Rogaland Revisjon IKS

Denne rapportens målgrupper er kontrollutvalget, andre folkevalgte, formelt ansvarlige i administrasjonen og utførende fagfolk i administrasjon. Rapporten er et offentlig dokument og skal være tilgjengelig også for media og andre interesserte. Behovene varierer, men her er en leserveiledning med to nivåer for hvor dypt rapporten kan behandles: 1. Innholdsfortegnelsen, sammendraget og rådmannens kommentarer 2. Hovedrapporten med innledning, faktabeskrivelse med vurderinger og anbefalinger, samt vedlegg Innhold... 3 Sammendrag... 4 Rådmannens kommentar... 9 Rapporten... 11 1 Innledning... 12 1.1 Formål og problemstillinger... 12 1.2 Revisjonskriterier og metode... 13 1.3 Særlige utfordringer mht. selvkost... 13 2 Faktabeskrivelse og vurderinger... 14 2.1 Kommunens gebyrer for tjenestene... 14 2.2 Kommunens selvkost for VAR-sektoren... 18 2.3 Kommunens selvkost for andre tekniske tjenester... 21 2.4 Kommunens selvkost for andre tjenester... 26 2.5 Kommunens interne fordelinger (indirekte driftsutgifter mv)... 28 2.6 Kommunens oppfølging av selvkost... 32 2.7 Kommunens rapportering av selvkost... 33 2.8 Detaljkontroller av kommunens selvkostberegninger... 35 2.9 Nye regler og verktøy for selvkostberegninger... 37 2.10 Saksbehandlingen for plan-, bygge- og oppmålingssaker... 39 Vedlegg... 46 SELVKOST - 3 - SANDNES KOMMUNE

For mange kommunale betalingstjenester nyttes selvkost som øvre ramme for brukerbetaling. Dette innebærer at kommunen må foreta en etterkalkulasjon (selvkostregnskap) av kostnadene for å føre kontroll med at gebyrinntektene ikke overstiger selvkost. Over- og underskudd i selvkostregnskapet skal føres mot selvkostfond. For betalingstjenester hvor det opereres med full selvkost (dvs. full kostnadsdekning), skal underskudd fremføres til senere år i den grad selvkostfond ellers ville vært negative. Formålet med prosjektet er å kontrollere kommunens selvkost for å se om praktiseringen er i henhold til gjeldende regelverk. De tjenestene det er sett nærmere på, er vann, avløp, renovasjon, slam, feiing, plansaker (reguleringssaker), byggesaker, oppmålingssaker, SFO, praktisk bistand (PLO hjemmetjenester) og kostpenger barnehager. Dette er kommunens selvkosttjenester iht. kommunens økonomireglement. Arbeidsmetodene har bestått av en kombinasjon av intervjuer og gjennomgang av kommunens regnskaper, rutiner og dokumenter. Våre funn beskrives i det nedenstående Kommunen har de siste årene hatt et økende fokus på selvkosttjenestene ved at det i regnskapet (selvkostnoten) etter hvert har blitt tatt med flere tjenester og ved at det har vært økninger av enkelte gebyrer for å oppnå full selvkost. Kommunen har i 2012 anskaffet seg et nytt selvkostverktøy som vil tas i bruk for regnskapsåret 2012. Vi har i våre revisjonsberetninger de siste årene påpekt at det har vært en akkumulering av underskudd på renovasjonsområdet. Dette er i strid med forurensningslovens 34 som krever at kommunene praktiserer full selvkost for husholdningsrenovasjon. For 2011 hadde imidlertid kommunen et relativt stort overskudd på området slik at det akkumulerte underskuddet gikk mye ned. Det var på 1,1 millioner kroner ved utgangen av 2011. I hvor stor grad utnytter kommunen sin mulighet til å ta selvkost? For de tekniske tjenestene praktiserer kommunen full selvkost (dvs. full kostnadsdekning). For SFO, praktisk bistand og kostpenger barnehager benytter kommunen en forenklet selvkostberegning. Vi har ikke konkret vurdert andre tjenester. Det bemerkes imidlertid at for andre tjenester ligger gebyrene godt under selvkost (under direkte driftsutgifter). Ved foreldrebetaling i barnehager og egenbetalinger for kommunale helse- og omsorgstjenester er det dessuten maksimalsatser iht. Stortingets årlige budsjettvedtak, og tak for vederlag/egenandeler fastsatt i forskrift fra HOD. For SFO er det ikke noen slike begrensninger. SELVKOST - 4 - SANDNES KOMMUNE

