Søknad om tidsbegrenset dispensasjon fra Solvens II

Bes unntatt offentlighet Finansdepartementet Finansmarkedsavdelingen Oslo, 2. juli 2015 Postboks 8008 Dep 0030 OSLO Søknad om tidsbegrenset dispensasjon fra Solvens II 1. Innledning Vi viser til Silvers møte med statssekretær Tore Vamraak i Finansdepartementet onsdag 24.juni 2015, der Silver opplyste at kapitalkravene for Silvers fripoliser under Solvens II vil være til hinder for å reise kapital. I møtet pekte Silver på at myndighetene har handlingsrom til å gi selskapet en tilfredsstillende løsning, og registrerte at Finansdepartementet ville kunne behandle en søknad om dette. Silver forvaltet ca. 8 milliarder kroner i fripoliser ved utgangen av 2014. Under Solvens II antas Silvers kapitalkrav å øke fra dagens 450 millioner kroner til ca. 3,5-4 milliarder kroner (nærmere beregninger av beste estimat av kapitalkravene er enda ikke utarbeidet, men antas like fullt å ligge på dette nivået). Samtidig vil pensjonskassene, som forvalter 25-30 milliarder kroner i fripoliser, være unntatt Solvens II inntil et nytt og tilpasset regelverk er etablert for disse. Silvers virksomhet har til felles med pensjonskassene at porteføljen i betydelig (og økende) grad består av fripoliser, og at vi i liten grad kan avlaste kapitalkravet med annen virksomhet. Silver mener at løsningen for selskapet er å bli likebehandlet med pensjonskassene ved innføring av nye kapitalkrav. Det innebærer i første omgang unntak fra Solvens II, og at selskapet på noe lengre sikt underlegges nye kapitalkrav for tjenestepensjonsforetak som er tilpasset tjenestepensjon. Dette vil være i tråd med hvordan tjenestepensjon behandles i forbindelse med Solvens II ellers i Europa. Også det svenske Finansdepartementet søker å finne løsninger for å unngå at svenske forsikringsselskaper som tilbyr tjenestepensjon faller inn under Solvens II. Silver er et eksempel på hvordan Solvens II motvirker styrking av kapitalgrunnlaget i selskapet til skade for kunder og samfunn. Silver Pensjonsforsikring AS ( Silver / selskapet ) søker med bakgrunn i dette om en tidsbegrenset dispensasjon fra kapitalkravene i direktiv 2009/138/EF ( Solvens II ) som planlegges gjennomført i norsk rett med virkning fra 1. januar 2016. Gitt Silvers tidsplan som innebærer at selskapet skal fremlegge en plan for tilpasning til Solvens II for Finanstilsynet senest 15.august 2015 er det avgjørende for selskapet å få en

tilbakemelding på dispensasjonssøknaden senest i begynnelsen av august. Vi registrerte at Finansdepartementet forsto behovet for rask behandling av søknaden. Silver oppfyller dagens kapitalkrav med god margin. Vi erkjenner allikevel at garanterte pensjoner i et lavrenteregime krever økte kapitalkrav i forhold til dagens nivå. 2. Bakgrunn Silvers eiere har tilført selskapet nær 900 millioner kroner i kapital siden oppstarten i 2005. Eierne har ikke tatt ut utbytte i perioden, og de ønsker fortsatt å videreutvikle selskapet ved å diversifisere virksomheten gjennom etablering av nye forretningsområder. Med kapitalkrav på nærmere 4 milliarder kroner på en fripoliseportefølje på 8 milliarder kroner vil det ikke være mulig å gå til investormarkedet for å hente nødvendig kapital for videreutvikling av selskapet. Søknaden om dispensasjon fra Solvens II er derfor først og fremst begrunnet i muligheten for å hente inn kapital for både å trygge nåværende virksomhet og tilrettelegge for utvide virksomheten med nye produkter. Som nevnt på møtet hos departementet er kapitalinnskuddet ment å kunne tilrettelegge for bedre forvaltning av nåværende fripolisebestand, noe omdanning til fripoliser med investeringsvalg og vekst på områder der Silver har en relevant merkestyrke, slik som for eksempel pensjonskapitalbevis. Silver har vært en tydelig utfordrer i markedet for fripoliser, som har økt fra ca. 80 milliarder kroner i 2005 til ca. 250 milliarder kroner i 2014. Selskapet har medvirket til bedre flytteregler, lavere administrasjonsgebyrer, høyere avkastning og bedre informasjon til fripoliseeiere i alle selskapene. Målinger viser at Silvers merkestyrke og kundetilfredshet er på et høyt nivå, og styret har derfor