjørelsen, dvs om saksbehandlingsreglene er fulgt. Det bør likevel vurderes om god forvaltningsskikk tilsier at de berørte innbyggerne av et omklassifiseringsvedtak burde vært varslet på annen måte enn ved utlegging av møteinnkalling og saksdokumenter til kommunestyret før vedtaket ble truffet. Rådmannen har ikke funnet konkrete rettsavgjørelser eller andre avgjørelser som avklarer dette. Man kan imidlertid se at det er en rekke kommuner som har valgt å legge slike saker ut på høring. og man kan finne uttalt at det er vanlig praksis å gjøre dette. Imidlertid kan det være fattet en rekke øvrige politiske vedtak om omklassifisering hvor det ikke er gjennomført høring. Iht prinsippene om god forvaltningsskikk skal saken være så godt opplyst som mulig før vedtak fattes. God forvaltningsskikk vil i hovedsak følge av lov og forskrift, men blir gjerne supplert gjennom forvaltningspraksis og rettspraksis. Konsekvensen av brudd på god fovaltningsskikk for det ulovfestede området vil ikke nødvendigvis medføre at avgjørelsen blir kjent ugyldig, men er at kommunen kan få rettet kritikk mot seg, for eksempel fra Fylkesmannen eller Sivilombudsmannen. Om kommunens saksbehandling ikke var i tråd med anbefalt god forvaltningsskikk har dette ikke automatisk som virkning at vedtaket er ulovlig. Utover de lovbestemte saksbehandlingsregler er god forvaltningsskikk å regne som anbefalinger. Det skal mye til for at et vedtak skal bli å anse som ugyldig, med mindre feilen(e) kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.
I denne saken må det derfor gjøres en konkret vurdering av om saken var tilstrekkelig opplyst for kommunestyret før vedtaket om omklassifisering ble truffet. Spørsmålet blir her om saksbehandlingen forut for kommunestyrets vedtak 25.09.13 lider av slike feil at Fylkesmannen vil komme til å kjenne det ugyldig. I så tilfelle bør kommunestyret selv vurdere å endre sitt vedtak. Rådmannen er i tvil om hvilken anbefaling som nå skal gis til kommunestyret. Grunnen til dette er at de ulovfestede regelene om god forvaltningsskikk oppfattes som diffuse på dette området og at rådmannen derfor ikke kan gi et sikkert svar å hva som vil bli Fylkesmannens vurdering i saken. Dersom Fylkesmannen finner at avgjørelsen er ugyldig, skal avgjørelsen oppheves. Når avgjørelsen oppheves, innebærer det at saken sendes tilbake til det kommunale organet som traff avgjørelsen til helt eller delvis ny behandling. Fylkesmannen kan ikke selv treffe ny avgjørelse i saken. Ugyldighet er betinget av at det er begått en feil, dvs brudd på materielle, personelle eller prosessuelle regler. Ugyldighet kan også bli resultatet der det foreligger myndighetsmisbruk. Feil fører imidlertid ikke automatisk til ugyldighet og det kan være krevende å avgjøre om en avgjørelse skal kjennes ugyldig. Det er da viktig å avgjøre hvilken betydning feilen kan ha hatt. En saksbehandlingsfeil fører som regel ikke til ugyldighet med mindre det er grunn til å regne med at feilen kan ha virket bestemmende for avgjørelsens innhold. Når det gjelder den prosessuelle kompetansen, dvs. spørsmålet om avgjørelsen er blitt til på lovlig måte, kan brudd på forvaltningslovens bestemmelser eller andre ulovfestede regler om saksbehandling i forvaltningen føre til at avgjørelsen er ugyldig. Også her må det likevel vurderes konkret hvor alvorlig saksbehandlingsfeilen kan sies å være. Og det må vurderes i hvilken grad feilen kan ha virket bestemmende for avgjørelsens innhold. Det er som utgangspunkt nok at det foreligger en rimelig mulighet for slik innvirkning. Som utgangspunkt for vurderingen må det ligge at det ikke er en rettighet for noen at kommunen skal foreta brøyting mv av veiene. Kommunen har materielt sett adgang til å slutte med brøyting og annet vedlikehold av veiene. Dette innebærer at selv om vedtak om omklassifisering vil få både praktiske og økonomiske konsekvenser fot innbyggerne, så begrenser dette ikke kommunens adgang til å fatte slikt vedtak som kommunestyret her har gjort. Spørsmålet i denne saken er kun om kommunen har etterlevd lovfestede og ulovfestede saksbehandlingsregler. Dersom man kommer til at kommunen ikke har fulgt reglene man er forpliktet til eller ønsker å følge, kan dette repareres ved å bruke noe mer tid på saksbehandlingen og deretter treffe om så samme vedtak. I denne konkrete saken er det innkommet en rekke uttalelser. De fleste av disse ble lagt frem for kommunestyret før vedtaket ble fattet. To uttalelser ble ikke fremlagt. Det er ingen konkret begrunnelse for hvorfor. Uttalelsene kom inn etter at saksdokumentene var sendt ut og det fremstår som tilfeldig at disse to ikke ble fremlagt. Uttalelsen inntatt som vedlegg 12 var ikke innregistrert før kommunestyrets behandling Ved gjennomgang av sakens dokumenter kan ikke rådmannen se at det fremkommer opplysninger i de to ikke fremlagte uttalelsene som ikke var kjent for kommunestyret gjennom saksframlegget eller gjennom de fire uttalelsene som var fremlagt. Dette tilsier at