Kommunens gebyrer, sammenligning andre og gebyrutviklingen Vi har sammenlignet kommunens gebyrer med de tre andre kommunene på Nord- Jæren, samt gjennomsnittet for Rogaland og Landet (utenom Oslo). Dette gjelder året 2011/2012. Sandnes har lave gebyrer for vann og moderate gebyrer for avløp og renovasjon. For plan-, bygge og oppmålingssaker skiller kommunene på Nord-Jæren seg ut med høye gebyrer. Det skyldes nok mest at full selvkost i stor grad praktiseres her, mens flere andre kommuner enda ikke har gått inn for dette. I tillegg vil gjerne større plankompleksitet i bykommunene medføre mer arbeid med sakene. For SFO ligger kommunen lavt mht. gebyr, mens det er motsatt for praktisk bistand. Det kan ellers bemerkes at kommunene har mange forskjellige gebyrsatser, spesielt for plan-, bygge- og oppmålingssaker. Vi har i vår undersøkelse sett på det vanligste gebyret for tjenestene (rapportert til KOSTRA). Gebyrene for avløp, slam og byggesak har steget mye de siste årene for at kommunen skal oppnå full selvkost på tjenesteområdene. Hvordan er gebyrregulativene for tjenestene utformet? Utformingen av gebyrregulativene anses tilfredsstillende. De er i store trekk like andre kommuners. Gebyrregulativene for VAR-sektoren og for plan- og byggesaker er utformet ved et arbeid/samarbeid mellom kommunene på Nord Jæren for flere år siden. Gebyrregulativet for oppmåling har en struktur som er anbefalt av Statens kartverk. Det kan imidlertid nevnes at gebyrregulativene inneholder en betydelig mengde gebyrsatser. På sikt bør nok kommunene sammen se om det er mulig å forenkle dette noe. Hvordan håndteres selvkost for de enkelte tjenestene? Vi har ikke noe å bemerke til hvordan kommunen fører direkte driftsutgifter og kapitalkostnader for VAR-sektoren. Vi har heller ikke noe å bemerke til kommunens praksis for selvkost mht. SFO, praktisk bistand og kostpenger barnehager. Vi har en del merknader til kommunens andre selvkosttjenester (særlig plan-, bygge- og oppmålingssaker), og til interne fordelinger. For plan-, bygge- og oppmålingssaker kan det bare tas gebyr for det arbeidet som retter seg mot andre, og gebyrene skal i prinsippet gjenspeile det arbeid kommunen har med sakene. Det er i tillegg en del arbeid overfor andre som det ikke kan tas gebyr for. Særlig for plansaker, og til dels oppmåling, er det en del arbeid som kommunen ikke kan ta gebyr for, mens det aller meste som gjelder byggesaker vil være arbeid som kommunen kan ta gebyr for. Det kan derfor være praktisk å se på hele byggesak som en selvkostenhet, og hvor det foretas korrigeringer for det som ikke skal tas med i selvkostregnskapet. Dette gjøres i Sandnes. Det stiller seg annerledes når det gjelder plan- og oppmålingssaker. Disse tjenestene kan ikke uten videre ses på som selvkostenheter. Selvkostrelatert arbeid her bør derfor føres for seg i regnskapet. Vi er innforstått med at dette vil gi kommunen noen bokføringstekniske (fordelingsmessige) ut- SELVKOST - 5 - SANDNES KOMMUNE

fordringer, men praksisen vil til gjengjeld kunne gi langt mer nøyaktige selvkostregnskaper. Det har ikke har vært utarbeidet selvkostregnskap for arealplan (plansaker) de siste årene. Et slikt selvkostregnskap bør utarbeides hvert år. Ved selvkostberegningen for feiing tar kommunen utgangspunkt i antall piper i kommunen og selvkostpris for feiing (pr. pipe) oppgitt fra Brannvesenet (IKS et). Ettersom kommunen har relativt sett færre piper enn sin eierandel i IKS et, er regningen fra IKS et (utføreren) vedrørende feiing høyere enn kommunens selvkostberegning for feiing viser. For 2011 er forskjellen på 340.000 kroner. Vi antar at kommunen kan ta med hele feieregningen fra IKS et i sin selvkostberegning, da det er dette kommunen faktisk selv betaler. Kommunen bør vurdere forholdet på nytt. Vi anser fordelingsgrunnlag og fordelingsprinsipper for kommunens interntjenester til å være innenfor retningslinjene. Vi kan ikke se at det i regnskapet er noen opplagte ansvar/tjenester som ikke blir fordelt. Fordelingene til VAR-sektoren har imidlertid vært for store slik at selvkostgrunnlaget her har vært for høyt. Kommunen vil endre dette fra 2013. Fordelingene er totalt redusert med 2,175 millioner kroner. Kommunen bruker fjorårets utgifter for interntjenestene ved fordelingen. Kommunen bør bruke årets utgifter for interntjenestene ved fordelingen. Fordelingen kan foretas månedlig med utgangspunkt i budsjett, og med korrigeringer ut fra regnskap ved årsavslutningen. Bymiljø foretar ikke viderefordelinger av kommunens interntjenester til slam. Omfanget (omsetningen) for slam er lite, men i prinsippet bør kommunens interntjenester tas med også her. For byplan mener vi at kommunens interntjenester bør regnskapsføres videre, i alle fall for arealplan og oppmåling (selvkosttjenester). Oppmåling tar imidlertid hensyn til interntjenestene ved sitt selvkostregnskap. Vi har ingen merknader til bymiljø og byplan sine egne administrative fordelinger. Vi har foretatt detaljkontroller av kommunens selvkostberegninger for regnskapsåret 2011. Detaljkontroller her gjelder om det er regnskapsført korrekte tall i regnskapet ved de selvkostberegninger som er utført av kommunen (ut fra de prinsipper og metoder som kommunen benytter). Vi fant ikke noen vesentlige feil. Vi vil imidlertid bemerke kommunens artsføringer ved interne fordelinger. Artsføringene gir et misvisende bilde av kommunens ressursbruk, og bør følgelig endres. Vi finner i liten grad henførbare kostnader som ikke blir belastet. De kostnader som blir belastet er henførbare. Vi anser at gebyrer/brukerbetalinger stort sett blir beregnet i tråd med lover og regler. De forhold som er bemerket i denne rapporten gir ikke vesentlige utslag. SELVKOST - 6 - SANDNES KOMMUNE

