Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 1 av 82 Møteinnkalling - Kontrollutvalget i Hitra kommune Arkivsak: Møtedato/tid: 16.03.2016 Kl. 13:00-18:00 Møtested: Kommunestyresalen, rådhuset Møtedeltakere: Bjørg Reitan Bjørgvik Lindis Heggvik Aune Johannes Håvik Gunnar Andresen Olav Athammer Andre møtende: Ordfører Rådmann med kommunalsjefer Komite- og gruppeledere i kommunestyret Hovedtillitsvalgt for Fagforbundet Hovedtillitsvalgt for Utdanningsforbundet Hovedverneombud i Hitra kommune Gard S. G. Lyng, Revisjon Midt-Norge IKS Torbjørn Berglann, Konsek Kopi: Ordfører, rådmann, Revisjon Midt-Norge IKS, komite- og gruppeledere i kommunestyret, hovedtillitsvalgte for Utdanningsforbundet og Fagforbundet, hovedverneombud i Hitra kommune. Tidsplan for møtet: 13:00-15:00 Ordinære saksbehandling i henhold til møteinnkalling 15:00-16:00 Rådmann og kommunalsjefer. Utfordringer og satsinger 16:00-17:00 Ordfører, komité- og gruppeledere 17:00-17:30 Hovedverneombud og tillitsvalgte Møtet avvikles for åpne dører, i tråd med kommuneloven 31. Eventuelle forfall, eller spørsmål om habilitet, meldes til Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS v/torbjørn Berglann på telefon 400 67 058, eller e-post: torbjorn.berglann@konsek.no Varamedlemmer møter etter nærmere innkalling. Trondheim, 10.03.2016 Bjørg Reitan Bjørgvik (sign.)leder av kontrollutvalget Torbjørn Berglann Rådgiver, Konsek
Sakliste Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 2 av 82 Saksnr. Sakstittel 04/16 Referatsaker 05/16 Revisjonsrapport om oppføring av lagerhall i driftsavdelingen 06/16 Aktuelt fra utvalgene/kontrollutvalgets spørretime 07/16 Kontrollutvalgets årsmelding for 2015 08/16 Eventuelt 09/16 Overordnet analyse for plan for forvaltningsrevisjon 2016-2018
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 3 av 82 Referatsaker Behandles i utvalg Møtedato Saknr Kontrollutvalget i Hitra kommune 16.03.2016 04/16 Saksbehandler Torbjørn Berglann Arkivkode FE - 033, TI - &17 Arkivsaknr 16/48-1 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Referatsakene tas til orientering. Vedlegg Sammendrag - kommunestyrets overordnede tilsynsansvar FKT Fagkonferanse program 2016 Saksutredning Følgende referatsaker vil bli presentert i møtet: 1. Kommunestyrets overordnede tilsynsansvar sammendrag av rapport 2. FKTs fagkonferanse og årsmøte 2016
www.pwc.no Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 4 av 82 Kommunestyrets overordnede tilsynsansvar KS FoU-prosjekt nr. 154023 26. november 2015
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 5 av 82 2. Sammendrag Sammendrag (norsk) Denne rapporten er utført på oppdrag av KS, og gir en beskrivelse av hvordan kommunestyret utøver sitt overordnede tilsynsansvar i praksis. I tillegg gir den tilrådinger til hvordan egenkontrollen i kommunene kan styrkes, hvordan de kan benytte resultater fra kommunal egenkontroll og statlig tilsyn til læring og kontinuerlig forbedring, og hvordan statlig tilsyn kan reduseres gitt en styrket egenkontroll. Det er tidligere gjennomført studier av den kommunale egenkontrollen. Disse har i hovedsak hatt fokus på kontrollutvalget eller administrasjonssjefens internkontroll. I dette prosjektet har det vært en målsetning å sette kommunestyreperspektivet i fokus. Vi vil påpeke at kommunestyrets utøvelse av tilsynsansvar skjer i et nært samspill med kontrollutvalg og den administrative ledelsen i kommunen. Oppdraget er utført som en kvalitativ undersøkelse med fokusgruppeintervjuer av til sammen 82 politiske og administrative nøkkelpersoner i ni kommuner fordelt på tre fylker. I tillegg har man intervjuet representanter for fylkesmannen. Videre er det gjort dokumentstudier av litteratur med historikk og bakgrunn for problemstillingene, sentrale styringsdokumenter og dokumentasjon vedrørende egenkontroll i casekommunene. Hva er kommunestyrets tilsynsansvar? Kommunestyret har et overordnet tilsynsansvar for all kommunal virksomhet. Tilsynsaktiviteten går under samlebegrepet egenkontroll, og foregår i praksis via to styringslinjer kontrollutvalget og administrasjonsjefen. Kommunestyret velger kontrollutvalget som på kommunestyrets vegne skal føre tilsyn med forvaltningen. Tilsynet skjer eksempelvis gjennom regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon eller selskapskontroll. Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Han/hun skal videre sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Nå-situasjonen: Hvordan utøver kommunestyret sitt tilsynsansvar i praksis? Kommunestyret utøver formelt sitt tilsynsansvar gjennom behandling av saker fra de to styringslinjene kontrollutvalg og administrasjon. I praksis er det også andre elementer som påvirker omfanget av og kvaliteten på hvordan ansvaret utøves. For å beskrive nå-situasjonen har vi brukt COSO-rammeverket for god virksomhetsstyring og internkontroll, samt læring og kontinuerlig forbedring som et ekstra element. Fokusgruppeintervjuer i ni casekommuner har vist oss at mange kommunestyrer bør øke bevisstheten rundt tilsynsansvaret. Kommunestyrene er relativt passive kravsstillere overfor de to styringslinjene. Tilsynsansvaret settes sjelden tydelig eller systematisk på dagsorden. Man følger formelle regler for organisering av kontrollutvalg, men legger i varierende grad vekt på kompetanse, erfaring og personlige egenskaper hos kontrollutvalgsmedlemmene når disse velges. Det kommuniseres tydelig at opplæringen av kommunestyremedlemmene ikke er god nok, og bør repeteres gjennom valgperioden. Opplæringen av kontrollutvalgsmedlemmer varierer fra kommune til kommune. Kommunestyret er sjelden aktivt deltakende i arbeid med risikovurdering, verken opp mot kontrollutvalg eller administrasjonen. Kontrollutvalgene jobber relativt systematisk med risikoprosessen i forbindelse med overordnet analyse og utarbeidelse av planer for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll. Når det gjelder administrasjonssjefens internkontroll er kommunestyret primært involvert i forbindelse med behandling av tertial- og årsregnskapsrapportering eller i forbindelse med orienteringer om spesifikke saker. PwC Side 5 av 64
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 6 av 82 De færreste av kommunestyrene ser ut til å ha helhetlig oversikt over kontroll- og tilsynsaktivitet i kommunene. Det er i liten grad debatt rundt forvaltningsrevisjoner, selskapskontroller og regnskapsrapportering. Et unntak er Trondheim, som har stor kontrollaktivitet og som bruker mye tid på behandling av sakene i kommunestyret. De fleste casekommunene fremstår for å ha et potensial for å styrke system for eierstyring, m.a. forankre eierstrategi og eiermeldinger i kommunestyret. Kommunerepresentantene uttrykker at de generelt sett opplever at det er god dialog mellom kommunestyre, admininstrasjon og kontrollutvalg. Noen kommuner har etablert uformelle møteplasser mellom ordfører, administrasjonssjef og kontrollutvalgsleder. Dette virker for å være tiltak som har fungert positivt. En tilbakemelding fra flere av kommunestyrerepresentanter er at revisjons- og tilsynsrapporter burde presenteres på en mer folkelig måte, og uten bruk av kompliserte fagterminologier. Rapportering på egenkontrollaktiviteter er mest vanlig gjennom tertialrapportering fra administrasjonen. Det varierer i hvilken grad kontrollutvalgets aktiviteter og statlige tilsyn er inkludert i dette. Flere kommuner gir uttrykk for at de ønsker seg bedre system for å sikre god og rettidig informasjon om vedtaksoppfølging. Forvaltningsrevisjoner ser i varierende grad ut til å ha god læringseffekt. Læringseffekten av statlige tilsyn ser ut for å m.a. henge sammen med metodikk og fokus på læring og veiledning hos den enkelte fylkesmannsavdeling. Kommunestyret og administrative ledere er i varierende grad bevisst på å kommunisere positivt rundt kontroll og tilsyn og å