Forord Brukerombudet for eldre, syke, funksjonshemmede og trygdede i Fredrikstad ble etablert ved årsskiftet 2000/2001. Ombudets hovedoppgave er å bidra til at Fredrikstads eldre, syke, funksjonshemmede, trygdede og deres pårørende blir behandlet skikkelig i sitt møte med offentlige instanser. Fra og med 1. september inngikk også søkere/mottakere av sosiale tjenester i ombudets brukergrupper. Brukerombudet legger med dette fram sin sjette årsmelding. 2006 har vært et år preget av omstilling i og med at ombudets ansvarsområde er utvidet. Årsmeldingen skal tjene som tilbakemelding til offentlige instanser om de henvendelser og erfaringer ombudet har gjort i løpet av året. For øvrig tar ombudet brukererfaringer opp med aktuelle instanser fortløpende gjennom året. Ombudet opplever gjennomgående å møte stor respekt for sitt arbeid og imøtekommenhet fra tjenesteapparatets side. Ombudets erfaringer og anbefalinger kommer fram i årsmeldingens første kapittel. Vi håper det er et positivt bidrag i de ulike offentlige instansers arbeid med å sikre og heve kvaliteten på tjenestene de gir. Vi tar gjerne imot tilbakemeldinger og synspunkter på årsmeldingen. Fredrikstad, 24. januar 2007 Elisabeth Lyngås Nordbæk 2
3
Innhold 1. Brukerombudets erfaringer og anbefalinger. side 5 Innledning. side 5 Generelle betraktninger... side 5 Informasjons- og veiledningsplikt.. side 5 Tjenesteyters oppfattelse.... side 6 Brukere og pårørendes oppfattelse side 6 Tverrfaglig samarbeid.. side 7 Koordinering..... side 7 Informasjonsbehov side 7 Utforming av vedtak ved søknad om sykehjemsplass.. side 8 Skyss og skolefritidsordning(sfo) for funksjonshemmede barn side 8 Fysioterapi side 8 Innspill fra tjenesteapparatet side 9 NAV-arbeid og NAV -trygd side 9 Ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV) side 9 Erfaringer med utvidet ansvarsområde.. side 10 Sosialtjenestens satser til livsopphold... side 10 Hjemmeboende barn under 20 år. side 10 Individuell vurdering side 10 Utforming av vedtak ved søknad om sosialhjelp.. side 11 Sosialtjenestens bruk av vilkår. side 11 Boliger for vanskeligstilte/bostedsløse.. side 11 Brukerhåndbok side 11 Brukere med ikke-etnisk norsk bakgrunn side 11 Taushetsbelagte opplysninger/samarbeid.. side 12 2. Organisering, drift og arbeidsform side 12 Fakta om ombudsordningen. side 12 Tilgjengelighet side 12 Regnskap og budsjett side 13 Arbeidsform.. side 13 Presentasjon av ny organisering og rådgiver.. side 13 Ombudssamarbeid.. side 13 3. Henvendelser og saker.. side 14 Registrering.. side 14 Fordeling på etater og forvaltningsenheter. side 14 Sosial- og familieetaten.... side 14 Omsorgsetaten... side 15 Henvendelser fordelt på forvaltningsenheter. side 15 4. Eksempler på henvendelser.. side 16 Vedlegg Funksjonsbeskrivelse for.. side 19 4
1. Brukerombudets erfaringer og anbefalinger Innledning 2006 har vært preget av omstilling for brukerombudet. Etter at sosialombudsstillingen ble vakant i oktober 2005, vedtok kommunestyret i mars -06 å samordne de to ombudsordningene til en felles brukerombudsordning. I omstillingsperioden ble ombudskontoret styrket med sekretær i 50% stilling og fra og med april har kontoret hatt fast åpningstid fra kl. 10-14. Dette har bedret tilgjengeligheten for brukerne av ordningen. Rådgiver for sosiale tjenester ble ansatt 1. september og kommunestyret vedtok å styrke kontoret med 75% sekretær fra 01.01.07. Ombudet er fornøyd med at flere forhold som ble tatt opp i årsmeldingen for 2005 ble fulgt opp; dagtilbudet til eldre og demente som var redusert ble startet opp igjen på tilnærmet samme nivå som før reduksjonen. Ombudet er positiv til at kommunen i samarbeid med tillitsvalgt for arbeidsledere i BPA-ordning(brukerstyrt personlig assistanse) har bestemt at ordningen skal evalueres av Høgskolen i Østfold. Det er fortsatt en del misnøye blant brukere som har brukerstyrt personlig assistanse. Generelle betraktninger Brukerombudet skal være et supplement til andre tjenester og bidra til å styrke brukernes medinnflytelse og rettssikkerhet overfor tjenestene og forvaltningen. Brukerombudet prioriterer derfor kontakten med brukerne og pårørende. Brukerombudet får sjelden tilbakemelding fra fornøyde innbyggere. Det kan derfor ikke trekkes generelle konklusjoner om kvaliteten på tjenestene ut fra de sakene ombudet har arbeidet med. Ombudets arbeid og registrering av henvendelser kan allikevel utgjøre et viktig bidrag i de offentlige instansers arbeid med å sikre og heve kvaliteten på tjenestene de gir. Eksempler på saker brukerombudet har arbeidet med i 2006 går fram av kapittel 4. Brukerombudet opplever at en del av henvendelsene gjelder tilbakevendende problematikk. Det er mange som føler seg motarbeidet i møte med det offentlige hjelpeapparatet. Ofte dreier det seg om mangelfull informasjon, dårlig kommunikasjon og klager på saksbehandlingen. Mange er ikke fornøyd med kvaliteten og omfanget på tjenesten de mottar. Det er også en stor utfordring for tjenesteapparatet å koordinere tjenester til enkeltbrukere. Forholdene som kommenteres i årsmeldingen representerer et utvalg av de sakene ombudet har arbeidet med i løpet av 2006. Informasjons- og veiledningsplikt Det skjer stadig endringer i lover og forskrifter. Det er ofte komplisert for den enkelte bruker å finne fram i det offentlige systemet og skaffe seg oversikt over hva man har rett på. Tjenesteyterne kan ikke forvente at brukerne skal spørre; fordi de ikke vet hva de skal spørre etter. Brukerne har et stort behov for informasjon, både om egne rettigheter og om det offentlige systemet i forhold til sin spesielle situasjon. For brukere som har havnet i en ny livssituasjon, er det er mye å sette seg inn i og vanskelig å få oversikt over egne muligheter. Det er mye informasjon som ikke blir brukeren til del, hvis han eller hun ikke vet hva vedkommende skal etterspørre. Det bør være en viktig oppgave for tjenesteyterne å sørge for at brukere får kunnskap om rettigheter og muligheter også ut over eget tjenesteområde. Ombudet understreker viktigheten av at råd- og veiledningsplikten blir fulgt opp 5