tro på at Silver vil kunne utvikles til å bli et godt businesscase fremover dersom selskapet får vilkår som gjør det mulig å reise kapital for videre utvikling. Alternativet er, slik vi anser det, blant annet at selskapet settes under offentlig administrasjon. En slik løsning vil kunne innebære en nedskrivning av kundenes pensjoner, som dermed vil påføres tap. I en situasjon der Silver oppfyller gjeldende kapitalkrav med god margin, og Silvers eiere ser et businesscase i å tiltrekke seg ytterligere egenkapital for derigjennom å kunne utvikle selskapet videre under de kapitalkrav norske pensjonskasser er underlagt, vil det være unødvendig om Silvers 20000 fripolisekunder risikerer å få sine pensjoner redusert og at Silver tas ut av markedet. Silver kan etter EØS-reglene klassifiseres som et tjenestepensjonsforetak underlagt 2003/41/EF om virksomhet i og tilsyn med tjenestepensjonsforetak ( tjenestepensjonsdirektivet ), og norske myndigheter har derfor nasjonalt handlingsrom til å regulere Silvers kapitalkrav etter gjeldende regler som bygger på Solvens I inntil videre. Dette vil skape konsistens med reguleringen av norske pensjonskasser, og det vil legge til rette for at Silver kan innhente mer kapital og dermed trygge kundenes rettigheter. 3. Rettslige utgangspunkter 3.1. Problemstilling Silver er et forsikringsselskap etter norske regler, og ber ikke med denne søknad om endret regulatorisk status. Det bes imidlertid om dispensasjon fra kapitalkravet som vil gjelde for forsikringsselskaper etter 1. januar 2016. Side 2

Dette forutsetter at norske myndigheter har anledning til å gi en slik dispensasjon etter både EU/EØS-reglene og etter norske, internrettslige regler. Dette drøftes nærmere i det følgende. 3.2. EØS-regelverket Tjenestepensjonsdirektivet regulerer virksomheten i pensjonsinnretninger for tjenestepensjonsordninger innenfor EU/EØS (heretter tjenestepensjonsforetak ). Det fremgår av tjenestepensjonsdirektivet at tjenestepensjonsforetak også kan drive livsforsikringsvirksomhet. Ved ikrafttredelsen av Solvens II vil det innføres nye og strengere kapitalkrav for livsforsikringsselskaper. Tjenestepensjonsforetak vil imidlertid fortsatt være underlagt kapitalkrav som i det vesentligste svarer til gjeldende kapitalkrav i Solvens I. I norsk rett er det blant annet lagt opp til at pensjonskasser (også pensjonskasser som forvalter fripoliser) fortsatt vil være underlagt de kvantitative kapitalkravene i Solvens I etter ikrafttredelsen av Solvens II. I tilknytning til innføring av ulike kapitalkrav for hhv tjenestepensjonsforetak som driver livsforsikring og livsforsikringsselskaper, oppstår spørsmålet om medlemslandene har nasjonalt handlingsrom til å avgjøre hvilket regulatorisk regime tjenestepensjonsforetak som driver livsforsikring skal være underlagt. Etter vår vurdering har norske myndigheter et slikt nasjonalt handlingsrom. Det følger av tjenestepensjonsdirektivets fortale punkt 9, at nasjonale myndigheter - i tråd med subsidiaritetsprinsippet - kan bestemme rollefordelingen innen sitt nasjonale pensjonssystem. Dette omfatter blant annet hvilke oppgaver som skal løses av forsikringsselskaper og hvilke oppgaver som skal løses av tjenestepensjonsforetak. En slik tolking av forholdet mellom de to direktivene har også blitt lagt til grunn i Sverige, jfr. SOU 2014:57 side 263-264. Hvorvidt Sverige ønsker å benytte seg av dette nasjonale handlingsrommet er ikke avklart, se nærmere om situasjonen i Sverige nedenfor. 3.3. Silver som tjenestepensjonsforetak Under forutsetning av at Norge har nasjonalt handlingsrom etter EØS-regelverket til å bestemme om en tilbyder av tjenestepensjon skal underlegges tjenestepensjonsdirektivet eller Solvens II, er spørsmålet om Silver kan anses som et tjenestepensjonsforetak. Det er kun slike foretak som kan reguleres etter tjenestepensjonsdirektivet i nasjonal rett. Et tjenestepensjonsforetak defineres slik i tjenestepensjonsdirektivet artikkel 6 (a): institution for occupational retirement provision, or institution means an institution, irrespective of its legal form, operating on a funded basis, established separately from any sponsoring undertaking or trade for the purpose of providing retirement benefits in the context of an occupational activity on the basis of an agreement or a contract agreed: individually or collectively between the employer(s) and the employee(s) or their respective representatives, or with self-employed persons, in compliance with the legislation of the home and host Member States, and which carries out activities directly arising therefrom; Side 3