bygge en kultur for læring og kontinuerlig forbering. Hvordan styrke egenkontrollen? Vår overordnede tilråding til kommunestyrene er å utarbeide et «årshjul» med aktiviteter som bør følges opp via tilsynsrollen gjennom hele valgperioden, se figuren under. Ordfører og kontrollutvalgsleder bør ta et spesifikt ansvar for at sakene settes på dagsorden i kommunestyret gjennom valgperioden. Som en del av denne tilrådingen anbefaler vi at man i forbindelse med utredning om ny kommunelov gjør en begrepsavklaring i loven vedrørende innholdet i kommunestyrets tilsynsansvar både det som går på å føre tilsyn med egenkontrollen (administrasjonen og kontrollutvalget), og det som går på å følge opp aktiviteter etter statlig tilsyn. I ny kommunelov bør man preisere kommunestyrets ansvar og plikter på dette område. KS har utformet «Anbefalinger om eierskap, ledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak». Vi tilrår at kommuner som ikke har satt eierstyring tilstrekkelig på dagsorden starter med å sette seg inn i og følge opp disse anbefalingene. Vi slutter oss til NIBR sine anbefalinger om at det bør utredes hvorvidt forankring av eierskapspolitikken i kommuneplanens samfunnsdel kan være et nyttig grep for å sikre at den blir gjenstand for en bred og helhetlig politisk prosess og behandling. Vi støtter også ideen om at det kan være nyttig å innføre regler om kommuners eierstyring, for eksempel i form av et lovkrav til eiermelding. Vi foreslår videre at Kommunelovutvalget sier noe konkret om at det statlige tilsynet via fylkesmannen skal koordinere sin aktivitet med egenkontrollen i kommunene det vil si både interkontrollaktiveteter i administrasjonen og aktiviteter utført via kontrollutvalget. PwC Side 6 av 64
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 7 av 82 Når det gjelder tilsynsrollen til kommunestyret vil vi spesielt fremheve følgende: - Kommunestyret bør ta aktivt grep og være tydelige premissgivere for kontrollutvalget og administrasjonen. De bør sørge for løpende opplæring innen tema kontroll og tilsyn i styreperioden, ikke kun i folkevalgtopplæringen - Kommunestyret bør evaluere sekretariats- og revisjonsordningene med tanke på om samarbeidspartnerne tilfredsstiller nødvendige kompetansekrav - Kommunestyret bør sørge for en mer helhetlig risikostyring koblet mot prioriterte mål i kommunen - Kommunestyret bør mer systematisk følge opp hvilke kontroll- og tilsynsaktiviteter som foregår gjennom samarbeid med administrasjon og kontrollutvalg - Kommunestyret bør påse at KS anbefalinger om eierskap, ledelse og kontroll av kommunalt eide selskaper følges opp. Fokus bør være på utarbeidelse av eierstrategier og eiermeldinger - Kommunestyre, administrasjon og kontrollutvalg bør sammen sørge for å skape gode kommunikasjonsarenaer der tema tilsyn og kontroll kan diskuteres mer i dybden. De bør vurdere å sette av mer tid til behandling av kontroll- og tilsynssaker i kommunestyremøtene Hvordan bruke resultater fra egenkontroll og statlig tilsyn til læring og kontinuerlig forbedring? Vi har følgende anbefalinger til hvordan man i større grad kan lykkes med å bruke resultater fra egenkontroll og statlig tilsyn til læring og kontinuerlig forbedring: - Kommunestyret bør sørge for at man bruker revisjonsmiljø som har relevant erfaring, kompetanse og pedagogiske evner i i forbindelse med forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller - Kommunestyret bør være en pådriver for en lærende og endringsvillig organisasjonskultur, og legge til rette for kunnskapsdeling i og mellom kommuner - Kommunestyret bør utfordre revisjons- og tilsynsmiljø på å styrke den læringsbaserte tilnærmingen, og følge opp, rapportere og evaluere resultat av forbedringsarbeid mer systematisk PwC Side 7 av 64
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 8 av 82 Hvordan kan en styrket egenkontroll i praksis redusere statlig tilsyn? Våre tilrådinger til hvordan man i praksis kan redusere det statlige tilsynet forutsetter at kommunene først har etablert en betryggende egenkontroll. Vi har følgende anbefalinger på dette område: - Myndighetene bør sørge for å etablere forhåndsdefinerte kriterier for kvalitetsvurdering av kommunal egenkontroll. Kommuner som gjennom et slikt system får «bekreftet» god egenkontroll, bør få redusert omfanget av statlige tilsyn etter gitte forutsetninger - Det bør legges færre føringer på hvordan fylkesmannsembetet skal utøve sin tilsynsmyndighet 1, slik at fylkesmannsembetet kan tilpasse tilsynet til egenkontroll-nivået i kommunen og bruke mer tid på veiledende dialog. Det bør etableres eller videreutvikles faglige fora som støtter behovet for mer kompetanse på forvaltningsområdet hos kommunalt ansatte. - Tilsynsmyndigheten ved Fylkesmannen og kommunene bør kommunisere oftere og tydeligere med hverandre for å målrette og koordinere kontroll- og tilsynsaktivitet. Vår undersøkelse har vist at det er variasjoner i hvordan ulike avdelinger hos fylkesmannen oppfattes med tanke på hvordan de opptrer, og i hvilken grad tilsyn oppleves som relevante og lærerike. Fylkesmannen bør utfordres på å implementere beste praksis på tvers av fylker og sektorer. Fullstendig rapport finnes her. 1 Les: Omfanget av landsdekkende tilsyn PwC Side 8 av 64
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 9 av 82 FAGKONFERANSE KONTROLL OG TILSYN Gardermoen 7-8. juni 2016 Årsmøte i Forum for Kontroll og Tilsyn (FKT) 7.juni 2016 #fkt2016
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 10 av 82 Dag 1 Tirsdag 7. juni 2016 09.00 10.00 Registrering med mat 10.00 10.15 Velkommen til fagkonferansen Styreleder Per Rune Vereide, FKT 10:15 10.45 Åpning Statssekretær Grete Ellingsen (H), Kommunal- og moderniseringsdepartementet 10.45 11.00 Spørsmål og kommentarer fra salen 11.00 11.30 Overordnet om kontrollutvalgets rolle og oppgaver herunder om lederrollen og om hvordan heve status og synliggjøre kontrollutvalget Kontrollutvalgsleder Dag Robertsen (Ap), Moss kommune 11.45 12.00 Spørsmål og kommentarer fra salen 12.00 12.15 Pause (Kaffe) 12.15 12.45 Offentlige anskaffelser hva bør kontrollutvalget være oppmerksom på? Sekretariatsleder Anneline Vingsgård, KOFA 12.45 13.00 Spørsmål og kommentarer fra salen 13.00 14.00 Lunsj ÅRSMØTE 2016 I FKT 14.00 14.30 Registrering til årsmøte 2016 14.30 15.30 Årsmøte 2016 17.00 23.00 (ca.) Felles utflukt m/skibladner, inkl. middag www.fkt.no
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 11 av 82 Dag 2 Onsdag 8. juni 2016 09.00 09.45 Korrupsjon Partner Erling Grimstad, BDO AS 09.45 10.00 Spørsmål og kommentarer fra salen 10.00 10.15 Pause/utsjekking Samspill og dialog politisk ledelse, administrativ ledelse og kontrollutvalg 10.15 11.10 Ordfører Nina Sandberg (Ap), Nesodden kommune Rådmann Anne Skau, Oppegård kommune Nestleder Roar Thun (Ap), kontrollutvalget i Ski kommune 11.10 11.30 Spørsmål og kommentarer fra salen 11.30 12.30 Lunsj 12.30 13.15 Offentlighet, innsyn, åpenhet og åpne/lukkede møter juridiske utfordringer for kontrollutvalget Avd.dir./advokat Tor Allstrin, KS Advokatene 13.15 13.30 Spørsmål og kommentarer fra salen 13.30 13.45 Pause 13.45 14.45 Mennesket er det viktigste verktøyet Uansett hvem vi er og hva vi gjør, så er vi folk i møte med andre folk. Hvordan tolke og takle hverandre i en utfordrende arbeidsdag. Motivator Thor Brekkeflat, daglig leder Hva skal til AS og nestleder av kontrollutvalget i Bergen kommune 14.45 15.00 Avslutning Avtroppende styreleder Per Rune Vereide og påtroppende styreleder NN i FKT www.fkt.no