Ombudet opplever ofte at brukere/pårørendes beskrivelse av sin situasjon er forskjellig fra tjenesteyters oppfatning. Mens tjenesteyter ser bruker ut fra sitt tjenesteområde og kanskje i kun en av nedenstående roller, ser bruker og pårørende et uoversiktelig tjenesteapparat. Dette kan illustreres slik: Tjenesteyters oppfattelse: Brukere og pårørendes oppfattelse: 6
Tverrfaglig samarbeid Ombudet har erfart at brukere har fått avslag på en tjeneste de kan ha krav på fra kommunen fordi de har rettet sin søknad til feil virksomhet. De har da måttet søke på nytt til annen virksomhet. Praktisk bistand etter sosialtjenesteloven er et eksempel på en tjeneste som kan ytes av flere virksomheter. Brukerombudet mener avslag bør unngås i de tilfellene der bruker kan ha krav på en tjeneste fra en annen virksomhet i kommunen. I slike tilfeller bør tjenesteapparatet enten kunne videresende søknaden til rett virksomhet eller sette i verk tiltak for å finne ut om brukerne kan ha rett til tjenesten fra en annen virksomhet. Det er uheldig at bruker selv tillegges dette ansvaret. Det kan medføre at brukere som ikke får råd og veiledning om å rette sin søknad til annen virksomhet, ikke får saken tilstrekkelig vurdert. Ombudet har tatt opp problematikken med ledergruppen for omsorgs- og oppvekstseksjonen. Ombudet mener at slike avslag må unngås ved at kommunens virksomheter aktivt tar i bruk tverrfaglig rutine for samarbeid, slik de er beskrevet i brukerhåndbøkene Koordinering Ombudet får henvendelser fra pårørende og brukere som opplever at de selv må samordne tjenestene de skal motta. Ikke minst gjelder dette familier med funksjonshemmede barn. De opplever at hjelpeapparatet er uoversiktlig og at de ikke får klare nok svar på sine henvendelser. Det er en belastning å vente på svar. Funksjonshemmede barns foreldre bør slippe å være koordinatorer for sine barns hjelpebehov. Brukerombudet mener dette er et systemansvar som må tilligge tjenesteapparatet og ikke belastes bruker/familien selv, dersom dette ikke er et uttalt ønske. Brukerombudet viser til Fylkesmannens/Helsetilsynets rapport av 16.11.06 fra tilsyn med Fredrikstad kommunes tjenester til barn med sammensatte behov, hvor det ble konstatert følgende avvik - Kommunen sikrer ikke koordinerte tjenester til alle barn og unge i målgruppen - Kommunen ivaretar ikke rettssikkerheten til alle barn og unge med sammensatte behov - Kommunen sikrer ikke at alle barn og unge som har rett til individuell plan, får dette. Ombudet anmoder tjenesteapparatet å påta seg ansvaret for å koordinere brukernes tjenester Informasjonsbehov Brukerombudet opplever ikke sjelden at tjenesteapparatet har et vedtak klart eller vet hva resultatet vil bli når resultatet av en søknad eller klage etterspørres. Ofte har tjenesteapparatet bevisst ikke videreformidlet dette videre til bruker/pårørende fordi de er redde for å skape forventninger de likevel ikke greier å innfri. Ombudet opplever at tjenesteapparatet generelt er for forsiktige med å informere bruker/pårørende hvordan de har tenkt å behandle søknaden/klagen. I mange tilfeller vil det å gi informasjon underveis bidra til å skape tillit og dempe eventuelle frustrasjoner og konflikter. Dette er også i tråd med forvaltningslovens 11a (saksbehandlingstid, foreløpig svar). Ombudet anbefaler tjenesteapparatet å gi brukerne konkret informasjon så tidlig som mulig 7
Utforming av vedtak ved søknad om sykehjemsplass Brukerombudet har erfart at brukere får avslag på langtidsplass i sykehjem selv om de fyller kriteriene for slik plass og dette framgår av vedtaket. Avslaget mangler i flere tilfeller konkret begrunnelse. I stedet vises det til den generelle bestemmelsen om at kommunen kan avgjøre hva slags tjeneste som skal gis, og at søker vil bli fortløpende vurdert for senere anledning. Ombudet mener dette ikke er godt nok. I følge forvaltningsloven bør de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøvingen av det forvaltningsmessige skjønn nevnes. Det er flere problemstillinger knyttet til dette. Det ene er vedtakets utforming og det andre er at personer som fyller kriteriene for langtidsplass verken får retten sin oppfylt eller en tidsangivelse når dette vil skje. I tillegg kan det føre til en tilsløring av behovet for sykehjemsplasser. Ombudet anmoder om at nåværende praksis ved vedtak på søknad om sykehjemsplass revurderes Skyss og skolefritidsordning(sfo) for funksjonshemmede barn Østfold kollektivtrafikks retningslinjer for skoleskyss ble etter en endring i 2005 innskjerpet. Dette medførte at funksjonshemmede barn med tilbud i ordinær SFO ikke lenger fikk dekket skyss til og fra ordningen. Oppvekstutvalget i Fredrikstad kommune vedtok i desember 2005 en endring av skoledagen ved Råkollen, M-klassen, Audio-avdelingen og ATT v/hurrød slik at elever ved disse tilbudene fikk opprettholde fri skyss. Denne ordningen omfatter imidlertid ikke funksjonshemmede elever med SFO-tilbud ved andre skoler i kommunen. Brukerombudet mener det er uheldig at retten til fri skoleskyss er knyttet til hvilket SFOtilbud eleven mottar og ikke til elevens behov for transport. Dette bryter med prinsippene om likebehandling og vanskeliggjør