Hvordan blir selvkostfond for tjenestene håndtert? Kommunen beregner selvkostfondene iht. selvkostretningslinjene. Kommunen kan velge om den vil ha årlige føringer mot selvkostfond, eller om dette skal gjøres over en lengre tidshorisont (3-5 år) dersom dette gir en jevnere gebyrutvikling. Sandnes foretar årlige føringer mot selvkostfond. Årlige føringer synes å være det klart mest vanlige i kommunene. Har kommunen en tilfredsstillende oppfølging av selvkost? Kommunen følger opp de tekniske selvkosttjenestene ved den årlige gjennomgangen mot selvkostfond eller fremførbare underskudd. Andre selvkosttjenester blir beregnet på en forenklet måte (selvkostpriser/timepriser), som i prinsippet skal gå i null. Det er derfor ikke aktuelt med selvkostregnskap/fond her. Vi har for oppfølgingen intet å bemerke. For plansaker har vi imidlertid ingen tall da det mangler selvkostregnskaper. Selvkostfondets egentlige funksjon er å håndtere svingninger i inntekter og kostnader slik at gebyrene kan holdes stabile. Det er ganske store «selvkostfond» for byggesaker (negativt) og oppmålingssaker. Her bør kommunen følge med for å se om det er behov for justeringer av gebyrene. Hvordan blir rapportering av selvkost håndtert? Kommunens selvkostnote inneholder de vesentligste elementer når det gjelder tjenestene (resultat for året og selvkostfond/fremførbart underskudd ved utgangen av året). Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) sin standard om noter og årsberetning sier at noten også kan vise tjenestene med direkte kostnader, indirekte kostnader og kapitalkostnader. Kommunen kan vurdere om den skal angi selvkostnoten så detaljert. Det bemerkes at kommunens selvkostnote ikke inneholder opplysninger om plansaker, SFO, praktisk bistand og kostpenger barnehager. Disse tjenestene bør det også opplyses om i noten. Hvordan er kommunens effektivitet ved saksbehandlingen av plan-, bygge- og oppmålingssaker (saksbehandlingstider og gebyrtap)? Vi har for 2011 sammenlignet kommunens saksbehandlingstider med de tre andre kommunene på Nord-Jæren, samt gjennomsnittet for Rogaland og Landet (utenom Oslo). Sandnes har - sammen med Sola - lange saksbehandlingstider på områdene. De lange saksbehandlingstidene kan muligens delvis forklares med at det er særlig stor aktivitet i Sandnes, men KOSTRA-data om antall saker (iht. kommunestørrelsen) tyder ikke spesielt på dette. Kommunen (enhetene) sier selv at for lite bemanning har vært utslagsgivende. Kommunen har for byggesaker spesielt satset på å få ned saksbehandlingstidene, og hvor en rekke tiltak har blitt satt inn. For 2012 har saksbehandlingstidene ved byggesak SELVKOST - 7 - SANDNES KOMMUNE

derfor gått mye ned. Det har vært en halvering av saksbehandlingstidene. Ved oppmåling er det fortsatt lange saksbehandlingstider. Vi har ikke her data for arealplan. Tidsoverskridelsene på områdene medfører gebyrtap for kommunen. Vi har sett på årene 2009-2012 (medio 2012). Gebyrtap her gjelder ordinære byggesaker og oppmåling. Totalt har kommunen måtte redusere saksbehandlingsgebyrene med 1,75 millioner kroner i perioden. Det kan forventes at gebyrtapene for byggesaker og oppmåling blir mye mindre i årene fremover. Saksbehandlingstidene for byggesaker er som nevnt betydelig redusert gjennom tiltak som er satt i verk. For oppmåling var det særlig en stor sak som medførte gebyrtapene, og hvor kommunen satte inn tiltak for at dette ikke skal skje igjen. Kommunen regnskapsfører ikke gebyrtapene. Kun de betalte gebyrer blir ført på tjenestene. Dette betyr at tapene kommer med i selvkostregnskapene. Andre brukere betaler da i prinsippet for tapene (gebyrreduksjonene) ettersom kommunen har vedtatt full selvkost på områdene. Denne praksisen bør endres. Vi gir kommunen følgende anbefalinger: Selvkostrelatert arbeid for plan- og oppmålingssaker bør føres for seg i regnskapet. Kommunen bør utarbeide selvkostregnskap for arealplan hvert år. Kommunens interntjenester til byplan bør regnskapsføres videre, i alle fall for arealplan og oppmåling (selvkosttjenester). Kommunen bør følge med for å se om det er behov for justeringer av gebyrene for bygge- og oppmålingssaker. Kommunens gebyrtap ved bygge- og oppmålingssaker bør ikke tas med i selvkostregnskapene. Det samme gjelder plansaker dersom det oppstår gebyrtap her. Fordelingen av kommunens indirekte driftsutgifter (interntjenester) bør foretas med årets utgifter. Kommunen bør endre sine artsføringer ved bokføring av interne fordelinger. Selvkostnoten bør ta med opplysninger om alle kommunens selvkosttjenester. Kommunen kan vurdere nærmere om den skal angi selvkostnoten mer detaljert. Slam bør også belastes med kommunens interntjenester. Kommunen bør vurdere på nytt om den skal ta med hele feieregningen fra Brannvesenet i sin selvkostberegning for feiing. SELVKOST - 8 - SANDNES KOMMUNE