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 12 av 82 PRAKTISK INFORMASJON INFORMASJON OM ÅRSMØTE Årsmøtet er kun for medlemmer i Forum for Kontroll og Tilsyn (FKT). Medlemmer som har saker til årsmøtet, eller forslag om vedtektsendringer, må sende disse til sekretariatet innen 6 uker før årsmøtet, altså innen 26. april 2016. Styret sender ut sakspapirene 2 uker før årsmøtet, innen 26. mai 2016. Dersom din kommune/ditt sekretariat ikke er medlem i FKT, men ønsker å møte på årsmøtet med stemmerett, må innmelding skje innen 26. mai 2016. Leder i valgkomiteen: Anne-Karin Femanger Pettersen, daglig leder i Østfold kontrollutvalgssekretariat akfp@fredrikstad.kommune.no Mobil: 414 71 166 Tlf.: 400 05 206 Ønsker du mer informasjon eller medlemskap i FKT? Se nettsiden www.fkt.no eller kontakt sekretariatet. KONTAKTINFORMASJON TIL SEKRETARIAT Bjørn Bråthen: Tlf. 403 90 775 E- postadresse: fkt@fkt.no www.fkt.no
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 13 av 82 PÅMELDING Påmelding via særskilt skjema på FKTs nettside: www.fkt.no Bindende påmelding innen tirsdag 5. april 2016. Det tas forbehold om endringer i programmet. Ved avbud etter at påmeldingsfristen har gått ut, blir det belastet et administrasjonsgebyr på kr 500 i tillegg til eventuelle kostnader FKT får til hotellet. Avbud siste 14 dager før konferansen gir full deltakeravgift. DELTAKERAVGIFT Deltakelse med overnatting (helpensjon): Kr 5 900 (Ikke medlem kr 6 350) Deltakelse uten overnatting, felles utflukt og middag (dagpakke): Kr 4 800 (Ikke medlem kr 5 200) FKT har reservert rom på konferansehotellet. Tildeling ut fra mottatt påmelding (først til mølla). Ekstra overnatting fra 6. 7. juni 2016: Kr 1 115 ANNEN INFORMASJON Utflukt med Skibladner Bussavgang fra hotellet kl. 17.00 til Eidsvoll. Skibladner legger fra kai kl. 18.00 for nostalgisk båttur på Mjøsa med verdens eldste hjuldamper i drift. Utflukten inkluderer kveldens middag, og vi beregner å være tilbake på hotellet ca. kl. 23.00. Thon Hotel Oslo Airport - Shuttlebuss S22 Shuttlebuss fra Oslo Airport går fra nedre plan (utenfor ankomsthallen og til venstre) holdeplass 36. Bussen er merket S22. Rutetabell finner du her. Reisetid 14 min. Bussen passerer Scandic Gardermoen og Thon Hotel Gardermoen. Du går av på tredje stopp: Thon Hotel Oslo Airport. www.fkt.no
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 14 av 82 Revisjonsrapport om oppføring av lagerhall i driftsavdelingen Behandles i utvalg Møtedato Saknr Kontrollutvalget i Hitra kommune 16.03.2016 05/16 Saksbehandler Torbjørn Berglann Arkivkode FE - 033 Arkivsaknr 15/187-4 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Kontrollutvalget legger fram revisjonsrapporten om driftsavdelingens oppføring av lagerhall for kommunestyret med følgende innstilling: 1. Kommunestyret er tilfreds med at revisjonen mener at driftsavdelingen har arbeidet godt med oppføringen av lagerhallen. 2. Kommunestyret ber rådmannen påse: at arkivering i kommunen skjer i henhold til lovverket at de interne retningslinjene for bygge- og anleggsvirksomhet tas i bruk at kommunen som byggherre møter de samme krav til oppmåling/kartforretning som private aktører at avdelingene arkiverer tilstrekkelig dokumentasjon av anskaffelser utenom innkjøpsavtalene 3. Rådmannen bes rapportere om status for arbeidet innen 31.10.2016. 4. Kommunestyret tar rapporten for øvrig til orientering. Vedlegg Endelig rapport-1.3.2016.pdf Saksutredning Kontrollutvalget i Hitra kommune fikk i desember 2015 oversendt arbeidet med oppføring av lagerhallen i driftsavdelingen til behandling (KST sak 158/15). Bakgrunnen for dette var at hallen ble vesentlig dyrere enn forutsatt og at det ble reist spørsmål om lov- og regelverk ble fulgt. Kontrollutvalget behandlet henvendelsen fra kommunestyret i et ekstraordinært møte 8.1.2016, sak 1/16. Kontrollutvalget følgende vedtak: 1. Kontrollutvalget ber revisjonen undersøke kommunens arbeid med lagerhallen og vurdere om det er i tråd med kommunestyrets vedtak samt gjeldende reguleringsplan. 2. Kontrollutvalget ber revisjonen legge fram en rapport med resultatene fra undersøkelsen innen 1. mars. 3. Timeramme fastsettes til maksimalt 75 timer. Revisjonen har levert rapporten i henhold til tidsfristen. Rapporten omfatter en gjennomgang av ulike deler av arbeidet med lagerhallen: Den administrative og politiske saksbehandlingen Etterlevelse av plan- og bygningsloven og kommunale planer Etterlevelse av regelverket om offentlige anskaffelser
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 15 av 82 Revisjonen konkluderer med at kommunen har arbeidet godt med prosjektet, men at det har vært enkelte svakheter i planlegging og gjennomføring. Saksbehandlingen Gjennomgangen av den administrative saksbehandlingen viser at driftsavdelingen ikke har benyttet kommunens egne retningslinjer for bygge- og anleggsprosjekter. I retningslinjene stilles det blant annet krav til organisering, planarbeid, risiko- og sårbarhetsvurderinger, kostnadskalkyler og utredning av konsekvenser for driften. Revisjonen ser ingen grunn til at retningslinjene ikke skulle bli fulgt. Av rapporten framgår det at organiseringen av arbeidet ligger tett på kravene som stilles til organisering i retningslinjene. Revisjonen etterlyser likevel detaljprosjektering av lagerhallen som grunnlag for en detaljert kostnadskalkyle. Revisjonen er også spørrende til at tilleggsbevilgningen til innredning, gulv og lys ikke var en del av det opprinnelige prosjektbudsjettet. Utover dette er budsjettarbeidet og saksframleggene som har vært til politisk behandling i tråd med kommunelovens krav. Det går fram av rapporten at dokumenter i saken ikke har vært arkivert i henhold til arkivloven. Etterlevelse av plan- og bygningsloven og kommunale planer Driftsavdelingen søkte allerede i 2013 om byggetillatelse til å utvide en garasje. I byggetillatelsen ble det stilt vilkår om minsteavstand til vei og nabogrense. Utvidelsen ble ikke gjennomført. Driftsavdelingen leverte en ny søknad i 2014 om tillatelse til å oppføre den omtalte lagerhallen. I byggetillatelsen stilles ingen vilkår om minsteavstand til vei eller nabogrense. Det er flere uoverensstemmelser mellom kartgrunnlaget og terrenget, noe revisjonen mener burde vært avklart ved at kommunen foretok en oppmåling. Revisjonen har ikke fått opplyst hvor langt bygningen står fra veien, men mener den ut fra tegninger ligger så nært at det burde vært gitt dispensasjon fra regelverket. Lagerhallen og virksomheten som skal drives i lokalene er ifølge revisjonen i tråd med reguleringsplanen for området. Etterlevelse av regelverket om offentlige anskaffelser Hitra kommune er tilknyttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler og har gjort en del av innkjøpene til lagerhallen gjennom disse og egne innkjøpsavtaler. Revisjonen har tatt stikkprøver av anskaffelser gjort utenom innkjøpsavtalene. Stikkprøvene viser at det er mangler i dokumentasjonen av disse kjøpene, slik at det ikke er mulig for revisjonen å undersøke om innkjøpene er gjort i tråd med regelverket. Kontrollutvalgssekretariatets konklusjon Rapporten viser etter sekretariatets vurdering at rådmannens internkontroll ikke har vært tilstrekkelig. Den manglende bruken av kommunens egne retningslinjer for bygge- og anleggsprosjekter, dårlig etterlevelse av arkiveringsrutiner og utilstrekkelig dokumentasjon av innkjøp er alle forhold som etter sekretariatets oppfatning ville vært unngått dersom internkontrollen hadde vært sterkere. I rapporten skriver revisjonen at kartgrunnlaget og terrenget ikke stemmer overens og at byggesaksavdelingen av den grunn burde stilt krav om at driftsavdelingen utførte oppmåling/kartforretning i forbindelse med oppføring av lagerhallen. I
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 16 av 82 situasjoner der Hitra kommune både er tiltakshaver og saksbehandler bør kommunen være spesielt nøye med saksbehandlingen. Dette for å være sikker på at prinsippet om likebehandling er ivaretatt og at tilliten til offentlig forvaltning ikke svekkes. Rapporten avdekker etter sekretariatets oppfatning ingen enkeltstående grove feil. Summen av funnene viser likevel at rådmannens internkontroll bør styrkes.
