Molde kommune ved rådmann Arne Sverre Dahl Rådhusplassen 1 6413 Molde ENDELIG TILSYNSRAPPORT Kommunens godkjenningsvirksomhet og kommunens bruk av reaksjoner etter barnehageloven - Molde kommune - Molde 26.02.2016 Sak: 2015/3173
Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 1 Innledning... 3 2 Om tilsynet med Molde kommune... 3 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 3 2.2 Tema for tilsyn... 3 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 4 3. Kommunens godkjenningsvirksomhet, jf. barnehageloven 10... 4 3.1 Rettslig krav... 4 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 5 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 7 3.3 Fylkesmannens konklusjon... 8 4. Kommunens bruk av reaksjoner, jf. barnehageloven 16 annet ledd... 8 4.1 Rettslig krav... 8 4.2 Fylkesmannens undersøkelser... 8 4.3 Fylkesmannens vurderinger... 8 4.3 Fylkesmannens konklusjon... 8 5. Avslutning av tilsynet... 9 Vedlegg: Oversikt over innsendt dokumentasjon... 9
Sammendrag Det overordnede formålet med tilsynet er at det skal føre til en styrking av kommunens godkjenningsvirksomhet og kommunens bruk av reaksjoner. Gjennom kontroll med kommunens overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Fylkesmannen i Møre og Romsdal har besluttet å kontrollere Molde kommunes etterlevelse av bestemte lovkrav knyttet til tilsynstemaet. Det har blitt ført tilsyn med Molde kommune i egenskap av barnehagemyndighet. Tilsynet er utført ved en gjennomgang av innhentet dokumentasjon. Ved avslutning av tilsynet finner Fylkesmannen at Molde kommune har en godkjenningspraksis som tilfredsstiller regelverkets krav. Dette er den endelige rapport som også innebærer en avslutning av tilsynet siden lovstridig praksis ikke er avdekket. 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 29.05.2015 til dags dato gjennomført tilsyn med godkjenningsvirksomhet og bruk av reaksjoner etter barnehageloven 10 og 16 andre ledd, i Molde kommune. 2 Om tilsynet med Molde kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Som nevnt i sammendraget er det overordnede formålet med tilsynet er at det skal føre til en styrking av kommunens godkjenningsvirksomhet og kommunens bruk av reaksjoner. Kommunens godkjenningsvirksomhet skal sikre at alle barnehager som starter opp skal oppfylle alle krav som følger av barnehagelov med forskrifter. Manglende oppfyllelse av deler av regelverket kan føre til et barnehagetilbud som ikke oppfyller de kvalitetskrav myndighetene har satt som et minimum. På sikt kan dette føre til et tilbud med for dårlig kvalitet. Kontrollen av kommunens bruk av reaksjoner, for eksempel i forbindelse med tilsyn, skal sikre at barnehagenes handlingsrom ikke innskrenkes, og at kommunen ikke utøver
myndighet overfor ikke-kommunale barnehager når disse har en virksomhet som tilfredsstiller regelverkets krav. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Molde kommune ble åpnet gjennom brev av 29.05.2015. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon. Dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet framkommer i detalj av opplistingen i vedlegget til denne rapporten, og består av følgende type dokumentasjon: Organisasjonskart Delegeringsreglement Vedtak om godkjenninger av barnehager Rutiner og prosedyrer ved godkjenning Godkjenninger og rapporter fra andre myndigheter Tilbakemelding etter foreløpig rapport med vedlegg 3. Kommunens godkjenningsvirksomhet, jf. barnehageloven 10 3.1 Rettslig krav Kommunen skal gjennom sin godkjenningsvirksomhet behandle kommunale og ikkekommunale barnehager likt. Kommunen skal bare vektlegge forhold som har betydning for egnethet i forhold til formål og innhold, jf. 1, 1a og 2 i sin behandling av godkjenningssøknader? Videre skal kommunen kontrollerer at barnehagene innehar nødvendige godkjenninger/driftstillatelser fra andre myndigheter, og ta hensyn til vilkår satt av disse i sin vurdering av om barnehagene skal godkjennes. Kommunen skal foretar en konkret vurdering av lokalenes og uteområdets arealer, og kontrollere at barnehagenes lokaler og uteområdet fremmer barnas mulighet for lek, livsutfoldelse og meningsfylte aktiviteter ut i fra barnas alder. Om bemanningsplanen er forsvarlig når det gjelder antall ansatte sett i sammenheng med åpningstid, barnas alder og utvikling, må også kontrolleres. Videre om barnehagens bemanningsplan gir tilstrekkelig bemanning til å fylle kravene til pedagogisk innhold. Kommunen skal kontrollere at barnehagene har forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Videre skal det vurderes om det skal innhentes politiattest fra barnehageeier og eiers familie før godkjenning gis, og det skal alltid innhentes politiattest fra eier eller eiers familiemedlemmer der eier selv eller familiemedlemmet, skal arbeide i barnehagen eller av andre grunner oppholder seg regelmessig i barnehagen. Dersom det mottas politiattester som ikke er tilfredsstillende, skal kommunen avslå søknad om godkjenning. Kommunen skal kontrollere at barnehagenes vedtekter samsvarer med minimumskravene som er satt i loven.
