Saksframlegg Saksgang: Styre Møtedato Styret Helse Sør-Øst RHF 19. desember 2013 SAK NR 097-2013 UTREDNING AV NASJONALT HELSEFORETAK FOR SYKEHUSPLANLEGGING Forslag til vedtak: 1. Styret gir sin tilslutning til at rapporten om etablering av et nasjonalt helseforetak for sykehusplanlegging oversendes Helse- og omsorgsdepartementet som svar på oppdraget gitt i foretaksmøtet i januar 2013. 2. Styret gir sin tilslutning til at helseforetaket må ha kapasitet til å kunne påta seg komplette oppgaver innen prosjektledelse av planlegging og bygging, kunne ta byggherreansvar og inneha spisskompetanse innen de relevante fagområdene. 3. Styret ber om en tilbakerapportering innen første halvår 2014 på hvordan arbeidet med måloppnåelse for eiendomsvirksomheten i Helse Sør-Øst kan sees i sammenheng en eventuell opprettelse av et nasjonalt helseforetak for sykehusplanlegging, særlig med tanke på vedlikehold og forvaltning av eiendomsmassen. Hamar, 11. desember 2013 Peder Olsen administrerende direktør Side 1 av 7
1. Hva saken gjelder Saken legges frem for at styret skal gi sitt syn på rapporten som omhandler opprettelsen av et nasjonalt helseforetak for sykehusplanlegging, et oppdrag gitt i foretaksmøtet i januar 2013. Videre settes denne rapportens forslag i sammenheng med de utfordringer eiendomsområdet i Helse Sør-Øst står ovenfor, som en oppfølging av sak 062-2013 om oppfølging av vedlikeholdsstrategi og tiltak. 2. Hovedpunkter og vurdering av handlingsalternativer I rapportens sammendrag (hitsatt) heter det Denne rapporten har sitt utgangspunkt i foretaksmøtene mellom Helse- og omsorgsdepartementet og de fire regionale helseforetakene 31.1.2013, der de regionale helseforetakene fikk i oppdrag å utrede etablering av et nasjonalt helseforetak for sykehusplanlegging. Gode sykehusbygg er en svært viktig rammebetingelse for at man skal kunne drive god og effektiv pasientbehandling. Det er derfor viktig at planlegging og bygging/ombygging av sykehusbygg blir gjort på en god måte, og at byggene deretter blir forvaltet, driftet og videreutviklet profesjonelt. Hovedhensikten med å etablere et nasjonalt foretak for sykehusplanlegging er å utvikle og forvalte relevant kompetanse på et nivå som det ikke er hensiktsmessig/mulig at alle helseforetak i landet håndterer i egen regi. Ved å samle ressurser og kunnskap i ett foretak som kan arbeide i flere helseforetak på tvers av regiongrenser, er det lettere å drive standardisering og erfaringsoverføring mellom prosjekter, og mellom helseforetak/regioner. Dette vil også optimalisere utnyttelsen av ressurser, og gi ansatte tilgang til interessante oppgaver og mulighet til karriereutvikling i et profesjonelt foretak. Dette vil også gi gode rekrutteringsmuligheter til foretaket. Rapporten peker på disse områdende hvor det vil være fordelaktig å etablere et foretak for planlegging og utvikling av eiendommer: Aktiviteter som etablerer standarder, løsninger, systemer og hjelpemidler som alle helseforetak vil ha nytte av. Tjenester som bidrar til å effektivisere planleggings- og utviklingsarbeid, og som fremmer kvalitet og gjenbruk av løsninger. Tjenester som bidrar til at spisskompetanse utvikles og er disponible for alle helseforetak. Rapporten foreslår at etablering av et foretak skal skje på en slik måte at foretaket skal tilføres ressurser for å utføre en del generelle og felles aktiviteter innenfor standardisering, tilrettelegging for benchmarking, kunnskapsformidling etc. Dette gjelder både i planleggings- og driftsfasen av sykehusprosjekter. Disse aktivitetene finansieres via en basisfinansiering, tilført av oppdragsgivere (foretakets eiere). Videre skal foretaket kunne tilføre og innhente kunnskap til byggeprosjekter som helseforetakene gjennomfører, ved at foretaket har personell med spisskompetanse som deltar på forskjellige måter i prosjektene, avhengig av behovene. I rapporten foreslås at det i alle prosjekter over en viss størrelse skal benyttes personell fra foretaket, med et minimumsomfang som er tilstrekkelig for tilfredsstillende og toveis kunnskapsoverføring. Side 2 av 7