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 17 av 82 Foreløpig revisjonsrapport REVISJONSUNDERSØKELSE OPPFØRING AV DRIFTSHALL ENDELIG RAPPORT HITRA KOMMUNE - TITTEL - 1 MARS 2016
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 18 av 82
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 19 av 82 Endelig rapport Forord Denne undersøkelsen er gjennomført på oppdrag fra Hitra kommunes kontrollutvalg i perioden januar - mars 2016. Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt med informasjon i undersøkelsen. Trondheim, 1.3.2016 Gard S. G. Lyng Forvaltningsrevisor Frode Singstad Ansvarlig forvaltningsrevisor 3
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 20 av 82 Endelig rapport Sammendrag Hitra kommune, ved driftsavdelingen, har i lengre tid ønsket å oppføre en hall for å bedre og rasjonalisere arbeidet med drift og vedlikehold av bygninger og eiendeler i Hitra kommune. Prosjektet kom i gang i 2014. Hallen er pr i dag operabel, men ikke ferdig som driftshall. Kontrollutvalget i Hitra kommune har bedt Revisjon Midt-Norge om å gjennomgå enkelte sider ved prosessen ved bygging av driftshallen. Revisjonens hovedinntrykk etter gjennomgang av kommunens arbeid med prosjektet er at kommunen i hovedsak har arbeidet godt med prosjektet, men at det har vært svakheter og utfordringer i noen deler av gjennomføringen. Svakhetene viser seg særlig knyttet til forarbeid og planlegging av byggeprosjektet, mangler ved rutinene for arkivering og journalføring, og dokumentasjon av konkurranse ved anskaffelser til prosjektet. Kommunen har også møtt utfordringer ved at planlagt egeninnsats ikke har latt seg gjennomføre, med den følge at kostnadene har øket og medført behov for tilleggsbevilgninger. Revisjonen stiller spørsmål ved om kommunens byggesaksavdeling burde stilt krav til at driftsavdelingen bestilte oppmålingsforretning av det aktuelle området. Videre stiller revisjonen spørsmål ved forholdet til byggegrense til veg, jf vegloven. Revisjonens vurdering er at reglene om offentlig anskaffelser i all hovedsak er fulgt, med unntak for dokumentasjon knyttet til beslutning om å unnlate å gjennomføre konkurranse/ innhente tilbud fra flere leverandører. 4
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 21 av 82 Endelig rapport Innholdsfortegnelse Forord... 3 Sammendrag... 4 Innholdsfortegnelse... 5 1 Innledning... 6 1.1 Bestilling... 6 1.2 Undersøkelsens dokumentasjons- og vurderingsgrunnlag... 6 1.3 Avgrensninger... 7 1.4 Problemstillinger... 7 2 Administrativ og politisk saksbehandling... 8 2.1 Kriterier... 8 2.2 Data...10 2.3 Vurdering...16 3 Plan- og bygningsloven og kommunale planer...17 3.1 Kriterier...17 3.1.1 Reguleringsplan...17 3.1.2 Byggesak...18 3.2 Data...18 3.3 Vurdering...20 4 Reglene om offentlige anskaffelser...21 4.1 Kriterier...21 4.2 Data...21 4.3 Vurderinger...23 5 Revisors konklusjoner...24 Vedlegg 1: rådmannens kommentarer...25 Tabell Tabell 1. Potensielle besparelser ved bygging av hall...10 Tabell 2. Kostnadskalkyle inntatt i notat av 3.3.2014...12 Tabell 3. Kostnadskalkyle inntatt i saksfremlegg for kommunestyret 21.3.2014...13 Tabell 4. Tilleggsbevilling kapitalbehov...14 Tabell 5. Oversikt investeringsvedtak...14 Tabell 6. Leverandører stikkprøver, med kommunens merknader...22 Tabell 7. Kommunens forklaring på anskaffelser...22 5
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 22 av 82 Endelig rapport 1 Innledning 1.1 Bestilling Kontrollutvalget vedtok i sak 3/16 den 13.1.2016 å bestille en gjennomgang av prosessen i forbindelse med oppføring av driftshall for teknisk avdeling ved Hitra kommune. I saksutredningen fra kontrollutvalgets sekretariat (Konsek) ble det vist til saksfremlegg fra administrasjonen og de politiske vedtak som har blitt fattet i anledning saken. Det ble særlig vist til at kostnadene ved driftshallen har økt fra et opprinnelig estimat på kr 4 mill, til kr 6 mill i desember 2015: o Sak 126/13 - investeringsbudsjett 2014 kr 4.mill o Sak 142/14 - Investeringsbudsjett 2015 kr 1 mill (merket: innredning) o Sak 158/15 (10.12.2015) tilleggsbevilgning kr 1 mill (omspurt kr 1.550.000). Videre i saksutredningen ble det reist spørsmål ved om kommunen har fulgt reglene i planog bygningsloven, om reguleringsplan er fulgt ved oppføringen av driftshallen og om innkjøp av varer og tjenester er gjort i tråd med reglene om offentlige anskaffelser. Videre stilles spørsmål ved om rådmannens saksbehandling har vært mangelfull. Etter drøftelser i kontrollutvalgets møte ble undersøkelsens innretning presisert. Vedtaket i KU sak 3/16 lyder: 1. Kontrollutvalget ber revisjonen undersøke kommunens arbeid med lagerhallen og vurdere om det er i tråd med kommunestyrets vedtak samt gjeldende reguleringsplan. 2. Kontrollutvalget ber revisjonen legge fram en rapport med resultatene fra undersøkelsen innen 1. mars. ( ) 1.2 Undersøkelsens dokumentasjons- og vurderingsgrunnlag Ved denne undersøkelsen har det sentrale datagrunnlaget vært gjennomgang av dokumenter fra kommunens saksbehandling, sammenholdt med politiske vedtak fra kommunestyret i Hitra. For å få klarhet i noen faktiske forhold, herunder kommunens håndtering og vurderinger, har det vært gjennomført telefonsamtaler og mailutvekslinger med følgende administrativt ansatte: 6
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 23 av 82 Endelig rapport saksbehandler på regulering/ byggesaksavdeling kommunalsjef Drift og Eiendom økonomisjef Undersøkelsen er gjennomført med begrensede rammer, og det er for eksempel ikke gjennomført intervju. Revisjonen må ta forbehold om at det kan være forhold som ikke har kommet frem. Rådmannen har fått en foreløpig utgave av rapporten til gjennomlesing før ferdigstillelse. Rådmannens tilsvar av 22.2.2016 ligger som vedlegg til rapporten. De opplysningene i tilsvaret som har faktisk relevans, er tatt inn i rapporten. Oversendte anskaffelsesprotokoller er behandlet og vurdert under kap 4. Revisor har i denne anledning endret konklusjonen på ett punkt. De kriteriene revisjonen vurderer kommunens praksis opp mot er utledet ved hjelp av alminnelig juridisk metode. 1.3 Avgrensninger Kommunens etterlevelse av reglene for offentlig anskaffelser er kun vurdert ut fra stikkprøver, basert på et skjønnsmessig utvalg. Revisor har ikke grunnlag for å vurdere riktigheten av de økonomiske beregningene, herunder kostnadskalkylene, som har ligget til grunn for kommunens budsjettering/kostnadsanslag i prosjektet. 1.4 Problemstillinger Basert på vedtaket og diskusjonen i KU har revisor undersøkt følgende: administrativ saksbehandling, saksfremlegg for politiske organ, og om kommunens arbeid i saken er i tråd med kommunestyrets vedtak, om oppføringen av driftshallen er i tråd med gjeldende reguleringsplan og plan- og bygningsloven, om reglene om offentlige anskaffelser er fulgt, basert på stikkprøver. 7