Etter vår vurdering oppfyller Silver alle vilkår for å anses som et tjenestepensjonsforetak. Det vises særlig til at Silver gjennom fripoliser sikrer alderspensjon opptjent i arbeidsforhold, og at retten til slik pensjon er opptjent som følge av en avtale mellom tidligere arbeidsgiver og en pensjonsleverandør. Det kan ikke være avgjørende at fripolisen senere er flyttet fra opprinnelig pensjonsleverandør til Silver. Vi er kjent med at Banklovkommisjonen i NOU 2013:3 kapittel 13, har lagt til grunn at tjenestepensjonsforetak må være begrenset til én arbeidsgiver eller en begrenset krets av arbeidsgivere. Det er ikke gitt noen nærmere begrunnelse for uttalelsen. Vi kan ikke se at det er rettslig grunnlag for å oppstille et slikt vilkår. 3.4. Nasjonale dispensasjonsregler Under forutsetning av at Norge har nasjonalt handlingsrom etter EØS-regelverket til å bestemme om Silver (som et tjenestepensjonsforetak) skal underlegges tjenestepensjonsdirektivet eller Solvens II, oppstår spørsmålet om norske myndigheter har hjemmel etter internrettslige regler til å gi en dispensasjon. Solvens II-regelverket vil gjennomføres i norsk rett gjennom ikrafttredelsen av ny finansforetakslov 1. januar 2016. Det følger av ny finansforetakslov 1-6 tredje ledd at Finansdepartementet i særlige tilfeller kan unnta enkeltinstitusjoner fra en eller flere av lovens regler. Bestemmelsen gir opplagt hjemmel til å unnta Silver fra bestemmelsene som gjennomfører Solvens II i ny finansforetakslov 14. 4. Nærmere begrunnelse for søknad om dispensasjon 4.1. Innledning Som nevnt ovenfor har norske myndigheter handlingsrom etter EØS-reglene og nasjonale regler til å unnta Silver fra Solvens II-kravene, og i stedet underlegge selskapet kapitalkravene i tjenestepensjonsdirektivet. Det sentrale spørsmålet i det følgende er om norske myndigheter bør benytte dette handlingsrommet. Etter vår vurdering foreligger sterke grunner for at dette bør gjøres. 4.2. Silver er en nisjeaktør som rammes særlig hardt av Solvens II Silver har i en årrekke vært en nisjeaktør som har bidratt positivt til konkurransen i det norske fripolisemarkedet, ved å utfordre de etablerte aktørene gjennom å sette et sterkere søkelys på fripolisene. Silvers inntreden har medvirket til høyere avkastning, lavere administrasjonsgebyrer og bedre informasjon til kundene. Undersøkelser viser at kjennskapen til hva en fripolise er har økt fra 20% i 2004 til 90% i den tiden Silver har vært i markedet. Det har bidratt til å styrke forbrukermakten i dette markedet som i samme periode har økt fra 80 milliarder kroner til omlag 250 milliarder kroner (inklusive fripoliser i pensjonskasser). Dette har vært en rolle som vi oppfatter at norske myndigheter også har sett på som positiv og ønsket. Samtidig har denne strategien skapt en ensartet produktportefølje i Silver, og dette straffer Silver særlig hardt under Solvens II sammenlignet med andre livselskaper. Dette tilsier at norske myndigheter bør benytte sitt handlingsrom til å underlegge Silver kapitalkravene som følger av tjenestepensjonsdirektivet. Det understrekes at poenget i denne sammenheng ikke er å forsvare Solvens I, men å få kapitalkrav for Silver som er bedre tilpasset den særegne virksomheten i selskapet enn det Solvens II vil være. Det forventes at endringsprosessene som pågår i tilknytning til tjenestepensjonsdirektivet i regi av EIOPA, på sikt vil lede til kapitalkrav som vil være bedre tilpasset tjenestepensjonsvirksomheten i Silver enn de krav Solvens II stiller. For at Silver på sikt skal kunne underlegges de nye kapitalkravene Side 4