saken var tilstrekkelig opplyst for kommunestyret ved behandling av saken. Vedtaket om omklassifisering ble fattet med 9 mot 5 stemmer. Hva som var vurderingen til de enkelte representantene kjenner ikke rådmannen. Det som er det sentrale er om kommunestyret som organ var kjent med alle relevante forhold av betydning for avgjørelsen. Dersom flertallet i saken vurderer at dette var situasjonen kan kommunestyret stadfeste sitt vedtak i saken. Dersom kommunestyret vurderer situasjonen dit hen at det kan være tvil heftet til om de opplysninger som fremkommer av uttalelsen til Vardobaiki eller til om det kan være øvrige opplysninger som ikke er fremkommet men som kan får betydning for avgjøreslsen, så vil rådmannen anbefale at kommunestyret opphever vedtaket og beslutter å legge saken ut på høring. Dette kan gjøres umiddelbart slik at kommunestyret får saken opp på ny til møtet 11. desember til ny behandling. Det ene alternativet er at kommunen opphever sitt eget kommunestyrevedtak om omklassifisering og fatter et slikt vedtak: 1. Kommunestyret tilrår (som vedtaket i K-sak 47/13) 2. Tilrådingen med tilhørende saksopplysninger legges ut på offentlig ettersyn med høringsfrist 1. desember 2013 3. Saken legges deretter frem for kommunestyret til endelig avgjørelse Det andre alternativet er at kommunestyret stadfester sitt vedtak. Lovlighetsklagen vil i så fall bli oversendt Fylkesmannen i Troms for lovlighetskontroll. Man vil da få en overordnet vurdering og avgjørelse av de prinsipielle forhold i saken vedrørende høring, god forvaltningsskikk i sakstypen samt konsekvensene av eventuelt brudd på dette. Et slikt vedtak kan lyde: 1. Skånland kommunestyre opprettholder vedtaket i sak 47/13 2. Saken oversendes Fylkesmannen i Troms iht kommuneloven 59 nr 2 Uansett vil rådmannen anbefale at kommunen for ettertid aktivt legger opp til saksbehandling som sikrer at samtlige berørte varsles om kommunens planer om omklassifisering og gis mulighet til å uttale seg. Lovlighetsklagen påberoper ikke oppsettende virkning, og dette er derfor ikke vurdert. Rådmannen kan ut fra en totalvurdering ikke se at det foreligger feil eller mangler ved saksbehandlingen som gir grunnlag for å anse Skånland kommunestyret sitt vedtak i sak 47/13 som ikke gyldig. Men det er ønskelig, og må anses som i tråd med god forvaltningsskikk, at innbyggerne som berøres av omklassifiseringsvedtak skal bli informert om kommunens planer samt at samtlige relevante innspill er kommet frem før kommunestyret fatter vedtak. Når det i denne konkrete saken er kommet inn krav om lovlighetskontroll viser dette at noen innbyggere mener saksbehandlingen i dene saken har gått for raskt og at deres innspill og synspunkter ikke er blitt gjort tilstrekkelig kjent for kommunestyrerepresentantene før vedtaket ble fattet. Kommunestyrets vedtak har foreløpig ikke fått praktiske konsekvenser. Videre medfører tillegget som kom inn om at Sandemarkveien skal vintervedlikeholdes vinteren 13/14 at de største økonomiske konsekvensene for kommunen ikke kommer før neste vinter. Siden en utsettelse av endelig vedtak til etter gjennomføring av en høringsrunde vil ha en såpass begrenset økonomisk konsekvens anbefaler rådmannen at hensynet til innbyggernes tillit til
kommunens saksbehandling veier tyngst. Selv om Fylkemannen skulle komme til at kommunens avgjørelse om omklassifisering er gyldig så er det ikke ønskelig at det reises kritikk om kommunes saksbehandling. Dette kan sikkert unngås ved at tilrådingen med tilhørende saksdokumenter legges ut på høring før kommunestyret får saken til til ny behandling. Rådmannen fremmer følgende innstilling: 1. Skånland kommunestyre opphever sitt vedtak i K-sak 47/13 2. Skånland kommunestyre tilrår følgende: 1 Med hjemmel i Veglovens 7, tredje ledd, nedlegges følgende kommunale veier i Skånland: o Rødbergsmarka. Hele veien - ca. 1.000 m. o Sandemarkveien fra X Blåfjellveien, inkludert hele Øyvassveien (til veiende Øyvann). Veilengde: Ca 4.500 meter. Veien vintervedlikeholdes vinteren 13 / 14. o Lamsosveien. Hele veien ca 650 meter. o Blåfjellveien. Fra parsellen fra siste husstand til dagens snuplass. Ca 600 meter. o Kommunal vei ned til kai på Breistrand. Hele veien Ca 200 m. 2 Den nedlagte veien er å betrakte som åpen for eiere / leiere av grunneiendom som har sin adkomst til veien for friluftsformål og alminnelig ferdsel 3 Vedtaket gjelder med virkning fra 01.11.13. 4 Kommunestyret ber administrasjonen legge dette til grunn for framtidig forvaltning, drift og vedlikehold av kommunale veier, blant annet ved justering av inngåtte kontrakter for vintervedlikehold 5 Kommunen tar dialog med gårdbrukeren som benytter Rødbergsmarka for å forsøke finne løsning på nødvendig sommer- og vintervedlikehold. 6 Kommunestyret ber rådmannen legge fram forslag til kommunalt regelverk for veivedlikehold innen 01.04.14. 7 Kommunen oppfordrer brukerne til å danne veilag. 3 Tilrådingen med tilhørende saksopplysninger legges ut på offentlig ettersyn med høringsfrist 1. desember 2013 4 Saken legges deretter frem for kommunestyret til endelig avgjørelse Merete Hessen rådmann