Rogaland Revisjon IKS

Transkript

1

2

3 Denne rapportens målgrupper er kontrollutvalget, andre folkevalgte, formelt ansvarlige i administrasjonen og utførende fagfolk i administrasjon. Rapporten er et offentlig dokument og skal være tilgjengelig også for media og andre interesserte. Behovene varierer, men her er en leserveiledning med to nivåer for hvor dypt rapporten kan behandles: 1. Innholdsfortegnelsen, sammendraget og rådmannens kommentarer 2. Hovedrapporten med innledning, faktabeskrivelse med vurderinger og anbefalinger, samt vedlegg Innhold... 3 Sammendrag... 4 Rådmannens kommentar... 9 Rapporten Innledning Formål og problemstillinger Revisjonskriterier og metode Særlige utfordringer mht. selvkost Faktabeskrivelse og vurderinger Kommunens gebyrer for tjenestene Kommunens selvkost for VAR-sektoren Kommunens selvkost for andre tekniske tjenester Kommunens selvkost for andre tjenester Kommunens interne fordelinger (indirekte driftsutgifter mv) Kommunens oppfølging av selvkost Kommunens rapportering av selvkost Detaljkontroller av kommunens selvkostberegninger Nye regler og verktøy for selvkostberegninger Saksbehandlingen for plan-, bygge- og oppmålingssaker Vedlegg SELVKOST SANDNES KOMMUNE

4 For mange kommunale betalingstjenester nyttes selvkost som øvre ramme for brukerbetaling. Dette innebærer at kommunen må foreta en etterkalkulasjon (selvkostregnskap) av kostnadene for å føre kontroll med at gebyrinntektene ikke overstiger selvkost. Over- og underskudd i selvkostregnskapet skal føres mot selvkostfond. For betalingstjenester hvor det opereres med full selvkost (dvs. full kostnadsdekning), skal underskudd fremføres til senere år i den grad selvkostfond ellers ville vært negative. Formålet med prosjektet er å kontrollere kommunens selvkost for å se om praktiseringen er i henhold til gjeldende regelverk. De tjenestene det er sett nærmere på, er vann, avløp, renovasjon, slam, feiing, plansaker (reguleringssaker), byggesaker, oppmålingssaker, SFO, praktisk bistand (PLO hjemmetjenester) og kostpenger barnehager. Dette er kommunens selvkosttjenester iht. kommunens økonomireglement. Arbeidsmetodene har bestått av en kombinasjon av intervjuer og gjennomgang av kommunens regnskaper, rutiner og dokumenter. Våre funn beskrives i det nedenstående Kommunen har de siste årene hatt et økende fokus på selvkosttjenestene ved at det i regnskapet (selvkostnoten) etter hvert har blitt tatt med flere tjenester og ved at det har vært økninger av enkelte gebyrer for å oppnå full selvkost. Kommunen har i 2012 anskaffet seg et nytt selvkostverktøy som vil tas i bruk for regnskapsåret Vi har i våre revisjonsberetninger de siste årene påpekt at det har vært en akkumulering av underskudd på renovasjonsområdet. Dette er i strid med forurensningslovens 34 som krever at kommunene praktiserer full selvkost for husholdningsrenovasjon. For 2011 hadde imidlertid kommunen et relativt stort overskudd på området slik at det akkumulerte underskuddet gikk mye ned. Det var på 1,1 millioner kroner ved utgangen av I hvor stor grad utnytter kommunen sin mulighet til å ta selvkost? For de tekniske tjenestene praktiserer kommunen full selvkost (dvs. full kostnadsdekning). For SFO, praktisk bistand og kostpenger barnehager benytter kommunen en forenklet selvkostberegning. Vi har ikke konkret vurdert andre tjenester. Det bemerkes imidlertid at for andre tjenester ligger gebyrene godt under selvkost (under direkte driftsutgifter). Ved foreldrebetaling i barnehager og egenbetalinger for kommunale helse- og omsorgstjenester er det dessuten maksimalsatser iht. Stortingets årlige budsjettvedtak, og tak for vederlag/egenandeler fastsatt i forskrift fra HOD. For SFO er det ikke noen slike begrensninger. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

5 Kommunens gebyrer, sammenligning andre og gebyrutviklingen Vi har sammenlignet kommunens gebyrer med de tre andre kommunene på Nord- Jæren, samt gjennomsnittet for Rogaland og Landet (utenom Oslo). Dette gjelder året 2011/2012. Sandnes har lave gebyrer for vann og moderate gebyrer for avløp og renovasjon. For plan-, bygge og oppmålingssaker skiller kommunene på Nord-Jæren seg ut med høye gebyrer. Det skyldes nok mest at full selvkost i stor grad praktiseres her, mens flere andre kommuner enda ikke har gått inn for dette. I tillegg vil gjerne større plankompleksitet i bykommunene medføre mer arbeid med sakene. For SFO ligger kommunen lavt mht. gebyr, mens det er motsatt for praktisk bistand. Det kan ellers bemerkes at kommunene har mange forskjellige gebyrsatser, spesielt for plan-, bygge- og oppmålingssaker. Vi har i vår undersøkelse sett på det vanligste gebyret for tjenestene (rapportert til KOSTRA). Gebyrene for avløp, slam og byggesak har steget mye de siste årene for at kommunen skal oppnå full selvkost på tjenesteområdene. Hvordan er gebyrregulativene for tjenestene utformet? Utformingen av gebyrregulativene anses tilfredsstillende. De er i store trekk like andre kommuners. Gebyrregulativene for VAR-sektoren og for plan- og byggesaker er utformet ved et arbeid/samarbeid mellom kommunene på Nord Jæren for flere år siden. Gebyrregulativet for oppmåling har en struktur som er anbefalt av Statens kartverk. Det kan imidlertid nevnes at gebyrregulativene inneholder en betydelig mengde gebyrsatser. På sikt bør nok kommunene sammen se om det er mulig å forenkle dette noe. Hvordan håndteres selvkost for de enkelte tjenestene? Vi har ikke noe å bemerke til hvordan kommunen fører direkte driftsutgifter og kapitalkostnader for VAR-sektoren. Vi har heller ikke noe å bemerke til kommunens praksis for selvkost mht. SFO, praktisk bistand og kostpenger barnehager. Vi har en del merknader til kommunens andre selvkosttjenester (særlig plan-, bygge- og oppmålingssaker), og til interne fordelinger. For plan-, bygge- og oppmålingssaker kan det bare tas gebyr for det arbeidet som retter seg mot andre, og gebyrene skal i prinsippet gjenspeile det arbeid kommunen har med sakene. Det er i tillegg en del arbeid overfor andre som det ikke kan tas gebyr for. Særlig for plansaker, og til dels oppmåling, er det en del arbeid som kommunen ikke kan ta gebyr for, mens det aller meste som gjelder byggesaker vil være arbeid som kommunen kan ta gebyr for. Det kan derfor være praktisk å se på hele byggesak som en selvkostenhet, og hvor det foretas korrigeringer for det som ikke skal tas med i selvkostregnskapet. Dette gjøres i Sandnes. Det stiller seg annerledes når det gjelder plan- og oppmålingssaker. Disse tjenestene kan ikke uten videre ses på som selvkostenheter. Selvkostrelatert arbeid her bør derfor føres for seg i regnskapet. Vi er innforstått med at dette vil gi kommunen noen bokføringstekniske (fordelingsmessige) ut- SELVKOST SANDNES KOMMUNE

6 fordringer, men praksisen vil til gjengjeld kunne gi langt mer nøyaktige selvkostregnskaper. Det har ikke har vært utarbeidet selvkostregnskap for arealplan (plansaker) de siste årene. Et slikt selvkostregnskap bør utarbeides hvert år. Ved selvkostberegningen for feiing tar kommunen utgangspunkt i antall piper i kommunen og selvkostpris for feiing (pr. pipe) oppgitt fra Brannvesenet (IKS et). Ettersom kommunen har relativt sett færre piper enn sin eierandel i IKS et, er regningen fra IKS et (utføreren) vedrørende feiing høyere enn kommunens selvkostberegning for feiing viser. For 2011 er forskjellen på kroner. Vi antar at kommunen kan ta med hele feieregningen fra IKS et i sin selvkostberegning, da det er dette kommunen faktisk selv betaler. Kommunen bør vurdere forholdet på nytt. Vi anser fordelingsgrunnlag og fordelingsprinsipper for kommunens interntjenester til å være innenfor retningslinjene. Vi kan ikke se at det i regnskapet er noen opplagte ansvar/tjenester som ikke blir fordelt. Fordelingene til VAR-sektoren har imidlertid vært for store slik at selvkostgrunnlaget her har vært for høyt. Kommunen vil endre dette fra Fordelingene er totalt redusert med 2,175 millioner kroner. Kommunen bruker fjorårets utgifter for interntjenestene ved fordelingen. Kommunen bør bruke årets utgifter for interntjenestene ved fordelingen. Fordelingen kan foretas månedlig med utgangspunkt i budsjett, og med korrigeringer ut fra regnskap ved årsavslutningen. Bymiljø foretar ikke viderefordelinger av kommunens interntjenester til slam. Omfanget (omsetningen) for slam er lite, men i prinsippet bør kommunens interntjenester tas med også her. For byplan mener vi at kommunens interntjenester bør regnskapsføres videre, i alle fall for arealplan og oppmåling (selvkosttjenester). Oppmåling tar imidlertid hensyn til interntjenestene ved sitt selvkostregnskap. Vi har ingen merknader til bymiljø og byplan sine egne administrative fordelinger. Vi har foretatt detaljkontroller av kommunens selvkostberegninger for regnskapsåret Detaljkontroller her gjelder om det er regnskapsført korrekte tall i regnskapet ved de selvkostberegninger som er utført av kommunen (ut fra de prinsipper og metoder som kommunen benytter). Vi fant ikke noen vesentlige feil. Vi vil imidlertid bemerke kommunens artsføringer ved interne fordelinger. Artsføringene gir et misvisende bilde av kommunens ressursbruk, og bør følgelig endres. Vi finner i liten grad henførbare kostnader som ikke blir belastet. De kostnader som blir belastet er henførbare. Vi anser at gebyrer/brukerbetalinger stort sett blir beregnet i tråd med lover og regler. De forhold som er bemerket i denne rapporten gir ikke vesentlige utslag. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

7 Hvordan blir selvkostfond for tjenestene håndtert? Kommunen beregner selvkostfondene iht. selvkostretningslinjene. Kommunen kan velge om den vil ha årlige føringer mot selvkostfond, eller om dette skal gjøres over en lengre tidshorisont (3-5 år) dersom dette gir en jevnere gebyrutvikling. Sandnes foretar årlige føringer mot selvkostfond. Årlige føringer synes å være det klart mest vanlige i kommunene. Har kommunen en tilfredsstillende oppfølging av selvkost? Kommunen følger opp de tekniske selvkosttjenestene ved den årlige gjennomgangen mot selvkostfond eller fremførbare underskudd. Andre selvkosttjenester blir beregnet på en forenklet måte (selvkostpriser/timepriser), som i prinsippet skal gå i null. Det er derfor ikke aktuelt med selvkostregnskap/fond her. Vi har for oppfølgingen intet å bemerke. For plansaker har vi imidlertid ingen tall da det mangler selvkostregnskaper. Selvkostfondets egentlige funksjon er å håndtere svingninger i inntekter og kostnader slik at gebyrene kan holdes stabile. Det er ganske store «selvkostfond» for byggesaker (negativt) og oppmålingssaker. Her bør kommunen følge med for å se om det er behov for justeringer av gebyrene. Hvordan blir rapportering av selvkost håndtert? Kommunens selvkostnote inneholder de vesentligste elementer når det gjelder tjenestene (resultat for året og selvkostfond/fremførbart underskudd ved utgangen av året). Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) sin standard om noter og årsberetning sier at noten også kan vise tjenestene med direkte kostnader, indirekte kostnader og kapitalkostnader. Kommunen kan vurdere om den skal angi selvkostnoten så detaljert. Det bemerkes at kommunens selvkostnote ikke inneholder opplysninger om plansaker, SFO, praktisk bistand og kostpenger barnehager. Disse tjenestene bør det også opplyses om i noten. Hvordan er kommunens effektivitet ved saksbehandlingen av plan-, bygge- og oppmålingssaker (saksbehandlingstider og gebyrtap)? Vi har for 2011 sammenlignet kommunens saksbehandlingstider med de tre andre kommunene på Nord-Jæren, samt gjennomsnittet for Rogaland og Landet (utenom Oslo). Sandnes har - sammen med Sola - lange saksbehandlingstider på områdene. De lange saksbehandlingstidene kan muligens delvis forklares med at det er særlig stor aktivitet i Sandnes, men KOSTRA-data om antall saker (iht. kommunestørrelsen) tyder ikke spesielt på dette. Kommunen (enhetene) sier selv at for lite bemanning har vært utslagsgivende. Kommunen har for byggesaker spesielt satset på å få ned saksbehandlingstidene, og hvor en rekke tiltak har blitt satt inn. For 2012 har saksbehandlingstidene ved byggesak SELVKOST SANDNES KOMMUNE

8 derfor gått mye ned. Det har vært en halvering av saksbehandlingstidene. Ved oppmåling er det fortsatt lange saksbehandlingstider. Vi har ikke her data for arealplan. Tidsoverskridelsene på områdene medfører gebyrtap for kommunen. Vi har sett på årene (medio 2012). Gebyrtap her gjelder ordinære byggesaker og oppmåling. Totalt har kommunen måtte redusere saksbehandlingsgebyrene med 1,75 millioner kroner i perioden. Det kan forventes at gebyrtapene for byggesaker og oppmåling blir mye mindre i årene fremover. Saksbehandlingstidene for byggesaker er som nevnt betydelig redusert gjennom tiltak som er satt i verk. For oppmåling var det særlig en stor sak som medførte gebyrtapene, og hvor kommunen satte inn tiltak for at dette ikke skal skje igjen. Kommunen regnskapsfører ikke gebyrtapene. Kun de betalte gebyrer blir ført på tjenestene. Dette betyr at tapene kommer med i selvkostregnskapene. Andre brukere betaler da i prinsippet for tapene (gebyrreduksjonene) ettersom kommunen har vedtatt full selvkost på områdene. Denne praksisen bør endres. Vi gir kommunen følgende anbefalinger: Selvkostrelatert arbeid for plan- og oppmålingssaker bør føres for seg i regnskapet. Kommunen bør utarbeide selvkostregnskap for arealplan hvert år. Kommunens interntjenester til byplan bør regnskapsføres videre, i alle fall for arealplan og oppmåling (selvkosttjenester). Kommunen bør følge med for å se om det er behov for justeringer av gebyrene for bygge- og oppmålingssaker. Kommunens gebyrtap ved bygge- og oppmålingssaker bør ikke tas med i selvkostregnskapene. Det samme gjelder plansaker dersom det oppstår gebyrtap her. Fordelingen av kommunens indirekte driftsutgifter (interntjenester) bør foretas med årets utgifter. Kommunen bør endre sine artsføringer ved bokføring av interne fordelinger. Selvkostnoten bør ta med opplysninger om alle kommunens selvkosttjenester. Kommunen kan vurdere nærmere om den skal angi selvkostnoten mer detaljert. Slam bør også belastes med kommunens interntjenester. Kommunen bør vurdere på nytt om den skal ta med hele feieregningen fra Brannvesenet i sin selvkostberegning for feiing. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

9 Vi mottok rådmannens kommentarer Rådmannen er tilfreds med rapportens hovedresultat om at i hovedsak behandler kommunen selvkostområdet på en tilfredsstillende måte, utgifter henføres riktig og håndteres i samsvar med forskriftskrav. Det er positivt å ha fått en gjennomgang av selvkostområdene. Forvaltningsrevisjonen har kommet med nyttige kommentarer og innspill som gjør at våre rutiner kan forbedres ytterligere på dette området. Kommunen har også selv sett behovet for å bedre kvaliteten og anskaffet derfor i mai 2012 et eget dataverktøy Momentum selvkost for å kunne beregne selvkost raskere og bedre. Verktøyet har allerede blitt benyttet på tallene for VAR området for 2011 og som grunnlag for å beregne forslag til gebyrer i rådmannens forslag til økonomiplanen for 2013 til En del av de forslag til forbedringer som revisjonen har tatt opp i rapporten blir nå allerede tatt hensyn til i Momentum selvkost. Blant annet gjør dette verktøyet det enklere å hente inn tall fra regnskapet, gir gode muligheter for både for- og etterkalkyle av gebyrer, god dokumentasjon og økt kvalitet på beregninger. Rådmannen ser imidlertid at det er forbedringspunkter. Nedenfor kommenteres kort noen av funnene og de anbefalinger som revisjonen legger frem. Hvordan håndteres selvkost for de enkelte tjenestene Selvkostrelatert arbeid for plan- og oppmålingssaker, håndtering av gebyrtap For tjenestene plan- og oppmålingssaker blir det anbefalt at selvkostrelatert arbeid skilles ut og føres i eget regnskap. Som det og blir påpekt er det en del bokføringsmessige og fordelingsmessige utfordringer med å gjøre dette. Rådmannen vil vurdere å foreta et slikt skille i den grad det gir et bedre grunnlag for selvkostregnskap. Det har ikke vært utarbeidet selvkostregnskap for arealplan de siste årene. Det er selvfølgelig ikke tilfredsstillende. Det vil derfor bli satt i gang et arbeid for å skille ut hvor stor andel av regnskapet som skal henføres til selvkost. Samtidig må arbeidet gjøres i nær sammenheng med og innfases det utviklingsarbeidet som pågår i resultatenhet byplan mht. fremtidig organisering, oppgavefordeling mv. så det legges til rette for mest mulig effektive løsninger. Rådmannen tar til etterretning at eventuelle gebyrtap på bygge- og oppmålingssaker ikke bør tas med i selvkostregnskapene. Det vises her til svar som revisjonen har mottatt 2/ fra fylkesmannen og KRD. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

