Lillehammer kommune Saksframlegg Saksb: Trude Halvorsen Arkiv: B12 &00 14/1503-3 Dato: 04.06.2014 ENDRINGER AV RETNINGSLINJER FOR SKOLEBYTTE Vedlegg: 1.Gjeldende retningslinjer for skolebytte i Lillehammerskolen 2.Rutiner og saksgang om skolebytte/ fortsette ved skole etter flytting. 3.Skolebyttesaker- søknader 2010- vår 2014 4.Udir-3-2009. Særlege problemstillingar i samband med retten til skyss Sammendrag: Det har vært forholdvis få skolebyttesøknader de fire siste årene i Lillehammer. Dette kan komme av tydelige regler og objektiv saksbehandling, men det kan også skyldes at foreldrene ser at nærskolen er det beste alternativet for sine barn. I elevprognosene fremkommer det at det er de sentrumsnære skolene som har størst kapasitetsutfordringer. Hammartun er den skolen med minst ledig kapasitet og med flest søkere om å fortsette eller bytte til skolen. Kommunen må forholde seg til loven om nærskoleprinsippet og vil kunne møte utfordringer i forhold til å ha plass til tilflyttere samtidig som elever har rett til fritt skolevalg. Fritt skolevalg kan avhengig av omfanget, få innvirkning på skolestruktur, kvalitet og omfanget av saksbehandling i Lillehammerskolen. Det er gjort noe kvalitativ forskning på feltet, men denne har ikke en entydig konklusjon. Antallet som velger å benytte seg av et fritt skolevalg, er avgjørende for hvilke utfordringer dette vil gi. Bakgrunn: I kommunestyresak 4/13 «rett til gammelskole», ble det fremmet forslag om endring av retningslinjer om skolebytte for grunnskolene i Lillehammer kommune. Kommunestyret gjorde følgende vedtak: «Retningslinjene for skolebytte ved flytting innad i Lillehammer kommune beholdes som de er i dag.» Fagutvalget bad i etterkant rådmannen fremme en ny sak om retningslinjer for skolebytte. Denne saken ble lagt frem for fagutvalget i april. Rådmannen har følgende konklusjon i saken: «Rådmannen mener saken er grundig belyst og formelt behandlet i kommunestyresak 4/13.» Det foreslås videre at fagutvalget tar saken til etterretning. I møtet den 08.05.2014 vedtok fagutvalget å fremme en sak for kommunestyret. Fagutvalget ønsket å utrede retningslinjene for skolebytte med den hensikt å endre retningslinjene slik at søknad om skolebytte innvilges så sant det er ledig kapasitet ved skolene.
Fakta: Nærskoleprinsippet Opplæringsloven 8-1 regulerer hvilken skole eleven har rett til å gå på. «Grunnskoleelevane har rett til å gå på den skolen som ligg nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei sokner til. Kommunen kan gi forskrifter om kva for skole dei ulike områda i kommunen soknar til. Etter søknad kan eleven takast inn på annan skole enn den eleven soknar til» Det følger av 8-1 første ledd at eleven har rett til å gå på den skolen som ligger «nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei sokner til». Denne bestemmelsen gir uttrykk for det som kalles nærskoleprinsippet. Skolebyttesaker- søknader 2010- vår 2014 Omfanget i skolebytteaker i Lillehammer kommune fra 2010 og fram til i dag: År Avslag Innvilget Totalt 2010 6 6 12 2011 15 16 31 2012 8 3 11 2013 3 18 21 Vår 2014 7 2 9 Totalt 39 45 84 Se vedlegg for ytterligere informasjon Elevtall fordelt på skoler, Kjent elevtallsutvikling fram til 2016 (tab.1.2) (jfr. tabell fra folkeregisteret) Opplysninger er tatt fra Notat Skolebruksplan, 2013-2026. Arkiv sak 13/102 (B-trinn) 2013/14 2014/2015 2015/2016 Buvollen 44 48 50 Ekrom 135 117 123 Jørstadmoen 202 206 221 Kringsjå 349 354 345 Røyslimoen 335 343 341 Saksheim 33 29 24 Søre Ål 310 324 297 Vingar 178 173 179 Vingrom 89 101 91 Hammartun 585 585 602 Åretta 368 382 327 Smestad 328 332 324 Tabell 1.2 er basert på faktiske elevtall og folkeregistret adresse per samme dato for alle årskull. Av denne framgår antatt utvikling for den enkelte skolekrets i perioden fram til 2016. Elevtall og kapasitet. Fakta og utfordringer ved den enkelte skole (norm 25 elever fra 1-7kl, 28 elever fra 8-10kl.)