integrering. Ombudet anbefaler at kommunen endrer nåværende retningslinjer til å gjelde alle funksjonshemmede barn med behov for transport til og fra SFO Fysioterapi Ombudet har blitt kontaktet av brukere som har fått sitt fysioterapitilbud redusert eller ikke oppfylt i det hele tatt, med henvisning til at dette ikke er en lovpålagt tjeneste. I visse tilfeller vil fysioterapi allikevel inngå som en del av en nødvendig rehabiliteringsprosess. Det er da opp til kommunen/virksomheten å avgjøre hva som anses som forsvarlig nivå. Ombudet har vært involvert i en sak der bruker ble innlagt i sykehjem etter slag og hadde behov av regelmessig fysioterapi/massasje 2 ganger i uke for å unngå kontrakturer. Etter råd fra sykehjemmet skaffet pårørende beboer nødvendig behandling ved å kjøpe tjenesten utenfra. På grunn av sakens prinsipielle karakter og store økonomiske utlegg henvendte pårørende seg til en stortingsrepresentant som brakte saken videre til Helse- og omsorgsdepartementet. I svar fra helse- og omsorgsministeren ble det blant annet sagt følgende; Det er ikke akseptabelt at innbyggere ikke får nødvendige helsetjenester i kommunen. Kommunens helsetjeneste skal etter kommunehelsetjenesteloven blant annet omfatte medisinsk habilitering og rehabilitering. For å løse disse oppgavene er kommunen pålagt å sørge for bl.a. fysioterapitjeneste. Dette skal også ytes til pasienter i sykehjem. Tjenestene skal være forsvarlige. Dette er et minimumsnivå som kommunen er pålagt å tilby uanhengig av kommuneøkonomi. 8
Ombudet anbefaler at kommunen tar stilling til hvordan de skal forholde seg til fysoterapi som en del av en habiliterings-/rehabiliteringsprosess og at det defineres hva som anses som et forsvarlig tilbud Innspill fra tjenesteapparatet Brukerombudet mottar fra tid til annen innspill fra tjenesteapparatet. Et slik innspill dreier seg om ressursknapphet i kommunens ergoterapitjeneste. Brukerombudet er kjent med at ergoterapitjenesten har færre ergoterapeuter nå enn ved kommunesammenslåingen samtidig med at befolkningen og antallet henvendelser øker. Ombudet har erfart at ergoterapitjenesten har en nøkkelrolle i forhold til brukere med nedsatt funksjonsevne og mener at styrking av kapasiteten på dette området vil utgjøre en viktig del av tilbudet til aktuelle brukere Et annet innspill dreier seg om kompetanse og organisering ved utføring av småreparasjoner av hjelpemidler som ligger innenfor kommunenes ansvarsområde og skal utføres av FASVO(Fredrikstad Arbeidssamvirke). Ombudet har på ny tatt problematikken opp med omsorgs- og oppvekstsjefen og forutsetter at det gjøres endringer som fører til bedre forhold for brukerne NAV-arbeid og NAV-trygd Brukerombudet får stadig henvendelser fra personer som stiller seg uforstående til at utbetalinger av en ytelse har opphørt. Dett kan for eksempel dreie seg om rehabiliteringseller dagpenger. Når ombudet etterspør innhold i vedtaksbrevet, er dette ofte ukjent for bruker. Ombudet opplever at mange ikke setter seg inn i vedtaket og hvilke krav det settes til bruker for at ytelsen skal opprettholdes. Stans i ytelser som ikke er forventet skaper unødig frustrasjon hos mange brukere og får ofte store økonomiske konsekvenser. Videre fører dette som regel til merarbeid for tjenesteapparatet. Ombudet anbefaler at NAV innfører rutiner om varsling av opphør eller endringer i utbetalinger i god tid før vedtaket opphører Ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV) Arbeidet med oppbyggingen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning er i gang. Dette er en stor og omfattende reform. De nye arbeids- og velferdskontorene skal bygge på et partnerskap mellom de statlige etatene Aetat og trygdekontor, og den kommunale sosialtjenesten. Siktemål med reformen er å: - få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad. - tilpasse forvaltningen til brukernes behov - skape en helhetlig og effektiv arbeids-og velferdsforvaltning Fredrikstad kommune har opprettet et prosjekt der siktemålet er å avklare hvilke tjenester som skal knyttes til NAV-kontoret. Brukerombudet er representert i referansegruppen til prosjektet. 9
Erfaringer med utvidet ansvarsområde Rådgiver med spesielt ansvar for området som omfattes av sosialtjenesteloven, har vært ansatt fra 01.09.06. Tre måneder egner seg ikke som bakgrunn for særlig bastante oppfatninger av hvordan tjenesteapparatet fungerer. Mye av denne tiden er gått med til å gjøre seg kjent i kommunen og andre etater, ved siden av å ta imot henvendelser, både pr. telefon og gjennom samtaler på kontoret. Ombudet vil likevel kommentere noen forhold. Sosialtjenestens satser til livsopphold Satsene for livsopphold i Fredrikstad kommune ble økt fra og med 01.01.06, slik at de samsvarer med de statlige veiledende satsene fra 2004. Satsene ble i rundskriv fra Arbeidsog inkluderingsdepartementet i desember 2005, hevet i tråd med konsumprisindeksen. Det er ikke innført økte satser i Fredrikstad kommune som følge av dette. De statlige satsene er igjen øket fra 01.01.07. Det vil bli interessant å se hvilke erfaringer tjenesteapparatet har høstet i sammenheng med at satsene har økt. Har dette for eksempel ført til at antall søknader om tilleggsytelser er blitt redusert? Personer som er avhengige av økonomisk sosialhjelp tilhører den fattigste delen av befolkningen. Ombudet er opptatt av de konsekvenser det får for barn av sosialhjelpsmottakere. Ombudet har erfart at det i vedtak om tildeling av økonomiske ytelser i liten grad fremgår på hvilket grunnlag ytelsen har fremkommet. Det er derfor vanskelig å etterprøve vedtaket for søker. Ombudet anbefaler: at kommunen