10 Fordeling av kommunens indirekte kostnader, artsbruk i regnskapsføringen Kommunen har frem til nå brukt fjorårets interne utgifter ved fordeling av interne indirekte kostnader. Rådmannen enig i at det er mer korrekt å benytte årets utgifter. Når Momentum selvkost nå er tatt i bruk er det raskt og enkelt å hente inn året regnskapstall og benytte disse ved fordeling av indirekte kostnader. Det er imidlertid viktig å få understreke at interne administrative utgifter innenfor bymiljø allerede blir fordelt på VAR i forhold til årets regnskapstall. Beløpsmessig er dette et langt høyere beløp enn det som fordeles av interne indirekte kostnader. Rådmannen er enig i at artsbruken som benyttes ved føring av interne fordelinger bør endres. Håndtering av utgifter til feiing, fordeling Ved kontroll av selvkost på feiing ble det i selvkostnoten benyttet antall piper i kommunen som grunnlag for beregning av kostnader. Selvkostprisen for feiing per pipe er oppgitt fra Brannvesenet IKS. Imidlertid bruker Brannvesenet IKS eierandelen som grunnlag for fordeling av kostnader per kommune pr d.d. Her vil det naturlig nok bli et avvik. I forbindelse med prosess om ny brannstasjonsstruktur i selskapet vil hele kostnadsfordelingsmodellen bli tatt opp til ny vurdering, herunder også fremtidig fordeling av utgifter fra feiervesenet. Brannforebyggende tilsynsoppgaver som også ligger som oppgaver i feiervesenet må sees nærmere på ved fremtidig utgiftsfordelingsmodell. Arbeidet er ventet gjennomført i løpet av 1. halvår Endringer i kommunens selvkostberegning må sees i sammenheng med dette. Rapporteringen av selvkost Det er i utgangspunktet ikke store krav til hva selvkostnoten skal inneholde. Rådmannen er enig i at det er naturlig å gi noe mer detaljert informasjon og opplysninger om hvilke tjenester som omfattes av selvkost. I Momentum selvkost vil det for VAR området nå automatisk kunne kjøres ut en mer detaljert note som kan benyttes i regnskapet. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

11 SELVKOST SANDNES KOMMUNE

12 For mange kommunale betalingstjenester nyttes selvkost som øvre ramme for brukerbetaling. Dette innebærer at kommunen må foreta en etterkalkulasjon (selvkostregnskap) av kostnadene for å føre kontroll med at gebyrinntektene ikke overstiger selvkost. Over- og underskudd i selvkostregnskapet skal føres mot selvkostfond. For betalingstjenester hvor det opereres med full selvkost (dvs. full kostnadsdekning), skal underskudd fremføres til senere år i den grad selvkostfond ellers ville vært negative. 1 Formålet med prosjektet er å kontrollere kommunens selvkost for å se om praktiseringen er i henhold til gjeldende regelverk. De tjenestene det er sett nærmere på er vann, avløp, renovasjon, slam, feiing, plansaker (reguleringssaker), byggesaker, oppmålingssaker, SFO, praktisk bistand (PLO hjemmetjenester) og kostpenger barnehager. Dette er kommunens selvkosttjenester iht. kommunens økonomireglement. 2 For andre tjenester ligger gebyrene godt under selvkost (under direkte driftsutgifter). Det framgår av kontrollutvalgets bestilling at følgende problemstillinger skal besvares: I hvor stor grad utnytter kommunen sin mulighet til å ta selvkost? Hvordan er gebyrregulativene for tjenestene utformet? Hvordan håndteres selvkost for de enkelte tjenestene? o Blir alle henførbare kostnader belastet? o Blir kostnader som ikke er henførbare belastet? o Blir brukerbetalinger beregnet i tråd med lover og regler? Hvordan blir selvkostfond for tjenestene håndtert? Har kommunen en tilfredsstillende oppfølging av selvkost? Hvordan blir rapportering av selvkost håndtert? Hvordan er kommunens effektivitet ved saksbehandlingen av plan-, bygge- og oppmålingssaker (i den grad dette kan måles)? Inkludert i prosjektet er det en oversikt over kommunens gebyrvedtak, utviklingen i gebyrene samt en sammenligning av gebyrnivået med andre kommuner. For plan-, bygge- og oppmålingssaker ser vi dessuten på skillet mellom det arbeid det kan tas gebyr for og det arbeid det ikke kan tas gebyr for. Vi tar også for oss kommunens gebyrtap (gebyrreduksjoner) for disse tjenestene. 1 Selvkostfond kan iht. uttalelse fra KRD ikke være negative. Vi viser til NKRF sitt einfo 08/09 om Inndekning av underskudd i selvkostregnskapet (mht. uttalelse fra KRD). 2 Slam er ikke spesielt nevnt i reglementet. Men dette er en avløps- eller renovasjonstjeneste. Slam ligger organisasjonsmessig under avløp i Sandnes. Andre kommuner kan ha dette plassert under renovasjon. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

13 Revisjonskriteriene er krav eller forventninger som brukes for å vurdere funnene i undersøkelsene. Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området, f.eks. lovverk og politiske vedtak. I dette prosjektet er følgende kriteriegrunnlag anvendt: MD Forurensningsforskriftens 16-1 om vann- og avløpsgebyrer Forurensningslovens 34 om avfallsgebyr (husholdningsavfall) 3 Brann- og eksplosjonsvernlovens 28 om gebyr for feiing og tilsyn Plan- og bygningslovens 33-1 om gebyrer for plan- og byggesaker Lov om eiendomsregistrering (matrikkelloven) 32 om oppmålingsgebyr Opplæringslovens 13-7 om skolefritidsordningen (dekning av utgifter) HOD Forskrift til lov om sosiale tjenester 8-3 (vederlag utenfor institusjon) 4 KRD Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester Kommunale regnskapsstandarder om god kommunal regnskapsskikk Lovregler om saksbehandlingstider og gebyrtap for plan-, bygge- og oppmålingssaker Metodisk er det benyttet intervjuer og gjennomgang av kommunens regnskaper, rutiner og dokumenter. For gebyrer og saksbehandlingstider er det foretatt analyser/sammenligninger (mot seg selv over tid og mot andre kommuner). En nærmere omtale av kriterier, metode og kildehenvisninger ligger i rapportens vedlegg. Vår samlete vurdering er at metodebruk og kildetilfang har gitt et tilstrekkelig grunnlag til å besvare prosjektets formål og de problemstillinger kontrollutvalget vedtok. Kommunen (enhetene) bemerker disse forholdene som særlige utfordringer: Retningslinjene er detaljerte og kompliserte (dette forholdet vil bedres når kommunen kommer i gang med sitt nye selvkostverktøy, jf. punkt 2.9 i rapporten). Store prisøkninger fra IKS ene (IVAR og Renovasjonen) medfører store økninger i VAR-gebyrene og usikkerhet rundt kommunens budsjettering av VAR-gebyrene. Større svingninger i byggemarkedet gir tilsvarende svingninger i selvkost for plan-, bygge- og oppmålingssaker ettersom bemanningen på områdene er nokså fast. Selvkostdelen for plan- og oppmålingssaker er vanskelig å beregne. Den er ikke skilt ut for seg i budsjett og regnskap. Dette gir et uklart selvkostbilde. 3 Forurensningslovens 34 gjelder også slam. Det vises til forurensningslovens Det er kommet ny forskrift fra HOD med ikrafttredelse fra Dette er forskrift om egenandel for kommunale helseog omsorgstjenester. Forskriftens 9 om beregning av egenandel for praktisk bistand er identisk med 8-3 i forskrift til lov om sosiale tjenester. Bestemmelsen i den «gamle» forskriften er for øvrig ikke opphevet. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

14 Lovreglene inneholder sterke føringer for full selvkost (full kostnadsdekning) for VARsektoren (tjenestene vann, avløp og renovasjon). Forurensningsforskriften sier at vann og avløp bør gå i selvkost, mens forurensningsloven sier at renovasjon skal gå i selvkost. Renovasjon gjelder her kun husholdningsavfall. På renovasjonsområdet er det også private aktører, dette gjelder både innsamling og mottak av avfall. For næringsavfall kan kommunene - som private avfallsaktører - beregne seg fortjeneste. Sandnes kommune driver ikke med næringsavfall. For andre tjenester er selvkost satt som tak, men kommunen kan ved prinsippvedtak bestemme at også disse tjenestene skal gå i selvkost. For praktisk bistand inneholder lovreglene en forenklet selvkostberegning. Iht. kommunens økonomireglement 5 syntes det å være lagt opp til full kostnadsdekning for tjenestene vann, avløp, renovasjon, slam, plansaker, byggesaker og SFO, mens det for tjenestene feiing, oppmålingssaker, praktisk bistand og kostpenger barnehager da følgelig skal være en forenklet selvkostberegning. Kommunen (regnskapssjefen) sier imidlertid at full kostnadsdekning også gjelder feiing og oppmålingssaker, men at dette ikke er klart nok presisert i økonomireglementet. Vi har sett på gebyrvedtakene for året Kommunens gebyrer for det kommende året ble vedtatt av bystyret i forbindelse med budsjett/økonomiplan. I forurensningsforskriftens står følgende: Før kommunen gjør vedtak om gebyrenes størrelse, skal det foreligge et overslag over kommunens antatte direkte og indirekte kostnader knyttet til drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader på hhv. vannog avløpssektoren for de nærmeste tre til fem årene. Overslagene skal så vidt mulig utarbeides i sammenheng med kommunens rullerende økonomiplan. Det skal også foreligge overslag over hvilke beløp gebyrene antas å innbringe. På bakgrunn av kommunens oppsamlede underskudd innenfor VAR-sektoren, ble det til bystyret lagt fram en egen sak med beregninger som viste hvordan dette skulle dekkes inn i perioden Kommunen har ikke i 2011 utarbeidet en flerårig VARoversikt for 2012 og senere, men dette er gjort i 2012 (gjelder perioden ). 5 Det vises til kommunens nye økonomireglement (gjeldende fra ) side 2, samt punktene og Det er her ikke endringer fra kommunens forrige økonomireglement (se dette reglementets punkt 4.3). SELVKOST SANDNES KOMMUNE

15 Tabell 1 Utviklingen i kommunens gebyrer (beløp i kr) Kilde KOSTRA (2011) Årsgebyr vann Årsgebyr avløp Årsgebyr renovasjon Årsgebyr slam Årsgebyr feiing Gebyr privat reg.plan Byggesaksgebyr Gebyr oppmåling SFO foreldrebetaling Praktisk bistand Merknader og kommentarer: KOSTRA tar med de vanligste gebyrsatser som brukes i kommunene. For vann, avløp, renovasjon, slam og feiing gjelder de oppgitte gebyrer For de andre tjenestene gjelder de oppgitte gebyrer Alle gebyrer i KOSTRA er oppgitt uten merverdiavgift. Vi ser at gebyrene for avløp, slam og byggesak har steget mest i perioden (hhv. 63, 140 og 50 % fra 2007 til 2011). Disse gebyrene har de siste årene blitt satt mye opp for å oppnå full selvkost på tjenesteområdene. Vi har sammenlignet Sandnes sine gebyrer for tjenestene med andre kommuner. Det er her brukt rapporterte data i KOSTRA for Vi har sammenlignet med nabokommuner, samt gjennomsnittet for Rogaland og Landet (utenom Oslo). Tabell 2 Sammenligning gebyrer for tjenestene (beløp i kr) Kilde KOSTRA (2011) Sandnes Stavanger Sola Randaberg Rogaland Landet Årsgebyr vann Årsgebyr avløp Årsgebyr renovasjon Årsgebyr slam Årsgebyr feiing Gebyr privat reg.plan Byggesaksgebyr Gebyr oppmåling SFO foreldrebetaling Praktisk bistand Merknader: For SFO og praktisk bistand er det i KOSTRA ikke oppgitt tall for Rogaland og Landet. 6 Vi har i vedlegg tatt med nærmere informasjon om hva som ligger i gebyrene (KOSTRA rapportering). SELVKOST SANDNES KOMMUNE

16 Vi viser nedenfor VAR-gebyrene og gebyrene for fysisk planlegging i figurer. VAR-gebyrer Figur 1 Årsgebyrer for vann, avløp og renovasjon 2012 (beløp i kr) Kilde KOSTRA Årsgebyr vann Årsgebyr avløp Årsgebyr renovasjon Sandnes Stavanger Sola Randaberg Rogaland Landet Gebyr plansaker (private reguleringsforslag) Figur 2 Gebyr for plansaker 2011 (beløp i kr) Kilde KOSTRA Sandnes Stavanger Sola Randaberg Rogaland Landet SELVKOST SANDNES KOMMUNE

17 Gebyrer bygge- og oppmålingssaker Rogaland Revisjon IKS Figur 3 Gebyrer for bygge- og oppmålingssaker 2011 (beløp i kr) Kilde KOSTRA Byggesaksgebyr Gebyr oppmåling Sandnes Stavanger Sola Randaberg Rogaland Landet Bildet er som ventet noe blandet. Sammenligningen viser at Sandnes har lave gebyrer for vann og moderate gebyrer for avløp og renovasjon. For plan-, bygge og oppmålingssaker skiller kommunene på Nord-Jæren seg ut med høye gebyrer. Det skyldes nok mest at full selvkost i stor grad praktiseres her, mens flere andre kommuner enda ikke har gått inn for dette. I tillegg vil gjerne større plankompleksitet i bykommunene medføre mer arbeid med sakene. Når det gjelder ASSS-kommunene, ligger Sandnes helt på gjennomsnittet (byggesaker). 7 For SFO ligger kommunen lavt mht. gebyr, mens det er motsatt for praktisk bistand. Det kan ellers bemerkes at kommunene har mange forskjellige gebyrsatser, spesielt for plan-, bygge- og oppmålingssaker. KOSTRA viser imidlertid det vanligste gebyret for tjenestene. Vi har sett nærmere på selve utformingen av kommunens gebyrregulativer. Årsgebyrer for vann og avløp faktureres etter forbruk (stipulert eller målt). Det er i tillegg tilknytningsgebyrer for vann og avløp. Bruk av vannmåler er obligatorisk for næringskunder, mens det er valgfritt for boligkunder. Årsgebyrer for renovasjon og slam faktureres etter mengde (beholderstørrelse). Det er restavfallet som kommunen 7 ASSS-nettverket består av de 10 største kommunene i landet: Bergen, Bærum, Drammen, Fredrikstad, Kristiansand, Oslo, Sandnes, Stavanger, Trondheim og Tromsø. ASSS-nettverket tar bl.a. for seg byggesaker. Gjennomsnittlig byggesaksgebyrer for kommunene var i 2011 på kroner, mens Sandnes alene hadde altså kroner. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

18 tar betalt for ved renovasjon. De andre avfallstypene inngår da i prisen for restavfallet. Feiing faktureres etter antall piper. Gebyrer for plan-, bygge- og oppmålingssaker er inndelt i ulike sakstyper og med priser innenfor disse ut fra størrelse og kompleksitet. Det er snakk om en betydelig mengde priser (satser). Gebyrregulativet for plansaker har tatt utgangspunkt i de sakstypene det kan tas gebyr for. Gebyrregulativet for byggesaker har tatt utgangspunkt i GAB-koder, bygningstyper og kompleksitet. Gebyrregulativet for oppmåling har tatt utgangspunkt i en standardmal utarbeidet av GeoForum. 8 Gebyrregulativene for VAR-sektoren (vann, avløp og renovasjon) og for plan- og byggesaker er utformet ved et arbeid/samarbeid mellom kommunene på Nord Jæren for flere år siden. Vi omtaler også kommunens gebyrregulativer for plan-, bygge- og oppmålingssaker i punkt (spesielt om plan-, bygge- og oppmålingssaker). Betaling for SFO foretas etter antall dager/timer opphold. Det gis søskenmoderasjon. Betaling for praktisk bistand gjelder timepriser og omfatter kun to satser. Det er en pris for husstander med inntekt 2 G eller mer, og en pris for lavere inntekter For lavere inntekter er timeprisen omtrent det halve. Utformingen av gebyrregulativene anses tilfredsstillende. De er i store trekk like andre kommuners. Gebyrregulativet for oppmåling har en struktur som er anbefalt av Statens kartverk. Det kan imidlertid nevnes at gebyrregulativene inneholder en betydelig mengde gebyrsatser. På sikt bør nok kommunene sammen se om det er mulig å forenkle dette noe. Vi kan for øvrig bemerke at det for plan- og byggesaker ennå ikke er klart og entydig definert hvor mange sakstyper det kan, bør eller skal være i gebyrregulativene. Det kan på sikt muligens komme sentrale føringer for inndeling i sakstyper. Vi omtaler nedenfor kommunens selvkostberegninger for VAR-sektoren. Dette inkluderer også slam som i Sandnes er en avløpstjeneste. VAR-sektoren er det klart største området når det gjelder selvkost og hvor kommunene normalt praktiserer full selvkost (full kostnadsdekning). 8 Etter ønske fra Miljøverndepartementet, Statens kartverk og KS, har GeoForum tatt ansvaret for å utarbeide en gebyrmal for arbeider etter matrikkelloven. En gruppe med representanter fra GeoForums kommunegruppe og Storkommunegruppen har utarbeidet et forslag. Forslaget er avklart med Kartverket og har vært til gjennomgang i KS. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