Dette foreslås som obligatorisk, men prosjektfinansiert og gjeldende for alle faser i prosjektet. Videre legges det opp til en frivillig bruk av personell fra helseforetaket for bemanning av prosjekter. Grunnen til dette er at helseforetakene i varierende grad har eget personell for gjennomføring av prosjekter. På denne måten vil foretaket være involvert i prosjekter i varierende omfang, fra den obligatoriske minimums-løsningen til at det kan bemanne og ta fullt ansvar for hele prosjektet dersom det er ønskelig. (alle faser av prosjektet) Den beste måten å overføre kunnskap (mellom prosjekter og foretak, og fra prosjekt til prosjekt) er at planleggingsforetaket har personell med spisskompetanse som kan inngå operativt i de enkelte prosjektene. På denne måten vil disse spesialistene ikke bare skaffe seg førstehånds kunnskap, men de vil også opparbeide seg realkompetanse gjennom å arbeide i prosjektene. Samtidig kan de dele denne kunnskapen både internt i foretaket og ut mot andre prosjekter senere. På denne måten blir det ikke bare kunnskap som kan overføres mellom prosjekter, men også operativ kompetanse. Det blir derfor anbefalt at det blir etablert et planleggingsforetak som i tillegg til å utvikle og forvalte relevant kunnskap, metoder og verktøy for alle faser i livsløpet til en eiendom, også tilbyr kompetent personell som kan arbeide direkte i enkeltprosjekter - i samsvar med det som er beskrevet i kapittel 5.2 i denne rapporten. Det er gjort en vurdering av bemanning av foretaket, som går på at det må være en viss grunnbemanning for å utføre basisaktivitetene i foretaket (basisfinansierte) og det må være tilstrekkelig bemanning til å følge alle pågående prosjektene som tilfredsstiller den obligatoriske tilstedeværelsen i prosjektene, og som dermed må dekke flere spisskompetanseområder. Siden det legges opp til frivillighet for helseforetakene å oppbemanne prosjekter utover den obligatoriske involveringen av planleggingsforetaket, vil antall ansatte i planleggingsforetaket knyttet til frivillige tjenester være behovsstyrt. Det må likevel være en kritisk mengde av tilsatte i planleggingsforetaket slik at bemanningen er i stand til å yte etter pålegg og forventninger. I rapporten angis det en størrelse på bemanningen, men det foreslås også at oppbemanningen skjer suksessivt og i forhold til etterspørsel. Som et utgangspunkt for bemanning forelås det i rapporten ca 25 personer for å kunne utføre obligatoriske basisaktiviteter. Bemanning som skal følge prosjekter på obligatorisk basis, kan stipuleres til 5 10 personer som et minimum. En videre oppbemanning kan skje etter helseforetakenes frivillige bruk av disse ressursene, og kan bli betydelig høyere dersom disse ressursene erstatter innleid personell. Noen av aktivitetene tilsier at det rekrutteres spisskompetanse som i dag ikke er representert i helseforetakene eller i prosjektbemanning, men for en stor del er innleid. Disse er nå tenkt tilsatt. Videre er det forutsatt at personell som går over fra helseforetakene til det nye foretaket skal gjøre dette på frivillig basis, og etter planleggingsforetakets behov for kapasitet. Det kan også være at tilsatte i helseforetak får tilsettingsforhold i det nye foretaket, men er geografisk tilknyttet det helseforetaket hvor vedkommende var tilsatt. Overføring av personell til planleggingsforetaket er ikke vurdert til å komme innenfor regelverket om virksomhetsoverdragelse. En økning av antall tilsatte i forhold til dagens situasjon vil måtte ses i sammenheng med en reduksjon i kjøpte eksterne tjenester. Det er lagt til grunn at kostnadene ved et planleggingsforetak knyttet til generelle og felles aktiviteter, rammefinansieres fra eierne av foretaket. Alle prosjektrelaterte tjenester belastes prosjektene som i dag. Side 3 av 7