hever satsene i tråd med statlige veiledende retningslinjer at grunnlaget for ytelsen spesifiseres at sosialtjenesten sender ut brosjyren Oversikt over veiledende sosialhjelpsnormer sammen med alle nye vedtak Hjemmeboende ungdom under 20 år Brukerombudet har erfart at sosialtjenesten ikke har ens praksis i forhold til beregning av sosialhjelp til familier med hjemmeboende ungdom under 20 år. For å unngå at ungdom blir sosialklienter er det viktig å styrke foreldrenes forsørgerevne. Ombudet anbefaler at kommunene benytter sats for hjemmeboende ungdom under 20 år for de familier der dette er aktuelt Individuell vurdering Brukerombudet vil peke på viktigheten av retten til individuell vurdering og bruk av skjønn i saksbehandlingen. Normene for sosialhjelpsytelser er selvsagt viktige både som arbeidsredskap (forenkler saksbehandlingen) og i et likebehandlingsperspektiv. Det er imidlertid avgjørende at det blir foretatt en individuell vurdering i saker der det av forskjellige årsaker er grunn til å gå ut over norm. Dette er et grunnleggende prinsipp i Sosialtjenesteloven. Ett eksempel kan være å fravike kommunens husleienormer, altså det sosialtjenesten godkjenner som boutgift for en bestemt familiestørrelse, når andre forhold tilsier dette. Ombudet understreker viktigheten av individuell vurdering og bruk av skjønn ved behandling av søknad om sosialhjelp 10
Utforming av vedtak ved søknad om sosialhjelp Det er ombudets oppfatning at det i en del vedtak om sosialhjelp, benyttes ferdiglagde maler nokså ukritisk. Hva som er innvilget, hva som er avslått, hva som er meldinger, eventuelle vilkår og lovhenvisning fremstår i en del saker hulter til bulter. Faren ved en slik praksis er at vedtaket i en del saker ikke fremstår i logisk rekkefølge, og dermed blir vanskeligere å forstå for søker. Dette er uheldig både pedagogisk og rettssikkerhetsmessig. Ombudet anbefaler at vedtak/maler gjennomgås slik at de fremstår logiske og forståelige for mottaker Sosialtjenestens bruk av vilkår Sosialtjenestelovens 5-3 første ledd gir hjemmel for bruk av vilkår ved tildeling av økonomisk stønad. Bestemmelsen inneholder nærmere krav til bruken av vilkår. Det sentrale i vurderingen er at det skal være tilstrekkelig nær og saklig sammenheng mellom vedtak og vilkår. Det er videre et krav om forholdsmessighet i bruken av slikt virkemiddel. Bruk av vilkår gir sosialtjenesten mulighet til å motivere, kontrollere eller påvirke bruker til ønsket adferd. Ombudet anbefaler at: vilkåret i størst mulig grad er utformet i samråd med søker bruken av vilkår er rimelig det forsikres at den vilkåret gjelder har forstått hva vilkåret innebærer Boliger for vanskeligstilte/bostedsløse Brukerombudet har hatt kontakt med flere personer uten fast bopel og personer som har dårlig bostandard med bakgrunn i manglende boevne. Undersøkelser viser at to av tre bostedsløse vil være avhengig av to eller flere tjenester utover boligoppfølging. De fleste bostedsløse er rusmiddelmisbrukere og /eller har psykiske lidelser. Ombudet er kjent med at det i kommunens boligsosiale handlingsplan er vedtatt å styrke tilbudet til denne gruppen, og at det er slike boliger under bygging, både med og uten bemanning. I mellomtiden er det viktig å ha flere tilbud enn Utne camping til dem som i en periode er uten bolig. Ombudet anbefaler at kommunen ser på andre alternativer enn Utne camping for bostedsløse Brukerhåndbok Sosialtjenestens brukerhåndbok, som blant annet ligger tilgjengelig på nettet, er en fin måte å holde seg à jour med informasjon om tjenester og rutiner. Dette gjelder både for ansatte innenfor området, og brukere som har adgang til internett. Ombudet har gått gjennom brukerhåndbok for sosialtjenesten og finner at denne har behov for vesentlig oppgradering. Dette gjelder så vel rutiner ved tildeling av forskjellige tjenester, som hvor de aktuelle tjenester faktisk hører hjemme. Ombudet anbefaler at brukerhåndboka oppgraderes Brukere med ikke-etnisk norsk bakgrunn Brukerombudet ser at ansatte i tjenesteapparatet har spesielt mange utfordringer i forhold til beboere i kommunen med ikke-etnisk norsk bakgrunn. Ofte gjelder dette personer som har 11
opplevd dramatiske endringer i livsbetingelser ved migrasjon eller flukt. Fra å mestre dagliglivet uten særlige anstrengelser, kan de i nye omgivelser plutselig ikke klare seg uten hjelp til de mest elementære daglige gjøremål. I tillegg må også mye annen ny viten erverves, blant annet om plikter og rettigheter i arbeidsliv, skole og samfunn for øvrig. Samhandling med norske innbyggere er først og fremst preget av manglende språkkunnskaper. Å benytte tolk er i slike sammenhenger et nødvendig og viktig tiltak. Dette er imidlertid kun et middel til større grad av gjensidig forståelse, dersom prosessen for øvrig bærer preg av evne og vilje til gjensidig forståelse Ombudet anmoder om at tjenesteapparatet i størst mulig grad benytter seg av tolk ved samtaler med brukere som ikke behersker norsk Taushetsbelagte opplysninger/samarbeid Taushetspliktbestemmelsene for ansatte i sosialtjenesten er svært streng. Dette begrunnes både i hensynet til personlig integritet og hensynet til tillitsforholdet mellom bruker og tjenesteapparatet. For at ombudet skal få utført sin jobb er det imidlertid avgjørende å kunne kommunisere med saksbehandlere på de forskjellige distriktskontorene. I forbindelse med en presentasjonsrunde på distriktskontorene i høst, ble dette temaet drøftet, og retningslinjer nedfelt. Disse går kort ut på at bruker i utgangspunktet bør ha gitt skriftlig samtykke til å innhente opplysninger/drøfte saken. Dersom dette er vanskelig (ved at bruker for eksempel har problemer med å komme seg til kontoret, eller det er en hastesak) vil muntlig samtykke være tilstrekkelig. Ombudets erfaringer så langt tilsier at denne praksis fungerer godt, og ønsker å gi ros til sosialtjenesten for deres imøtekommenhet og vilje til samarbeid. 