Vi mottok rådmannens kommentarer 16.11.12. Rådmannen er tilfreds med rapportens hovedresultat om at i hovedsak behandler kommunen selvkostområdet på en tilfredsstillende måte, utgifter henføres riktig og håndteres i samsvar med forskriftskrav. Det er positivt å ha fått en gjennomgang av selvkostområdene. Forvaltningsrevisjonen har kommet med nyttige kommentarer og innspill som gjør at våre rutiner kan forbedres ytterligere på dette området. Kommunen har også selv sett behovet for å bedre kvaliteten og anskaffet derfor i mai 2012 et eget dataverktøy Momentum selvkost for å kunne beregne selvkost raskere og bedre. Verktøyet har allerede blitt benyttet på tallene for VAR området for 2011 og som grunnlag for å beregne forslag til gebyrer i rådmannens forslag til økonomiplanen for 2013 til 2016. En del av de forslag til forbedringer som revisjonen har tatt opp i rapporten blir nå allerede tatt hensyn til i Momentum selvkost. Blant annet gjør dette verktøyet det enklere å hente inn tall fra regnskapet, gir gode muligheter for både for- og etterkalkyle av gebyrer, god dokumentasjon og økt kvalitet på beregninger. Rådmannen ser imidlertid at det er forbedringspunkter. Nedenfor kommenteres kort noen av funnene og de anbefalinger som revisjonen legger frem. Hvordan håndteres selvkost for de enkelte tjenestene Selvkostrelatert arbeid for plan- og oppmålingssaker, håndtering av gebyrtap For tjenestene plan- og oppmålingssaker blir det anbefalt at selvkostrelatert arbeid skilles ut og føres i eget regnskap. Som det og blir påpekt er det en del bokføringsmessige og fordelingsmessige utfordringer med å gjøre dette. Rådmannen vil vurdere å foreta et slikt skille i den grad det gir et bedre grunnlag for selvkostregnskap. Det har ikke vært utarbeidet selvkostregnskap for arealplan de siste årene. Det er selvfølgelig ikke tilfredsstillende. Det vil derfor bli satt i gang et arbeid for å skille ut hvor stor andel av regnskapet som skal henføres til selvkost. Samtidig må arbeidet gjøres i nær sammenheng med og innfases det utviklingsarbeidet som pågår i resultatenhet byplan mht. fremtidig organisering, oppgavefordeling mv. så det legges til rette for mest mulig effektive løsninger. Rådmannen tar til etterretning at eventuelle gebyrtap på bygge- og oppmålingssaker ikke bør tas med i selvkostregnskapene. Det vises her til svar som revisjonen har mottatt 2/10-2012 fra fylkesmannen og KRD. SELVKOST - 9 - SANDNES KOMMUNE

Fordeling av kommunens indirekte kostnader, artsbruk i regnskapsføringen Kommunen har frem til nå brukt fjorårets interne utgifter ved fordeling av interne indirekte kostnader. Rådmannen enig i at det er mer korrekt å benytte årets utgifter. Når Momentum selvkost nå er tatt i bruk er det raskt og enkelt å hente inn året regnskapstall og benytte disse ved fordeling av indirekte kostnader. Det er imidlertid viktig å få understreke at interne administrative utgifter innenfor bymiljø allerede blir fordelt på VAR i forhold til årets regnskapstall. Beløpsmessig er dette et langt høyere beløp enn det som fordeles av interne indirekte kostnader. Rådmannen er enig i at artsbruken som benyttes ved føring av interne fordelinger bør endres. Håndtering av utgifter til feiing, fordeling Ved kontroll av selvkost på feiing ble det i selvkostnoten benyttet antall piper i kommunen som grunnlag for beregning av kostnader. Selvkostprisen for feiing per pipe er oppgitt fra Brannvesenet IKS. Imidlertid bruker Brannvesenet IKS eierandelen som grunnlag for fordeling av kostnader per kommune pr d.d. Her vil det naturlig nok bli et avvik. I forbindelse med prosess om ny brannstasjonsstruktur i selskapet vil hele kostnadsfordelingsmodellen bli tatt opp til ny vurdering, herunder også fremtidig fordeling av utgifter fra feiervesenet. Brannforebyggende tilsynsoppgaver som også ligger som oppgaver i feiervesenet må sees nærmere på ved fremtidig utgiftsfordelingsmodell. Arbeidet er ventet gjennomført i løpet av 1. halvår 2013. Endringer i kommunens selvkostberegning må sees i sammenheng med dette. Rapporteringen av selvkost Det er i utgangspunktet ikke store krav til hva selvkostnoten skal inneholde. Rådmannen er enig i at det er naturlig å gi noe mer detaljert informasjon og opplysninger om hvilke tjenester som omfattes av selvkost. I Momentum selvkost vil det for VAR området nå automatisk kunne kjøres ut en mer detaljert note som kan benyttes i regnskapet. SELVKOST - 10 - SANDNES KOMMUNE