19 Kommunens selvkostberegninger tar først utgangspunkt i direkte driftsutgifter for tjenesten. Direkte driftsutgifter vil hovedsakelig bestå av lønnsutgifter. I tillegg vil det medgå noe utstyr. For vann- og avløpstjenestene vil dessuten vedlikehold ført i driften kunne utgjøre en del. For lønnsutgifter er det viktig at kombinerte stillinger fordeles tilfredsstillende på de tjenester hvor arbeidet gjøres. Det må da enten brukes timeregistrering og/eller dokumenterte faste fordelingsnøkler. Bymiljø har imidlertid ikke kombinerte stillinger på områdene. Bymiljø har heller ikke egne folk til drifts- og vedlikeholdsarbeid eller investeringer. Det brukes her kommunens bydrift (vann- og avløpsdrift) eller eksterne firmaer. For VAR-sektoren legges det til kapitalkostnader (kalkulatoriske avskrivninger og renter). Kommunen har ikke investeringer i tilknytning til slam. All slamtømming utføres av private firmaer. Slam har derfor ikke kapitalkostnader. Vi har omtalt kommunens indirekte driftsutgifter (interntjenester) og andre interne fordelinger samlet i punkt 2.5. For VAR-tjenestene er det et par regnskapsmessige forhold som har betydning for kommunens selvkost. Dette er føringen av skillet mellom drift/vedlikehold og investeringer, samt føringen av fellesprosjekter for vann, avløp og veg. Nedenfor følger en kort beskrivelse. Vi har ellers gjennom vår regnskapsrevisjon sett på disse forholdene uten at det har vært noe spesielt å bemerke. Planmessig rehabilitering/utskifting av ledningsnettet for vann og avløp kan iht. god kommunal regnskapsskikk klassifiseres som investering. 9 Alt annet arbeid på ledningsnettet vil da være drift. Det kan foretas lignende vurderinger når det gjelder renovasjon. Investeringer i Sandnes blir foretatt i henhold til gjeldende hovedplaner og vedtatt økonomiplan og budsjett. Sanering/rehabilitering går som investeringsutgifter. Reparasjoner og vedlikehold for å opprettholde dagens standard blir ført som driftsutgifter. 9 Det vises til foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) sin foreløpige regnskapsstandard om avgrensningen mellom driftsregnskapet og investeringsregnskapet (KRS nr. 4). Det står her bl.a. at investeringer er eiendeler som er bestemt til varig eie eller bruk (økonomisk levetid på minst 3) år og som har en vesentlig verdi (minst kr). Begrepet rehabilitering er tatt ut av standarden. Det innebærer likevel ingen realitetsendring, slik at tiltak som tidligere kunne klassifiseres som rehabilitering og dermed investeringsutgifter, fortsatt kan klassifiseres som dette etter ny foreløpig regnskapsstandard. Kilde: Fra høringsbrev til GKRS SELVKOST SANDNES KOMMUNE

20 Kommunen (økonomiavdelingen) vurderer skillet mellom utgifter til drift og investering både ved budsjettprosessen, gjennom året og ved regnskapsavslutningen. Det benyttes foreløpig regnskapsstandard om avgrensningen mellom driftsregnskapet og investeringsregnskapet (KRS nr. 4) ved vurderingen. Bymiljø følger løpende opp budsjettsituasjonen for investeringsprosjektene for VAR-sektoren. Ved fellesprosjekter for vann og avløp ev. også med veg, må det passes på at utgiften kommer på det rette tjenesteområdet. Forholdet har særlig betydning for investeringer. Kommunen (bymiljø) har følgende rutiner: Investeringer/felles oppgraderinger ( rene fellesprosjekter): Fordelingen foretas iht. prosjekteringsarbeidet for VVA. Kommunen har her på forhånd gjort et kalkylearbeid som føres i budsjett, og som vil være anbudsgrunnlag. De forlanger at entreprenørene spesifiserer fakturaene. Fakturaene er derfor fordelt på VVA. 10 Løpende vedlikehold/reparasjoner: Formålet med arbeidet (alt går da på det aktuelle tjenesteområdet). Bymiljø har som nevnt ovenfor ikke egne folk til drifts- og vedlikeholdsarbeid eller investeringer. Det brukes kommunens bydrift eller eksterne firmaer. Timeregistrering av eget arbeid fordelt på VVA-tjenestene er derfor foreløpig ikke relevant. Vi har ikke noe å bemerke til hvordan kommunen fører direkte driftsutgifter og kapitalkostnader for VAR-sektoren. Interne fordelinger har vi omtalt for seg i rapporten. Kommunens praksis ved føringen av skillet mellom drift/vedlikehold og investeringer, samt føringen av fellesprosjekter for vann, avløp og veg, anses tilfredsstillende. 10 Dette fulgte tidligere også av at det var ulike avgiftsregler for vann, avløp og veg. For tiden er avgiftsreglene for vann og avløp like. Tjenester på offentlig veg er fritatt merverdiavgift i siste omsetningsledd. Dette fritaket foreslås opphevet ved Statsbudsjettet for SELVKOST SANDNES KOMMUNE

21 Vi omtaler nedenfor kommunens selvkostberegninger for andre tekniske tjenester. Dette er tjenester hvor det varierer om kommunene praktiserer full selvkost (full kostnadsdekning) eller ikke. Kommunens selvkostberegninger tar først utgangspunkt i direkte driftsutgifter for tjenesten. Direkte driftsutgifter vil hovedsakelig bestå av lønnsutgifter. I tillegg vil det medgå noe utstyr. For lønnsutgifter er det viktig at kombinerte stillinger fordeles tilfredsstillende på de tjenester hvor arbeidet gjøres. Det må da enten brukes timeregistrering og/eller dokumenterte faste fordelingsnøkler. Byplan 11 har ikke kombinerte stillinger på områdene, mens byggesak bare håndterer byggesaker. Kapitalkostnader (kalkulatoriske avskrivninger og renter) blir ikke beregnet for andre tekniske tjenester. Kommunen beregner kapitalkostnader kun for VAR-sektoren. Selvkostberegning feiing Feiing utføres av det interkommunale selskapet Brannvesenet Sør-Rogaland IKS. Kostnadene for feiing belastes deltakerkommunene gjennom driftstilskudd til selskapet (iht. eierandeler). Eierandelene samsvarer ikke med fordelingen av piper i kommunene. Sandnes sin belastning (fakturert beløp) iht. eierandeler er 3,23 millioner kroner, mens pipeprisen ganget med kommunens antall piper gir 2,89 millioner kroner. Kommunen tar i sin selvkostberegning utgangspunkt i det siste. Inntektene for feiing (feieavgiften) faktureres av kommunen. Ved kommunens selvkostberegning for feiing tillegges et påslag på 4 % for administrasjonsutgifter. Dette utgjør samlet hele beregningen. Kommunen (regnskapssjefen) sier her følgende: Begrunnelsen for å bruke antall piper ved beregning av selvkost er at det etter vår mening gir best uttrykk for hva det koster å utføre denne tjenesten. Ved kontroll av selvkost er det naturlig å ta utgangspunkt i hva det forholdsmessig koster for Brannvesenet å feie antall piper i Sandnes og sammenligne det mot de inntekter kommunen har av det samme antall piper. Betaling etter eierandel passer nok bedre på kjøp av branntjenester som er det betalingen og eierbrøken i hovedsak er ment å dekke. Det vil være lite logisk at det skal koste forholdsmessig mer for innbyggerne i Sandnes med feiing da det er noe lavere tetthet med piper (mye blokker osv.) enn det eierbrøken tilsier. Når det gjelder påslaget for indirekte kostnader på 4 % har vi fått oppgitt det fra Bymiljø. Det er skjønnsmessig fastsatt og kan sikkert diskuteres. Men det er klart at det per definisjon er langt lavere indirekte kostnader enn om vi selv hadde produsert denne tjenesten. Det vil nok være små indirekte kostnader knyttet til denne tjenesten i Sandnes kommune. 11 Byplan omfatter tjenestene administrasjon, arealplan, oppmåling og transportplan. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

22 Vi har omtalt kommunens indirekte driftsutgifter (interntjenester) og andre interne fordelinger samlet i punkt 2.5. Når det gjelder vann, avløp, renovasjon, slam og feiing vil selvkostresultatet fremkomme ved å se på hva som er ført på hele tjenesten. Dette kan vi ikke uten videre gjøre for plan-, bygge- og oppmålingssaker da det her er en hel del arbeid som det ikke kan tas gebyr for, eller som kommunen gjør for seg selv. Kommunene hadde ved 109 i plan- og bygningsloven fra 1985 hjemmel for å vedta et regulativ for gebyrer som skal dekke kommunenes arbeid etter loven. Dette er videreført i den nye plan- og bygningslovens 33-1 (bestemmelse i kraft fra ). For oppmåling var det en tilsvarende bestemmelse i delingslovens 5-2. Dette er videreført i loven om eiendomsregistrering (matrikkelloven) 32. Generelt utgangspunkt Kommunen kan ta gebyr for mye av sitt arbeid overfor andre vedrørende plan-, bygge- og oppmålingssaker. For byggesaker kan det i prinsippet tas gebyr for alt, mens det er begrenset for plansaker og oppmålingssaker. Vi nevner følgende presiseringer og unntak: Plansaker: For detaljregulering kan det kun kreves gebyr for førstegangsbehandlingen av reguleringsforslaget (dvs. fram til offentlig ettersyn), men det er her arbeidet i all hovedsak blir gjort. Annet gebyrbelagt arbeid er søknader om dispensasjoner og mindre reguleringsendringer, samt konsekvensutredninger. For områderegulering kan det ikke kreves gebyr. Dette er imidlertid et arbeid som kommunen normalt vil gjøre selv. Kommunen kan inngå avtaler med private aktører om at de utarbeider områderegulering på vegne av kommunen. Annen planlegging på kommuneplannivå; eksempelvis kommuneplanen, transportplanlegging mv. ligger under kommunen. Byggesaker: Det kan kreves gebyr for alle typer byggesaker. Det kan nå også kreves gebyr for ulovlig forhold. Dette siste er ikke omfattet av selvkostregler. Oppmålingssaker: Det kan kreves gebyr for oppmålingssaker, men med en rekke unntak. Kommunen kan ikke kreve gebyr for sammenslåing av eksisterende matrikkelenheter, fastsetting av samlet fast eiendom, fastsetting av adresse og føring av opplysninger i matrikkelen i andre saker utenom oppmålingsforretning. Gebyrtap. Gebyrtap (gebyrreduksjoner) ved overskridelse av lovmessige tidsfrister kan ikke medtas i selvkostregnskapet. Vi har omtalt gebyrtap for seg i punkt (saker som kan medføre gebyrtap). SELVKOST SANDNES KOMMUNE

23 Veiledning og klager: Det kan ikke kreves gebyr for veiledning og for klagebehandling. 12 Kommunens håndtering av veiledning og klager Kommunen tar ikke gebyrer for veiledning og klagebehandling. Veiledning er imidlertid inkludert i de generelle gebyrene. Ved byggesak hvor hele tjenesten er en selvkostenhet blir tiden som medgår til klagebehandling trukket ut av selvkostregnskapet (dvs. dette arbeidet er skattefinansiert). Byplan (arealplan og oppmåling) gjør ikke dette. Dette medfører at klagebehandlingen kommer med i de generelle gebyrene. Det er byggesak som har hatt noe omfang av klagesaker. Omfanget er likevel lite i forhold til de totale gebyrinntekter. Arealplan og oppmåling har knapt klagesaker. Byggesak har for klagebehandlingen i 2011 trukket ut kroner fra selvkostregnskapet. For 2012 antar de at beløpet vil kunne komme opp i rundt kroner. Gebyrinntektene for byggesaker var i 2011 på 17 millioner kroner. Gebyrer for plan-, bygge- og oppmålingssaker skal i prinsippet vurderes og beregnes pr. sak (iht. arbeidsmengde). Dette betinger bruk av timeregistrering av sakene. Kommunene kan likevel velge å bruke dokumenterte snittpriser ut fra sakstype, størrelse og kompleksitet. 13 Dette siste er mest vanlig og gjøres da også i Sandnes. Kommunen har vurdert tidsregistrering for plan-, bygge- og oppmålingssaker. Selvkost er da i all hovedsak den tid/lønn som brukes på den enkelte sak. Ettersom dette syntes å gi store variasjoner for gebyrene avhengig av erfarne/uerfarne medarbeidere, ble tidsregistrering sett bort fra. Det føres imidlertid timer på byggesakene når det gjelder ulovlighetsgebyr. Dersom gebyret anses å bli åpenbart urimelig i forhold til det arbeid og kostnader kommunen har hatt med saken, eller anses urimelig av andre grunner, kan kommunen ved byplansjefen/bygningssjefen redusere gebyret. Kommunens registrering av utgifter og inntekter ved plan-, bygge- og oppmålingssaker foretas på egne ansvar for tjenestene. 14 Det som gjelder selvkostdelen er ikke spesielt skilt ut for seg. Kommunen har vurdert selvkostregnskap pr. sakstype for plan-, bygge- og oppmålingssaker. Dette ble vurdert som lite aktuelt pga. at det medførte et stort arbeid med 12 Det vises NOU 2005:12 Mer effektiv bygningslovgivning II, kapittel 27. Begrunnelsen er at dette er arbeid etter forvaltningsloven. Begrunnelsen dekker da også plan- og oppmålingssaker. I NOU en ble det vurdert å innføre et lite gebyr for klagebehandlingen ved byggesaker, men i den endelige lovbehandlingen gikk en bort fra dette. 13 Det vises til Ot.prp. nr. 45 ( ) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen), kapittel 24. Det samme må da gjelde plansaker. I NOU 2005:12 Mer effektiv bygningslovgivning II, kapittel 27, blir oppmålingsgebyrer omtalt i samme ordelag. Det blir vist til Høyesterett dom inntatt i Rt side Dette er for plan- og oppmålingssaker ansvar 4150 byplan (med tjenestene 3001 arealplan og 3000 oppmåling) og for byggesaker ansvar SELVKOST SANDNES KOMMUNE

24 flere selvkostregnskaper, som ikke nødvendigvis var noe særlig mer nøyaktige enn et selvkostregnskap for hver tjeneste. Spesielt om arealplan og oppmåling I 2005/2006 foretok kommunen en analyse av hvor mye selvkostdelen utgjorde ved arealplan og oppmåling. Det ble benyttet timeregistrering ved arealplan og skjønnsmessig vurdering ved oppmåling. Begge analysene kom ut med at 55 % av arbeidet var selvkostrelatert. Kommunen arbeider for tiden med en ny analyse på arealplan grunnet den nye ordningen med områderegulering. 15 Utarbeidelse av selvkostregnskap for oppmåling tar utgangspunkt i det som er regnskapsført på tjenesten for oppmåling. De fleste postene tas med i selvkostregnskapet med 55 %, men hvor det for noen poster tas hensyn til spesielle forhold (som det korrigeres for). Interntjenester for byplan (regnskapsført på byplan sin administrasjon) føres opp iht. andel stillinger oppmåling har hos byplan. For arealplan har det ikke blitt utarbeidet selvkostregnskaper på flere år. Et selvkostregnskap for arealplan ville i prinsippet blitt håndtert på samme måten som for oppmåling. Arealplansjefen opplyser til oss om manglende selvkostregnskap for plansaker: Etter hva jeg kjenner til ble det sist utarbeidet selvkostregnskap i 2008, og det hersker også tvil om kvaliteten av det arbeidet som ble gjort den gang. Oppgaven har ikke blitt etterspurt internt i organisasjonen, og det har ikke vært fokus på dette på Arealplanseksjonen. Det er også en del av vurderingen at gebyrnivået har vært oppfattet til å ikke være så høyt at det har vært risiko for overfakturering. Samlet gjør dette at arbeid med selvkostregnskap ikke har blitt prioritert. Vi har en del bemerkninger til hvordan kommunen fører direkte driftsutgifter og kapitalkostnader for andre tekniske tjenester. Dette gjelder mest plan-, bygge- og oppmålingssaker. Interne fordelinger har vi omtalt for seg i rapporten. Veiledning kan inkluderes i de generelle gebyrene for plan-, bygge- og oppmålingssaker. Dette følger av lovforarbeider når det gjelder byggesaker 16, og tilsvarende må da også gjelde for plan- og oppmålingssaker. En slik praksis for klagebehandlingen er ikke omtalt i lovforarbeider. Hvorvidt klagebehandling kan inkluderes i de generelle gebyrene er dermed usikkert. For å få en generell vurdering av forholdet kontaktet vi fylkesmannen (FMR), som var av samme oppfatning. På grunn av usikkerheten tok FMR forholdet videre opp med KRD. KRD mener at klagebehandling ikke kan tas med. Det vises til vedlegg. 15 Områderegulering er en «mellomting» av de gamle reguleringsplaner og kommunedelplaner. Kommunens arbeid med områderegulering kan det ikke tas gebyr for, slik at kommunens selvkostgrunnlag ved arealplan blir redusert. For oppmåling har det det kommet en matrikkellov, som også kan ha endret bildet noe. 16 Det vises til NOU 2005:12 Mer effektiv bygningslovgivning II, kapittel SELVKOST SANDNES KOMMUNE