Gevinstene ved opprettelsen av helseforetakene vil i første rekke være relatert til gjenbruk av løsninger, standardisering, bruk av felles verktøy og systemer, unngåelse av dobbelt arbeid, reduksjon i kjøp av eksterne tjenester, eierskap til egne data og løsninger, lettere tilgang på beste praksis, samt målrettede utviklings- og forskningsoppdrag. I tillegg vil dette foretaket ha de beste forutsetninger for å planlegge og bygge effektive sykehusbygg, og bruke erfaringene fra de beste byggene for å tilrettelegge for en mer effektiv kjernevirksomhet. Risikoen ved opprettelsen av et helseforetak vil i første rekke knytte seg til hvorvidt foretaket relativt raskt kan bemannes opp til en viss minimumskapasitet, og hvorvidt foretaket svarer opp etterspørsel både på basisoppgaver og tjenesteyting på forespørsel fra helseforetakene. Det vil også knytte seg en risiko til om helseforetakene vil etterspørre tjenester fra planleggingsforetaket, utover det minimumskravet som er satt for å sikre gjensidig erfaringsoverføring. De beskrevne risikoer kan minskes ved at de regionale helseforetakene tildeler planleggingsforetaket oppgaver, og at helseforetakene får pålegg om å etterspørre tjenester. Det blir utredet konsekvenser av to ulike organisasjonsformer. Det ene alternativet er et helseforetak (HF), organisert etter tilsvarende modell som Helsetjenestens driftsorganisasjon, HDO, ble etablert etter våren 2013. Dette er et tradisjonelt foretak med eget styre, hvor ansattes medbestemmelse i varetas på vanlig måte, og med ansattes representasjon i styret. Det forutsettes at man finner en god løsning på medbestemmelse og styrerepresentasjon. Det andre alternativet er et prosjektprogram, der summen av ulike enkeltprosjekter til sammen iverksetter en overordnet strategi. Dette vil i praksis innebære en videreføring av dagens samarbeid i Interregionalt Eiendomsforum. Alternativet med et prosjektprogram vil medføre utydelige styringsstrukturer og et unødig omfattende avtaleverk, og er derfor ikke anbefalt av prosjektgruppen. Konklusjon/anbefalinger Rapportens overordnede konklusjon/anbefaling er at det etableres et planleggingsforetak, organisert som et helseforetak (HF) i samsvar med helseforetaksloven, eid i fellesskap av de fire regionale helseforetakene, og med en desentralisert organisasjonsmodell. Planleggingsforetaket skal ha et aktivitetsomfang og tjenestetilbud som beskrevet i kapitlene 4.1, 5.1 og 5.2 i denne rapporten. Dissenser i prosjektgruppen. Rapportens konklusjon/anbefalinger beskriver etablering av et helseforetak med et omfang på aktiviteter og tjenester som prosjektgruppen kunne enes om. Prosjektgruppen hadde imidlertid divergerende syn på hvorvidt foretakets tjenester skulle være obligatoriske å bruke, og hvor omfattende disse tjenestene skulle være. Prosjektgruppen var delt i synet på om man bør gå lenger i retning av en samordning innenfor eiendomsvirksomheten i spesialisthelsetjenesten enn det rapporten legger opp til. Representantene fra Helse Midt-Norge og Helse Sør-Øst var av den oppfatning at dersom det skal etableres et helseforetak for planlegging av utvikling av sykehus, så bør alle prosjekter over en viss størrelse (eventuelt andre kriterier) bemannes fra dette foretaket, og foretaket må kunne ta fullt byggeherreansvar i gjennomføringsfasen av prosjekter. Helse Vest og Helse Nord var ikke enige i dette, men støttet at foretaket må ha tilstrekkelig bemanning til å kunne utføre basisaktivitetene og kunnskapsoverføring mellom prosjekter på en god måte, og med tilstrekkelig kapasitet til å kunne utføre obligatoriske oppgaver på en god måte. Bemanning utover dette må være behovsstyrt inn mot de helseforetak som velger å benytte dette foretaket til sine prosjekter. Side 4 av 7