SELVKOST - 11 - SANDNES KOMMUNE

For mange kommunale betalingstjenester nyttes selvkost som øvre ramme for brukerbetaling. Dette innebærer at kommunen må foreta en etterkalkulasjon (selvkostregnskap) av kostnadene for å føre kontroll med at gebyrinntektene ikke overstiger selvkost. Over- og underskudd i selvkostregnskapet skal føres mot selvkostfond. For betalingstjenester hvor det opereres med full selvkost (dvs. full kostnadsdekning), skal underskudd fremføres til senere år i den grad selvkostfond ellers ville vært negative. 1 Formålet med prosjektet er å kontrollere kommunens selvkost for å se om praktiseringen er i henhold til gjeldende regelverk. De tjenestene det er sett nærmere på er vann, avløp, renovasjon, slam, feiing, plansaker (reguleringssaker), byggesaker, oppmålingssaker, SFO, praktisk bistand (PLO hjemmetjenester) og kostpenger barnehager. Dette er kommunens selvkosttjenester iht. kommunens økonomireglement. 2 For andre tjenester ligger gebyrene godt under selvkost (under direkte driftsutgifter). Det framgår av kontrollutvalgets bestilling at følgende problemstillinger skal besvares: I hvor stor grad utnytter kommunen sin mulighet til å ta selvkost? Hvordan er gebyrregulativene for tjenestene utformet? Hvordan håndteres selvkost for de enkelte tjenestene? o Blir alle henførbare kostnader belastet? o Blir kostnader som ikke er henførbare belastet? o Blir brukerbetalinger beregnet i tråd med lover og regler? Hvordan blir selvkostfond for tjenestene håndtert? Har kommunen en tilfredsstillende oppfølging av selvkost? Hvordan blir rapportering av selvkost håndtert? Hvordan er kommunens effektivitet ved saksbehandlingen av plan-, bygge- og oppmålingssaker (i den grad dette kan måles)? Inkludert i prosjektet er det en oversikt over kommunens gebyrvedtak, utviklingen i gebyrene samt en sammenligning av gebyrnivået med andre kommuner. For plan-, bygge- og oppmålingssaker ser vi dessuten på skillet mellom det arbeid det kan tas gebyr for og det arbeid det ikke kan tas gebyr for. Vi tar også for oss kommunens gebyrtap (gebyrreduksjoner) for disse tjenestene. 1 Selvkostfond kan iht. uttalelse fra KRD ikke være negative. Vi viser til NKRF sitt einfo 08/09 om Inndekning av underskudd i selvkostregnskapet (mht. uttalelse fra KRD). 2 Slam er ikke spesielt nevnt i reglementet. Men dette er en avløps- eller renovasjonstjeneste. Slam ligger organisasjonsmessig under avløp i Sandnes. Andre kommuner kan ha dette plassert under renovasjon. SELVKOST - 12 - SANDNES KOMMUNE

Revisjonskriteriene er krav eller forventninger som brukes for å vurdere funnene i undersøkelsene. Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området, f.eks. lovverk og politiske vedtak. I dette prosjektet er følgende kriteriegrunnlag anvendt: MD Forurensningsforskriftens 16-1 om vann- og avløpsgebyrer Forurensningslovens 34 om avfallsgebyr (husholdningsavfall) 3 Brann- og eksplosjonsvernlovens 28 om gebyr for feiing og tilsyn Plan- og bygningslovens 33-1 om gebyrer for plan- og byggesaker Lov om eiendomsregistrering (matrikkelloven) 32 om oppmålingsgebyr Opplæringslovens 13-7 om skolefritidsordningen (dekning av utgifter) HOD Forskrift til lov om sosiale tjenester 8-3 (vederlag utenfor institusjon) 4 KRD Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester Kommunale regnskapsstandarder om god kommunal regnskapsskikk Lovregler om saksbehandlingstider og gebyrtap for plan-, bygge- og oppmålingssaker Metodisk er det benyttet intervjuer og gjennomgang av kommunens regnskaper, rutiner og dokumenter. For gebyrer og saksbehandlingstider er det foretatt analyser/sammenligninger (mot seg selv over tid og mot andre kommuner). En nærmere omtale av kriterier, metode og kildehenvisninger ligger i rapportens vedlegg. Vår samlete vurdering er at metodebruk og kildetilfang har gitt et tilstrekkelig grunnlag til å besvare prosjektets formål og de problemstillinger kontrollutvalget vedtok. Kommunen (enhetene) bemerker disse forholdene som særlige utfordringer: Retningslinjene er detaljerte og kompliserte (dette forholdet vil bedres når kommunen kommer i gang med sitt nye selvkostverktøy, jf. punkt 2.9 i rapporten). Store prisøkninger fra IKS ene (IVAR og Renovasjonen) medfører store økninger i VAR-gebyrene og usikkerhet rundt kommunens budsjettering av VAR-gebyrene. Større svingninger i byggemarkedet gir tilsvarende svingninger i selvkost for plan-, bygge- og oppmålingssaker ettersom bemanningen på områdene er nokså fast. Selvkostdelen for plan- og oppmålingssaker er vanskelig å beregne. Den er ikke skilt ut for seg i budsjett og regnskap. Dette gir et uklart selvkostbilde. 3 Forurensningslovens 34 gjelder også slam. Det vises til forurensningslovens 26. 4 Det er kommet ny forskrift fra HOD med ikrafttredelse fra 2012. Dette er forskrift om egenandel for kommunale helseog omsorgstjenester. Forskriftens 9 om beregning av egenandel for praktisk bistand er identisk med 8-3 i forskrift til lov om sosiale tjenester. Bestemmelsen i den «gamle» forskriften er for øvrig ikke opphevet. SELVKOST - 13 - SANDNES KOMMUNE