2. Organisering, drift, arbeidsform Fakta om ombudsordningen Brukerombudet for eldre, syke, funksjonshemmede og trygdede ble etablert i desember 2000. Ordningen ble fra 01.01.03 gjort permanent og brukerombudet ble organisatorisk plassert som et selvstendig organ direkte under kommunestyret. Sosialombudet for brukere som mottar sosiale tjenester ble etablert i mars 2002 og gjort permanent fra 01.01.04. Brukerombudet og sosialombudet har vært organisert som to selvstendige virksomheter inntil de ble vedtatt samordnet i mars 2006. Brukerombudets målgrupper er således utvidet med søkere og mottakere av sosiale tjenester. Rådgiver for sosiale tjenester ble ansatt 1. september. Ombudet har fortsatt kontor i Karlandergården, Storgaten 4. Brukerombudet bestod i 2006 av: Brukerombud: Rådgiver: Sekretær: Elisabeth Lyngås Nordbæk Marianne Nordal fra 1. september Torhild Michalsen fra 4. april Tilgjengelighet Et ombud skal bidra til å styrke innbyggernes rettsikkerhet. Ombudet anser det som viktig at brukerne opplever god tilgjengelighet til ordningen. En stor del av ombudets arbeid foregår via telefon og samtaler med enkeltbrukere. For å bedre tilgjengeligheten ble ombudskontoret fra april midlertidig styrket med sekretær i 50% og fra samme tidspunkt har kontoret hatt fast åpningstid fra kl. 10-14. Kommunestyret vedtok i budsjettbehandlingen at kontoret styrkes permanent med 75% sekretærstilling fra 01.01.07. 12
Regnskap og budsjett Regnskapet for 2006 viser at brukerombudet har holdt seg innenfor budsjettrammen. Arbeidsform Brukerombudet skal gi bistand til brukere og pårørende slik at de raskest mulig kan få den hjelpen de har krav på fra offentlige instanser. Brukerombudet får henvendelser både via telefon, e-post, brev eller frammøte på ombudets kontor. Det er en klar tendens til at de fleste tar kontakt med brukerombudet pr. telefon. Dersom det er behov for en nærmere kartlegging og gjennomgang av saken gjøres timeavtale. Det er et mål at saker løses på lavest mulig nivå med minst mulig brevveksling. Dialog med tjenesteapparatet i de ulike offentlige instanser er derfor viktig. Det er en akseptert form at brukerombudet tar direkte kontakt med saksbehandler/tjenesteyter i den aktuelle virksomheten. I praksis løses de fleste saker på denne måten. Slik tilnærmingsmåte forutsetter at offentlig ansatte og brukerombudet har tillit for og respekt for hverandres oppgaver. I enkelte saker deltar ombudet på møter mellom bruker og tjenesteapparat. Brukerombudets deltakelse på slike møter medfører ofte at saken får en bredere gjennomgang og at tjenesten blir mer tilpasset brukerens totale behov. Dersom det i forbindelse med enkeltsaker oppdages feil/mangler ved rutiner, tar ombudet det opp med den virksomhet/etat det gjelder. Slike tilbakemeldinger kan være nyttige i forbindelse med kvalitetssikring og arbeid med gjennomgang av rutiner, og vil på den måten få betydning utover det å løse den enkelte sak. Presentasjon av ny organisering og rådgiver Brukerombudet er avhengig av konstruktiv og god dialog med tjenesteapparatet. I forbindelse med utvidelse av ordningen og ansettelse av rådgiver for sosiale saker, har vi vært på en presentasjonsrunde i noen aktuelle virksomheter. Vi har i den sammenheng utvekslet informasjon og diskutert samarbeidsformer. Dette vil vi fortsette med i 2007. Ombudssamarbeid Brukerombudet samarbeider med Pasientombudet i Østfold. Samarbeidet går stort sett på erfaringsutveksling og at vi henviser brukere/pasienter til hverandre. I saker hvor begge ombudene er berørt, avklarer vi hvem som gjør hva i tråd med våre funksjonsbeskrivelser. I NOU 2005:3 Fra stykkevis til helt om en sammenhengende helsetjeneste er det foreslått at Pasientombudsrollen utvides fra i dag kun å gjelde spesialisthelsetjenesten til også å gjelde tjenester etter kommunehelsetjenesteloven og 4-2 i sosialtjenesteloven. Dette forslaget er nå ute på høring. Brukerombudet ser positivt på utvidelsen av ombudsordningen, men er usikker på hva som er den mest hensiktsmessige organiseringen for brukerne. Ombudet frykter at forslaget kan føre til en uheldig oppsplitting av tilbudet for brukere som har sammensatte behov og ikke bare mottar tjenester knyttet til ett spesielt lovverk eller en bestemt paragraf. Det som fremstår helhetlig i helsesammenheng, kan fort bli et stykkevis- og-delt-tilbud for brukere med sammensatte behov. Erfaringen tilsier at flere og flere av brukerne som henvender seg til brukerombudet, mottar tjenester eller ytelser fra både stat og kommune, og i noen tilfeller fylkeskommune. Ikke bare trygdede, men også eldre, syke, funksjonshemmede og mottakere av sosiale tjenester mottar ofte en eller flere ytelser via folketrygden. For brukerne er det ikke viktig hvem som gir tjenester eller ytelser, men at de får de får det de har krav på. 13