Vedrørende aktivitetsomfang, frivillighet og organisasjonsform, anfører konserntillitsvalgt Svein Øverland følgende syn på rapportens konklusjoner: Planleggingsforetaket bør være et mindre miljø for analyse, systematisering og formidling av kompetanse og erfaringer samt rådgivning - uten byggherrefunksjonen. Oppgavene begrenses til oppgaver som man er enig om å gjøre felles og som rammefinansieres. Vedrørende grad av frivillighet for bruk av foretakets tjenester anføres at spørsmålet om frivillighet ikke er relevant da det forutsettes at oppgavene begrenser seg til fellesoppgaver man er enige om; jfr. punktet over om aktivitetsomfang. Vedrørende valg av organisasjonsform anføres at sykehusbygg er svært teknisk komplekse formålsbygg hvor både utvikling, vedlikehold og drift må skje i egenregi og må ligge under en helhetlig lokal ledelse og eierskap. I denne utredningen oppfattes at man overdriver gevinster ved en relativt stor organisasjon som egen juridisk enhet og overdriver ulemper ved prosjektprogram. Ad organisasjonsform: Primært støttes prosjektprogram/ kompetansesenter i samarbeid mellom regionene jfr. enstemmig rapport fra 2012. Sekundært støttes et HF med oppgaver innen analyse, systematisering og formidling av kompetanse og erfaringer samt rådgivning - ikke byggherrefunksjon, men med en betydelig mer nøktern bemanning enn skissert i utredningen. Vurdering Rapporten beskriver opprettelsen av et foretak som i det vesentligste skal befatte seg med tidligfaseplanlegging av byggeprosjekter, med hovedfokus på kunnskaps- og erfaringsoverføring. Det er lagt opp til at personell fra planleggingsforetaket som et minimum skal delta i alle prosjekt over en viss størrelse. I tillegg er det anbefalt at planleggingsforetaket kan bli orientert om alle investeringsprosjekter som berører temaer av spesiell interesse eller som har spesiell vanskelighetsgrad. Det er videre lagt opp til at det fortsatt skal være helseforetakene som planlegger og bygger, men i rapporten fremkommer det et delt syn på hvor mye som skal utføres av planleggingsforetaket, og om helseforetakene skal være bundet av å benytte dette. Situasjonen for Helse Sør-Øst når det gjelder prosjektgjennomføring er at det er utarbeidet en ansvarsfordeling mellom helseforetakene og Helse Sør-Øst RHF (HSØ). Denne innebærer at helseforetakene er juridiske eiere av alle prosjekter, med mindre det i prosjekter over 500 millioner kroner blir vurdert som hensiktsmessig at HSØ skal eie prosjektet. Ansvaret for alle andre prosjekter blir i sin helhet tillagt det aktuelle helseforetaket, selv om HSØ har beslutningskompetanse etter nærmere regler ved oppstart/videreføring til neste prosjektfase, jfr. styresak 016-2012. Helse Sør-Øst RHF har gjennomført ett stort prosjekt (Nye Ahus), og ett er under gjennomføring (Prosjekt Nytt Østfoldsykehus). I disse tilfellene har HSØ overtatt eierskap og gjennomføringsansvar fra og med forprosjektfasen. Det er nå seks prosjektmedarbeidere ansatt i HSØ som er knyttet til prosjektgjennomføring, fem i Prosjekt Nytt Østfoldsykehus, og en person er utleid til Vestre Viken som prosjektleder for idéfase for nytt sykehus. Side 5 av 7
Alle andre prosjekter eies og gjennomføres av helseforetakene som en følge av ansvarsmatrisen og størrelsen. Helseforetakene har i varierende grad eget personell til gjennomføring av prosjekter, og benytter seg alternativt av innleid personell. De største prosjektene som nå er i gang er: Konseptfase psykiatri Sørlandet sykehus HF Konseptfase Tønsbergsykehuset Idéfase Oslo universitetssykehus HF Idéfase Vestre Viken HF I tillegg pågår utviklingsplanarbeid for Sykehuset Innlandet HF, Sørlandet sykehus HF, Akershus universitetssykehus HF, Sykehuset Telemark HF. De fleste benytter innleid personell i prosjektledelsen fra idéfasen, og felles er at ansatte i helseforetakene er i mindretall. Ved opprettelsen av et eget interregionalt helseforetak, vil personell fra dette inngå som en del av prosjektledelsen. Den delte oppfatningen som fremgår av rapporten beskriver to varianter av oppbemanningen av prosjektet: a. En person fra helseforetaket følger prosjektet for å kunne overføre kunnskap og erfaring, samt drive benchmarking. b. Det nye helseforetaket bemanner prosjektet fullt ut eller så langt det har ressurser, også for eventuelt å kunne ta byggherreansvar under gjennomføringen. Eieransvaret ligger dog hele tiden på helseforetaket, eller Helse Sør-Øst RHF for de store prosjektene. Sannsynligheten for at en får et bedre kunnskaps- og ressursmiljø for prosjektplanlegging og gjennomføring ved at de fleste ressursene samles i ett