Lovreglene inneholder sterke føringer for full selvkost (full kostnadsdekning) for VARsektoren (tjenestene vann, avløp og renovasjon). Forurensningsforskriften sier at vann og avløp bør gå i selvkost, mens forurensningsloven sier at renovasjon skal gå i selvkost. Renovasjon gjelder her kun husholdningsavfall. På renovasjonsområdet er det også private aktører, dette gjelder både innsamling og mottak av avfall. For næringsavfall kan kommunene - som private avfallsaktører - beregne seg fortjeneste. Sandnes kommune driver ikke med næringsavfall. For andre tjenester er selvkost satt som tak, men kommunen kan ved prinsippvedtak bestemme at også disse tjenestene skal gå i selvkost. For praktisk bistand inneholder lovreglene en forenklet selvkostberegning. Iht. kommunens økonomireglement 5 syntes det å være lagt opp til full kostnadsdekning for tjenestene vann, avløp, renovasjon, slam, plansaker, byggesaker og SFO, mens det for tjenestene feiing, oppmålingssaker, praktisk bistand og kostpenger barnehager da følgelig skal være en forenklet selvkostberegning. Kommunen (regnskapssjefen) sier imidlertid at full kostnadsdekning også gjelder feiing og oppmålingssaker, men at dette ikke er klart nok presisert i økonomireglementet. Vi har sett på gebyrvedtakene for året 2012. Kommunens gebyrer for det kommende året ble vedtatt av bystyret i forbindelse med budsjett/økonomiplan. I forurensningsforskriftens 16-1.2 står følgende: Før kommunen gjør vedtak om gebyrenes størrelse, skal det foreligge et overslag over kommunens antatte direkte og indirekte kostnader knyttet til drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader på hhv. vannog avløpssektoren for de nærmeste tre til fem årene. Overslagene skal så vidt mulig utarbeides i sammenheng med kommunens rullerende økonomiplan. Det skal også foreligge overslag over hvilke beløp gebyrene antas å innbringe. På bakgrunn av kommunens oppsamlede underskudd innenfor VAR-sektoren, ble det til bystyret lagt fram en egen sak med beregninger som viste hvordan dette skulle dekkes inn i perioden 2011-2013. Kommunen har ikke i 2011 utarbeidet en flerårig VARoversikt for 2012 og senere, men dette er gjort i 2012 (gjelder perioden 2013-2016). 5 Det vises til kommunens nye økonomireglement (gjeldende fra 01.01.11) side 2, samt punktene 5.3.4 og 5.4.4. Det er her ikke endringer fra kommunens forrige økonomireglement (se dette reglementets punkt 4.3). SELVKOST - 14 - SANDNES KOMMUNE

Tabell 1 Utviklingen i kommunens gebyrer 2007-2011 (beløp i kr) Kilde KOSTRA (2011) 6 2007 2008 2009 2010 2011 Årsgebyr vann 984 1 032 1 056 1 224 1 248 Årsgebyr avløp 1 392 1 464 1 608 2 316 2 268 Årsgebyr renovasjon 1 860 2 000 2 040 2 440 2 360 Årsgebyr slam.. 500 600 800 1 200 Årsgebyr feiing 160 168 175 185 195 Gebyr privat reg.plan.... 115 000 115 000 115 000 Byggesaksgebyr 13 100 13 900 15 828 16 200 19 640 Gebyr oppmåling 10 039 10 360 10 360 12 500 14 500 SFO foreldrebetaling 1 204 1 204 1 252 1 295 1 296 Praktisk bistand 284 298 323 335 335 Merknader og kommentarer: KOSTRA tar med de vanligste gebyrsatser som brukes i kommunene. For vann, avløp, renovasjon, slam og feiing gjelder de oppgitte gebyrer 2012. For de andre tjenestene gjelder de oppgitte gebyrer 2011. Alle gebyrer i KOSTRA er oppgitt uten merverdiavgift. Vi ser at gebyrene for avløp, slam og byggesak har steget mest i perioden (hhv. 63, 140 og 50 % fra 2007 til 2011). Disse gebyrene har de siste årene blitt satt mye opp for å oppnå full selvkost på tjenesteområdene. Vi har sammenlignet Sandnes sine gebyrer for tjenestene med andre kommuner. Det er her brukt rapporterte data i KOSTRA for 2011. Vi har sammenlignet med nabokommuner, samt gjennomsnittet for Rogaland og Landet (utenom Oslo). Tabell 2 Sammenligning gebyrer for tjenestene (beløp i kr) Kilde KOSTRA (2011) Sandnes Stavanger Sola Randaberg Rogaland Landet Årsgebyr vann 1 248 1 028 1 035 1 296 2 189 2 994 Årsgebyr avløp 2 268 1 499 1 425 2 384 2 550 3 346 Årsgebyr renovasjon 2 360 2 202 2 194 2 499 2 491 2 443 Årsgebyr slam 1 200 445 670 770 1 175 1 280 Årsgebyr feiing 195 185 186 215 267 362 Gebyr privat reg.plan 115 000 105 000 101 328 63 600 57 993 35 296 Byggesaksgebyr 19 640 16 200 12 040 16 200 8 556 8 498 Gebyr oppmåling 14 500 17 500 16 860 16 500 11 231 12 371 SFO foreldrebetaling 1 296 1 540 1 547 1 249.... Praktisk bistand 335 267 95-190 222.... Merknader: For SFO og praktisk bistand er det i KOSTRA ikke oppgitt tall for Rogaland og Landet. 6 Vi har i vedlegg tatt med nærmere informasjon om hva som ligger i gebyrene (KOSTRA rapportering). SELVKOST - 15 - SANDNES KOMMUNE