tilpasset tjenestepensjonsvirksomhet, bør selskapet allerede nå reguleres som et tjenestepensjonsforetak og ikke underlegges Solvens II. 4.3. Hensynet til kundenes pensjonsutbetalinger Et kapitalkrav basert på Solvens I (med eventuelle nasjonale tillegg) vil legge til rette for en langt bedre forvaltning av kundens midler enn en kapitalforvaltning basert på Solvens II. Solvens II kravene for fripoliser er svært volatile, og reduserer avkastningsmulighetene i forvaltningen og dermed kundenes pensjon. Solvens I kravene derimot er lavere og mer stabile, slik at kapitalinnskuddet vil kunne brukes langt mer produktivt og forutsigbart. Og fordi avkastningen på selskapskapitalen tilhører eier, har eier faktisk et incentiv til å overkapitalisere Silver i den foreliggende situasjon slik at selskapet, på lik linje med pensjonskassene, kan vekte seg opp i realaktiva for å kunne generere overskudd utover rentegarantien. Det er derfor Silvers oppfatning av et regelverk basert på en styrking av dagens kapitalkrav både vil kunne trygge kundenes pensjoner og legge til rette for god forvaltning og høyere pensjon. 4.4. Hensynet til likebehandling med pensjonskassene tilsier at Silver underlegges tjenestepensjonsdirektivet Norske pensjonskasser er underlagt tjenestepensjonsdirektivet i dag (herunder kapitalkravene basert på Solvens I), og vil fortsatt være underlagt disse reglene når Solvens II gjennomføres i norsk rett. Silver har som pensjonskassene, en relativt ensartet produktportefølje, og en betydelig del av denne består av fripoliser. Dette tilsier at Silver underlegges samme kapitalkrav som pensjonskassene. Over 55 % av pensjonskassenes premiereserver kunne ved utgangen av 2013 henføres til fripoliser og pensjonister, og disse vil inntil videre være underlagt dagens kapitalkrav. Vi har grunn til å anta at andelen fripoliser har fortsatt å øke i 2014, all den stund livselskapene har sagt opp sine utløsningsavtaler med pensjonskassene. Pensjonskassene må derfor selv forvalte sine fripoliser. 4.5. Mulige hensyn som taler mot at Silver underlegges tjenestepensjonsdirektivet Vi vil i det følgende drøfte enkelte argumenter som kan tenkes å bli anført mot at handlingsrommet til å underlegge Silver tjenestepensjonsdirektivet benyttes. 4.5.1. Hensynet til likebehandling med andre livselskaper Det kan anføres at det vil innebære en urimelig forskjellsbehandling dersom Silver underlegges tjenestepensjonsdirektivet, mens de øvrige livselskapene underlegges Solvens II. For det første understrekes at Silver ikke vil ha noen innvendinger mot at alle norske tilbydere av fripoliser (herunder pensjonskasser og dagens livselskaper) underlegges tjenestepensjonsdirektivet for slike porteføljer. For det andre vises til at Silver har sterkere likhetstrekk med pensjonskasser enn livselskapene som tilbyr fripoliser, jfr. ovenfor. Dette tilsier at Silver reguleres som en pensjonskasse / tjenestepensjonsforetak, og ikke som et livsforsikringsselskap. 4.5.2. Hensynet til selskapets soliditet Det kan anføres at Silver har en krevende forretningsmodell som krever økt kapital uansett, ved at det lover en garantert avkastning i et lavrenteregime. Side 5

Det er ikke tvilsomt at Silver for tiden opplever markedsmessige utfordringer uavhengig av Solvens II. Samtidig oppfyller selskapet alle gjeldende kapitaldekningskrav med god margin, og følger også de nye myndighetsfastsatte kravene til langt liv. Tjenestepensjonsdirektivet legger bedre til rette for kapitalutvidelse fordi det er mer forutsigbart og bedre tilpasset fripolisevirksomhet. Dette taler for at hensynet til selskapets soliditet er bedre ivaretatt under Tjenestepensjonsdirektivet. 