Utviklingen går mot en stadig større grad av samhandling på tvers av forvaltningsnivåer og tjenester; for eksempel den nye arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV). Slik sett vil det bli enda mer aktuelt i framtiden med ombud som kan jobbe på tvers av forvaltningsnivåer, tjenester og lovverk. Flere av landets kommuner har opprettet ombudsordninger og flere er på vei. Brukerombudet er styremedlem i Nettverk for kommunale ombud. Hovedformålet for nettverket er å skape en arena for erfaringsutveksling og faglig utvikling. 3. Henvendelser og saker Registrering Brukerombudet har dataverktøy for registrering av henvendelser og saker. Registreringen er under omarbeiding. På grunn av utvidelse av arbeidsområde, omarbeiding av registrering og opplæring av nye medarbeidere ved kontoret vil det være en underregistrering av antall henvendelser og saker for 2006. Ved utgangen av et år har ombudet mange uavsluttede saker som også løper inn i neste år. Registreringen som er foretatt i løpet av 2006 viser allikevel at antall nye henvendelser har steget noe fra 2005. Ombudet har imidlertid i større grad enn før måttet avvise brukere med problematikk knyttet til sosiale saker, grunnet ubesatt stilling størstedelen av 2006. Tallene som foreligger viser allikevel visse tendenser som er verdt å kommentere. De fleste henvendelsene initieres av brukere som før, men ombudet får også mange henvendelser fra pårørende. Det hender også at tjenesteapparatet initierer en sak. Fordeling på etater og forvaltningsenheter Nå, som tidligere, er flest henvendelser tilknyttet forhold ved kommunale tjenester. Hovedtyngden av nyinnkomne henvendelser i 2006 er tilknyttet ulike kontorer under fagetat sosial- og familie. Den nest største andelen av henvendelser gjelder NAV. Henvendelser innkommet i 2006 - fordeler seg slik på etater Fagetat sosial og familie 161 NAV 98 Fagetat omsorg 77 Annen helsetjeneste 49 Fagetat grunnskole 7 Skatt 8 Fagetat barnehage 1 Annet 165 Samlet: 565 Sosial- og familieetaten Tallene viser en sterk økning av henvendelser som sorterer inn under Sosial- og familieetaten. Økningen gjelder spesielt henvendelser der sosialtjenesten er involvert. Dette er i samsvar med utvidelsen av ombudets målgrupper. Flest henvendelser gjelder distriktskontor Syd; dette antar vi har med at befolkningsgrunnlaget i dette distriktet er større, og utfordringer knyttet til det å være et kontor med nærhet til sentrum. Ellers ser vi at antall henvendelser knyttet til distriktskontor Øst ikke kan forklares ut fra befolkningsgrunnlag. De ansatte ved kontoret mener selv at en del av forklaringen ligger i at det bor en større andel personer med ikke etnisk-norsk bakgrunn i dette området. Dette underbygger viktigheten av 14
arbeidet med å styrke mulighetene for å delta i arbeid og samfunnsliv for personer som kommer hit til landet fra andre kulturer. Omsorgsetaten I omsorgstjenesten er det flest henvendelser som gjelder omsorgsdistriktene Kråkerøy og Onsøy som ikke kan forklares ut fra befolkningsgrunnlaget. Henvendelser fordelt på forvaltningsenheter 2006 %1 %5 %2 %2,50 %11,50 %49 %28 %1 49 % Fredrikstad Kommune 1 % Østfold fylkeskommune 28 % Statlige instanser 1 % Interesseorganisasjoner 5 % Annen institusjon 2 % Leger 2,5 % Media 11,5 % Generell henvendelse 15
4. Eksempler på henvendelser I det følgende kapittelet gir vi eksempler på henvendelser/saker brukerombudet har arbeidet med i 2006. Saksgangen er forkortet og noe omskrevet for å ivareta personvernet. Bruker benevnes som han. En bruker ringer ombudet og forteller at han har angst og trenger hjelp i hverdagen. Ombudet ringer Psykisk helsevern og videreformidler at bruker blant annet har behov for praktisk bistand og i første omgang hjelp til å fylle ut søknadsskjema. Ombudet får opplyst at bruker må ha levert skriftlig søknad før det kan gis bistand. Ombudet gir uttrykk for at det er tjenesteapparatets oppgave å bistå brukere ved utfylling av søknad dersom de har behov for det, men velger selv å bistå bruker med å fylle ut søknaden for å spare tid. Problematikken er tatt opp med omsorgs- og oppvekstsjefen og ombudet forutsetter at brukere som trenger bistand til å fylle ut søknadsskjema får dette ved hjemmebesøk eller samtale på kontoret. En forelder tar kontakt med ombudet pr telefon. Han er fortvilet over at ingen tar ansvar for helheten i tilbudet til barnet sitt, som får tjenester fra 5 ulike instanser. Han opplever at alle vegrer seg for å gå inn i problematikken og skyver ansvaret over på hverandre med den følge at barnet ikke får det tilbudet det har behov for. Foreldrene har ikke noe direkte å utsette på den enkelte saksbehandler men forstår ikke hvorfor ingenting skjer. Ombudet deltar på ansvarsgruppemøte og bidrar med å konkretisere oppgave- og ansvarsfordeling. Dette blir skriftliggjort og tidsangitt. Pårørende tar kontakt med ombudet og ber om hjelp. En rullestolbruker må ha tilsyn hele døgnet og ektefellen er utslitt av både brukers og egen sykdom. De har søkt om plass i sykehjem for bruker mens ektefellen skal på sykehus. Ombudet ringer ektefellen som mener at bruker trenger tilsyn hele døgnet og at de enda ikke har fått svar om han får komme på sykehjem mens ektefellen er på sykehus. Den uavklarte situasjonen gjør ektefellen utrygg og han er redd han må utsette det planlagte sykehusoppholdet. Ombudet tar kontakt med omsorgstjenesten og får vite at de jobber med å skaffe sykehjemsplass til bruker. Omsorgstjenesten mener at det å ha bruker hjemme blir siste utvei, men de tør ikke svare før de med sikkerhet vet om det er ledig plass. Dette blir avgjort i inntaksmøte om et par dager. Ombudet tilbakemelder bruker og ektefelle om at omsorgstjenesten gjør så godt de kan med å skaffe sykehjemsplass. Ombudet anmoder om at det blir gitt fortløpende informasjon til brukerne. En pårørende kontakter ombudet og forteller at bruker er innlagt på sykehjem for femte gang denne våren. Pårørende mener bruker ikke får godt nok tilbud av hjemmesykepleien og at han trenger fast plass på sykehjem. Bruker er forvirret og tar ikke til seg tilstrekkelig næring. Ombudet tar kontakt med omsorgstjenesten og får vite at saken er behandlet i inntaksteamet samme dag; de vurderer at bruker kan ha rullerende opphold to uker hjemme og to uker på sykehjemmet. Ombudet ber om at saken vurderes på nytt ettersom bruker nå er innlagt på sykehus igjen. Etter at omsorgstjenesten har konferert med sykehuset, tilbakemelder de at bruker fyller kriteriene for langtidsplass i sykehjem. Siden de ikke har noe langtidsplass ledig, innvilges han korttidsplass i mellomtiden. En eldre bruker ringer. Har grunnet sviktende helse og funksjonsevne søkt om hjemmehjelp og fått vedtak som innebærer opplæring av ektefellen 3 timer pr måned i 3 måneder, altså totalt 9 timer. Ombudet bistår med skriftlig klage som resulterer i at bruker gis medhold i at behovet er varig og får vedtak om 2 timer hjemmehjelp en gang pr måned. 16