Skole Antall klasserom Antall elever pr 18/2-14 Kapasitet Buvollen skole 5 45 100 Ekrom skole 7 124 180 Jørstadmoen skole 13 196 325 (200) 1) Kringsjå skole 17 348 425 Røyslimoen skole 17 331 425 Saksheim skole 3 33 70 Søre Ål barneskole 7 «landskap» 327 380 Vingar skole 9 171 225 Vingrom skole 7 93 175 Hammartun skole 1-7 15 348 350 Hammartun skole 8-10 9 237 252 Åretta ungdomsskole 15 382 420 Smestad ungdomsskole 13 332 364 1) Jørstadmoen skole har kun 8 klasserom som er godkjent og disse lokalene er i nybygget. Oversikt over årlig tilflytning til kommunen, fraflytting og flytting innad i kommunen Tilflytningen til Lillehammer kommune fra 01.01.13 fram til i dag viser et antall på 35 elever. Fraflytningen i samme periode viser totalt 81 elever. Flytting innad i kommunen er det totalt 51 elever. Beskrivelse av hvordan gjeldene bestemmelser blir forvaltet Skolebyttesaker er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Fylkesmannen er klageinstans. Slik skolebytte saker blir forvaltet i dag er det lite saksbehandling på skolenivå. Det er skoleeier som behandler de komplekse sakene og eventuelle klagesaker. Med totalt 3000 elever i Lillehammerskolen er det lite skolebytte saker. Totalt for perioden 2010-2014 er det behandlet 84 søknader av skoleeier. Antall klager som er sendt videre til Fylkesmannen er 8. 2 fikk medhold for ett skoleår og 6 fikk avslag. Skoleskyss ved skolebytte Slik ordningen fungerer i dag, har man rett til skyss etter opplæringslovens 7-1 dersom bytte av skole er et tiltak for å hindre mobbing eller sikre bedre tilpasset opplæring, og det er snakk om å sikre retten til opplæring (Opplæringsloven 9a-1). I de tilfellene der eleven ønsker å fortsette ved skolen ut skoleåret etter flytting, må foresatte dekke skyss selv. Økonomi Skolene får tildelt budsjett basert på en elevfaktor. For at skolene skal ha mulighet til å planlegge bemanning og gjennomføre tilsetninger for kommende skoleår, skjer tildelingen i mars/ april. Det er viktig prinsipp med forutsigbarhet, for å kunne rekruttere lærere med riktig kompetanse og å ivareta kvaliteten på opplæringen. Med dagens retningslinjer er det få skolebyttesaker som fører til økte skysskostnader for kommunen. Vurdering: Antall elevplasser som må reserveres til tilflyttere
Fra Utdanningsdirektoratets brev av 21.september 2009 angående retten til plass ved nærskolen: "I nærskolesaker, og ved fastsettelse av forskrift om skolekretsgrenser, kan det i utgangspunktet ikke legges vekt på fremtidige kapasitetsproblemer, uansett hvor dokumentert disse skulle vise seg å være. Dette innebærer at kommunen må fylle opp skolene hvert år med de elevene som etter nærskoleprinsippet hører til den enkelte skole. Det at skolene skal fylles opp i forhold til sin kapasitet, innebærer imidlertid ikke at de skal være så fulle at èn elev fra eller til gjør at elevtallet på skolen blir ulovlig stort, jf. Opplæringsloven kap. 9a. En skole er full i nærskoleprinsippets forstand når elevtallet har nådd en viss grense - skjønnsmessig, pedagogisk og bygningsmessig. Med et slikt maksimumstall som bakgrunn, må kommunen fordele de øvrige elevene på andre skoler på en forsvarlig og likeverdig måte, enten ved forskriftsregulering og/eller ved enkeltsaksbehandling. Selv om skolen blir ansett som full etter overstående kriterier, vurderer Utdanningsdirektoratet at det i realiteten som oftest vil være anledning til å ta inn tilflyttende elever som bosetter seg innenfor det området som i forskrift eller praksis blir definert å sokne til en enkelt skole. Det vil for eksempel også gjerne være elever som flytter ut av skolekretsen, noe som frigjør plass for tilflyttende elever. Utdanningsdirektoratet finner således at en skole kan vurderes som full ved fordelingen av kommunens elever ved skoleårets start, samtidig som det er kapasitet til å ta imot enkeltelever som kommer tilflyttende inn i skolekretsen gjennom skoleåret. Det at en elev som flytter inn i skolekretsen midt i skoleåret får skoleplass, samtidig som en som bor utenfor skolekretsen har fått avslag, vil ikke være usaklig forskjellsbehandling. Dersom kommunen ikke klarer å forvalte sin egen forskrift om kretsgrenser i forhold til nærskoleprinsippet, må den revurdere forskriftene om skolekretsgrenser. Lovens bestemmelser om nærskoleprinsippet er så grunnleggende at skolene ikke kan avvise elever som har rettigheter i forhold til nærskoleprinsippet med den begrunnelse