25 Byggesak sin praksis med å trekke klagebehandlingen ut av selvkostregnskapet er da i tråd med det KRD mener. Ved arealplan og oppmåling er klageomfanget svært begrenset. Dette følger naturlig av at det ved arealplan er et begrenset antall saker som sluttføres i det samme året, mens oppmålingssaker ofte vil kunne være rene ekspederingssaker. Kommunen må imidlertid følge med på om det likevel vil være behov for rutiner slik som for byggesak. Kommunene i regionen ser gjerne på hverandres gebyrregulativer som en slags dokumentasjon på inndeling i sakstyper og tilhørende gebyrsatser som kan settes for plan-, bygge- og oppmålingssaker. Som grunnlag for inndelingen ligger et arbeid/samarbeid mellom kommunene på Nord Jæren for flere år siden og en mal for oppmåling som er anbefalt av sentrale myndigheter. Sandnes har ikke gjort spesielle vurderinger av selvkost på de enkelte sakstyper utover dette. Vi anser likevel kommunens inndeling i sakstyper og tilhørende gebyrsatser som tilfredsstillende. For plan-, bygge- og oppmålingssaker kan det bare tas gebyr for det arbeidet som retter seg mot andre, og gebyrene skal i prinsippet gjenspeile det arbeid kommunen har med sakene. Det er i tillegg en del arbeid overfor andre som det ikke kan tas gebyr for. Særlig for plansaker, og til dels oppmåling, er det en del arbeid som kommunen ikke kan ta gebyr for, mens det aller meste som gjelder byggesaker vil være arbeid som kommunen kan ta gebyr for. Det kan derfor være praktisk å se på hele byggesak som en selvkostenhet, og hvor det foretas korrigeringer for det som ikke skal tas med i selvkostregnskapet. Dette gjøres i Sandnes. Det stiller seg annerledes når det gjelder plan- og oppmålingssaker. Disse tjenestene kan ikke uten videre ses på som selvkostenheter. Selvkostrelatert arbeid her bør derfor føres for seg i regnskapet. Vi er innforstått med at dette vil gi kommunen noen bokføringstekniske (fordelingsmessige) utfordringer, men praksisen vil til gjengjeld kunne gi langt mer nøyaktige selvkostregnskaper. Vi ser at det ikke er beregnet kapitalkostnader for andre tekniske tjenester. Kapitalkostnader er aktuelt ved kjøp av varig utstyr med en anskaffelsespris på minst kroner. Men det er lite av dette hos byplan (arealplan og oppmåling) og byggesak. De har ikke egne bygg og kommunen har stort sett leasing av biler. Det har ikke vært utarbeidet selvkostregnskap for arealplan (plansaker) de siste årene. Et slikt selvkostregnskap bør utarbeides hvert år. Ved selvkostberegningen for feiing tar kommunen utgangspunkt i antall piper i kommunen og selvkostpris for feiing (pr. pipe) oppgitt fra Brannvesenet (IKS et). Ettersom kommunen har relativt sett færre piper enn sin eierandel i IKS et, er regningen fra IKS et (utføreren) vedrørende feiing høyere enn kommunens selvkostberegning for feiing viser. For 2011 er forskjellen på kroner. Vi antar at kommunen kan ta med hele feieregningen fra IKS et i sin selvkostberegning, da det er dette kommunen faktisk selv betaler. Kommunen bør vurdere forholdet på nytt. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

26 Vi gir kommunen følgende anbefalinger: Selvkostrelatert arbeid for plan- og oppmålingssaker bør føres for seg i regnskapet. Kommunen bør utarbeide selvkostregnskap for arealplan hvert år. Kommunen bør vurdere på nytt om den skal ta med hele feieregningen fra Brannvesenet i sin selvkostberegning for feiing. For andre tjenester enn tekniske tjenester bruker kommunen forenklede selvkostberegninger. Med forenklet selvkostberegning mener vi gebyrer som bare skal dekke deler av det maksimale selvkostgrunnlaget (eksempelvis kun de direkte driftsutgiftene). Utgifter i grunnlagsberegningen blir da i all hovedsak lønnsutgifter. Kapitalkostnader og indirekte driftsutgifter (interntjenester) er i et slikt tilfelle ikke med. For praktisk bistand følger dette av lovreglene, mens selvkost kostpenger barnehager naturlig nok kun vil være knyttet til hva maten koster. For SFO sies det i lovreglene at kommunen kan ta betaling for dekning av utgiftene. Kommunene står her fritt til å fastsette foreldrebetalingen innenfor rammen av selvkostprinsippet. Nedenfor er det beskrevet hvordan kommunen beregner selvkost på områdene. 17 Regnskapstall for lønns- og driftsutgifter, egenbetalinger, refusjonsinntekter blir hentet fra regnskapet fra året før. Selvkost 2011 er basert på årsregnskapstall fra SFO mottar internt tilskudd fra kommunen dersom de har barn med behov til ekstra oppfølging. Satsen i 2011 på kr var for elever som trengte 100 % oppfølging. Dersom en elev har behov for mindre oppfølging enn 100 %, vil også tilskuddet blir redusert tilsvarende. Det er kommunaldirektør ved Oppvekst skole som avgjør hvor mye tilskudd hver elev med behov for oppfølging skal få. Skolene melder selv inn behovet. Tabell 3 Kommunens beregning av selvkost for SFO Lønns- og driftsutgifter (inkl. estimert lønnsvekst) - Refusjonsinntekt - Tilskudd spesialundervisning = Direkte kostnader + Indirekte kostnader = Totale kostnader 17 Beskrivelsene er innhentet fra de ansvarlige i kommunen på områdene. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

27 Lønns- og driftsutgifter (inkl. estimert lønnsvekst) fratrukket refusjonsinntekt (sykelønn og svangerskap) og tilskudd til spesialundervisning tilsvarer direkte kostnader. I tillegg blir SFO belastet med kommunens indirekte kostnader. Kommunen sammenligner totale kostnader med sine inntekter (egenbetalinger). Dersom det er et avvik, vil foreldresatsen for SFO bli justert enten opp eller ned for at differansen mellom kostnader og inntekter framover skal bli lik 0. Kommunen bruker forskrift om egenandel for kommunale helse- og omsorgstjenester til dette. Beregning av egenandel for praktisk bistand står i forskriftens 9. Tabell 4 Kommunens beregning av selvkost for praktisk bistnad (Identisk med 9 i forskrift om egenandel for kommunale helse- og omsorgstjenester) Beregning av egenandel for praktisk bistand og opplæring Egenandelen skal ikke overstige kommunens egne utgifter til angjeldende tjeneste (selvkost). Betales tjenestene etter en abonnementsordning kan egenandelen ikke overstige kommunens samlede selvkost for tjenestene til den enkelte i den måneden abonnementet omfatter. Selvkost beregnes til en gjennomsnittlig timelønn for den tjenesten som utføres, tillagt sosiale utgifter samt administrasjonsutgifter som skal utgjøre 10 prosent av timelønnen og sosiale utgifter. Tidsforbruket rundes av til nærmeste halvtime. Egenandelen kan ikke settes høyere enn at vedkommende beholder tilstrekkelig til å dekke personlige behov og bære sitt ansvar som forsørger. Det kan ikke kreves dekning i vedkommendes formue. Kommunen tar utgangspunkt i topplønn til ufaglært, inklusive tillegg som følger stilling og vikarutgifter mv. I tillegg er det tillagt 10 % til administrasjon. Pensjonsberegningen (pensjonsanslaget) har vært på 12,5 prosent, men er nå økt til 16,5 prosent. Selvkost for kostpenger barnehager skjer på den måten at det innbetales et månedlig kostbeløp fra foreldrene som er øremerket til formålet. Kostpengene er for tiden på 200 kroner måneden for heldagsplass. Den siste endringen i forbindelse med kostpenger i barnehagene ble foretatt i forbindelse med økonomiplanen Det står i økonomiplanen: Det har blitt gjennomført en høring i alle kommunale barnehager om å øke kostpengene, som er øremerket inntekt(selvkost), fra kr 130 til kr 200 pr hel plass. Et stort flertall av barnehagene har støttet dette (22 av 23 barnehager), og endringen ble iverksatt fra 16. august Kommunen har ikke foretatt etterberegninger av kostpengene i barnehagene, men vil snart se på dette. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

28 Kommunen benytter seg her av forenklede selvkostberegninger. Det er sett på de mottatte beregningsgrunnlag. Vi har ikke noe å bemerke. Kommunen opererer med følgende indirekte driftsutgifter (interntjenester): Regnskap Servicekontor Revisjon Personal Kompetanetjenester AFP HMS Kantine IT Post Dokumentsenter Kommuneadvokat Byggdrift Budsjett og analyse Anskaffelser Lønningskontor Disse tjenestene blir fordelt på selvkosttjenestene utfra fastsatte fordelingsprinsipper. Vi har i vedlegg tatt med en detaljert oversikt over hvordan dette gjøres. Kommunens fordelingsgrunnlag og fordelingsprinsipper Som fordelingsgrunnlag bruker kommunen fjoråret (dvs. interne tjenester for 2010 blir fordelt på 2011). Kommunen (økonomiavdelingen) opplyser om denne praksisen: «Siden det blir brukt regnskapstall som fordelingsgrunnlag, gjøres ikke beregningene før en har endelige regnskapstall for et år. Endelige regnskapstall for 2010 foreligger ikke før i februar/mars Det er også regnskapstall som har blitt brukt tidligere år. Dersom kostnader for 2011 skal brukes i beregninger bør budsjettall brukes.» SELVKOST SANDNES KOMMUNE

29 Kommunen hadde en større gjennomgang av de brukte fordelingsgrunnlag og fordelingsprinsipper sommeren Kommunen (økonomiavdelingen) opplyser følgende: «Økonomiavdelingen hadde den 19. juni 2009 en større gjennomgang av selvkostberegningene, hvor også beregningen av indirekte kostnader ble gjennomgått. Her var det representanter både fra økonomi samt ledere fra blant annet kommunalteknikk, byggesak og byplan. I tillegg var selvkostekspert Stein Kittelsen til stede. Her ble fordelingsgrunnlaget for interntjenestene diskutert og fastsatt, samt prinsippene for fordelingsnøklene som regnskapstallene blir fordelt ut fra. Når det gjelder fordelingsnøkler blir disse korrigert hvert år etter dialog med leder for interntjenesten, noen skriftlig andre muntlig.» Mottakere av interntjenestene Interntjenestene fordeles til åtte områder: kommunalteknikk (bymiljø), byplan, byggesak, SFO, hjemmehjelp, barnehager, legevakt og barnevern. Alle kommunens selvkosttjenester blir nå dekket. Fordelingene til hjemmehjelp, barnehager, legevakt og barnevern er ikke nødvendige mht. selvkost, men de har andre formål. Interntjenestene fordeles ikke hver for seg, men fordeles samlet slik at det også blir åtte fordelinger. Alle interntjenestene blir fordelt/ført i en «engang» (desember). For feiing gjelder egne regler (se under punkt foran). Andel selvkosttjeneste for interntjenestene Ikke alle utgiftene på interntjenestene gjelder selve selvkosttjenesten. For interntjenestene er det derfor satt opp "andel selvkosttjeneste". Det er denne andelen som blir fordelt på selvkosttjenestene i kommunen. Andelene varierer for de ulike interntjenestene. Kommunalteknikk har stort sett en 75 % fordeling, byplan har stort sett en 50 % fordeling, mens byggesak alltid har en 100 % fordeling. Andelene blir vurdert årlig. 18 Interntjenesten byggdrift Byggdrift ligger under kommunens bydrift. Kommunens byggdrift selger (fordeler) sine tjenester til andre virksomheter i kommunen og skal tilnærmet gå i null. Byggdrift utfører drift, vedlikehold og renhold av bygninger. Det aller meste gjennom «forhåndsbestillinger» fra eiendom (bestiller). De oppdragene som går gjennom eiendom, fordeles på andre tjenester (enheter) i kommunen iht. andel ansatte. Det korrigeres for andel selvkosttjeneste og det er brukt skjønn ved SFO. 18 Eksempel kommunalteknikk: Andelen blir beregnet ut fra lønnskostnader samt andre utgifter knyttet til bemanning. Det som ligger til grunn for basisbudsjettet for 2012 er andeler på hhv. 77 % (VAR) og 23 % (skattefinansiert). SELVKOST SANDNES KOMMUNE

30 Kommunens interntjenester fordelt til kommunalteknikk gjelder kun VAR-sektoren (vann, avløp og renovasjon). Bymiljø viderefordeler dette på vann, avløp og renovasjon iht. aktivitetsnivået for tjenestene (bemanning/utgiftsnivået). Det brukes her også en del skjønn. Kommunens interntjenester fordelt til byplan blir regnskapsført på byplan sin administrasjon (tjeneste 3009). Videre regnskapsføring av dette foretas ikke, men oppmåling tar hensyn til det fordelte beløpet ved sitt selvkostregnskap. Bymiljø foretar også egne administrative fordelinger. Dette gjelder bymiljø sine føringer på tjenestene for administrasjon (tjeneste 120) og interne serviceenheter (tjeneste 190). Bymiljø sine egne interne administrasjonsutgifter fordeles på alle deres enheter iht. aktivitetsnivået på tjenesteområdene (bemanning/utgiftsnivået). Det brukes her også en del skjønn. Disse administrasjonsutgiftene er ganske store beløp (16-17 millioner kroner i året) og føres derfor løpende (månedlig). De føres ut fra budsjett og med korrigeringer ut fra regnskap senere i året/årets slutt. Bymiljø vurderer sine fordelinger minst to ganger i løpet av året, hhv. ved HØP/årsbudsjettet og ved årsregnskapet. Byplan foretar ikke egne administrative fordelinger, men deres administrasjon (tjeneste 3009) inneholder stort sett overordnet administrativ ledelse som ikke skal i tas med ved interne fordelinger. 19 Bymiljø vurderte overordnet administrativ ledelse for lang tid tilbake, og tar ikke dette med ved sine egne administrative fordelinger. Kommunens fordeling av indirekte driftsutgifter (interntjenester) har vi vurdert opp mot hvordan KRD sine retningslinjer mener at interntjenester bør fordeles. Vi anser fordelingsgrunnlag og fordelingsprinsipper for kommunens interntjenester til å være innenfor retningslinjene. Det samme gjelder de årlige korrigeringer av fordelingsnøkler. Inndelingen av interntjenester (fordelingsgrunnlag) har kommunen tatt direkte fra retningslinjene (punkt 3.2), med unntak for kompetansesenteret, budsjett og analyse, og anskaffelser som er tillagt spesielt. Vi kan ikke se at det i regnskapet er noen opplagte ansvar/tjenester som ikke blir fordelt. Fordelingene til VAR-sektoren har imidlertid vært for store slik at selvkostgrunnlaget her har vært for høyt. Kommunen vil endre dette fra Fordelingene er totalt redusert med 2,175 millioner kroner. Det vises til punkt 2.9 for nærmere informasjon. Kommunen bruker fjorårets utgifter for interntjenestene ved fordelingen. Dette er ikke i samsvar med retningslinjene. Praksisen medfører også at selvkostgrunnlaget normalt vil bli noe mindre. Kommunen bør bruke årets utgifter for interntjenestene ved fordelingen. Fordelingen kan foretas månedlig med utgangspunkt i budsjett, og med korri- 19 Retningslinjene KRD H-2140 sier i punkt 2.3 dette om ikke henførbare kostnader. «Kostnader knyttet til strategisk ledelse og utarbeidelse av beslutningsgrunnlag for strategisk ledelse regnes ikke som henførbare i selvkostkalkylen. Kostnader til mellomledere anses ikke som henførbare når disse leder tjenesteledere.» SELVKOST SANDNES KOMMUNE

31 geringer ut fra regnskap ved årsavslutningen. Det bør være mulig å få dette teknisk til, særlig når en nå for 2012 har tatt i bruk et nytt selvkostverktøy. Bymiljø foretar ikke viderefordelinger av kommunens interntjenester til slam. Omfanget (omsetningen) av slam er lite, men i prinsippet bør kommunens interntjenester tas med også her. For byplan mener vi at kommunens interntjenester bør regnskapsføres videre, i alle fall for arealplan og oppmåling (selvkosttjenester). Oppmåling tar imidlertid hensyn til interntjenestene ved sitt selvkostregnskap. Vi har ingen merknader til bymiljø og byplan sine egne administrative fordelinger. Vi ser at kommunens selvkosttjenester ikke blir belastet med internleie (husleie). 20 Selvkostgrunnlaget blir da tilsvarende mindre. Kommunen ønsker ikke å beregne og fordele internleie ut fra en kost-nytte betraktning ettersom bruk av internleie er særlig arbeidskrevende. Kommunen kan likevel vurdere å bruke et dokumentert anslag for internleie på selvkosttjenestene. Dette gjelder i praksis kun plan-, bygge- og oppmålingssaker. VAR-sektoren har stort sett egne bygg og anlegg, og leier ellers eksternt. Feiing foretas av andre (utenfor kommunen). Andre selvkosttjenester blir beregnet på en forenklet måte (selvkostpriser/timepriser). Nå er det likevel slik at personal ved byplan (arealplan og oppmåling) og byggesak stort sett sitter i nedskrevne bygg. KRD har tidligere uttalt til oss at internleie ved selvkosttjenester bør baseres på kommunens historiske anskaffelseskostnader og ikke på markedsleie (KRD sin uttalelse har vi tatt med i vedlegg). Bruk av internleie for byplan og byggesak gir derfor ingen effekt på gebyrberegningen i Sandnes. Vi gir kommunen følgende anbefalinger: Fordelingen av kommunens indirekte driftsutgifter (interntjenester) bør foretas med årets utgifter. Slam bør også belastes med kommunens interntjenester. Kommunens interntjenester til byplan bør regnskapsføres videre, i alle fall for arealplan og oppmåling (selvkosttjenester). 20 Vi har også i tidligere forvaltningsrevisjonsrapporter for Sandnes kommune, omtalt internleie (husleie). Det kan vises til rapportene «Styring av byggeprosjekter» (desember 2011) og «Bestiller-Utfører organiseringen» (februar 2012). SELVKOST SANDNES KOMMUNE