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 24 av 82 Endelig rapport 2 Administrativ og politisk saksbehandling Her følger en redegjørelse for de kriterier vi har brukt som grunnlag til å vurdere kommunens saksbehandling, pkt 2.1., de data vi har innhentet og lagt til grunn for undersøkelsen, pkt 2.2., og vår vurdering av kommunens saksbehandling, pkt 2.3. 2.1 Kriterier Arkiv og journalføring Etter arkivloven 6 skal alle offentlige organ ha arkiv. Arkivet skal innrettes slik at de arkiverte dokumentene kan benyttes til informasjon for samtid og ettertid. Etter arkivforskriften 2-6 skal kommunen ha en journal, der alle «arkivverdige» dokumenter journalføres på den enkelte sak. Administrasjonens forhold til kommunestyrets vedtak A. Budsjettrammer Etter kommuneloven 46, jf. 47, er kommunens vedtatte årsbudsjett bindende for hvordan administrasjonen kan anvende kommunens midler i løpet av budsjettåret. Skjer det endringer i løpet av budsjettåret som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal administrasjonssjefen gi melding til kommunestyret eller fylkestinget, ev. i form av en anmodning om tilleggsbevilgning. Årsbudsjettet inndeles i en driftsdel og en investeringsdel. Driftsdelen skal omfatte den løpende drift som gjentas år for år, mens investering omfatter anskaffelser av varig verdi. Det er ikke faste regler for i hvilket budsjett eksempelvis løpende lønnsutgifter som anvendes i en anskaffelse, som ved gjennomføring av et byggeprosjekt i egenregi, skal føres. I lovens forarbeider heter det at valget må bero på «god kommunal regnskapsskikk». Etter forskrift av 15.12.2000 om årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner er hovedregelen at lønnsutgifter til eget personell anses som en løpende driftsutgift og skal budsjetteres og utgiftsføres i driftsregnskapet. Samtidig er det anledning til å henføre lønnsutgifter til det investeringsprosjektet arbeidskraften blir benyttet. Det er ikke tillatt å lånefinansiere utgifter i driftsregnskapet, mens investeringsutgifter kan lånefinansieres. 8
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 25 av 82 Endelig rapport B. Retningslinjer for bygge- og anleggsprosjekter Hitra kommune vedtok i 2011 Retningslinjer for gjennomføring av bygge- og anleggsprosjekter. I retningslinjenes pkt 1 fremgår at retningslinjene er vedtatt i den «hensikt å regulere ansvarsog myndighetsforhold i bygge- og anleggsprosjekter, samt beskrive prosedyreregler som er minimum ved gjennomføring av bygge- og anleggsprosjekter.» Av retningslinjene pkt 7 fremgår at de trådte i kraft 1.5.2011. Det heter videre at: «Eventuelle tidligere retningslinjer og/eller etablert praksis settes samtidig ut av kraft. Prosjekter som allerede er oppstartet skal tilpasses disse retningslinjer der dette er mulig.» I retningslinjene pkt 2.4, om Omfanget av planleggingen, heter «Planleggingen skal føres frem til og med forprosjekt: Uttegnet planskisse, Anbefalte valg av løsninger, Kostnadskalkyle / overslag for totalprosjektet, Lokaliserings-/ plasseringsforslag Risiko og sårbarhet knyttet til prosjektet, Konsekvenser på driftssiden ved en realisering av prosjektet Forslag til finansiering.» Etter retningslinjenes pkt 4.1. skal gjennomføringen av prosjektet ledes av en byggekomité, og dens oppgaver fremgår av pkt 4.2. Blant oppgavene er å: utpeke en byggeleder, foreta detaljprosjektering, utarbeide fullstendig konkurransegrunnlag, utarbeide prosjektbudsjett og avgi prosjektrapportering. 9
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 26 av 82 Endelig rapport 2.2 Data Arkiv og journalføring Revisor etterspurte en oversikt over samtlige dokumenter i saken. Dette er ikke mottatt. Kommunen har bekreftet at revisor har fått tilgang til de dokumenter som det er behov for revisor å kjenne til. Kommunestyrets vedtak - budsjett Bakgrunnen for prosjektet med driftshallen var at det over lengre tid har vært et ønske fra kommunens driftsavdeling å få en egen hall for oppbevaring og reparasjon av teknisk utstyr. Man har ansett det som hensiktsmessig for bedre oversikt over utstyr, bedre logistikk ved innkjøp og enklere vedlikehold av kommunens driftsmidler. I et senere notat til revisjonen, datert 29.1.2016, har kommunalsjef Drift og Eiendom summert de forventede effektene av etablering av driftshall slik: Tabell 1. Potensielle besparelser ved bygging av hall Kilde: Hitra kommune Ved notat fra kommunalsjefen til daværende rådmann datert 3.3.2014 ble det nedsatt en arbeidsgruppe bestående av representanter for vaktmestrene, renhold og vann-og-avløp. Kommunalsjefen bekrefter at arbeidsgruppen opptrådte som byggekomité og at det ble oppnevnt en byggeleder/ prosjektleder for prosjektet. 10
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 27 av 82 Endelig rapport En kostnadskalkyle er inntatt i notatet, se nedenfor. Dette er av kommunalsjefen ansett som prosjektbudsjett, jf. mail av 4.2.2016. 11
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 28 av 82 Endelig rapport Tabell 2. Kostnadskalkyle inntatt i notat av 3.3.2014 Kilde: Hitra kommune Av oppsettet ovenfor fremkommer at lønnsutgiftene for den egeninnsats vaktmestrene skulle utøve, ikke ble henført til investeringen, men forutsatt dekket over vanlig drift. Denne forståelsen er bekreftet av økonomisjefen. Den 21.3.2014 fremla administrasjonen saksfremlegg for kommunestyret om etablering av hall/lagre for Driftsavdelingen. Kommunestyret fattet enstemmig vedtak på grunnlag av saksfremlegget den 10.4.2014. Lagerhallen ble da lagt inn i årsbudsjettet for 2014 med kr 4 mill, ref. budsjettskjema 2 B. 12
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 29 av 82 Endelig rapport Tabell 3. Kostnadskalkyle inntatt i saksfremlegg for kommunestyret 21.3.2014 Kilde: Hitra kommune Figur 2 inneholder samme totalsummer som figur 1, men på et lavere detaljeringsnivå. I driftsbudsjettet for 2015 ble det i tillegg til ovenstående ramme lagt inn kr 1 mill til prosjektet, angitt til innredning av hallen. Budsjettforslaget ble vedtatt i kommunestyret. I investeringsbudsjettet for 2016 var det i opprinnelig forslag lagt inn kr 500.000 for etablering av gulv og installasjon av lys. Dette ble tatt ut av budsjettforslaget før vedtak, uten at revisor har sett grunnlaget for denne endringen. Den 11.11.2015 fremmet rådmannen forslag om tilleggsbevilgning for lagerhallen med kr 1.550.000. Her er figur 1 ovenfor inntatt i saksfremlegget. Det kapitalbehovet som var grunnlag for tilleggsbevilgningen ble presentert slik: 13