4.5.3. Sverige har ikke innført særregler for tjenestepensjonsforetak Sverige vurderer å innføre regler som vil tillate svenske forsikringsselskaper som driver tjenestepensjonsvirksomhet (jfr. SOU 2014:57), å overføre slike porteføljer til et særskilt tjenestepensjonsforetak underlagt tjenestepensjonsdirektivet. Det er ulike syn på dette i Sverige, og det er for tiden usikkert hva som blir utfallet. Utfallet av diskusjonen er imidlertid mindre relevant for norske forhold. Sverige har en annen bakgrunnsrett for tjenestepensjon enn Norge, og debatten i Sverige preges av forhold som ikke er aktuelle i Norge. Det som imidlertid er sikkert er at svenske pensjonseksperter i SOU 2014:57 mener at Sverige har nasjonalt handlingsrom til å anvende tjenestepensjonsdirektivet på tjenestepensjonsporteføljen i svenske forsikringsselskaper. Dette er det sentrale å merke seg i denne sammenheng, og ikke om Sverige rent faktisk benytter dette handlingsrommet eller ikke. Videre har Sverige sørget for å gi sine livsforsikringsselskaper som driver tjenestepensjon (slik som Silver i dag gjør) en særskilt overgangsregel i Solvens II på fire år.1) Sverige har således brukt sin innflytelse i EU til å sørge for sine livsforsikringsselskaper. Dette reduserer det akutte behovet for å ta stilling til om svenske livsforsikringsselskaper skal underlegges tjenestepensjonsdirektivet eller ikke. Norge kan ikke ta hensyn til sine livselskaper på samme måte som Sverige, siden vi i utgangspunktet ikke er i posisjon til å fremforhandle unntak fra EUlovgivningen. Metoden norske myndigheter kan benytte for å gi fleksibilitet til norske livselskaper som rammes hardt av Solvens II (slik som Silver), er å definere slike foretak som tjenestepensjonsforetak som underlegges tjenestepensjonsdirektivet og Solvens I. 5. Oppsummering Silvers styre er pålagt å fremlegge en tiltaksplan til Finanstilsynet innen 15. august då for tilpasning til kapitalkravene under Solvens II. Styret ga en foreløpig vurdering den 1. juni 2015 der styret uttrykte en forventning om at selskapets beregninger av kapitalkravene ville vise at situasjonen er svært krevende. Styret er nå kommet til den erkjennelse at å operere under Solvens II ikke er et businesscase som kan finansieres. Under dette arbeidet har det i økende grad fremkommet at Solvens II ikke betraktes som tilpasset tjenestepensjon. Det er ca 120000 tjenestepensjonsordninger i Europa som er underlagt Tjenestepensjonsdirektivet av 2003 mot om lag 4700 forsikringsselskaper som i svært liten grad driver med garanterte pensjonsordninger, men som skal underlegges Solvens II. Tjenestepensjonsordningene er ikke underlagt Solvens II fordi Solvens II ikke er tilpasset disse, noe utslagene i kapitalkravene for Silver viser. 1 Dette følger av Solvens II artikkel xx som gir en særskilt overgangsregel for land som benyttet opsjonen i tjenestepensjonsdirektivet artikkel 4. Denne gjelder ikke norske foretak. Side 6

En annen tilnærming er forslaget i Sverige om å utsette innføringen av Solvens II for de garanterte pensjonsordningen til 2020 i påvente av et nytt og mer målrettet og funksjonelt kapitalkrav enn Solvens II. Den svenske finansmarkedsministeren Per Bolund sa følgende i saken på Svensk Försäkrings årsmøteskonferanse 4 mai 2015; " Om förslag till lagrådremiss om Solvens II-genomförandet antas, är det min förhoppning att en övergångsreglering fram till sista december 2019 gör frågan mindre akut för berörda blandade bolag." Vi oppfatter at Finansdepartementet i Sverige nå arbeider meget aktivt for å unngå å måtte underlegge tjenestepensjon Solvens II. Styret søker med dette om at Silver likebehandles med pensjonskassene gjennom å bli unntatt kapitalkravene under Solvens II i påvente av nye fremtidige kapitalkrav beregnet for tjenestepensjonsforetak som formodentlig vil være bedre tilpasset fripoliser enn Solvens II, slik den norske praktisering av Solvens II regelverket fremstår i dag. På denne måten vil selskapet få vilkår for å trygge og utvikle virksomheten til beste for kundene, samfunnet og eierne.. Vennlig hilsen, For styret i Silver Pensjonsforsikring AS Stig Grimsgaard Andersen Styreleder Vedlegg; Bestandsutvikling hos private pensjonskasser 2009-2013 Side 7

PRIVATE PENSJONSKASSER Premiereserve NOK Milliarder 2009 2010 2011 2012 2013 Vekst 09-13 Fripoliser 17,1 19,5 20 21,7 23,5 37 % Pensjonister 29,9 30,5 32,1 33 36 20 % Sum fripoliser og pensjonister 47 50 52,1 54,7 59,5 27 % Aktive 42,5 41,7 43,2 45,9 48,9 15 % Total 89,5 91,7 147,4 100,6 108,4 21 % Medlemstall 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Fripoliser 54975 57840 60808 61458 63819 NA Pensjoner 43310 42607 41956 41270 40480 41660 Aktive 83948 73074 68473 64964 60350 57803 Kilde: Pensjonskasseforeningens årbøker Side 8