Kommunens vurderinger av egnethet skal foreligge skriftlig. Adgang til å sette vilkår. Eventuelle vilkår i godkjenningen skal bidra til oppfyllelse av barnehageloven 1, 1a og 2. Enkeltvedtak om innvilgelse eller avslag på søknad om godkjenning skal være skriftlig. Kommunens vedtak om innvilgelser og avslag på søknad om godkjenning (eller underrettelsen om vedtaket) skal inneholde informasjon om: a) Klageadgang. b) Klagefrist. c) Klageinstans. d) Fremgangsmåte ved klage. e) Opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter. Eventuelle avslag på søknader om godkjenning skal inneholde kommunens begrunnelse for avslaget. Innvilgelser hvor det er fastsatt vilkår, skal inneholde kommunens begrunnelse for vilkårene. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Det framkommer av reglement for utøvelse av myndighet etter barnehageloven, datert 25.03.2009, samt av skriftlig videredelegering fra kommunalsjef, datert 11.03.2010, at kommunens myndighet til å godkjenne barnehage jf. barnehageloven 10 og 11 er delegert til barnehagesjefen i kommunen. Fylkesmannen har mottatt kopi av vedtak om ulike typer godkjenninger i forhold til seks barnehager etter barnehageloven 10. Disse er: Hjelset barnehage, Krohnstad Montessoribarnehage, Barnas Hus avdeling Sykepleierskolen, Cecilienfryd barnehage og «bussbarnehage» i tilknytning til Øverland barnehage. De to førstnevnte er kommunale barnehager og de andre ikke-kommunale. Det er også vedlagt dokumentasjon for godkjenningsvirksomhet og tilsyn etter forskrift om miljøretta helsevern for barnehager og skoler, plan- og bygningslov og brannvernlovgivning. Det er også oversendt retningslinjer for kommunens godkjenning av barnehager. Disse er oppsatt i en tabell med en kolonne for oppgaver som skal gjøres i prosessen og en kolonne som angir ansvar for utførelse. Kommunens godkjenningsvedtak for de ulike barnehagene bygger på samme mal. Selve vedtaksutformingen viser til lovhjemmel, hva saken gjelder og hva som er godkjent er spesifisert (tidsrom, netto leike- og oppholdsareal, aldersspenn på barna etc., og eventuelle forutsetninger/ vilkår for godkjenningen). Under saksopplysninger finner en følgende beskrevet: ansvarsforhold, hvem som søker, litt om søknadsprosessen, arealnorm, bemanning, organisering av barnegrupper, hvile, parkering, vedtekter m.m. I de vedtakene som er gjort tilgjengelig for fylkesmannen finner en at arealer og arealnormer er konkret omtalt. Veiledende arealnormer for små og store barn er oppgitt,