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 30 av 82 Endelig rapport Tabell 4. Tilleggsbevilling kapitalbehov Kilde: Hitra kommune Etter behandling fattet kommunestyret vedtak om innvilgelse av tilleggsbevilgning på kr 1 mill. Det fremkommer ikke i protokollen hvilke poster man ev. har justert/redusert. Bakgrunnen for kapitalbehovet som lå til grunn for den omspurte tilleggsbevilgningen, ble anført å være at sykmeldinger blant driftspersonalet, samt et øvrig høyt aktivitetsnivå, hadde medført at den planlagte egeninnsatsen ikke lot seg gjennomføre. Dette gir følgende oversikt over investeringsvedtakene i kommunestyret: Tabell 5. Oversikt investeringsvedtak Investeringsvedtak Sum 2014 4000000 2015 1000000 2016 1000000 Totalsum 6000000 Kommunalsjefen opplyser at hallen pr i dag står ferdig som lagerhall og er tatt i bruk som det. For å få hallen til å bli en driftshall slik forutsatt er det angitt å være gjenstående arbeid knyttet til «isolering, legge gulv, elektriske installasjoner og legging av rør/vvs.» Kommunalsjefen anslår at man vil holde seg innen en ramme på kr 1. mill. 14
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 31 av 82 Endelig rapport Økonomisjefen opplyser i mail av 4.2.2016 at det pr i dag er forbrukt kr 5.095.660 av en total ramme på kr 6 mill. Videre opplyser økonomisjefen at prosjektregnskap er ført og rapportert tertielt, pr 1 og 2. tertial 2015. Disse tertialrapportene er behandlet i kommunestyret i 2015, hhv. K-sak 54/15 og K-sak 134/15. I tertialrapport for 2. tertial 2015 heter det bl.a.: «Signaler på at det er nødvendig med noe tilleggsbevilgninger for å få ferdigstilt hallen.» Byggeprosjekt og prosjektledelse: Kommunalsjef Drift og Eiendom opplyser i brev til revisor at: «Vi har tolket det dithen at de formelle reglene i Hitra kommunes Retningslinjer for gjennomføring av bygge- og anleggsprosjekter ikke skulle gjelde i dette prosjektet. De er dermed ikke fulgt i detalj og etter sin ordlyd i dette prosjektet. Dette gjelder både nåværende retningslinjer (endret 9. mai 2015) og de tidligere retningslinjene (med ikrafttredelse 1. mai 2011).» Videre i samme brev heter det: «Hovedårsaken til at vi ikke mente at retningslinjene skulle gjelde i prosjektet, var at det ikke på noe tidspunkt har vært praksis i kommunen i denne type prosjekt (i egenregi) å følge retningslinjene. Formålene som skal ivaretas gjennom bruk av retningslinjene; nemlig å sikre politisk medvirkning og eierforhold, sikre fremdrift og at avgjørelser skjer basert på et velfundert grunnlag, er likevel alltid viktige fokusområder, også i slike prosjekt. Eksempelvis kan den vurdering og fremstilling som er gjort i saken av 21. mars 2014 karakteriseres som et «forprosjekt» i realiteten selv om det ikke er benevnt som det.» I notat av 3.3.2014 oppgir kommunalsjefen at det er nedsatt en tverrfaglig arbeidsgruppe. Det er opplyst at denne gruppen er ment å skulle fungere som en byggekomite. Det er opplyst at det ble oppnevnt en byggeleder/ prosjektleder, som er fast tilsatt i kommunen. Kommunalsjefen har overfor revisor bekreftet at det ikke er gjennomført en detaljprosjektering utover nevnte notater og saksfremlegg. Videre bekrefter kommunalsjefen at det vil bli fremlagt en prosjektevaluering/ sluttrapport når prosjektet er gjennomført. 15
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 32 av 82 Endelig rapport 2.3 Vurdering Arkiv og journalføring Revisor har etterspurt en samlet oversikt over samtlige dokumenter i saken, uten at dette er mottatt. Revisor stiller derfor spørsmål ved kommunens praksis for journalføring og arkivering i byggeprosjekter. Rådmannen har i høringssvar av 22.2.2016 bekreftet at arkiv- og journalføringsrutinene ikke har vært fulgt, men at dette ivaretas nå i tråd med lovens regler. Budsjett og budsjettvedtak Revisor ser at lønnsutgifter som ble påført i forbindelse med den egeninnsatsen prosjektet forutsatte, ikke var ført på investeringsbudsjettet. Dette er fullt i tråd med gjeldende regelverk, og dermed ikke feil fra administrasjonens side. Begge valg mht. lønnsføring kan by på utfordringer. Der man får sykmeldinger knyttet til den arbeidskraft man så for seg å yte egeninnsatsen med, vil det naturlig medføre kostnader for investeringsprosjektet som det ikke har vært tatt høyde for. Egeninnsatsen må erstattes på en eller annen måte, der det naturlige er å kjøpe inn tjenester. Utgiftene til disse tjenestene må føres på prosjektet/investeringen, og medfører dermed behov for å øke budsjettrammen for prosjektet tilsvarende. Når slike situasjoner oppstår, er det helt korrekt å søke om tilleggsbevilgninger, slik at kommunestyret får anledning til å føre kontroll med prosjektet, gjennom budsjettstyringen. Det er i tråd med kommuneloven 46 og 47. Byggeprosjekt og prosjektledelse Revisor antar at bakgrunnen for at kommunestyret valgte å vedta retningslinjene var å sørge for en enhetlig og god praksis, med gjennomtenkte løsninger. Retningslinjene selv, pkt 7, sier klart fra at annen praksis opphører fra retningslinjenes ikrafttredelse. Revisor ser ikke grunnlag for at administrasjonen i dette prosjektet ikke skulle benytte de retningslinjer som kommunestyret har vedtatt for gjennomføring av bygge- og anleggsprosjekter. Revisor legger til grunn at prosjektet kunne blitt gjennomført på en tryggere måte, om man hadde fulgt retningslinjene. Dette starter i planleggingsfasen, der et grundigere arbeid kunne vært gjennomført, særlig knyttet til kostnadskalkylene og risikoen i prosjektet, sammen med påvisning av eventuelle innvirkninger på driftssiden ved gjennomføring av prosjektet. 16
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 33 av 82 Endelig rapport Når det er sagt er det utfordrende å gi kostnadsanslag over et prosjekt før oppstart, da endelig kostnadsramme beror på en rekke ukjente faktorer. Det er mange prosjektledere som har opplevd at de priser man estimerte i forkant ikke ble speilet i de tilbud man fikk inn ved anbud. Det betyr ikke nødvendigvis at man gjør dårlig arbeid, men avhenger av for eksempel en markedsutvikling man ikke kunne forutse, prisstigning, nye byggeregler, endringsbehov i prosjektet etc. For gjennomføringen av prosjektet har administrasjonen lagt seg rimelig tett til det som gjelder etter retningslinjene. Det er oppnevnt en byggekomite, med en prosjektleder/ byggeleder. Man har utarbeidet prosjektbudsjett og rapportert regnskapstall tertielt. Revisor savner imidlertid en detaljprosjektering med mengdeanvisning, som grunnlag for en detaljert kostnadskalkyle. Revisor stiller videre spørsmål ved om hvorfor innredning, gulv og installasjon av lys ikke var medtatt i første omgang i prosjektbudsjettet, ref. omspurte tilleggsbevilgninger. Det er vanskelig å se hvor dette kommer inn i figur 1 ovenfor. Rådmannen har i sitt tilsvar av 22.2.2016 meldt at det er skjerpet inn i organisasjonen hvilke regler som gjelder i forbindelse med byggeprosjekter. 3 Plan- og bygningsloven og kommunale planer 3.1 Kriterier 3.1.1 Reguleringsplan Etter Plan og bygningsloven 12-4 er en reguleringsplan bindende for arealbruken av området. Det innebærer at de tiltak som skal bygges/gjennomføres på angitt område må være i samsvar med det formål reguleringsplanen tilsier for området. Hitra kommune vedtok 24.7.2008 reguleringsplan for Fillan sentrum, benevnt R0028. Planen er inndelt i geografiske soner av Fillan sentrum. Det er opplyst at bygget er oppført i sone 1.1.5 Sentrum Sørvest, der det i planen er bestemt: «Byggeområdene skal benyttes til småindustri, verksteder, utsalg av tyngre varer og annen tjenesteyting. Detaljhandel tillates ikke i området. Spesialt støyende eller forurensende virksomhet kan ikke legges til området.» 17