at skolen ikke har plass. Det betyr at dersom en elev flytter inn i skolekretsen, har eleven også rett til å gå på skole der. Når en elev utenfor skolekretsenen på bakgrunn av en bestemmelse om at ledig kapasitet er styrende for skolebytte, søker seg til skolen, bør rektor kunne avslå søknaden med en begrunnelse basert på vurdering av skolens eller trinnets kapasitet. Samtidig må skolen innvilge skoleplass for elever som flytter inn i skolekretsen. På bakgrunn av dette kan det være nødvendig at skolene ikke innvilger søknader om skolebytte selv om skolen har noe ledig kapasitet. Dersom en elev innvilges skoleplass utenfor egen kretsen, bør et vedtak være gjeldende så lenge eleven går på den aktuelle skolen, dvs. ut 7. trinn for elever på barneskoler, ut 10. trinn for elever på ungdomsskoler og kombinerte skoler. Ut fra et prinsipp om at skoleplass skal vurderes ut fra skolens kapasitet, kan det være nødvendig at elever som ønsker skolegang utenfor sin nærskolekrets må søke på nytt når de går fra barneskole til ungdomsskole. Tabell 1.2 fra elevtall fordelt på skoler, her vises det en nedgang i elevtall ved Kringsjå, Ekrom og Søre Ål skole. Kommunens arealplaner og vedtatte utbyggingsområder tilsier at disse skolene vil få et elevtall som ligger godt over de tall som framgår av tabellen. Søre Ål vil i planperioden være preget av tilflytting i forbindelse med utbygging av Skogenfeltet. Samtidig endres befolkningsstrukturen i deler av skolekretsen hvor det tidligere har
vært stor andel barnefamilier. Elevtallet ved skolen vil få en liten nedgang fram til 2016 for deretter å øke fram mot planperiodens slutt. Det vil være behov for å ha fleksibel skolekretsgrense mellom Hammartun og Søre Ål skolekretser p.g.a. kapasitetsproblemer ved Hammartun. Røyslimoen ser ut til å få en varierende elevtallsutvikling, hvor det også i planperioden vil være en utfordring å kunne utnytte skolens ledige kapasitet sett i forhold til utviklingen ved Søre Ål og Hammartun kretser. Av tabellen ser vi at det kun er Hammartun skole som vil bli utsatt for en betydelig elevtallsøkning og som vil gi oss utfordringer med skoleplass ved «nærskolen». I følge oversikten over skolebyttesaker som er behandlet de fire siste årene, er de fleste søknadene ønske om å få fortsette eller bytte til Hammartun skole. Skoleskyss UDIR redgjør for rettighetene ved til skoleskyss ved skolebytte i rundskriv 3-2009: «Utgangspunktet i opplæringsloven 7-1 innebærer at eleven har rett til skyss til den skolen eleven til enhver tid går, uavhengig av hva som er nærskolen etter 8-1. Sivilombodsmannen har i sak nr. 27 frå 2001 sagt seg samd i dette og stadfesta at ordlyden og forarbeida gir grunnlag for ei slik tolking. Når det gjeld spørsmålet om det er høve til å setje vilkår om at føresette skal dekkje utgiftene til skoleskyss når den skolen eleven går på er valt etter søknad om overflytting til ein annen skole enn nærskolen, er departementet av den oppfatning at kommunane til ein viss grad har høve til å setje vilkår om skoleskyss etter den alminnelege forvaltningsrettslege læra om vilkår. Det er ein føresetnad at vilkåret blir sett fram samtidig som søknad om overflytting blir stetta. Utdanningsdirektoratet meiner at reglane om vilkår i samband med skyss må tolkast slik at hovudregelen er at det ikkje kan setjast vilkår i samband med vedtak om skyss. Det kan likevel etter ei konkret vurdering gjerast unntak frå dette ut frå tilhøva i kvar einskild sak» Ved praktisering av fritt skolevalg må det gjøres enkeltvedtak om skoleskyss for hver elev som en del av behandlingen av søknaden. Fylkesmannen vil være klagesinnstans. Hvis ordningen ikke skal føre til økte utgifter, må foreldre til elever som får invilget skolebytte uten at det foreligger særlige sosiale eller pedagogiske grunner, dekke skyssen selv For noen foreldre kan det reelle valget begrenses ved at de må dekke kostnadene til skyss selv. Økonomi I Lillehammer kommune tildeles skolene ressursene etter elevfaktor. Dersom det innføres en ordning med at ledig kapasitet er styrende for skolebytte, vil vi kunne risikere at flere elever bytter skole etter at skolene har fått tildelt sitt budsjett. Det kan føre til at avgiverskoler har gode ressurser, mens mottakerskoler har mindre ressurser pr. elev. Følgende spørsmål må avklares: Skal elever kunne søke seg til andre skoler i løpet av skoleåret eller skal det være en søknadsfrist for skolebytte?