32 Kommunens oppfølging av selvkost foretas årlig ved regnskapsavslutningen. Eventuelle forslag om endringer av gebyrer vil bli foreslått på dette grunnlag i kommende års økonomiplaner. Vi viser i tabellen nedenunder en oversikt over kommunens resultater og selvkostfond for selvkosttjenestene i Det er i tabellen kun vist de tekniske tjenestene. Vi omtaler imidlertid også de andre tjenestene under vurderinger her. Tabell 5 Resultater og selvkostfond for tekniske tjenester (beløp i 1000 kr) Kilde: Kommunens årsregnskaper for (samt noe informasjon fra kommunen) Regnskap 2009 Regnskap 2010 Regnskap 2011 Selvkostfond Vann Avløp Renovasjon Slam Bydrift Feiing Plansaker Byggesaker Oppmålingssaker Tallene er i utgangspunktet tatt fra kommunens selvkostnoter i årene Selvkostnoten i 2011 inneholder alle kommunens selvkosttjenester med unntak for plansaker (reguleringssaker), SFO, praktisk bistand (PLO hjemmetjenester) og kostpenger barnehager. I årene før 2011 inneholdt selvkostnoten bare en oversikt for VARsektoren. De manglende resultatene for årene har vi innhentet fra kommunen i den grad kommunen hadde dette. Vi ser at årsresultatene for tjenestene har variert mye. Dette skyldes i stor grad at gebyrer de siste årene har blitt satt opp for å oppnå full selvkost på tjenesteområdene. Halvparten av oppmålingsfondet kommer fra overskudd i året 2010 ved at dette året hadde flere store saker (oppmåling av store felt). Oppmålingssjefen sier ellers at rundt 1,5 millioner kroner av fondet på oppmåling gjelder plansaker. Kommunen (økonomiavdelingen) vil føre dette over til riktig selvkostfond. 21 Regnskap og selvkostfond: Positive tall er overskudd for kommunen. Negative tall er underskudd for kommunen. 22 Selvkostfond omfatter her både positive og negative selvkostfond. Ettersom selvkostfond regnskapsmessig ikke kan være negative, har kommunen ført negative selvkostfond som fremførbare underskudd. Dette har imidlertid ingen praktisk betydning da negative selvkostfond og fremførbare underskudd beløpsmessig vil være det samme. Vi har ellers korrigert litt på kommunens tall for Resultat (fortjeneste) for bydrift ved salg av tjenester til bymiljø (vann- og avløpstjenester) er ført opp for seg (som eget selvkostfond). Dette er kun som en orientering. Kommunen bør som nå holde rede på hvor mye som gjelder vann og avløp for bydrift. Kommunens selvkostnote i tabell 7 inneholder en skrivefeil for avløp. Tabellen ovenfor viser det korrekte tallet for avløp, men altså korrigert med fortjeneste for bydrift. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

33 For plansaker har vi ingen tall da det mangler selvkostregnskaper. Vi kan imidlertid opplyse at de årlige netto driftsutgifter (underskudd) for tjenesten arealplan har ligget på mellom 5,3 og 8,8 millioner kroner i perioden. Det årlige selvkostresultatet er uvisst. Kommunen har beregnet selvkostfondene iht. KRD sine retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. Kommunen kan velge om den vil ha årlige føringer mot selvkostfond, eller om dette skal gjøres over en lengre tidshorisont (3-5 år) dersom dette gir en jevnere gebyrutvikling. Sandnes foretar årlige føringer mot selvkostfond. Årlige føringer synes å være det klart mest vanlige i kommunene. Selvkostfondets egentlige funksjon er å håndtere svingninger i inntekter og kostnader slik at gebyrene kan holdes stabile. For avløp har kommunen hatt store oppsamlede underskudd (fremførbare underskudd) siden I løpet av 2012 forventer kommunen at «selvkostfondet» for avløp vil ha normalisert seg (går mot null/balanse). Vi ser ellers at det er ganske store «selvkostfond» for byggesaker (negativt) og oppmålingssaker. Her bør kommunen følge med for å se om det er behov for justeringer av gebyrene. Selvkost for SFO, praktisk bistand og kostpenger barnehager blir beregnet på en forenklet måte (selvkostpriser/timepriser), som i prinsippet skal gå i null. 23 Visning av selvkostresultater som her er derfor lite relevant. Vi gir kommunen følgende anbefalinger: Kommunen bør følge med for å se om det er behov for justeringer av gebyrene for bygge- og oppmålingssaker. Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) har utarbeidet en foreløpig regnskapsstandard om noter og årsberetning (KRS nr. 6). I henhold til denne standarden bør det settes opp en egen selvkostnote til årsregnskapet. I standarden står følgende om hvordan selvkostnoten kan presenteres: Opplyse om (vise) beregningen av gebyrfinansierte selvkosttjenester der kommunen fastsetter betalingen etter lov og forskrift herunder resultatet av selvkostberegningen gjerne over flere år. Beregningen kan for eksempel inneholde oversikt over direkte kostnader, indirekte kostnader, netto kapitalkostnader og over/underskudd. Eksempler på tjenester vil kunne være vann, avløp, renovasjon osv. 23 Det vises til punkt 2.4 om kommunens selvkost for andre tjenester. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

34 Sandnes sin siste selvkostnote ser slik ut (årsregnskapet for 2011): Tabell 6 Kommunens selvkostnote for 2011 (beløp i kroner) Kilde: Kommunens årsregnskap for 2011 Note 11 selvkostfond Kommunale gebyrer vedrørende vann, avløp, renovasjon og oppmåling skal i henhold til vedtak dekke alle driftsutgifter og kapitalkostnader som kan henføres til de enkelte formål. Dette betyr at det legges til grunn et selvkostprinsipp. For 2011 har det vært følgende utvikling vedrørende de enkelte formål. Selvkostfond 1/1-11 Underskudd 2011 Overskudd /12-11 Vann Vann Va-drift Avløp * Renovasjon Feiervesenet Slamavskillere/septik tanker Oppmåling Byggesak *inkl overskudd Va- avløp kr De akkumulerte underskuddene er midlertidig dekket over driften. Underskuddene må dekkes av fremtidig overskudd på disse formålene. Overskudd på oppmåling og vann skal dekke fremtidige kostnader og underskudd. Kommunens selvkostnote viser for hver tjeneste inngående beholdning for året, resultatet for året (under- eller overskudd) samt utgående beholdning for året. Det er tatt med vann, avløp, renovasjon, feiing, slam, oppmålingssaker og byggesaker. Plansaker (reguleringssaker), SFO, praktisk bistand (PLO hjemmetjenester) og kostpenger barnehager er ikke vist. Kommunens selvkostnote inneholder de vesentligste elementer når det gjelder tjenestene (resultat for året og selvkostfond/fremførbart underskudd ved utgangen av året). Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) sin standard om noter og årsberetning sier at noten også kan vise tjenestene med direkte kostnader, indirekte kostnader og kapitalkostnader. Kommunen kan vurdere om den skal angi selvkostnoten så detaljert. Det bemerkes at kommunens selvkostnote ikke inneholder opplysninger om plansaker, SFO, praktisk bistand og kostpenger barnehager. Disse tjenestene bør det også opplyses om i noten. For plansaker vet vi at selvkostregnskap ikke har vært utarbeidet de siste årene, og dette er da grunnen til at disse sakene ikke er med. SFO, praktisk bistand og kostpenger barnehager har forenklet selvkostberegning, og det kan da i noten tas med en opplysning om hvordan kommunen håndterer selvkost for disse tjenestene. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

35 Vi gir kommunen følgende anbefalinger: Kommunen kan vurdere nærmere om den skal angi selvkostnoten mer detaljert. Selvkostnoten bør ta med opplysninger om alle kommunens selvkosttjenester. Vi har foretatt detaljkontroller av kommunens selvkostberegninger for regnskapsåret Det bemerkes at våre detaljkontroller her gjelder om det er regnskapsført korrekte tall i regnskapet ved de selvkostberegninger som er utført av kommunen (ut fra de prinsipper og metoder som kommunen benytter). Det er også sett etter om det er brukt korrekte avskrivnings- og rentesatser. Vi har dessuten vurdert kontoføringen (funksjons- og artsføringer). Kommunene skal her benytte KOSTRA sin obligatoriske kontoplan (iht. KOSTRA hovedveileder). 24 Resultater og selvkostfond (herunder fremførbare underskudd) 25 samt kapitalkostnader er kontrollert fullt ut. Interne fordelinger er kontrollert ved stikkprøver. Kontrollen av resultater og selvkostfond er gjort på grunnlag av mottatte selvkostberegninger fra kommunen. Det fremgår der klart hvordan beregningene av resultater og selvkostfond er foretatt. Ved beregningene ligger det også ved uttakslister fra regnskapet for tjenestene. Uttakslistene viser og dokumenterer at det er brukt riktige grunnlagstall. Kalkulatoriske renter ved selvkostfond er beregnet ut fra KRD sine retningslinjer. 26 Ved renteberegningene er det tatt utgangspunkt i gjennomsnittlig fondsbeholdning for året. Kontrollen gjelder fordelinger av kommunens indirekte driftsutgifter (interntjenester) på selvkosttjenestene, viderefordelinger ved kommunalteknikk og byplan, samt bymiljø sine egne administrative fordelinger. Vi har ved stikkprøver kontrollert de forskjellige fordelingsgrunnlag og fordelinger på selvkosttjenestene mot det som står i kommunens regnskap. Bymiljø (administrasjon) får ingen fordeling av kommunens indirekte driftsutgifter (interntjenester), slik at administrative fordelinger hos bymiljø fungerer uavhengig av denne. 24 Funksjonene viser hvilke tjenester regnskapsføringene gjelder. Artene viser hvilke utgifts- og inntektstyper regnskapsføringene gjelder (eksempelvis anvendte produksjons- og innsatsfaktorer). 25 I det neste avsnittet skriver vi kun selvkostfond, men med dette mener vi også fremførbare underskudd. 26 Kalkulatoriske renter skal her beregnes ut fra effektiv rente på norske statsobligasjoner med 3 års gjenstående løpetid, med et tillegg på 1 %. Ved renteberegningene er det tatt utgangspunkt i restverdien av eiendelene. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

36 Kontrollen av kapitalkostnader er gjort på grunnlag av mottatte beregninger fra kommunen. Dette er et regneark som tar for seg vann, avløp og renovasjon. Eiendelene er gruppert på år og avskrevet lineært. Det er brukt avskrivningssatser iht. den kommunale regnskapsforskriftens 8. Kalkulatoriske renter ved kapitalkostnader er beregnet ut fra KRD sine retningslinjer. Ved renteberegningene er det tatt utgangspunkt i restverdien av eiendelene. Som det fremgår foran i rapporten, beregner kommunen kun kapitalkostnader for VAR-sektoren. Det ble avdekket noen feil og uklarheter. Feilene er av mindre beløpsmessig betydning. Uklarhetene er blitt tilfredsstillende forklart av kommunen. Vi vil imidlertid bemerke kommunens artsføringer ved interne fordelinger. Kommunen bruker art 237 (fordelt administrasjon) ved sin fordeling av interntjenester. Dette gjelder ikke fordeling til kommunalteknikk. Her brukes det art 450 (overføring til kommuner). Grunnen til at det ikke er samme artsføring for kommunalteknikk, er nok at bymiljø bruker art 237 for sine egne administrative fordelinger. Art 237 er i KOSTRA sin kontoplan forbeholdt vedlikehold (post 230 byggetjenester). Ettersom kommunens fordeling av interntjenester ikke gjelder vedlikehold, men mange andre typer utgifter, burde post 290 vært brukt, da med motpost 790. Kommunens artsføring medfører at regnskapet blir misvisende, men kun på detaljnivå da korrekt hovedpost er brukt. Art 450 er i KOSTRA sin kontoplan forbeholdt kjøp av tjenester utenfor kommunen. (Hovedpost 4 gjelder også generelt overføringer eller utgifter som ikke er knyttet til bestemte motytelser.) Kommunens artsføring medfører i dette tilfellet at regnskapet blir misvisende. Interntjenester fremstår som overføring til andre kommuner (hovedpost 2 ført som hovedpost 4). Kommunens fordeling av interntjenester til kommunalteknikk bør heller føres på samme måte som for de andre interntjenestene. Artsføringen for bymiljø sine egne administrative fordelinger vil i prinsippet være den samme som for kommunen sin fordeling av interntjenester, men den bør skilles ut for seg (eksempelvis ved bruk av post 291 med motpost 791). Vi gir kommunen følgende anbefalinger: Kommunen bør endre sine artsføringer ved bokføring av interne fordelinger. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

37 KRD arbeider med høringsforslag til reviderte retningslinjer. Vi har her sett på innspillet/utkastet som i den forbindelse ble laget av Telemarksforskning og BDO. I innledningen til «innspillet/utkastet» står bl.a. følgende: I denne oppdateringen har både det teoretiske fundamentet og de praktiske løsningene blitt gjennomgått. Blant annet er det foretatt en ytterligere harmonisering mot kommunenes regnskaps og rapporteringsregler, og det er gitt eksempler på innhold i selvkostkalkylene. Det er også understreket at selvkostkalkylene bør gjøres lettere tilgjengelige i kommunene. Vi har kontaktet KRD for å få nærmere informasjon om vesentlige endringer i høringsforslaget. KRD sier at det ikke legges opp til de store endringene. Kalkylemetoden er som før. Det foretas diverse justeringer og suppleringer. Hvordan kalkylerenten skal fastsettes, kan imidlertid bli foreslått noe endret i høringsforslaget. Som for dagens retningslinjer, vil ikke de nye retningslinjene bli bindende for kommunene. (Prinsippet om selvkost er selvsagt bindende). KRD påpeker her for øvrig at en binding også ville krevd endringer i (sær)lovreglene for de aktuelle tjenestene. Kommunen har i 2012 anskaffet seg et nytt selvkostverktøy som vil tas i bruk for regnskapsåret Tidligere år er det blitt brukt Excel regneark (egne modeller og oppsett). Kommunen har testet Momentum Selvkost med historiske tall. Det fremkom ved anbudsinnhentingen at Momentum Consulting (med Momentum Selvkost) var den eneste kjente leverandør som kunne tilby både et standardisert ITverktøy med de spesifiserte funksjonene samt supporttjeneste. 27 Kommunen (økonomiavdelingen) viser ellers til følgende fordeler ved det nye verktøyet: Systemet forenkler og sikrer riktige og fullstendige selvkostberegninger samt dokumentasjon for de tjenester som blir tatt med i systemet. Innlesing av data direkte fra økonomisystemet til selvkostverktøyet. Leverandør oppdaterer verktøyet med endringer i selvkostretningslinjene. 27 Dette fremkommer av anbudsprotokollen for anskaffelsen (datert ). Kommunen har kontaktet fire mulige leverandører hvorav kun to hadde et selvkostverktøy. Dette var Momentum Consulting og NKKF. NKKF modellen selges sammen med et veiledningshefte og det forutsettes at kommunene selv implementerer data og tilpasser modellen til egen kommune. Support tilbys ikke. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

38 Beregningsmetoden for kapitalkostnader (kalkulatoriske avskrivninger og renter) blir enklere å forholde seg til. Ved fordeling av kommunens indirekte kostnader vil det fremkomme på oversiktene i systemet en direkte kobling til hvor i kommuneregnskapet de fordelte beløp tas fra, fra art, ansvar og tjeneste. I rådmannens forslag til økonomiplan , er det foretatt endringer vedrørende indirekte driftsutgifter (interntjenester) på VAR-sektoren: «Det er foretatt en omlegging av systemet for beregning av indirekte kostnader innen vann, avløp, renovasjon og slam. De indirekte kostnadene er selvkostområdets betaling for interne stabog støttetjenester som de mottar, slik som regnskaps-, budsjett-, service-, arkiv- og advokattjenester med mer. De indirekte kostnadene for perioden er redusert, og det kan derfor legges inn en tilsvarende reduksjon i gebyrinntektene.» Kommunen (økonomiavdelingen) opplyser følgende om hva som er endret: «I møte mellom avdeling for budsjett og analyse og rådgiver fra Momentum den gikk vi grundig gjennom alle fordelingsnøkler knyttet til de indirekte kostnader som VAR skal betale. De reviderte fordelingsnøkler ble lagt inn i det nye selvkostverktøyet Momentum selvkost. De indirekte kostnader for 2013 er i det nye selvkostverktøyet Momentum Selvkost beregnet med utgangspunkt i etterkalkyle av selvkostregnskapet for 2011 for VAR. Fordelingsnøklene er da koblet direkte til det endelige årsregnskapet for Etterkalkylen for 2011 for de indirekte kostnader danner så basis for prognose for 2012, samt for budsjett I prognosen for 2012 og i budsjett for er det lagt til grunn en deflator på 2,5 % pr år slik at budsjettert økning av indirekte kostnader blir 2,5 % pr år for perioden Dette har resultert i forbedret dokumentasjon av indirekte kostnader (som henføres fra interne tjenester), reviderte objektive fordelingsnøkler og følgelig noe avvik fra tidligere års indirekte kostnader.» Reduksjonene i selvkostgrunnlaget er følgende for tjenestene: Vann er redusert med kroner. Avløp er redusert med kroner. Renovasjon er redusert med kroner. Slam er økt med kroner. (Slam har ikke tidligere blitt belastet med indirekte utgifter, slik at økningen her utgjør hele fordelingen.) Total reduksjon blir da på kroner. For VAR-sektoren utgjorde de indirekte driftsutgiftene 6,65 millioner kroner i De totale VAR-kostnader var samme år på ca. 200 millioner kroner. Selvkostgrunnlaget på VAR-sektoren er da totalt redusert med rundt 1 % fra SELVKOST SANDNES KOMMUNE