En hjelpeverge tar kontakt med ombudet. Han forteller at den han er hjelpeverge for er blitt mer utagerende og at han mener tilbudet i spesialisthelsetjenesten ikke er hensiktsmessig for bruker. Hjelpevergen er usikker på om han har godkjent noe som kan bidra til å forverre situasjonen for bruker. Hjelpevergen mener bruker bør få hjelp i det bofellesskapet han bor og ber om råd for hvordan han bør gå frem. Ombudet motiverer hjelpevergen til å ta opp problematikken med Boveiledningstjenesten og be om at det etableres en ansvarsgruppe. Ombudet informerer om ansvaret som tilligger hjelpevergefunksjonen, og at de faglige beslutningene som tas er tjenesteapparatets ansvar. Bruker og pårørende tok kontakt med ombudet i 2004 i forbindelse med klage på behandling ved Legevakten som skjedde for flere år siden. Bruker har hatt en lengre sykdoms- og rehabliliteringsperiode og ikke følt seg i stand til å forfølge saken før nå. Ombudet informerer om at det er to muligheter i en slik sak og at det er to separate saksbehandlingsløp; Det ene er å rette klage på faglig standard til Helsetilsynet. Det andre er å søke erstatning via Norsk Pasientskadeerstatning. Bruker og pårørende vil i første omgang søke erstatning. Ombudet bistår med å fylle ut søknadsskjema til Norsk Pasientskadeerstatning(NPE) samt å nedtegne brukers og pårørendes opplevelse av hendelsen i eget vedlegg. Ombudet bistår underveis i saken blant annet når bruker og pårørende ønsker å kommentere journalutskrift og uttalelse fra Legevakten. Det går fram av uttalelsen at rutinene på Legevakten er skjerpet. Bruker mottar høsten 2006 vedtak fra NPE om at han har krav på erstatning. Ombudet informerer om at bruker har rett på fri advokathjelp i erstatningsutmålingen og henviser til advokat som har erfaring i slike saker. En bruker opplever å få avslag på søknad om praktisk bistand fra flere virksomheter i kommunen. Når ombudet tar kontakt, kommer det fram at virksomhetene som har vært innkoblet ser at bruker trenger hjelp, men synes det er vanskelig å vite hvem som er rett instans for å yte hjelpen. Ombudet deltar sammen med bruker i møte med representanter for hver av virksomhetene. Avklaringen i møte bidrar til at bruker får dekket det aktuelle hjelpebehovet. Ombudet anmoder om at tjenesteapparatet samarbeider i slike tilfeller, slik at brukere unngår å bli kasteballer i systemet. Bruker kommer til kontoret. Han har fått avslag på livsopphold og husleie. Sosialtjenesten legger til grunn at han har hatt inntekt og oppsparte midler, slik at han bør klare seg en viss periode. Bruker dokumenterer imidlertid hva han har benyttet inntekten til og at han nå er uten midler. Han opplyser videre at han har bedt om hjelp til å klage, men ikke fått dette. Ombudet oppfatter at vedtaket er uklart utformet og det ikke går tydelig frem hva som er innvilget og hva som er avslått. Søkers faktiske situasjon er heller ikke lagt til grunn ved vurderingen. I mellomtiden har bruker levert søknad om krisehjelp. Bruker får innvilget husleie og livsopphold for påfølgende måned, men avslag på strøm. Ombudet bistår med å påklage vedtaket som blir omgjort. Bruker får innvilget dekning av boutgifter, det vil si husleie og strøm fra tidspunktet han dokumenterte at han var uten midler. Ung bruker oppsøker kontoret. Han mottar livsopphold som han får utbetalt 2 ganger pr uke. Han ønsker å få utbetaling 1 gang pr uke. På grunn av manglende legitimasjon må han betale 30 kr hver gang han skal ta ut penger på posten. Dette utgjør et beløp på til sammen 240 kroner hver 4.uke. Det koster 350 kroner å få ny legitimasjon. Bruker mottar 450 kroner 2 ganger pr uke og ser seg ikke i stand til å greie en slik utgift. Ombudet tar kontakt med sosialtjenesten som opplyser at de tidligere har utbetalt livsoppholdet 1 gang pr uke, men at dette resulterte i søknader om krisehjelp. De vil likevel foreta en ny vurdering av dette for å gi ham en ny sjanse. Videre blir det gjort avtale om at han kan komme og søke om dekning av utgifter til legitimasjon. 17