og barnehagens samlede leike- og oppholdsarealer er lagt til grunn for antall barn barnehagen godkjennes for. Det er også gjort vurderinger av arealenes egnethet for lek livsutfoldelse og aktiviteter for barn i den aktuelle alder. Når det gjelder bemanning minner vedtaksdokumentet om at bemanningen skal være tilstrekkelig til at personalet skal kunne drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. I den sammenhengen er det vist til barnehageloven 2 om innhold og 18 og barnehagens personale. Det er i ulik grad gjort rede for hvilke vurderinger av bemanningen som er gjort, men ikke konkret opplyst om hvilken bemanning barnehagen planlegger å ha. Pedagogisk og administrativ ledelse er ikke omtalt. I kommunens tilbakemelding på foreløpig rapport, sier kommunen at de i søknadsprosessen faktisk vurderer bemanningen, både om den er tilstrekkelig, om pedagognormen er oppfylt, og den pedagogiske og administrative ledelsen. Det vises til dialog mellom søker og barnehagemyndigheten om bemanningen. Det er vedlagt eksempler på søknader om godkjenning fra to barnehager der planlagt bemanning er oppgitt. Det vises til at det er den bemanningen som konkret oppgis i søknaden som legges til grunn for godkjenningen. Praksis når det gjelder kontroll av politiattest er ikke omtalt. Det er i dette tilsynet, som omtalt under rettslige krav i kap. 3.1, satt opp krav om at kommunen i godkjenningsprosessen skal vurdere om det skal innhentes politiattest fra barnehageeier og barnehageeiers familie før godkjenning gis. I tilbakemeldingen etter foreløpig rapport viser kommunen til at det i de eksemplene på godkjenningsvedtak som er innsendt i forbindelse med tilsynet, gjelder allerede etablerte eiere, og at det derfor ikke har blitt krevd ytterligere politiattest. De sies videre at kommunen vil vurdere kravet om politiattest på nytt i tråd med forskriftsendringene gjeldende fra 1. desember 2015. Barnehagens vedtekter er omtalt i en av sakene. Dette gjelder Krohnstad Montessoribarnehage der det blir satt vilkår om endring av vedtektene for godkjenningen. I de andre sakene er ikke vedtektene omtalt. I tilbakemeldingen etter foreløpig rapport viser kommunen også på dette punktet til at det her gjelder allerede etablerte eiere, og at vedtektene allerede ved tidligere godkjenninger er vurdert opp mot lovens krav. Det vises til konkret eksempel på at kommunen har satt krav om endring av vedtekt som vilkår for godkjenning. Når det gjelder forholdet til forvaltningsloven opplyses det i alle vedtakene om klageadgang, klagefrist og klageinstans. I et par av sakene opplyses det om framgangsmåten ved klage, men ikke for de andre. Ikke i noen saker opplyses det om adgangen til å se sakens dokumenter. Begrunnelse for eventuelle avslag har ikke vært aktuelt i noen av de innsendte saken siden alle ender med positive vedtak. Begrunnelser for vilkår for godkjenning er ikke omtalt spesifikt. I alle sakene er godkjenningene gjort under forutsetning av godkjenninger av bygningsmyndigheter, helsemyndigheter, brannmyndigheter og arbeidstilsyn. I tilbakemeldingen etter foreløpig rapport mener kommunen at forvaltningslovens intensjon er ivaretatt. De ser at det er behov for å justere malene for vedtak slik at også informasjon om klageinstans, framgangsmåte ved klage og opplysning om adgangen til å ser sakens dokumenter innarbeides.