39 Dette gjelder effektiviteten i saksbehandlingen for plan-, bygge- og oppmålingssaker. Effektivitet i saksbehandlingen for disse sakene kan være vanskelig å måle, men vi kan se på saksbehandlingstidene sammenlignet med andre kommuner. Det er her brukt rapporterte data i KOSTRA for Dette er gjennomsnittlige saksbehandlingstider. Vi har sammenlignet med nabokommuner, samt gjennomsnittet for Rogaland og Landet (utenom Oslo). Det er også tatt med lovkravenes maksimum saksbehandlingstid i den enkelte sak. Tabell 7 Sammenligning saksbehandlingstider (antall dager) Kilde KOSTRA (2011) 28 Sandnes Stavanger Sola Randaberg Rogaland Landet Lovkrav Reg.plan "336" Ord. byggesak Enkle tiltak Oppmåling Merknad til tabellen Tallene representerer forhold som er viktig for brukerne, men de er ikke nødvendigvis et uttrykk for effektiviteten da lange saksbehandlingstider kan skyldes mange forhold. Kommunens bemanning (antall saksbehandlere) og antall saker på områdene har naturlig nok stor betydning. Det samme gjelder omfanget av saker som er særlig kompliserte eller krever ekstra politisk avklaring. Komplekse grunneierforhold, eller hvor det er innsigelser fra andre, vil medføre lang saksbehandlingstid for reguleringsplaner. For byggesaker er det flere ulike tidsfrister avhengig av sakstype. KOSTRA viser de viktigste sakstypene, som er ordinære byggesaker og «enkle tiltak». 32 For oppmåling kan søkere få foreløpig delingstillatelse. Dette vil gjerne trekke saksbehandlingstiden ut. 28 Vi har i vedlegg tatt med nærmere informasjon om hva som ligger i saksbehandlingstidene (KOSTRA rapportering). 29 Den nye PBL inneholder kun tidsfrister for førstegangsbehandlingen og sluttbehandlingen (12 uker på hver). Dette er det samme som i gammel PBL. «Tidsfristen» for andregangsbehandlingen var på 24 uker i den gamle PBL. Tidsfristen for andregangsbehandlingen er ikke med i den nye PBL. Vi forholder oss her imidlertid til tidligere praksis. Dette gir en saksbehandlingstid på 48 uker, noe som gir 336 dager. For Rogaland og Landet har ikke KOSTRA med tall for reguleringsplan. Dette skyldes tekniske problemer. Tallene for 2010 var imidlertid på hhv. 439 og 387 dager. 30 Et enkelt tiltak er et tiltak som er i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av PBL, og hvor det ikke foreligger merknader fra naboer eller gjenboere, og ytterligere tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet ikke er nødvendig. I ny PBL utgår eg. begrepet enkle tiltak. Det skilles nå mellom tiltak som krever søknad og tillatelse (herunder tiltak som kan forestås av søker/tiltakshaver) og tiltak som ikke krever søknad og tillatelse. Det vises til ny PBL kapittel 20. Men selve prinsippet med saker som enkle tiltak er beholdt. Det vises til ny PBL Søker/tiltakshaver er den person eller foretak tiltaket utføres på vegne av. 31 Saksbehandlingstid oppmålingsforretning for Sandnes er innhentet fra kommunen. Tallet gjelder kun gjennomsnittlig saksbehandlingstid for fradeling av byggeklare tomter. Vi har ikke fått data fra Randaberg. 32 Ordinære byggesaker er saker med 12 ukers frist (84 dager), mens «enkle tiltak» er saker med 3 ukers frist (21 dager). SELVKOST SANDNES KOMMUNE

40 Vi ser i det videre også på status for 2012 for å få med dagens situasjon. For perioden kan vi ellers nevne at saksbehandlingstidene var lengst i 2010, mens de var kortest i Det som gjelder gebyrtap har vi samlet opp i punkt Vi tar nedenfor med grafiske fremstillinger av saksbehandlingstidene, og med kommentarer til sammenligningene. Arealplansjef, bygningssjef og oppmålingssjef har også gitt kommentarer til saksbehandlingstidene. Figur 4 Private reguleringsplaner 2011 (antall dager) Kilde KOSTRA Sandnes Stavanger Sola Randaberg Lovkrav Kommentarer til sammenligningen Vi ser at kommunens saksbehandlingstid er klart lengre enn de andre kommunene, med unntak for Sola. Kommunen ligger også en god del over «lovkravet». Dette er altså gjennomsnittlig saksbehandlingstid. Kommunen har derfor for flere saker overskredet den lovmessige saksbehandlingstiden. Kommunen har likevel ikke måttet redusere gebyrene. Dette skyldes at gebyrtap her kun er aktuelt ved førstegangsbehandlingen som kommunen da kan prioritere. Reguleringsforslag gjennomføres ellers som en løpende prosess med forslagsstillere/utbyggere og hvor gebyrtap er mindre aktuelt. Arealplansjefen bemerker at antall planer pr. saksbehandler nok er høyere i Sandnes enn i de sammenlignede kommuner. De manglet også seksjonsleder i store deler av Arealplan har ikke noe tall for saksbehandlingstiden i 2012, men sier at saksmengden har vært vesentlig høyere i 2012 (målt ved antall oppstartmøter for reguleringsplaner). 33 Saksbehandlingstidene for plan-, bygge- og oppmålingssaker var hhv. 384, 58 og 80 dager i 2009 og hhv. 541, 75 og 158 dager i (Før 2011 ble ordinære byggesaker og «enkle tiltak» rapportert samlet i KOSTRA.) SELVKOST SANDNES KOMMUNE

41 Figur 5 Ordinære byggesaker og enkle tiltak 2011 (antall dager) Kilde KOSTRA Ord. byggesak Enkle tiltak 10 0 Kommentarer til sammenligningen Vi ser at kommunens saksbehandlingstider er mye lengre enn de andre kommunene, med unntak for Sola når det gjelder ordinære byggesaker. ASSS-nettverket tar også for seg saksbehandlingstider for byggesaker, men dette er ikke helt de samme data som rapporteres til KOSTRA. Det blir her sammenlignet saksbehandlingstiden for ett-trinns byggesaker med 12 ukers frist. Sandnes har 54 dager, mens snittet for alle kommunene er 48 dager. Kommunen ligger en god del under lovkravet for ordinære byggesaker, men langt over for enkle tiltak. Dette er altså gjennomsnittlige saksbehandlingstider. Kommunen har for en rekke ordinære byggesaker overskredet den lovmessige saksbehandlingstiden og har dermed måttet redusere gebyrene. Bygningssjefen bemerker at lang saksbehandlingstid i 2011 skyldes etterslep fra Køen ble redusert med ca. 40 % i løpet av Stabil bemanning i 2011 førte til at effektiviteten økte fra 151 (2010) til 165 (2011) saker pr. årsverk. Saksbehandlingstiden har gått mye ned i Den er 24 dager pr. medio Dette tallet var 54 dager i Byggesak regner nå med at de klarer å følge de lovmessige tidsfristene så lenge det ikke skjer noe drastisk med bemanningen. Kommunen har for byggesaker spesielt satset på å få ned saksbehandlingstidene. Det vises her til prosjektet «Bedre byggesaksbehandling i Sandnes». Fra saken fremkommer det at saksbehandlingstidene har blitt redusert betydelig fra februar 2011 til mai Som årsaker nevnes fem endringer som er gjennomført. Dette gjelder bl.a. tiltak 34 Tallet her gjelder ett-trinnsøknader og enkle tiltak samlet. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

42 for å få inn mer komplette søknader og organisatoriske endringer. Vi har tatt med et utdrag fra saken i vedlegg. Figur 6 Oppmålingsforretninger 2011 (antall dager) Kilde KOSTRA Sandnes Stavanger Sola Rogaland Landet Lovkrav Kommentarer til sammenligningen Vi ser at kommunens saksbehandlingstid er mye lengre enn de andre kommunene. Kommunen ligger imidlertid en god del under lovkravet. Dette er altså gjennomsnittlig saksbehandlingstid. Kommunen har for noen saker overskredet den lovmessige saksbehandlingstiden og har dermed måttet redusere gebyrene. Oppmålingssjefen bemerker at lang saksbehandlingstid i 2011 skyldes stor saksmengde/mange oppgaver og for lite bemanning. Det er en vanskelig rekrutteringssituasjon og vakante stillinger. De har rammeavtale med ekstern konsulent som avhjelper situasjonen. Saksbehandlingstiden er fortsatt lang i Den er 103 dager pr. medio SELVKOST SANDNES KOMMUNE

43 Nedenfor tar vi med en del data om antall saker. Tabell 8 En del data om antall saker Kilde KOSTRA (2011) Sandnes Stavanger Sola Randaberg Rogaland Landet Område- og detaljreguleringer vedtatt Byggesaker per årsinnbygger Byggesaker overskredet saksbeh.frist (%) Utstedte målebrev per 1000 eiendommer Merknad: Det bemerkes at kommunene kan ha telt antall byggesaker på forskjellig måte. ASSS-kommunene regner ett bygg som en byggesak. Andre kommuner kan ha delt dette mer opp. Kommunene er pliktige til å tilbakebetale gebyrer for plan-, bygge- og oppmålingssaker dersom saksbehandlingen overskrider visse tidsfrister. Dette gjelder førstegangsbehandlingen for private planforslag (reguleringsplaner detaljregulering etter ny plan- og bygningslov) og ordinære byggesøknader (herunder rammetillatelser) for byggesaker. Fristene for begge disse sakstypene er 12 uker etter at fullstendig planforslag eller byggesøknad er mottatt. Forsinkelser som skyldes forslagsstillers/søkers forhold skal ikke medtas. Fremmes det reguleringsforslag som er i strid med gjeldende arealdel til kommuneplan eller som er særlig kompliserte, har kommunen rett til å avtale en annen frist. For byggesøknader som er særlig kompliserte eller krever ekstra politisk avklaring og andre spesielle forhold, kan kommunen selv forlenge tidsfristen. Oppmålingssaker skal gjennomføres innen 16 uker. Fristen begynner å løpe når rekvisisjon for oppmålingsforretning er mottatt eller når forskuddspliktig gebyr er betalt. Når det er nødvendig med tillatelse etter plan- og bygningsloven eller seksjoneringsvedtak for å få saken matrikkelført, løper ikke fristen før tillatelsen eller vedtaket foreligger. Forsinkelser som skyldes rekvirentens forhold eller når oppmålingen er påklaget/under klagebehandling skal ikke medtas. Det kan avtales andre tidsfrister for alle de nevnte sakstypene. Reglene for gebyrtap (reduserte gebyrer) er følgende: 35 Plansaker: Kommunen skal ved overskridelse av fristen tilbakebetale forslagsstiller 10 % av det totale gebyret for hver påbegynt uke fristen overskrides i inntil 10 uker. 35 Reglene står i forskrifter til plan- og bygningsloven samt forskrift til matrikkelloven. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

44 Byggesaker: Kommunen skal tilbakebetale søker (tiltakshaver) 25 % av det totale byggesaksgebyret for hver påbegynt uke fristen overskrides. Oppmålingssaker: Dersom kommunen oversitter fristen, skal gebyret avkortes med en tredjedel. Dersom kommunen oversitter fristen med ytterligere to måneder, skal gebyret avkortes med ytterligere en tredjedel. Reglene for plan- og byggesaker har vært i kraft siden For oppmålingssaker er reglene nye fra Kommunens praksis ved registrering av saksbehandlingstid Byplan (arealplan og oppmåling) og byggesak registrerer saksbehandlingstiden på en slik måte at forslagsstillers/søkers/rekvirentens forhold ikke kommer med. Ved en ufullstendig sak meldes det ved foreløpig svar raskt tilbake til brukeren om mangler i saken. Tiden stopper da og starter igjen når kommunen har mottatt en komplett sak. Kommunens gebyrtap i perioden fra 2009 til medio 2012 Arealplan har ikke hatt gebyrtap i perioden. Byggesak har måttet redusere gebyrene med kroner. Av dette gjelder kroner (85 %) årene 2010 og Oppmåling har måttet redusere gebyrene med kroner. Av dette gjelder kroner året For oppmåling er gebyrtap for 2009 ikke aktuelt. Gebyrtap blir ikke regnskapsført. Kun de fakturerte gebyrer blir ført. For byggesak representerer gebyrtapene mange saker med forholdsvis små beløp. For oppmåling var det særlig en stor sak som medførte gebyrtapene i Dette har hos oppmåling blitt rapportert internt. Oppmåling har endret rutiner for at slike gebyrtap ikke skal skje igjen. Det ble i 2011 kjøpt nytt datasystem som inneholder oppfølging og tidsvarsling av sakene. Vi ser at Sandnes i 2011 kommer dårlig ut ved sammenligning av saksbehandlingstider med andre kommuner. Sandnes har sammen med Sola de klart lengste saksbehandlingstidene. Dette gjelder på alle områdene. De lange saksbehandlingstidene kan muligens delvis forklares med at det er særlig stor aktivitet i Sandnes (og Sola), men KOSTRA-data om antall saker (iht. kommunestørrelsen) tyder ikke spesielt på dette. Kommunen (enhetene) sier selv at for lite bemanning har vært utslagsgivende. Vi ser også at kommunens saksbehandlingstider for reguleringsplaner og enkle tiltak er mye lengre enn lovkravenes tidsfrister i saksbehandlingen. For ordinære byggesaker og oppmåling er situasjonen motsatt. Det bemerkes at vi her forholder oss til gjennomsnittlige saksbehandlingstider. Kommunene vil normalt ligge under tidsfristene for de fleste saker. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

45 For 2012 er saksbehandlingstidene for oppmålingssaker fortsatt lange, mens de er betydelig kortere for byggesaker. Vi har ikke tall for plansaker. Nedgangen hos byggesak skyldes nok primært at kommunen har satt inn tiltak for å redusere saksbehandlingstiden, men en stabil bemanning har også vært medvirkende. Tidsoverskridelsene på områdene medfører gebyrtap (reduserte gebyrer) for kommunen. Vi har sett på årene (medio 2012). Gebyrtap her gjelder ordinære byggesaker og oppmåling. Det har ikke vært gebyrtap for plansaker, og overskridelser ved enkle tiltak medfører ikke gebyrtap. Totalt har kommunen måtte redusere saksbehandlingsgebyrene med 1,75 millioner kroner i perioden. Det kan forventes at gebyrtapene for byggesaker og oppmåling blir mye mindre i årene fremover. Saksbehandlingstidene for byggesaker er betydelig redusert gjennom tiltak som er satt i verk. For oppmåling var det særlig en stor sak som medførte gebyrtapene, og hvor kommunen satte inn tiltak for at dette ikke skal skje igjen. Kommunen regnskapsfører ikke gebyrtapene. Kun de betalte gebyrer blir ført på tjenestene. Dette betyr at tapene kommer med i selvkostregnskapene. Andre brukere betaler da i prinsippet for tapene (gebyrreduksjonene) ettersom kommunen har vedtatt full selvkost på områdene. Denne praksisen bør endres. Vi har også tatt opp spørsmålet generelt med fylkesmannen (FMR) og KRD, som begge støttet vårt syn. Det vises til vedlegg. Hvordan gebyrtap i praksis skal føres blir ellers noe som kommunen selv kan vurdere. En mulig løsning er at fullt gebyr (iht. gebyrregulativet) regnskapsføres på selvkosttjenesten, mens gebyrtapet (fullt gebyr minus fakturert gebyr) føres for seg (dvs. ikke på selvkosttjenesten). Vi gir kommunen følgende anbefalinger: Kommunens gebyrtap ved bygge- og oppmålingssaker bør ikke tas med i selvkostregnskapene. Det samme gjelder plansaker dersom det oppstår gebyrtap her. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

46 SELVKOST SANDNES KOMMUNE

47 I kommunelovens 77.4 pålegges kontrollutvalgene i fylkeskommunene og kommunene å påse at det gjennomføres forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon innebærer systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra fylkestingets/kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Lovens bestemmelser er nærmere utdypet i revisjonsforskriftens kapittel 3 og kontrollutvalgsforskriftens kapittel 5. Revisjon i norsk offentlig sektor omfatter både regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon, i motsetning til i privat sektor hvor kun regnskapsrevisjon (finansiell-) er obligatorisk. Rogaland Revisjon IKS utfører forvaltningsrevisjon på oppdrag fra kontrollutvalget i kommunen. Arbeidet er gjennomført i henhold til NKRF sin standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Les mer på Denne rapporten er utarbeidet av forvaltningsrevisor Rune Eskeland under ledelse av fagansvarlig for forvaltningsrevisjon Bernt Mæland og gjennomgått av oppdragsleder Tove Gunn Moen. Revisjonskriteriene er krav eller forventninger som revisjonen bruker for å vurdere funnene i undersøkelsene. Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området, f.eks. lovverk og politiske vedtak. I dette prosjektet er følgende kriterier anvendt: MD Forurensningsforskriftens 16-1 om vann- og avløpsgebyrer Forurensningslovens 34 om avfallsgebyr (husholdningsavfall) 36 Brann- og eksplosjonsvernlovens 28 om gebyr for feiing og tilsyn Plan- og bygningslovens 33-1 om gebyrer for plan- og byggesaker Lov om eiendomsregistrering (matrikkelloven) 32 om oppmålingsgebyr Opplæringslovens 13-7 om skolefritidsordningen (dekning av utgifter) HOD Forskrift til lov om sosiale tjenester 8-3 (vederlag utenfor institusjon) 37 KRD H-2140 Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester Kommunal regnskapsstandard KRS nr. 4 Avgrensningen mellom driftsregnskapet og investeringsregnskapet (foreløpig standard) Kommunal regnskapsstandard KRS nr. 6 Noter og årsberetning (foreløpig standard) Lovregler om saksbehandlingstider og gebyrtap for plan-, bygge- og oppmålingssaker Selvkostreglene omfatter særlig gebyrer for VAR-sektoren (tjenestene vann, avløp og renovasjon), gebyrer for feiing samt gebyrer for plan-, bygge- og oppmålingssaker. Dette utgjør de tekniske tjenestene i kommunene. Selvkostreglene gjelder imidlertid alle kommunale betalingstjenester. Andre større inntektsområder er betaling for barnehager, SFO og pleie- og omsorg. På disse områdene er kommunenes gebyrer som oftest små i forhold til kostnadene. Dette medfører at kommunene normalt ligger godt under selvkost her. Det er ganske vanlig i kommunene at det praktiseres full kostnadsdekning for VAR-gebyrer og feiing. Innenfor avfallsområdet (husholdningsrenovasjon) er det et lovmessig krav om full kostnadsdekning. For alle andre gebyrer er selvkost øvre ramme. Det lovmessige utgangspunktet for vann og avløp er likevel at 36 Forurensningslovens 34 gjelder også slam. Det vises til forurensningslovens Det er kommet ny forskrift fra HOD med ikrafttredelse fra Dette er forskrift om egenandel for kommunale helse- og omsorgstjenester. Forskriftens 9 om beregning av egenandel for praktisk bistand er identisk med 8-3 i forskrift til lov om sosiale tjenester. Bestemmelsen i den «gamle» forskriften er for øvrig ikke opphevet.. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