På hvilket grunnlag skal skolen budsjettere når antall elever varierer- i hvilken utstrekning skal pengene følge eleven også ved flytting under skoleåret? I hvilken grad skal det tas hensyn til behov for spesialundervisning, og hvordan skal kommunen sikre nødvendig fleksibilitet for at elever med spesielle behov får det ressursene de har krav på etter lovverket? I hvilken grad skal det tas hensyn til overtallighet, lærernes arbeidssted eller lærergruppens kompetansesammensetning? Belastning på sentrumsskolene Med utgangspunkt i SSB sin statistikk over befolkningsutvikling i perioden fram til 2026, vil Lillehammerskolen kunne takle de arealmessige utfordringer som vil komme dersom en ser alle skolene under ett. Imidlertid er det slik at elevtallsutviklingen ikke fordeler seg jevnt mellom skolene, og kommunen står derfor overfor de samme utfordringer i dag som ved forrige gjennomgang av skolekretsgrenser, elevtall og kapasitet (2003/2004). Veksten vil komme der det ikke er ledig plass. Det er fortsatt mulig å oppnå fleksibilitet ved justering av kretsgrenser, men man møter store utfordringer med tanke på bl.a. «nærskoleprinsippet». Hammartun krets ser ut til å få en betydelig vekst men det er viktig å merke seg at personer som flytter inn til kommunen, ofte bosetter seg i Hammartun skolekrets. Mange av disse familiene vil etter hvert flytte til andre kretser. Likevel vil barnetrinnet på Hammartun skole ha en utfordring med tanke på antall elever og kapasitet. Vurdering av fysiske rammebetingelser Det kan ved fritt skolevalg oppstå en situasjon hvor det er flere søkere enn plasser ved skolen. Det bør derfor avklares hvordan skolen skal håndtere en slik situasjon. En løsning kan være å bruke de retningslinjene som brukes i dag til å prioritere hvem som skal få plass. - søsken ved samme skole - særskilte hensyn av sosial karakter - farlig skolevei På den andre siden kan det føre til at enkelte skoler får færre elever enn planlagt, med ledige skoleanlegg og lokaler. Det må avklares hvordan slike situasjoner skal håndteres. Forvaltning Slik rutinen og saksgangen om skolebytte praktiseres i dag, er det skolesjefen som får de fleste henvendelser fra foresatte. Spesielt i de tilfellene det er særskilte grunner i søknadene. Det kan være at kjente kriterier og praksis for skolebytte har begrenset antallet søknader om skolebytte, men få søknader kan også skyldes at de fleste foreldre mener det er best for sine barn å gå på nærskolen. I andre kommuner som har innført fritt skolevalg, er det pr i dag rektorene som behandler alle søknader om skolebytte, fordi kapasiteten ved den enkelte skole er styrende for vedtaket. I Lillehammer har kommunestyret i april vedtatt at administrasjonen på skolene skal reduseres fra 01.08.14 med års virkning fra 2015 på 1,1 million kroner. Omdisponering av lærer. Lærerens rettigheter og plikter i ansettelsesforholdet reguleres av arbeidsmiljøloven og avtaleverket mellom arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Dette vil kunne få en betydning for en ordning med fritt skolevalg dersom ordningen fører til for mange eller for få lærere ved
den enkelte skoler. Lærerne tilsettes i Lillehammer kommunen med arbeidssted på den enkelte skole. Det innebærer at en lærer i prinsippet må akseptere å flytte sitt arbeidssted fra en skole til en annen i kommunen dersom det oppstår arbeidsmangel ved skolen. Selv om det arbeidsrettslige prinsippet er klart, kan det tenkes tilfeller hvor det kan bli vanskelig eller urimelig å kreve flytting av arbeidssted. Rektor setter sammen personalet på bakgrunn av undervisningskompetanse slik at skolen har lærere som har kompetanse til å undervise i alle skolens fag. I dag opplever vi at skoler har utfordringer med å tilsette lærere med riktig undervisningskompetanse. Skolekvalitet Retten til skolebytte basert på kapasitet kan ha en effekt ved at det utvikler seg skoler med ulik status og kvalitet. Enhetsskoleprinsippet innenfor