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 34 av 82 Endelig rapport 3.1.2 Byggesak Plan- og bygningsloven 20-1, jf. 20-2, fastsetter at oppføring, tilbygging og påbygging av et bygg skal omsøkes til kommunen. Dette gjelder også når kommunen selv er byggherre. Vegloven 29, 2. fastsetter at byggegrensen er 15 meter fra kommunal veg. Hverken Kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan R0028 fastsetter noe om byggegrense mot vei, og i så fall anses veglovens regler å gjelde. Det er anledning til å fatte vedtak om dispensasjon fra byggegrensene. Plan og bygningsloven 21-4 kan kommunen sette som vilkår at det blir holdt oppmålingsforretning når det er behov for å klarlegge grensene for matrikkelenheten som tiltaket gjelder. 3.2 Data Reguleringsplan På spørsmål fra revisor har saksbehandler ved byggesaksavdelingen svart følgende, pr mail av 3.2.2016: Bygningen ligger på gbnr 93/77, i område sør-vest i reguleringsplan for Fillan Sentrum, se vedlegg: kart 1:500, 1:2000 og reguleringsplan med tegnforklaring og bestemmelser. Byggesøknaden ble behandlet i henhold til plan- og bygningsloven med bestemmelser, reguleringsplan for området og de faktiske forhold med veiens beliggenhet i forhold til tomta. Byggesak Prosessen vedrørende byggesøknaden startet den 23.1.2013, da driftsavdelingen sendte søknad til kommunens byggesaksavdeling om utvidelse av eksisterende garasje på gnr 93, bnr 77. Tiltaket ble godkjent av byggesaksavdelingen, men ble ikke utført. Det er i vedtaket fra byggesaksavdelingen satt vilkår vedrørende regler om minsteavstand til vei og nabogrense. Søknad om det aktuelle tiltaket ble innlevert byggesaksavdelingen den 4.6.2014, med positivt vedtak den 9.7.2014. Det fremgår av vedtaket at gjeldende lover og forskrifter må følges såfremt særskilt dispensasjon ikke er gitt. Det fremkommer ingen dispensasjon i vedtaket, heller ikke med tanke på spørsmålet om byggegrense mot vei, eller krav om omregulering/ kartforretning vedrørende avvik mellom inntegnet vei i reguleringskart og terreng. 18
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 35 av 82 Endelig rapport I mail av 3.2.2016 opplyser saksbehandler at: Den kommunale veien forbi området har en noe annen kurvatur en vist i reguleringskart, men dette ble ansett som mindre vesentlig slik at krav om omregulering ikke ble framsatt, og de faktiske forhold med veiens beliggenhet ble lagt til grunn ved vurderingen av bygningens plassering på tomta. Vi var kjent med at første byggetillatelse ikke var gjennomført. Byggeavstand fra vei varierer fra plan til plan og kan variere innenfor en plan. Byggeavstand med minsteavstand fra vei fastsettes i plankartet eller i bestemmelsene til planen. Plasseringen av denne bygningen ble vurdert ut fra de faktiske forhold, da reguleringskartet som nevnt ikke stemte overens med veitraseen forbi bygningen. Situasjonskartet viste bygningens plassering i forhold til veien, noe som ble vurdert som tilfredstillende. Bakgrunnen for at de samme vilkår (med byggeavstand til vei) ikke ble gjentatt i neste byggesak var at her kom bygningen nærmere veien, som resulterte at vi måtte foreta en ytterligere vurdering av veiens beliggenhet i forhold til situasjonskart og sreguleringskart. Oppfølgende mail fra revisor av 5.2.2016 besvarte saksbehandler slik: Byggegrense mot FV/RV 714 er i reguleringsplan for Fillan sentrum satt til 15 meter. Normalt skal reguleringsplaner vise byggegrenser i plankart eller planbestemmelser. I ikke regulerte områder gjelder veglovens bestemmelser. Etter veglovsendringen av 2010 fikk alle fylkesveger i Sør Trøndelag (som ikke inngikk i egne reguleringsplaner) byggegrense på 50 meter. Enkelte andre fylker har vedtatt differensierte grenser. Byggegrenser i reguleringsplaner kan avvike fra de generelle bestemmelsene, en reguleringsplan legger seg over (gjelder foran) kommuneplanens arealdel. I reguleringskartet har tomt 93/77 en formålsgrense som ligger tett inn til regulert kommunal vei. På grunn av unøyaktighet mellom plankart og faktisk veitrase, ble tomtens planformål sett i forhold til faktisk veitrase, og derfor definert i samsvar med planformålet inntil faktisk veilinje. Faktisk veitrase befinner seg noe lengre bort fra bygningen enn regulert veitrase. Vest for tomt 93/77 (vest for kommunal vei) ser vi de samme unøyaktighetene hvor de nærmeste boligene er forskjøvet i forhold til plankartet. Dette skyldes mye at gammelt kartgrunnlag ikke stemmer med nyere detaljerte kart. (se vedlegg) Bygning på 93/77 er altså godkjent plassert i forhold til faktisk trase for kommunal vei, som også da defineres som innenfor planformålet. Planformålet for eiendommen strekker seg inntil veglinja i plankartet. Når ikke plankartet viser byggegrense mot den kommunale veien i planområde/sentrumsområdet, er byggegrense vurdert i forhold til planformålet for tomten, samt siktforhold i veikryss/langs vei. Kommunen er grunneier både for 93/77 og tilstøtende vei, men vi ser likevel at nabogrensen bør justeres slik at bygningen blir liggende riktig i forhold til eiendomsgrensen. 19
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 36 av 82 Endelig rapport Mailen er i samsvar med rådmannens tilsvar av 22.2.2016. Det er fra kommunens side ikke opplyst hvor langt fra veien bygningen står. 3.3 Vurdering Reguleringsplan Reguleringsplan R0028 for Fillan sentrum har delt byggeområdene i sentrum etter geografisk sone. Byggesaksbehandler opplyser at driftshallen er oppført i sone Sentrum Sørvest, der angitt byggeformål er: «Byggeområdene skal benyttes til småindustri, verksteder, utsalg av tyngre varer og annen tjenesteyting. Detaljhandel tillates ikke i området. Spesielt støyende eller forurensende virksomhet kan ikke legges til området.» Slik revisor ser det er driftshallen og den virksomhet som er tenkt drevet i hallen i tråd med angitt byggeformål i reguleringsplanen. Byggesak Tiltaket er godkjent fra byggesaksavdelingen. Det er i vedtaket ikke satt spesielle vilkår og heller ikke gitt dispensasjon fra kravet om byggegrense. Slik saksbehandler forklarer det, ref. sitat inntatt ovenfor, stemmer kartet ikke med terrenget i forhold til hvor veien er lagt. Revisor stiller spørsmål ved om det her burde vært gjennomført en kartforretning, for å skape klarhet i matrikkelgrenser og enhet mellom kartet og eiendomsgrensene. Bestemmelsen i plan- og bygningsloven 21-4 er en «kan»- bestemmelse, som beror på kommunens eget skjønn. I vedtaket er ikke skjønnsutøvelsen beskrevet. Skjønnet bør være hensiktsmessig, der også eventuelle fremtidige problemer knyttet til avviket mellom kart og terreng fremkommer, også for omkringliggende eiendommer. Det er også likhetsbetraktninger knyttet til utøvelse av skjønnet, som revisor ikke har grunnlag til å uttale seg om. Slik revisor oppfatter situasjonskartet, der tiltaket er inntegnet, ligger bygningen nærmere veien enn 15 meter, slik bestemmelsen i vegloven 29, 2.ledd krever. Det er ikke inntatt i vedtaket noe om hvilken vurdering kommunen har gjort, med tanke på eventuell dispensasjon fra byggegrensen. Her ville det vært naturlig å vurdere sikt, sikkerhetssone, innvirkning på andre eiendommer og så videre. Likhetsbetraktninger kommer også inn i denne sammenhengen, uten at revisor har grunnlag for å uttale seg nærmere om dette forholdet. 20