48 brukerne av tjenestene bør bære kostnadene forbundet med tjenestene. Flere kommuner har etter hvert begynt å praktisere full kostnadsdekning også ved gebyrer for plan-, bygge- og oppmålingssaker. Full kostnadsdekning må vedtas av kommunestyret (gjennom prinsippvedtak). Kommunen er også omfattet av KLIF/SFT sin veileder om beregning av kommunale avfallsgebyr. Denne veilederen tar imidlertid utgangspunkt i KRD sine retningslinjer for beregning av selvkost, men den kommer i tillegg inn på en del andre temaer, dette gjelder bl.a. differensierte avfallsgebyrer. Det bemerkes at det for foreldrebetaling i barnehager og egenbetalinger for kommunale helse- og omsorgstjenester er maksimalsatser iht. Stortingets årlige budsjettvedtak, og tak for vederlag/egenandeler fastsatt i forskrift fra HOD. For SFO er det ikke noen slike begrensninger. Vi ser i dette prosjektet ikke på kommunens praktisering av maksimalsatser. Selvkostkravet gjelder gebyrer for hver enkelt tjeneste. Vi kan imidlertid dele dette opp enda mer, f.eks. til den enkelte abonnent eller sakstype. Dette er som regel ikke noe problem for kommunene når det gjelder VAR-gebyrer samt feiing. Disse gebyrene er i utgangspunktet basert på det faktiske forbruket av tjenestene (beregnet eller målt). Gebyrer for plan-, bygge- og oppmålingssaker skal i prinsippet gå i selvkost pr. sak, men kommunene kan av praktiske årsaker forholde seg til en beregnet snittpris pr. sakstype. Nærmere beskrivelse av revisjonskriteriene For nærmere beskrivelse av revisjonskriteriene vises det til Lovdata (for lovreglene), KRD (for retningslinjene) og GKRS (for regnskapsstandardene). Alt dette finnes på internett. Vi har imidlertid i dette vedlegget tatt med en Oversikt over prinsippene i KRD sine retningslinjer. Tilnærmingen er basert på intervjuer og gjennomgang av kommunens regnskaper, rutiner og dokumenter. For detaljkontroller av resultater og selvkostfond har vi sett på året For gebyrvedtak og utformingen av gebyrregulativer er det sett på året Vi har sett på utviklingen i kommunens gebyrer de fem siste år ( ) samt en sammenligning av gebyrnivået med andre kommuner for det siste året (2011). Vi har for det siste året også sett på saksbehandlingstiden for plan-, bygge- og oppmålingssaker sammenlignet med andre kommuner. Det er benyttet KOSTRA-data. For VAR-sektoren og feiing vil kommunen kunne kreve gebyrer som dekker hele tjenesten. Hele tjenesten utgjør da også selvkostdelen. Når det gjelder plan-, bygge- og oppmålingssaker, er det en rekke arbeid som kommunen ikke kan ta gebyr for. Vi har derfor sett på om og hvordan selvkostdelen for disse sakene er skilt ut i kommunens regnskap, eller om gebyrene har tatt utgangspunkt i beregnede snittpriser pr. sakstype, og som er dokumenterte. For VAR-sektoren er det gjerne store egne investeringer. Vi har sett på hvordan kommunen fordeler utgifter på drift/vedlikehold og investering, og på hvordan utgifter til fellesprosjekter innenfor VVA blir fordelt. Prosjektet gjelder kun kommunen dvs. ikke dens selskaper. Prosjektet omfatter imidlertid interne tjenesteleveranser. Kontaktperson (hovedkontakt) for prosjektet var kommunens regnskapssjef. Kostnader fra interkommunale selskaper Når det gjelder VAR-sektoren kommer en del stor del av kostnadene fra IVAR IKS. Bygging, drift og vedlikehold av eksterne anlegg for vann og avløp samt mottak av kommunens husholdningsavfall håndteres av IVAR. Innsamling av kommunens husholdningsavfall gjøres av Renovasjonen IKS. Feiing utføres av Brannvesenet Sør-Rogaland IKS. IKS er er omfattet av de samme selvkostregler som kommunene, men vi ser ikke på disse selskapene i dette prosjektet. Private selskaper er ikke omfattet av selvkostregler, men her vil det hos kommunen være en anbudskonkurranse forut for tildelingen av et oppdrag. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

49 Vi henviser til følgende kilder: Aktuelle lovregler mv Lov om kommunale vass- og kloakkavgifter av 31. mai 1974 Miljøverndepartementet: Forurensningsforskriften av 1. juni 2004 Forurensningsloven av 13. mars 1981 Plan- og bygningsloven av 27. juni 2008 Miljøverndepartementet: Forskrift om tidsfrister, og sanksjoner ved overskridelse av fristene, for private forslag til detaljregulering etter i plan- og bygningslov av 11. juni 2010 Kommunal- og regionaldepartementet: Forskrift om byggesak av 26. mars 2010 Kommunal- og regionaldepartementet: Ot.prp. nr. 45 ( ) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (her kapittel 24 om gebyr) Kommunal- og regionaldepartementet: NOU 2005:12 Mer effektiv bygningslovgivning II (her kapittel 27 om gebyr) Lov om eigedomsregistrering (matrikkellova) av 17. juni 2005 Miljøverndepartementet: Forskrift om eiendomsregistrering av 26. juni 2009 Brann- og eksplosjonsvernloven av 14. juni 2002 Justis- og politidepartementet: Forskrift om brannforebyggende tiltak og tilsyn av 26. juni 2002 Opplæringslova av 17. juli 1998 Kunnskapsdepartementet: Forskrift om egenbetaling i barnehager av 16. desember 2005 Helse- og omsorgsdepartementet: Forskrift til lov om sosiale tjenester av 4. desember 1992 Helse- og omsorgsdepartementet: Forskrift om egenandel for kommunale helse- og omsorgstjenester av 16. desember 2011 (i kraft fra ) Kommunal- og regionaldepartementet: Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (H-2140) fra januar 2003 Kommunal- og regionaldepartementet: Innspill til nye Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester (utarbeidet av Telemarksforskning og BDO 2011) Klima- og forurensningsdirektoratet: Veileder om beregning av kommunale avfallsgebyr (SFT veileder fra 2004) GKRS: Kommunal regnskapsstandard KRS nr. 4 Avgrensningen mellom driftsregnskapet og investeringsregnskapet (foreløpig standard) av med endringer av (erstatter tidligere foreløpig standard) GKRS: Kommunal regnskapsstandard KRS nr. 6 Noter og årsberetning (foreløpig standard) av med endringer av og SSB KOSTRA ( ) Gebyrer på aktuelle tjenesteområder SSB KOSTRA ( ): Saksbehandlingstider for plan-, bygge- og oppmålingssaker Interne (kommunen) Informasjon om tjenestene på kommunens nettsider Kommunens årsrapport og årsregnskap for 2011 Kommunens selvkostberegninger og selvkostfondsberegninger for de enkelte tjenester for 2011 Kommunens budsjett/økonomiplan for 2012/ : Rødt hefte (bystyret sak 210/11 fra ) Kommunens budsjett/økonomiplan for 2012/ : Hovedoversikter, driftsrammer og brukerbetalinger (svart hefte) Kommunens gebyrregulativer 2012 for selvkosttjenestene Revidert økonomireglement, gjeldende fra (bystyret sak 31/11 fra ) Forrige økonomireglement (vedtatt av bystyret ) Bedre byggesaksbehandling Sluttrapport (UBU-sak 128/12 fra ) Bedre byggesaksbehandling Sluttrapport (rapport utarbeidet av Holte AS ) SELVKOST SANDNES KOMMUNE

50 Skissen nedenfor viser i grove trekk de kostnads- og inntektselementene som skal inngå i selvkostberegningen iht. KRD sine retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. Tabell V1 Prinsippene i KRD sine retningslinjer for beregning av selvkost (KRD H-2140) Selvkost er definert som den merkostnad kommunen påføres ved å produsere en bestemt tjeneste. Det betyr at kommunen kan legge til grunn direkte og indirekte kostnader som følge av den produserte tjenesten, mens kostnader som løper uavhengig av selvkostområdet skal holdes utenfor. Selvkost skiller derfor mellom kostnader som er henførbare og kostnader som ikke er henførbare i forhold til den produserte tjenesten. I retningslinjene er det valgt en modell der ytelsen splittes i tre delkomponenter, kjerneproduktet, tilleggsytelser og støttefunksjoner. Kjerneproduktet beskriver basisen i tjenesten og hva brukeren opplever som den grunnleggende tjenesten som han er villlig til å betale for. Kjerneproduktet tilsvarer de direkte henførbare driftskostnadene, samt tilhørende kapitalkostnader. Direkte henførbare driftskostnader Direkte henførbare driftskostnader vil særlig være lønn for de som produserer og leverer tjenesten. I tillegg kommer nødvendig utstyr. For vann og avløp kan det også bli noe omfang av vedlikehold ført i drift. Kapitalkostnader (avskrivninger og renter) Kapitalkostnader består av (kalkulatoriske) avskrivninger og kalkulatoriske renter (for alternativ anvendelse av kapitalen). Kapitalkostnadene skal beregnes av alle investeringer uavhengig av finansieringsform. Kapitalkostnader (avskrivninger og renter) er særlig aktuelt for vann- og avløpstjenestene hvor kommunene gjerne kan ha egne store investeringer. Selvkostprinsippet tar hensyn til tidsriktighet ved beregning av kapitalkostnader. Brukerne skal kun betale for tjenester de selv har nytte av, og dagens brukere skal ikke subsidiere bruken til andre generasjoner. Dette kalles generasjonsprinsippet og bygger på det finansielle ansvarsprinsippet som innebærer at de som drar nytte av en tjeneste også bærer kostnaden ved tjenesten, og er begrunnet i hensynet til rettferdighet mellom eksisterende og framtidige abonnenter. I det ligger at kostnader som forbrukes over flere år, må tidsavgrenses eller periodiseres. For investeringer skjer dette ved at investert kapital avskrives over kapitalens levetid. Dersom et varig driftsmiddel belastes fullt ut i anskaffelsesåret, innebærer dette et brudd på generasjonsprinsippet og prinsippet om tidsriktighet. Abonnentene dekker da det ene året hele kostnaden ved anskaffelsen gjennom betalte gebyrer samme året. Framtidige abonnenter nyter da godt av anskaffelsen fritt over resten av anskaffelsens levetid. Prinsipper for beregning av kapitalkostnadene fremgår av retningslinjene. Investeringsutgiftene fordeles jevnt over investeringenes levetid. Lineær avskrivning skal anvendes og skal basere seg på anskaffelseskost (historisk kostnad). Ved valg av avskrivningsperiode benyttes de perioder som er angitt i den kommunale regnskapsforskriften. Retningslinjene skiller mellom hva som kan defineres som varige driftsmidler og hva som kan finansieres direkte over driften. Definering av varige driftsmidler skal skje i henhold til SELVKOST SANDNES KOMMUNE

51 god kommunal regnskapsskikk. Det vises her til foreløpig kommunal regnskapsstandard nr. 4 om avgrensning mellom driftsregnskapet og investeringsregnskapet. Det står her bl.a. at investeringer er eiendeler som er bestemt til varig eie eller bruk (økonomisk levetid på minst 3) år og som har en vesentlig verdi (minst kr). Ved beregning av alternativkostnad eller kalkulatorisk rentekostnad skal kalkylerenten settes lik effektiv rente på norske statsobligasjoner med 3 års gjenstående løpetid, med et tillegg på 1 %. Grunnlaget for beregning av kalkulatoriske renter er avskrivningsgrunnlaget for beregning av kapitalkostnadene (restverdien). I tillegg kan tomteverdier som inngår i fremstillingen av tjenesten trekkes inn ved beregning av alternativkostnad. Ved salg og utrangering av anleggsmidler tillegges differansen mellom anleggsmidlets salgssum og restverdi selvkostkalkylen. Indirekte henførbare driftskostnader (tilleggsytelser og støttefunksjoner) Tilleggsytelser består av tilleggstjenester som er nødvendig for produksjon av tjenesten. Tilleggsytelser er knyttet til ledelse, regnskap, fakturering, innfordring, kontorstøtte, ekspedisjon, post og teletjenester, drift av felles maskinpark, bygningsdrift (internleie, drift og vedlikehold) med mer. Støttefunksjoner angir aktiviteter som er nødvendig for kommunen som helhet, men som står i et forhold til tjenesten som gjør at de vanskelig kan avgrense dette kalkylemessig. Støttefunksjoner er knyttet til personal- og lønnsfunksjon, kantinedrift, it-tjeneste, hustrykkeri, juridisk bistand, revisjon med mer. Bare støttefunksjoner som er henførbare skal være med i selvkostkalkylen. Tilleggsytelser og støttefunksjoner tilsvarer indirekte driftskostnader, samt tilhørende kapitalkostnader. Tilleggsytelser og støttefunksjoner benevnes også ofte som interntjenester. Generelt gjelder det at det er viktig at kostnader for interntjenester som gjelder hele organisasjonen, fordeles før en foretar en fordeling av kostnader som gjelder interntjenester for et begrenset antall tjenester. Likedan må kapitalkostnader relatert til interntjenester belastes disse før en foretar en kostnadsfordeling. Retningslinjene gir detaljerte føringer på hvilke tilleggsytelser og støttefunksjoner som kan inngå i selvkostkalkylen og hvilke prinsipper som skal legges til grunn for beregningen. Det er også beskrevet hvilke aktiviteter som ikke skal tas med i kalkylen. Strategisk ledelse og utarbeidelse av beslutningsgrunnlag for strategisk ledelse skal ikke være med, heller ikke kostnader til mellomleder når disse leder tjenesteledere. Dette anses for å være aktiviteter som retter seg mot kommuneorganisasjonen som et hele, og som ikke er nødvendige for å fremstille den respektive tjenesten. Nærmere om selvkostfond og om underskudd Det kan oppstå underskudd på områdene, fordi kommunen ikke er pålagt å dekke alle kostnader gjennom gebyrer. Kommunen har av den grunn anledning til å subsidiere alle tjenester unntatt husholdningsavfall hvor det iht. lovregler skal være full selvkost for tjenesten. Ved vann og avløp er ellers utgangspunktet for lovreglene at brukerne av tjenestene i kommunen bør bære kostnadene forbundet med disse. Kommunen er imidlertid ikke pålagt full kostnadsdekning. Dersom underskuddet ikke dekkes inn gjennom bruk av fond eller fremføres til senere år, blir deler av kostnadene på områdene finansiert av andre deler av kommunebudsjettet. Dersom det er store svingninger i kostnadene fra år til år, vil det være hensiktsmessig å ha en beregningsperiode for gebyrgrunnlaget på over 3-5 år. Slike forhold kan være aktuelle ved økt aktivitet eller endret nivå på tjenestene, f.eks. ved store påbegynte investeringer (økt nivå på kapitalkostnadene). Investeringsutgiftene må som nevnt foran fordeles jevnt over investeringenes levetid. Investeringer i anleggsmidler kan dermed ikke finansieres direkte av selvkostfond. Selvkostprinsippet innebærer en øvre grense for kommunens inntekter fra betalingstjenestene. For de færreste av disse tjenestene er prinsippet nyttet som et minstekrav til inntektene. For at et underskudd på en tjeneste skal kunne fremføres til senere år, kreves det at kommunestyret har fattet et prinsippvedtak om at SELVKOST SANDNES KOMMUNE