selskap, og kan påta seg et større ansvar i prosjektledelsen av planlegging og gjennomføring, samt tilføre spisskompetanse til prosjektene, er stor. Personellet som deltar i prosjektene vil også få videreutviklet sin kompetanse, og kan videreføre denne til neste prosjekt, eller benytte den i arbeid med standardisering og veiledning. Dette har vært tilfellet mellom Nye Ahus og prosjekt nytt østfoldsykehus. Slik spisskompetanse har Helse Sør-Øst RHF begynt oppbyggingen av ved vedtaket om å opprette stillinger for spisskompetanse innen BIM og kvalitetsledelse. I tillegg er det også allokert en stilling på salgskompetanse til dette kompetansesenteret, jfr. styresak 079-2011 Selv om prosjektområdet er et viktig område å søke optimalisering og forbedringer på, er det også andre utfordringer innen eiendomsvirksomheten. Helse Sør-Øst RHF har en bygningsmasse med en gjennomsnittsalder på 42 år. Det er blitt investert betydelige summer i nybygg/ombygging i de senere år, likevel er det påvist et stort vedlikeholdsbehov, og byggenes tilstand er ikke blitt forbedret de siste årene, når hele bygningsmassen sees under ett. Dette er redegjort for i styresak 062-2013 Dette må sies å være den største utfordringen for Helse Sør-Øst innen eiendom. Det har vært gjennomført flere utredninger i Helse Sør-Øst regi for å påvise løsninger for å drive en mer Side 6 av 7
effektiv eiendomsforvaltning, og dermed kunne etablere en økonomi som ivaretok behovet for midler til vedlikehold. På bakgrunn av dette er det iverksatt flere nettverksgrupper for å kunne standardisere kostnadsoppfølging og vedlikeholdsplanlegging, samt drive kunnskapsoverføring. Det er målsettingen at hvert enkelt helseforetak gjennom dette og de oppdrag de har fått i oppdragsdokumenter og foretaksmøter kan øke vedlikeholdet og bedre byggenes tilstand. Foreløpig er det ikke registrert signifikante forbedringer. Opprettelsen av et eiendomsforetak som i det vesentligste skal bistå med planlegging og bygging av sykehus, vil ikke innvirke på selve forvaltningen og driften av eiendommene. Det vil fortsatt være utfordringer når det gjelder å prioritere midler til vedlikehold, og kunne gjennomføre vedlikeholdsprosjekter raskt nok til å holde tritt med slitasje og forfall av byggene. Siden den fremlagte rapporten om opprettelse av et helseforetak for planlegging av sykehusbygg ikke hadde som mandat å se på eierskap eller ansvarsforhold innen eiendomsvirksomheten, og ikke gikk inn på forvaltningsdelen av eiendomsvirksomheten, vil Helse Sør-Øst RHF måtte arbeide videre med utfordringene innen dette området. 3. Administrerende direktørs anbefaling Administrerende direktør anbefaler at rapporten om opprettelse av eget helseforetak for planlegging av sykehusbygg oversendes HOD som svar på bestilling i foretaksmøtet i januar 2013. For å kunne være et godt tilbud og støtte helseforetakenes planlegging av nye sykehus, bør dette helseforetaket også kunne delta i selve gjennomføringen av prosjektene, med en bemanning som også kan påta seg fullt byggherreansvar, slik som Helse Sør-Øst RHF har gjort ved Nye Ahus og nå Prosjekt Nytt Østfoldsykehus. Administrerende direktør anser dette som et tiltak for ytterligere å profesjonalisere og standardisere nybygginger, med optimaliserte bygg og reduserte kostnader som mål. Helse Sør-Øst har like fullt sine store utfordringer i å forvalte og vedlikeholde byggene på en måte som gjør at tilstanden kan forbedres i forhold til dagens nivå, slik at byggene kan fylle de krav som kjernevirksomheten setter. Helse Sør-Øst RHF har startet dette arbeidet gjennom nettverksarbeid i foretaksgruppen, men ser at tiltakene ikke har samme virkning over alt. Administrerende direktør anbefaler derfor at arbeidet med å finne gode løsninger for den totale eiendomsvirksomheten i Helse Sør-Øst RHF fortsetter, slik at Helse Sør-Øst får et helhetlig grep om både utvikling, bygging, forvaltning og drift av bygningsmassen.. Trykte vedlegg: Utredning av etablering av et nasjonalt helseforetak for sykehusplanlegging Utrykte vedlegg: Ingen Side 7 av 7