Vi viser nedenfor VAR-gebyrene og gebyrene for fysisk planlegging i figurer. VAR-gebyrer Figur 1 Årsgebyrer for vann, avløp og renovasjon 2012 (beløp i kr) Kilde KOSTRA 4 000 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 Årsgebyr vann Årsgebyr avløp Årsgebyr renovasjon 500 0 Sandnes Stavanger Sola Randaberg Rogaland Landet Gebyr plansaker (private reguleringsforslag) Figur 2 Gebyr for plansaker 2011 (beløp i kr) Kilde KOSTRA 140 000 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0 Sandnes Stavanger Sola Randaberg Rogaland Landet SELVKOST - 16 - SANDNES KOMMUNE

Gebyrer bygge- og oppmålingssaker Rogaland Revisjon IKS Figur 3 Gebyrer for bygge- og oppmålingssaker 2011 (beløp i kr) Kilde KOSTRA 25 000 20 000 15 000 10 000 Byggesaksgebyr Gebyr oppmåling 5 000 0 Sandnes Stavanger Sola Randaberg Rogaland Landet Bildet er som ventet noe blandet. Sammenligningen viser at Sandnes har lave gebyrer for vann og moderate gebyrer for avløp og renovasjon. For plan-, bygge og oppmålingssaker skiller kommunene på Nord-Jæren seg ut med høye gebyrer. Det skyldes nok mest at full selvkost i stor grad praktiseres her, mens flere andre kommuner enda ikke har gått inn for dette. I tillegg vil gjerne større plankompleksitet i bykommunene medføre mer arbeid med sakene. Når det gjelder ASSS-kommunene, ligger Sandnes helt på gjennomsnittet (byggesaker). 7 For SFO ligger kommunen lavt mht. gebyr, mens det er motsatt for praktisk bistand. Det kan ellers bemerkes at kommunene har mange forskjellige gebyrsatser, spesielt for plan-, bygge- og oppmålingssaker. KOSTRA viser imidlertid det vanligste gebyret for tjenestene. Vi har sett nærmere på selve utformingen av kommunens gebyrregulativer. Årsgebyrer for vann og avløp faktureres etter forbruk (stipulert eller målt). Det er i tillegg tilknytningsgebyrer for vann og avløp. Bruk av vannmåler er obligatorisk for næringskunder, mens det er valgfritt for boligkunder. Årsgebyrer for renovasjon og slam faktureres etter mengde (beholderstørrelse). Det er restavfallet som kommunen 7 ASSS-nettverket består av de 10 største kommunene i landet: Bergen, Bærum, Drammen, Fredrikstad, Kristiansand, Oslo, Sandnes, Stavanger, Trondheim og Tromsø. ASSS-nettverket tar bl.a. for seg byggesaker. Gjennomsnittlig byggesaksgebyrer for kommunene var i 2011 på 19.580 kroner, mens Sandnes alene hadde altså 19.640 kroner. SELVKOST - 17 - SANDNES KOMMUNE

tar betalt for ved renovasjon. De andre avfallstypene inngår da i prisen for restavfallet. Feiing faktureres etter antall piper. Gebyrer for plan-, bygge- og oppmålingssaker er inndelt i ulike sakstyper og med priser innenfor disse ut fra størrelse og kompleksitet. Det er snakk om en betydelig mengde priser (satser). Gebyrregulativet for plansaker har tatt utgangspunkt i de sakstypene det kan tas gebyr for. Gebyrregulativet for byggesaker har tatt utgangspunkt i GAB-koder, bygningstyper og kompleksitet. Gebyrregulativet for oppmåling har tatt utgangspunkt i en standardmal utarbeidet av GeoForum. 8 Gebyrregulativene for VAR-sektoren (vann, avløp og renovasjon) og for plan- og byggesaker er utformet ved et arbeid/samarbeid mellom kommunene på Nord Jæren for flere år siden. Vi omtaler også kommunens gebyrregulativer for plan-, bygge- og oppmålingssaker i punkt 2.3.3 (spesielt om plan-, bygge- og oppmålingssaker). Betaling for SFO foretas etter antall dager/timer opphold. Det gis søskenmoderasjon. Betaling for praktisk bistand gjelder timepriser og omfatter kun to satser. Det er en pris for husstander med inntekt 2 G eller mer, og en pris for lavere inntekter For lavere inntekter er timeprisen omtrent det halve. Utformingen av gebyrregulativene anses tilfredsstillende. De er i store trekk like andre kommuners. Gebyrregulativet for oppmåling har en struktur som er anbefalt av Statens kartverk. Det kan imidlertid nevnes at gebyrregulativene inneholder en betydelig mengde gebyrsatser. På sikt bør nok kommunene sammen se om det er mulig å forenkle dette noe. Vi kan for øvrig bemerke at det for plan- og byggesaker ennå ikke er klart og entydig definert hvor mange sakstyper det kan, bør eller skal være i gebyrregulativene. Det kan på sikt muligens komme sentrale føringer for inndeling i sakstyper. Vi omtaler nedenfor kommunens selvkostberegninger for VAR-sektoren. Dette inkluderer også slam som i Sandnes er en avløpstjeneste. VAR-sektoren er det klart største området når det gjelder selvkost og hvor kommunene normalt praktiserer full selvkost (full kostnadsdekning). 8 Etter ønske fra Miljøverndepartementet, Statens kartverk og KS, har GeoForum tatt ansvaret for å utarbeide en gebyrmal for arbeider etter matrikkelloven. En gruppe med representanter fra GeoForums kommunegruppe og Storkommunegruppen har utarbeidet et forslag. Forslaget er avklart med Kartverket og har vært til gjennomgang i KS. SELVKOST - 18 - SANDNES KOMMUNE