52 tjenesten skal gå i balanse (slik som det er lovkrav om for husholdningsavfall). Det samme gjelder et underskudd for en lenger beregningsperiode. Selvkostfond kan ikke være negative. Vi viser til NKRF sitt einfo 08/09 om Inndekning av underskudd i selvkostregnskapet (mht. uttalelse fra KRD). Dersom det er et underskudd på en selvkosttjeneste ett år og dette ikke kan dekkes av selvkostfondet for tjenesten, må underskuddet fremkomme som en del av kommunens årsresultat. Underskudd kan likevel føres mot overskudd i senere år. Underskudd (årets eller for en lenger beregningsperiode) for tjenesten benevnes da gjerne fremførbart underskudd. Kommunen må i slike tilfeller operere med såkalte skyggeregnskap for å holde rede på status for selvkost. Det skal også beregnes og avsettes renter på selvkostfondene. Det brukes her samme kalkylerente som ved beregning av kalkulatoriske renter (ved kapitalkostnader). Tilsvarende prinsipp legges til grunn ved fremførbart underskudd. Begrepene utgift og kostnad brukes til dels om hverandre i daglig tale. Begrepene vil ofte stå for det samme, men det er noen viktige unntak. Begrepet utgift angår kjøp/mottak av varer og tjenester, mens begrepet kostnad angår forbruk /slitasje av varer og tjenester. For de fleste typer driftsutgifter/driftskostnader vil kjøp og forbruk regnskapsmessig skje på samme tidspunkt. Den store forskjellen mellom utgift og kostnad oppstår ved investeringer. Kjøpet her er en (kapital)utgift, mens (kapital)kostnaden er representert gjennom avskrivninger. I tillegg kommer beregning av rentekostnader på kapitalen (restverdien på beregningstidspunktet). Betalte renter vil være utgifter. Kommunene fører ikke varebeholdninger i balansen. I den grad en kommune har egne varelagre, vil utgiften (lagerkjøpet) kunne komme i regnskapet før kostnaden (varekostnaden) er oppstått. Kommunene har imidlertid i liten grad varelagre av betydning. Kommunene fører sine regnskaper etter det såkalte anordningsprinsippet 38, som kan anses som et slags «utgiftsprinsipp». Vi har derfor i rapporten brukt betegnelsene direkte driftsutgifter, indirekte driftsutgifter og kapitalkostnader. Betegnelsen kostnader er brukt når vi omtaler kapitalkostnader samt utgifter/kostnader samlet (eksempelvis «full kostnadsdekning»). Kommunene fører kapitalkostnader på selvkosttjenestene, men disse kapitalkostnadene blir erstattet med avdragsutgifter i det totale kommuneregnskapet. Indirekte driftsutgifter vil kunne ha elementer av kapitalkostnader i seg. Iht. nettsider til Momentum Consulting Selvkostverktøyet skal dekke alle behov i forbindelse med selvkost: Etterkalkyle av opptil fire selvkosttjenester Prognose for økonomiplanperioden med kobling mot selvkostfond Dynamisk budsjettering av gebyrgrunnlagene Automatisk innlesing av regnskapsdata Oversiktlige anleggsregistre med automatisert beregning av selvkostavskrivninger og kalkulatorisk rente, samt korrekt behandling av salg og utrangering Tilpasset alle avskrivningsmodeller (1. avskrivning i anskaffelsesåret, året etter, mv.) 38 Anordningsprinsippet: «Alle kjente utgifter, utbetalinger, inntekter og innbetalinger i året skal tas med i årsregnskapet for vedkommende år, enten de er betalt eller ikke når årsregnskapet avsluttes.» SELVKOST SANDNES KOMMUNE

53 Simulering og prognose av selvkostfond i henhold til valgt tilbakeholdstid Fordeler utgifter fra interntjenester i tråd med departementets retningslinjer (Kan velge mellom forhåndsdefinerte nøkler og egendefinerte nøkler) Genererer nødvendige tall til KOSTRA-skjema 23 (VAR-sektoren) Vi viser i tabellen nedenunder en oversikt over kommunens indirekte driftsutgifter (interntjenester), med fordelingsgrunnlag og fordelingsprinsipper. Tabell V2 Kommunens håndtering av indirekte driftsutgifter (interntjenester) Kilde: Grunnlagsmateriale fra kommunens interntjenester for 2011 (gjelder 2010) Interntjenester Fordelingsgrunnlag Fordelingsprinsipper Regnskap, utg. fakturaer ansvar 1440, eks. tjeneste antall bilag 1203 lønnsavdeling Regnskap, inng. fakturaer ansvar 1440, eks. tjeneste antall bilag 1203 lønnsavdeling Servicekontor ansvar 1500 tidsbruk hos servicekontor Revisjon ansvar 1000, tjeneste 1100, (antall utg. fakturaer og bilag) 60 % art 1377 lønnsutgifter 40 % Personal (unntatt AFP) ansvar 1420, eks. tjenestene antall ansatte 1208 frikjøp tillitsvalgte 2011 rekrutt.tj. barnehage Kompetansetjenester ansvar 1421 antall ansatte AFP art 1091 (hele kommunen) størrelse på utbetalinger HMS ansvar 1050 antall ansatte Kantine ansvar 1520, tjeneste 1236 antall ansatte (kantinetilgang) IT ansvar 1450 antall PC'er Post ansvar 1099, tjeneste 1200, antall ansatte art 1370 Dokumentsenter ansvar 1410 tidsbruk hos dokumentsenter Kommuneadvokat ansvar 1012 tidsbruk hos kommuneadvokat Byggdrift, renhold ansvar , art 1790 antall ansatte Byggdrift, drift/vedlikehold ansvar , art 1690 antall ansatte Budsjett og analyse ansvar 1430, eks. tjeneste art , hele kommunen 1232 anskaffelser Anskaffelser ansvar 1430, tjeneste 1232 art , hele kommunen Lønningskontor ansvar 1440, tjeneste 1203 antall ansatte Forklaringer til tabellen Fordelingsgrunnlag er det «beløpet» som er ført på interntjenestene (i tabellen vist som ansvar og tjenester). Fordelingsgrunnlag er videre alle arter ( ), med unntak av avsetning/bruk av fond. For revisjon, AFP og post er fordelingsgrunnlag de oppgitte ansvar, tjenester og arter. Fordelingsprinsipper er på hvilken måte interntjenestene blir fordelt på andre tjenester (enheter) i kommunen. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

54 KRD sitt svar til fylkesmannen (FMR) - Svar datert Vår kommentar: Vi foretok i august 2012 en generell henvendelse til fylkesmannen (FMR) for å få uttalelse om hvordan klagebehandling og gebyrtap skulle håndteres ved plan-, bygge- og oppmålingssaker. FMR har tatt spørsmålene opp med KRD. Som en ser her har KRD kun kommentert byggesaker. Men svarene vil også være gjeldende for plan- og oppmålingssaker. Selvkost i byggesaksgebyrer - Innarbeiding av kostnader for klagebehandling og gebyrtap Vi viser til e-poster datert 5. og 6. september med spørsmål om innarbeiding av kostnader for klagebehandling og gebyrtap i byggesaksgebyrer. Kostnader for behandling av klager Slik departementet forstår henvendelsen, er problemstillingen vedrørende klagebehandling om kommunen kan innarbeide kostnadene for behandlingen av klager i de generelle kostnadene (overheadkostnadene) som fordeles på byggesaksgebyrene. I brev datert 12. juni 2009 (sak 09/438) går departementet gjennom utgangspunkter for selvkost. I brevet uttales bl.a.: «Når det gjelder kostnader for andre oppgaver som kommunen skal utføre etter loven, og som kommunen lovlig kan finansiere ved gebyr, så kan disse fordeles på de gebyrlagte sakene.» Utgangspunktet er altså at kostnadene må knytte seg til arbeid kommunen er pålagt etter PBL og at oppgavene lovlig må kunne gebyrlegges. Om gebyrlegging av klagebehandling har departementet tidligere uttalt (sak 98/3036): «Departementet er enig med fylkesmannen i at PBL 109 ikke hjemler adgang til å ta gebyr for klagebehandling. PBL 109 gir hjemmel for å ta gebyr for arbeid «etter denne lov». I PBL 15 vises det til at klagebehandling følger forvaltningsloven. Det er derfor tvilsomt om klagebehandling er arbeid «etter denne lov». Gebyr for dette arbeidet er ikke forenlig med forvaltningslovens system. Før lovendringen i 1993 var klagebehandling i større grad regulert i PBL 15. Men også da hadde departementet den oppfatning at PBL 109 ikke ga hjemmel for å kreve gebyr for klagebehandlingen. Det ble lagt avgjørende vekt på at det ikke hadde vært lovgivers intensjon å gebyrlegge dette. Forarbeidene til bygningsloven av 1965 bekreftet at dette ikke hadde vært vurdert. Formålet med bestemmelsen var først og fremst å kreve gebyr "for de byggende" til hel eller delvis dekning av bygningskontrollen.» De relevante grunntrekkene i dagjeldende PBL 15 og 109 er videreført i någjeldende PBL 1-9 og PBL inneholder ikke hjemmel for gebyrlegging av klagebehandling, og kostnadene ved klagebehandling kan da heller ikke inngå i selvkostregnskapet. Vår kommentar: KRD begrunner sitt standpunkt med at klagebehandling er arbeid etter forvaltningsloven og ikke etter PBL. Veiledning er også arbeid etter forvaltningsloven, men kan inkluderes i de generelle gebyrene. Dette følger av lovforarbeider når det gjelder byggesaker, og tilsvarende må da også gjelde for plan- og oppmålingssaker. En slik praksis for klagebehandlingen er ikke omtalt i lovforarbeider. Gebyrtap Når det gjelder gebyrtap, er spørsmålet om reduksjonen i gebyrinntekter som følge av for sen behandling av byggesaker kan inngå i selvkostregnskapet. I så fall vil kostnadene ikke representere noe tap for kommunen, fordi de fordeles på byggesaksgebyrene. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

55 Redusert gebyr ved brudd på tidsfristene for saksbehandling er en sanksjon som skal bidra til at fristene følges, jf. plan- og bygningsloven (PBL) 21-7 første ledd og byggesaksforskriften 7-4. Formålet med regelen ville undergraves hvis kostnadene ved fristoverskridelse kunne dekkes inn ved gebyr. Etter departementets mening er det klart at gebyrtap ikke lovlig kan gebyrlegges, og da heller ikke ved at kostnadene inngår i selvkostregnskapet. Vi har tidligere vært i kontakt med KRD om det er mulig for kommunene å bruke markedsleie som beregningsgrunnlag for internleie ved selvkosttjenestene. KRD mener at markedsleie ikke bør brukes. Vårt generelle spørsmål til KRD (mail av ) Det står følgende i KRD sine retningslinjer punkt 4.10: "Det skal i utgangspunktet foretas beregninger av kapitalkostnader basert på de angitte prinsipper for alle anleggsmidler som er relevant for selvkostkalkylen. Dette gjelder absolutt for anleggsmidler som utelukkende eller i hovedsak nyttes i en bestemt tjeneste (betalingstjeneste)." Men neste setning i retningslinjene synes å åpne for å bruke markedsleie dersom det gjelder internleie for lokaler som benyttes av flere virksomheter i kommunen. "For noen interntjenester (tilleggsytelser og støttefunksjoner) kan det i enkelte tilfeller være forsvarlig å foreta forenklede beregninger av kapitalkostnader." Det fremkommer i resten av punkt 4.10 at kapitalkostnader bør brukes i stedet for markedsleie, men retningslinjene synes ikke å gi noe direkte forbud mot å bruke markedsleie. KRD sitt generelle svar (mail av ) Spørsmålet gjelder beregning av kapitalkostnader knyttet til interntjenester. Retningslinjene bygger på prinsippet om historisk kost, jf. punkt Retningslinjene legger opp til en beregning basert på at kommunen får tilbake de utlegg kommunen opprinnelig hadde ved anskaffelsen av investeringen, jf. side 19 og 20. Nest-beste løsning er oppgitt å være deflatert gjenanskaffelseskost om anskaffelseskost må rekonstrueres. Utgangspunktet er således at kapitalkostnader knyttet til interntjenester i selvkostkalkylen må beregnes innenfor disse hovedprinsippene, jf. punkt Iht. punkt 4.10 kan det imidlertid gjøres forenklede beregninger av kapitalkostnader for interntjenester. Det vil imidlertid da være rimelig å tilstrebe en løsning som samsvarer med evt. gir tilsvarende resultat som hovedprinsippene. En markedsleie kan typisk være basert på gjenanskaffelseskost eller annen verdi på anleggsmidlene som avviker fra historisk kost. Markedsleie vil i så fall ikke være i godt samsvar med hovedprinsippene i retningslinjene. Kapitalkostnadene for et anleggsmiddel skal for øvrig kun tas med i selvkostkalkylen innenfor avskrivningstiden, jf. også prinsippet om lineære avskrivninger. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

56 UBU-sak 128/12 fra (utdrag fra saken) Saken skal også opp i formannskapet og bystyret (som meldingssak) Saken gjelder I denne saken presenteres sluttrapport for prosjektet «Bedre byggesaksbehandling i Sandnes». Prosjektet har gått over ett år, og har blant annet resultert i bedre saksbehandlingsprosesser, økt kvalitet på byggesøknader, og utvikling av og mer målrettet bruk av rapporteringsverktøy. Prosjektet har initiert nye tiltak, så vel som å forsterke allerede igangsatt effektiviseringsarbeid på Byggesaksavdelingen. Hovedmålsettingen for prosjektet har vært å redusere saksbehandlingstiden for byggesaker i Sandnes kommune. Prosjektets gjennomførte endringer Det er gjennomført følgende endringer for å redusere saksbehandlingstiden på byggesak: Ansvarliggjøring av ansvarlige foretak er tydeliggjort ved å returnere saker med mangler ihht forhåndsdefinerte kriterier. Dette for å få inn mer komplette søknader. Ansvarliggjøring av profesjonelle søkere i henhold til krav i lov og forskrift er noe flere kommuner som Stavanger, Oslo, Bergen m.fl. gjør. Ansvarsfordelingen mellom saksbehandlere som arbeider med tilsynsoppgaver og byggesaker er tydeliggjort. Dette for å forenkle og effektivisere prosessen. Styrking av styringen og planlegging er gjennomført ved at rapporteringsdata kan tas ut direkte fra saksbehandlingssystemet. Dette gir bedre styring på innkomne saker, saker i arbeid og produksjon. For å få dette til er det gjennomført en omfattende rydding av eksisterende byggesaker i saksbehandlingssystemet. Det er i tillegg utviklet rapporter som viser hvilke typer saker som er i arbeid i forhold til medgått tid, status på saker og hvem som er ansvarlig. I delprosjekt kommunikasjon er det utarbeidet nye produktark for Byggesak Over Disk (BOD), forbedrede nettsider og brevmaler. Det er også utviklet nye brevmaler. Hensikten med kommunikasjon er å bygge opp under de mål og endringer som er vedtatt for byggesaksområdet. Byggesak over disk Byggesak over disk er et konsept som går ut på at ansvarlig søker eller tiltakshaver kan bestille time i kommunen for å få behandlet de enkleste sakene mens man venter. Forutsatt at tiltaket oppfyller vilkårene for behandling og at nødvendig dokumentasjon er innhentet /fremskaffet av søker - vil resultatenheten på Byggesak behandle saken innen én time. Konseptet for byggesak over disk er utviklet i samarbeid med resultatenheten for byggesak, servicekontoret, dokumentsentret og kommunikasjon. Det er utarbeidet rutine, maler veiledere for internett og servicekontoret for konseptet. Gebyrer for VAR (vann, avløp og renovasjon) og feiing Vann og avløp: Dersom stipulert årsgebyr er mest utbredt i kommunen er det dette som oppgis for en standardbolig på 120 m2 bruksareal. Dersom vannmåler er mest utbredt oppgis prisen for et vannforbruk eller avløpsvann på 150 m3. (Vår kommentar: Prinsippet bygger på vann inn = vann ut) Renovasjon: Det oppgis den hyppigst forekommende sats for en standardbolig på 120 m2 bruksareal. Feiing: Årsgebyret for feiing og tilsyn bygger på årlig feiing av ett pipeløp. I mange kommuner er det ikke feiing og/eller tilsyn hvert år, her føres et gjennomsnittlig årlig gebyr opp. Enkelte kommuner har et årlig fast gebyr selv om feiingen/tilsynet ikke er årlig, her er summen av de årsgebyrer som tilsvarer prisen for feiing og tilsyn av ett piperør ført opp. SELVKOST SANDNES KOMMUNE

57 Gebyrer for plan-, bygge- og oppmålingssaker Privat reguleringsplan (bolig) Nøkkeltallet gjelder saksbehandlingsgebyr for et privat forslag til reguleringsplan, i tråd med overordnet plan, med planavgrensning 10 dekar og 4 dekar bebyggelsesareal (BRA) til boligformål, jf. PBL Byggesak Saksbehandlingsgebyr for oppføring av enebolig gjelder PBL , a: oppføring av ny boligbygning med en boenhet. Oppmålingsforretning Standardgebyr for oppmålingsforretning for areal tilsvarende en boligtomt på 750 m2. Saksbehandlingstider for plan-, bygge- og oppmålingssaker Privat reguleringsplan Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for privat forslag til reguleringsplan (kalenderdager). Gjelder reguleringsplaner etter PBL 1985, områdereguleringer etter PBL 2008 og detaljreguleringer etter PBL Oppmålingsforretning Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for oppmålingsforretning (kalenderdager). Gjelder kombinert kart- og delingsforretning, ny boligtomt. Antall byggesaker Antall søknader om tiltak mottatt siste år per årsinnbygger i kommunen. Dette er en indikator for utbyggingspresset i kommunen. Årsinnbygger er et konstruert begrep som tar hensyn til fritidsboliger også beslaglegger saksbehandlingsressurser i kommunen. Formel: (Antall søknader om tiltak mottatt siste år i kommunen/(folkemengde i alt + antall fritidsboliger*3))*10000 Data for folkemengde og antall fritidsboliger i formelen er hentet fra SSB befolkningsstatistikk og matrikkelen (tidligere GAB-registeret) SFO og Praktisk bistand Foreldrebetaling SFO: ukentlig oppholdstid 10 timer Indikatoren viser gjennomsnittssatser for månedlig foreldrebetaling til SFO for oppholdstid 10 timer per uke i hver enkelt kommune. Praktisk bistand Praktisk bistand er timepris for husstander med en skattbar inntekt over 2 G. Flere kommuner opererer med graderte satser avhengig av antall G. (G står for grunnbeløpet i folketrygden, pr er G på kroner) SELVKOST SANDNES KOMMUNE

58 Regnskapsrevisjon Forvaltningsrevisjon Selskapskontroll Andre tjenester Rogaland Revisjon IKS Lagårdsveien Stavanger Tlf Faks