3.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen mener at kommunens retningslinjer for godkjenningsvirksomhet er et godt utgangspunkt for en godkjenningspraksis som tar stilling til de forhold regelverket sier skal vurderes. Den innledende fasen i en søknadsprosess med veiledning av aktuelle søkere er godt beskrevet. De punktene som er listet opp for forhold som skal vurderes nevner også alle relevante temaer. De ulike vurderingstemaene er noe ulikt omtalt i selve godkjenningsvedtakene og saksutredningene for vedtakene. Kommunen synes å ha en god praksis for å kontrollerer at barnehagene innehar nødvendige godkjenninger/ driftstillatelser fra andre myndigheter enn barnehagemyndigheten. Det vurderes som sannsynliggjort at de tar hensyn til eventuelle vilkår satt av disse når de vurderer om barnehager skal godkjennes. Forhold som har med barnehagens egnethet jf barnehageloven 1 og 2 er godt beskrevet. Det samme gjelder for vurderinger av arealene både ute og inne. Når det gjelder kontroll av barnehagenes bemanningsplaner kommer dette i varierende grad fram av vedtaksdokumentene. Om kommunen i alle sakene både har vurdert bemanningsplanens forsvarlighet i forhold til antall ansatte sett i sammenheng med åpningstider og barnas alder og utvikling, bemanningsplanen i forhold til pedagognormen og i forhold til en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse, kommer uklart fram. Fylkesmannen tar til etterretning tilleggsopplysningene i kommunens uttale til foreløpig rapport, der det redegjøres for at disse forholdene blir grundig vurdert. Kommunens fokus på bemanning gjennom kontroll av årsmeldingene fra barnehagene, og ellers redegjørelsen for hvordan kommunen overvåker sektoren, sannsynliggjør at kontroll av bemanningen også i praksis gjøres ved godkjenning av nye barnehager. Det vil alltid være en fordel at slike sentrale vurderinger synliggjøres skriftlig i saksutredningen for et godkjenningsvedtak. Dette kan imidlertid ikke framsettes som et lovkrav. Lovkravet er at bemanningen faktisk blir vurdert. Fylkesmannen finner det sannsynliggjort at alle de nevnte forhold er konkret vurdert eller kontrollert i godkjenningssakene. Praksis for å vurdere behovet for å innhente politiattest fra barnehageeier og eiers familie før godkjenning gis er ikke omtalt i godkjenningsvedtakene. På bakgrunn av redegjørelsen i kommunens tilbakemelding på foreløpig rapport, finner Fylkesmannen det sannsynlig at behovet for å innhente politiattest fra barnehageeier og eiers familie blir vurdert i godkjenningsprosessen. Også her vil det være en fordel at det av framkommer av vedtaksdokumentene at så er gjort. Det er gjennom informasjonen i kommunens tilbakemelding på foreløpig rapport sannsynliggjort at kommunen i godkjenningsprosessen kontrollerer at barnehagens vedtekter er i samsvar med minimumskravene som er satt i loven. Retningslinjene viser til at saksbehandlingene skal være i tråd med forvaltningslovens krav. Ikke alle formkrav i forbindelse med informasjonen om klageadgang er oppfylt. Manglene er imidlertid mindre detaljer, men som likevel er viktig informasjon til den/ de vedtakene retter seg mot. Kommunen har i sin tilbakemelding på foreløpig rapport sagt at de vil justere praksisen på de aktuelle punktene.
Fylkesmannens bygger sine vurderinger og konklusjoner på de innsendte dokumentene i forbindelse med tilsynet, og i tillegg kommunens tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport og tilleggsdokumentasjonen som ble vedlagt denne. 3.3 Fylkesmannens konklusjon Molde kommune har retningslinjer for sin godkjenningsvirksomhet som vil kunne oppfylle regelverkets krav. Dokumentasjonen for godkjenninger i form av vedtak med saksutredninger, og supplerende informasjon i kommunens tilbakemelding på foreløpig rapport, sannsynliggjør en godkjenningspraksis som er i samsvar med regelverket. 4. Kommunens bruk av reaksjoner, jf. barnehageloven 16 annet ledd 4.1 Rettslig krav Kommunen kan bare benytte pålegg om retting i tilfeller der den har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig. Stenging kan bare benyttes som reaksjon i tilfeller der pålegg om retting ikke overholdes, eller der forholdet ikke lar seg rette. Stengingsvedtak skal sendes til fylkesmannen for orientering. Etter forvaltningslovens bestemmelser må kommunen sende forhåndsvarsel om pålegg om retting og også stenging. Pålegg om retting eller stenging (eller underrettelsen om pålegget) skal inneholde informasjon om: a) Det rettslige grunnlaget for pålegget. b) Det faktiske grunnlaget for pålegget. c) Kommunens vurdering av faktiske forhold opp mot rettslige krav. d) Klageadgang. e) Klagefrist. f) Klageinstans. g) Fremgangsmåte ved klage. h) Opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter. i) Opplysninger om adgangen til be om utsatt iverksetting. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser I tilbakemeldingen fra kommunen opplyses det at kommunen ikke har tatt i bruk reaksjoner jf. barnehageloven 16 andre ledd. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen kan på bakgrunn av mangel på eksempler på bruk av reaksjoner ikke grunnlag for å vurdere om kommunen vil ha en praksis etter regelverket når det gjelder reaksjoner etter barnehageloven 16 andre ledd. 4.3 Fylkesmannens konklusjon Det vises til det som står over, og til de rettslige kravene det er gjort rede for i kap. 4.1 over.