Kommunens selvkostberegninger tar først utgangspunkt i direkte driftsutgifter for tjenesten. Direkte driftsutgifter vil hovedsakelig bestå av lønnsutgifter. I tillegg vil det medgå noe utstyr. For vann- og avløpstjenestene vil dessuten vedlikehold ført i driften kunne utgjøre en del. For lønnsutgifter er det viktig at kombinerte stillinger fordeles tilfredsstillende på de tjenester hvor arbeidet gjøres. Det må da enten brukes timeregistrering og/eller dokumenterte faste fordelingsnøkler. Bymiljø har imidlertid ikke kombinerte stillinger på områdene. Bymiljø har heller ikke egne folk til drifts- og vedlikeholdsarbeid eller investeringer. Det brukes her kommunens bydrift (vann- og avløpsdrift) eller eksterne firmaer. For VAR-sektoren legges det til kapitalkostnader (kalkulatoriske avskrivninger og renter). Kommunen har ikke investeringer i tilknytning til slam. All slamtømming utføres av private firmaer. Slam har derfor ikke kapitalkostnader. Vi har omtalt kommunens indirekte driftsutgifter (interntjenester) og andre interne fordelinger samlet i punkt 2.5. For VAR-tjenestene er det et par regnskapsmessige forhold som har betydning for kommunens selvkost. Dette er føringen av skillet mellom drift/vedlikehold og investeringer, samt føringen av fellesprosjekter for vann, avløp og veg. Nedenfor følger en kort beskrivelse. Vi har ellers gjennom vår regnskapsrevisjon sett på disse forholdene uten at det har vært noe spesielt å bemerke. Planmessig rehabilitering/utskifting av ledningsnettet for vann og avløp kan iht. god kommunal regnskapsskikk klassifiseres som investering. 9 Alt annet arbeid på ledningsnettet vil da være drift. Det kan foretas lignende vurderinger når det gjelder renovasjon. Investeringer i Sandnes blir foretatt i henhold til gjeldende hovedplaner og vedtatt økonomiplan og budsjett. Sanering/rehabilitering går som investeringsutgifter. Reparasjoner og vedlikehold for å opprettholde dagens standard blir ført som driftsutgifter. 9 Det vises til foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) sin foreløpige regnskapsstandard om avgrensningen mellom driftsregnskapet og investeringsregnskapet (KRS nr. 4). Det står her bl.a. at investeringer er eiendeler som er bestemt til varig eie eller bruk (økonomisk levetid på minst 3) år og som har en vesentlig verdi (minst 100.000 kr). Begrepet rehabilitering er tatt ut av standarden. Det innebærer likevel ingen realitetsendring, slik at tiltak som tidligere kunne klassifiseres som rehabilitering og dermed investeringsutgifter, fortsatt kan klassifiseres som dette etter ny foreløpig regnskapsstandard. Kilde: Fra høringsbrev til GKRS 22.04.09. SELVKOST - 19 - SANDNES KOMMUNE

Kommunen (økonomiavdelingen) vurderer skillet mellom utgifter til drift og investering både ved budsjettprosessen, gjennom året og ved regnskapsavslutningen. Det benyttes foreløpig regnskapsstandard om avgrensningen mellom driftsregnskapet og investeringsregnskapet (KRS nr. 4) ved vurderingen. Bymiljø følger løpende opp budsjettsituasjonen for investeringsprosjektene for VAR-sektoren. Ved fellesprosjekter for vann og avløp ev. også med veg, må det passes på at utgiften kommer på det rette tjenesteområdet. Forholdet har særlig betydning for investeringer. Kommunen (bymiljø) har følgende rutiner: Investeringer/felles oppgraderinger ( rene fellesprosjekter): Fordelingen foretas iht. prosjekteringsarbeidet for VVA. Kommunen har her på forhånd gjort et kalkylearbeid som føres i budsjett, og som vil være anbudsgrunnlag. De forlanger at entreprenørene spesifiserer fakturaene. Fakturaene er derfor fordelt på VVA. 10 Løpende vedlikehold/reparasjoner: Formålet med arbeidet (alt går da på det aktuelle tjenesteområdet). Bymiljø har som nevnt ovenfor ikke egne folk til drifts- og vedlikeholdsarbeid eller investeringer. Det brukes kommunens bydrift eller eksterne firmaer. Timeregistrering av eget arbeid fordelt på VVA-tjenestene er derfor foreløpig ikke relevant. Vi har ikke noe å bemerke til hvordan kommunen fører direkte driftsutgifter og kapitalkostnader for VAR-sektoren. Interne fordelinger har vi omtalt for seg i rapporten. Kommunens praksis ved føringen av skillet mellom drift/vedlikehold og investeringer, samt føringen av fellesprosjekter for vann, avløp og veg, anses tilfredsstillende. 10 Dette fulgte tidligere også av at det var ulike avgiftsregler for vann, avløp og veg. For tiden er avgiftsreglene for vann og avløp like. Tjenester på offentlig veg er fritatt merverdiavgift i siste omsetningsledd. Dette fritaket foreslås opphevet ved Statsbudsjettet for 2013. SELVKOST - 20 - SANDNES KOMMUNE