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 37 av 82 Endelig rapport 4 Reglene om offentlige anskaffelser 4.1 Kriterier Lov og forskrift om offentlige anskaffelser krever at alle kjøp kommunen gjør «så langt det er mulig» skal være utsatt for konkurranse. 1 Kjøp over kr 500.000 (terskelverdi) skal i utgangspunktet kunngjøres for konkurranse i en offentlig database. For kjøp under denne verdien, står kommunen friere til å velge hvordan de vil sikre konkurranse om sine kjøp. Også ved såkalte direkteanskaffelser kreves at det gjennomføres et visst minimum av konkurranse. Kravet til konkurranse avveies i forhold til anskaffelsens art, verdi og andre forhold, der man også kan legge vekt på hva som vil være en forholdsmessig og effektiv gjennomføring av konkurransen. Som hovedregel kan ikke oppdragsgiver inngå kontrakt med en leverandør, uten en forutgående konkurranse. Det skal inviteres så mange leverandører at reell konkurranse sikres. Alle kjøp til en verdi over kr 100.000 skal dokumenteres gjennom en anskaffelsesprotokoll. 2 Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette er blant annet anslått verdi for anskaffelsen, hva som er gjort for å sikre konkurranse, ev. begrunnelse for at det ikke er gjennomført konkurranse, navn på tilbydere, begrunnelse for valgt tilbyder, kontraktsverdi, dato og signatur av protokollfører. 3 Anskaffelser med en anslått verdi på under kr 100.000 eks. mva. er ikke omfattet av forskriftens krav, men er likevel omfattet av lovens generelle krav blant annet til konkurranse og dokumentasjon. 4 4.2 Data For undersøkelse av hvorvidt kommunen har etterlevd reglene om offentlige anskaffelser har revisor foretatt stikkprøvekontroll, basert på revisjonskriteriene under pkt 2.3. Revisor ba om å se dokumentasjon knyttet til enkelte poster oppgitt i kommunens saksfremlegg om tilleggsbevilgning av 11.11.2015. 1 Lov om offentlige anskaffelser 5 2 Forskrift om offentlige anskaffelser 3-2 3 Forskrift om offentlige anskaffelser 3-2 andre ledd, jf. vedlegg 3 til forskriften 4 Forskrift om offentlige anskaffelser 1-3 andre ledd bokstav l 21
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 38 av 82 Endelig rapport Tabell 6. Leverandører stikkprøver, med kommunens merknader Leverandør Sum Kommunens merknader nr 9 - Fasadeplater 139.442 Supplering fasadeplater. Ikke mulig å få kjøpt andre steder nr 12 Betong 202.038 Betong og betongelementer. Ingen andre leverandører med rimelig leveringstid. nr 14 Krantjenester 138.562,75 Kranarbeid. Ingen andre tilbydere. Kilde: Hitra kommune På forespørsel har kommunalsjef Glørstad besvart vår etterlysning, se nedenfor: Tabell 7. Kommunens forklaring på anskaffelser Kilde: Hitra kommune 22
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 39 av 82 Endelig rapport Anskaffelsesprotokoller for de kontrollerte anskaffelsene ble mottatt etter at revisjonen hadde oversendt en foreløpig rapport for høring. Av anskaffelsesprotokoll for kjøp av fasadeplater fremgår at det ikke er forespurt andre tilbydere. Det fremgår av protokollen at kommunen har vurdert det slik at «Ingen andre leverandører kan matche tilbudet», uten at det er vedlagt/ fremlagt dokumentasjon som underbygger dette. Av anskaffelsesprotokollen for kjøp av betong fremgår at det ikke er forespurt andre tilbydere. Det fremgår av protokollen at det er «Ingen andre leverandører i regionen» og at kommunen har vurdert «miljømessige aspekt [..] med tanke på transportavstand». Det er ikke fremlagt dokumentasjon som viser hvilke faktorer som her er vurdert, med tanke på region og avstand. Av anskaffelsesprotokoll for kjøp av krantjenester fremgår at det er «Ingen andre leverandører i regionen som har kranlengde for å få utført denne jobben». Det er ikke fremlagt dokumentasjon som underbygger dette. 4.3 Vurderinger Revisor har merket seg at mange av anskaffelsene har vært foretatt under eksisterende rammeavtaler. Her forutsettes at regelverket er fulgt. For de anskaffelsene som er omfattet av revisors stikkprøver har kommunen ført anskaffelsesprotokoll. Det er positivt, fordi det sikrer dokumentasjon i sanntid knyttet til den vurdering kommunen foretok. Imidlertid er det et fellestrekk for stikkprøveanskaffelsene at det ikke er vedlagt dokumentasjon som viser at en konkurranse ikke ville hatt effekt, at det ikke fins andre aktuelle tilbydere i tilstrekkelig geografisk nærhet og at det aktuelle pristilbud var så godt at ingen andre leverandører kunne matche tilbudet. Dokumentasjonskravet i denne forbindelse er ikke oppfylt, og det er derfor vanskelig for revisor å ta stilling til om kravet til konkurranse er overtrådt i disse tilfellene. 23
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 40 av 82 Endelig rapport 5 Revisors konklusjoner På bakgrunn av våre vurderinger foran, har revisjonen kommet til følgende konklusjoner: Revisor finner ikke grunnlag for kritikk mot kommunens håndtering av budsjettering av prosjektet, og anmodningene om tilleggsbevilgning. Revisor finner svakheter ved gjennomføring av byggeprosjektet, særlig knyttet til planlegging og prosjektering/ kostnadskalkyler. Revisor ser ikke grunnlag for at vedtatte retningslinjer for gjennomføring av bygge- og anleggsprosjekter ikke er fulgt. Revisor finner at oppføringen av driftshallen er i tråd med gjeldende reguleringsplan. Revisor stiller spørsmål ved om byggesaksavdelingen burde krevd oppmåling- /kartforretning i forbindelse med tiltaket. Revisor stiller spørsmål ved behandlingen knyttet til byggegrense mot veg. Revisor ser at kommunen har ført anskaffelsesprotokoll ved de anskaffelser revisjonen har foretatt stikkprøvekontroll ved. Revisor stiller spørsmål ved manglende dokumentasjon knyttet til vurderingen av gjennomføring av konkurranse. 24
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 41 av 82 Endelig rapport Vedlegg 1: rådmannens kommentarer 25
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 42 av 82 Endelig rapport 26
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 43 av 82 Endelig rapport 27
Kontrollutvalgets møte 16.3.2016 side 44 av 82 Endelig rapport Postadresse: Sandenveien 5, 7300 Orkanger Hovedkontor: Statens hus, Orkanger Tlf. 907 30 300 - www.revisjonmidtnorge.no 28