kommunegrensene kan derfor bli en utfordring. Attraktive skoler kan utvikle bedre kvalitet ved at gode lærere søker seg til et bedre fagmiljø og et arbeidsted med bedre omdømme. Det går ofte på bekostning av andre skoler fordi tilfanget på lærere innen en kommune er forholdsvis konstant. Et moment som kan være med i vurderingen, er det faktum at Lillehammer kommune er en Geografisk vidstrakt kommune. En innføring av fritt skolevalg kan også bety at valget ikke er like reelt for elever i distriktet som i sentrale deler av kommunen. Fritt skolevalg kan føre til at den daglige transporten blir enklere for foreldre som skal levere og hente sine barn på skole/sfo/barnehage i forbindelsen med reise til og fra jobb. Det kan også bety en kortere skole-/sfo-dag for barna deres. For barna og foreldrene kan ordningen bety en lavere terskel for å få valgt/skiftet skole. Forskning I en artikkel i tidsskriftet Magma nr 1/2005 skriver forsker Kjell J. Sunnevåg ved Stiftelsen og Samfunns-og Næringslivsforskning (SNF) i Bergen blant annet: I debatten om fritt skolevalg har et sentralt argument mot ordningen vært at det vil føre til elevsortering og A-og B-skoler. Dette samsvarer med økonomisk teori, som sier at det vil være en tendens til elevsortering i en situasjon med økt konkurranse mellom skolene. Segregeringstendensen vil kunne oppstå etter flere dimensjoner, for eksempel etter foreldrenes inntekt og utdanning, elevprestasjoner og etnisk bakgrunn. Det er grunn til å regne med at fritt skolevalg kan ha en uheldig fordelingseffekt. I grunnskolen vil riktig nok retten til å gå på nærskolen begrense en slik tendens. På den andre siden viser forskningsresultater at fritt skolevalg gir en positiv effektivitetsgevinst, både i form av elevprestasjoner og i form av stabens produktivitet. Denne effekten har vært sterkest for skoler i urbane områder. Men forskere på dette området finner også grunn til å rette en advarende pekefinger i tilknytning til denne effekten. Det er grunn til å spørre om fokuseringen på elevprestasjoner kan bli forsterket. Dersom foreldrene baserer sitt valg på karakternivået, kan resultatet fort bli opportunistisk atferd fra skolenes side gjennom inflasjon i karakternivå.
I avveiningen om innføring av fritt skolevalg ser det altså ut til at man kan står overfor positive effektivitetsgevinster på den ene siden og uheldige fordelingseffekter på den andre siden. Å redusere de uheldige og maksimere de positive sidene i størst mulig grad representerer en utfordring i den praktiske utformingen av fritt skolevalg dersom det vedtas innført. Konklusjon: Valget mellom nåværende retningslinjer eller en ordning hvor søknader invilges så sant det er ledig kapasitet er avhengig av hvilke argumenter en vektlegger. Det er vanskelig å forutsi hvor mange som vil benytte seg av muligheten til fritt skolevalg. Antallet er bestemmende for i hvilke utfordringer en slik ordning vil gi. Saken legges fram med slikt forslag til I N N S T I L L I N G / V E D T A K: 1. Retningslinjer for skolebytte punkt 5.2. endres til "Elever som søker om plass ved skole i annen skolekrets enn sin egen, kan tildeles plass dersom skolen har ledig kapasitet" 2. Ved mulige kapasitetsutfordringer skal søknader med følgende begrunnelse prioriteres: søsken ved samme skole, særskilte hensyn av sosial karakter, farlig skolevei. 3. Ved skolebytte som har andre begrunnelser enn de som er nevnt i punkt 2, dekkes i utgangspunktet ikke eventuelle utgifter til skoleskyss. 4. Skolebytte med andre begrunnelser enn nevnt i punkt to skal ikke hindre elever som flytter til kommunen i å benytte seg av sin rett til skoleplass på nærskolen. 5. Rådmannen tilpasser rutiner, retningslinjer og praksis for skolebytte til punkt 1-4. 6. Ordningen evalueres senest innen 3 år, men tidligere ved en økning i antall skolebytter som fører til kapasitetsproblemer. Lillehammer, 6. juni 2014 Hilde Ekeberg Leder fagutvalget for oppvekst og utdanning