5. Avslutning av tilsynet Fylkesmannen har i kapitlene 3 til og med 4 ikke konstatert lovbrudd. Denne tilsynsrapporten innebærer dermed en avslutning av tilsynet. Fylkesmannen takker for samarbeidet. Vedlegg: Oversikt over innsendt dokumentasjon Organisasjonskart for kommunen Vedl. 1 Organisasjonskart, Molde kommune https://www.molde.kommune.no/organisasjonskart.263546.no.html Delegasjonsreglement i kommunen - barnehageområdet Vedl. 2 Subdelegering av myndighet i medhold av særlov mv fagsjef barnehage Vedl. 3 Subdelegering av myndighet i medhold av særlov mv barnehagetjenesten Vedl. 4 Delegering av myndighet etter opplæringsloven korrigering av reglement Vedtak om godkjenning etter barnehageloven 2013-2015, underliggende notater Vedl. 5 Godkjenning etter barnehageloven - Hjelset barnehage Vedl. 6 Midlertidig godkjenning av utvidelse Krohnstad Montessori barnehage Vedl. 7 Krohnstad Montesori barnehage status per 24.06.14 Vedl. 8 Krohnstad Montessori barnehage befaring 03.06.14. Vedl. 9 Godkjenning etter barnehageloven - Krohnstad Montessori barnehage Vedl. 10 Godkjenning etter barnehageloven midlertidige lokaler i tidligere Sykepleierskolen Vedl. 11 Cecilienfryd barnehage godkjenning av midlertidige lokaler til barnehage Vedl. 12 Godkjenning etter barnehageloven - Cecilienfryd barnehage tilbygg Vedl. 13 Godkjenning etter barnehageloven - Øverland barnehage, mobil friluftsbarnehage
Vedl. 14 Istad barnehage, svar på søknad om godkjenning av barnehage Rutiner og prosedyrer ved godkjenning Vedl. 15 Oppgaver og ansvar godkjenning barnehager Vedl. 16 Samarbeidsprosedyre Molde brann- og redningstjeneste og byggesak Vedl. 17 HMS- og kvalitetssikringssystem, oppfølging av særskilte brannobjekt Godkjenning og rapporter fra andre myndigheter Helsavdelingen Vedl. 18 Godkjenning av nye Hjelset barnehage Vedl. 19 Rapport etter tilsyn ved Hjelset barnehage Vedl. 20 Godkjenning av Krohnstad Montessori barnehage fase 1 Vedl. 21 Godkjenning av nye Barnas Hus, fase 1 Vedl. 22 Rapport etter tilsyn Barnas Hus Sykepleierskolen barnehage Vedl. 23 Godkjenning av nybygg Cecilienfryd barnehage Vedl. 24 Rapport etter tilsyn Cecilienfryd barnehage Vedl. 25 Godkjenning av MoBarn-bussen fase 1 Øverland barnehage Vedl. 26 Godkjenning av MoBarn-bussen fase 2 Øverland barnehage Byggesak Vedl. 27 Hjelset barnehage - igangsettelse Vedl. 28 Krohnstad Montessori barnehage - dispensasjon Vedl. 29 Midlertidig bruk av Sykepleierskolen Vedl. 30 Barnas Hus rammetillatelse Vedl. 31 Cecilienfryd barnehage midlertidig brukstillatelse Vedl. 32 Cecilienfryd barnehage - rammetillatelse Brann og redning Vedl. 33 Tilsynsrapport vedr. Glomstuvegen 33 Barnas Hus Vedl. 34 Egenmelding om brannsikkerhet i barnehagen Hjelset Vedl. 35 Egenmelding om brannsikkerhet i barnehagen Krohnstad Montessoribarnehage
Tilleggsinformasjon etter foreløpig rapport Kommunens uttalelse til foreløpig rapport Retningslinjer for praktisering av finansieringsordningen til ikke kommunale barnehager fra 01.01.2015 Søknad om godkjenning Krohnstad Montessoribarnehage Årsmelding 2014 - Krohnstad Montessoribarnehage Søknad om godkjenning Cecilienfryd barnehage Årsmelding 2014 - Cecilienfryd barnehage