En forelder oppsøker kontoret. Familien er ikke-etnisk norske og har flere enn 3 barn. Brukers anliggende er i hovedsak sosialhjelpssatsene. Han forstår ikke hvordan sosialtjenesten har kommet frem til satsen de benytter som grunnlag for å beregne sosialhjelpen. Han har blant annet hjemmeboende barn over 18 år som han ikke mottar stønad for. Ombudet setter opp regnestykket sammen med bruker og beregner ytelsene på bakgrunn av sosialtjenestens brosjyre over Veiledende sosialhjelpsnormer. Vi kommer frem til et beløp som er vesentlig høyere enn det sosialtjenesten har lagt til grunn. Når ombudet tar kontakt med saksbehandler går det frem at praksis i forhold til hjemmeboende ungdom over 18 år er svært ulik. Sosialtjenesten vurderer saken på nytt, og familien får innvilget livsopphold, der man tar hensyn til at foreldrene faktisk forsørger en ungdom over 18 år. Dette er også i tråd med tankegangen om å forhindre at ungdom unødig blir sosialhjelpsmottakere. Bruker tar kontakt pr telefon. Han er i delvis arbeid og mottar i tillegg dagpenger. Dagpengene ble tidligere i år stanset i 8 uker, fordi bruker ikke søkte ledig stilling. Han var i brev fra NAV-arbeid gjort oppmerksom på at stillingen var ledig og bedt om å søke. Bruker mener selv han ikke var kvalifisert til jobben, og at han derfor handlet i god tro da han unnlot å sende søknad. Han har påklaget vedtaket om stans i dagpenger. Vedtaket opprettholdes og sendes videre til endelig avgjørelse ved klage- og ankeenheten. Bruker er opptatt av at det bør gå ut et brev med varsel i forkant av stans i ytelse og ombudet støtter dette. Bruker oppsøker kontoret ved ukeslutt. Han opplyser at han er uten bolig fra i dag og vet ikke hvor han skal sove i natt. Det har vært kjent en tid at han må flytte fra en midlertidig bopel, og han er derfor usikker på hvilket distriktskontor han hører under. Ombudet tar kontakt med fraflyttings-kontoret som opplyser at saken er oversendt ett av de andre distriktskontorene. Ombudet kontakter mottaket ved dette kontoret med forslag om at et overnattingssted i sentrum blir benyttet i helgen. Saksbehandler gjør en rask avklaring og gjør avtale om at bruker møter opp på overnattingsstedet. Bruker kan derfra ta kontakt sosialtjenesten pr telefon for at innehaveren skal få bekreftelse om at oppholdet blir dekket. Ombudet bistår bruker i samtale på sosialkontoret den påfølgende uken. En enslig bruker med ikke-etnisk-norsk bakgrunn oppsøker kontoret. Han er svært frustrert og mener han ikke får den hjelpen han trenger på sosialkontoret. Vi gjør ny avtale der tolk er med. I denne samtalen gir bruker uttrykk for stor misnøye med saksbehandler på sosialkontoret. Bruker medbringer flere vedtak fra sosialtjenesten, der det blant annet er satt vilkår om oppmøte ved tiltakssted før utbetaling av sosialhjelp. Bruker forteller at han av og til må være hjemme hos sitt mindreårige barn når det er sykt. Dette er gyldig fravær, og ombudet understreker viktigheten av at bruker informerer og er i dialog med tiltaksstedet, slik at fraværet blir dokumentert som gyldig. Bruker har videre fått avslag på søknad om strøm med begrunnelse at strømregningen er stipulert og søker må først lese av strømmåler. Bruker medbringer 3 likelydende strømregninger som gjelder samme periode. Bruker kommer tilbake til kontoret få dager senere medbringende måleravlesning. Han er usikker på hva han skal gjøre videre. Ombudets tar kontakt med brukers saksbehandler som i store trekk bekrefter at det har vært vanskelig å samarbeide. Bruker har hatt avtaler på kontoret med tolk, der han ikke har møtt i følge saksbehandler. Saksbehandler deler ombudets syn på at dette blant annet handler om kultur-forskjeller og språkbarrierer. Saksbehandler er åpen for muligheten til at bruker får ny saksbehandler. Strømregningen blir dekket, og det blir gjort avtale om et møte der sosialtjenesten, bruker og tolk er til stede for å drøfte dette. Videre blir det gjort avtale om at all kommunikasjon i størst mulig grad skal gå via og med tolk til stede. 18
Vedlegg FUNKSJONSBESKRIVELSE FOR BRUKEROMBUDET I FREDRIKSTAD Jamfør vedtak i Fredrikstad kommunestyre 17.02.00, 19.10.02 og 30.03.06 Formål Brukerombudet skal arbeide for at det fra kommunal, fylkeskommunal eller statlige instanser ikke blir gjort urett mot eldre, syke, mennesker med funksjonshemming, trygdede og søkere/mottakere av sosiale tjenester bosatt i Fredrikstad kommune. Herunder: - Ivareta brukernes rettigheter ovenfor tjenestene og forvaltningen. - Å styrke brukernes medbestemmelse, innflytelse og rettssikkerhet på området. - Bidra til å styrke og sikre kvalitet på tjenestene. Arbeidsoppgaver Brukerombudet skal gi bistand til eldre, syke, mennesker med funksjonshemming, trygdede og søkere/mottakere av sosiale tjenester. Brukerombudet skal gi bistand til brukere og deres pårørende slik at de raskest mulig kan få den støtte og hjelp de har krav på fra kommune, fylkeskommune eller statlige instanser. Herunder: - Medvirke til at brukere er orientert om eksisterende klageordninger. - Bistå med formulering og ekspedisjon av klager. - I de situasjoner det er mulig, og det er ønskelig fra brukerens side, kan ombudet vurdere både faglige og administrative forhold etter at administrasjonens uttalelser er innhentet. Ombudets vurderinger er rådgivende, ikke besluttende. - Brukerombudet kan etter henvendelse, eller av eget initiativ, ta opp faglige og administrative forhold som ombudet mener kan forbedres direkte med den instans forholdet gjelder. Organisatorisk tilknytning Brukerombudet er et selvstendig organ under kommunestyret i Fredrikstad. Taushetsplikt Brukerombudet har taushetsplikt i samsvar med offentlighetslovens og forvaltningslovens bestemmelser, og eventuelle særlovers bestemmelser. Rapportering til kommunestyret Brukerombudet skal avgi årsmelding til kommunestyret innen 15. mars hvert år. Dersom det er oppdaget svakheter ved eksisterende klageordninger og saksbehandlingsrutiner, bør ombudet peke på dette i meldingen. Meldingen skal videre inneholde en oversikt over behandlingen av de enkelte saker som ombudet mener har allmen interesse, og nevne de tilfeller der det er gjort oppmerksom på mangler ved lover, forskrifter, retningslinjer eller administrativ praksis. Brukerombudet kan også på andre tidspunkter i året rapportere direkte til kommunestyret om forhold innen sitt arbeidsområde som ombudet ser som viktig å legge fram til politisk behandling. 19