Selbu kommune November 2006
Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Selbu kommunes kontrollutvalg i perioden 01.06.06-01.12.06. Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, 01.12.06 Arve Gausen /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Paula Borseth /s/ Prosjektmedarbeider - 2 -
Sammendrag I plan for forvaltningsrevisjon 2006 for Selbu kommune som ble vedtatt i kommunestyret ble oppfølging av Mebond skole prioritert først. Revisjon Midt-Norge IKS fikk i brev av 24.03.06 bestilling av forvaltningsrevisjonsprosjektet. Utforming av problemstillinger har skjedd i dialog med kontrollutvalgets sekretariat. Problemstilling for undersøkelsen har vært følgende: Gjennomføres byggeprosjektet Bell skole i samsvar med kommunestyrets forutsetninger? For å kunne besvare denne problemstillingen har revisor valgt å belyse fire delproblemstillinger: 1. Er byggeprosjektet planlagt gjennomført i henhold til kommunens rutiner og god prosjektstyring? 2. Er anbudsprosessen av entreprisene gjennomført i samsvar med lov og regelverk? 3. Er økonomistyring av byggeprosjektet i henhold til kommunestyrets mandat og god prosjektstyring? 4. Er organiseringen av prosjektstyring i henhold til god prosjektorganisering for byggeprosjektet? Datamaterialet som ligger til grunn for vurderinger og konklusjoner er samlet inn gjennom dokumentgjennomgang og intervju med nøkkelpersoner. Revisor konkluderer med at Selbu kommunen har gjennomført byggeprosjektet i samsvar med kommunestyrets mandat og god prosjektstyring. Kommunen har imidlertid forbedringspotensialer i gjennomføringen som omhandler: - Det er behov for en gjennomgang av kommunens økonomireglement fra 1999. - Kommunen bør i neste byggeprosjekt vedta reguleringsplan og avklare trafikkløsning for området før oppstart av byggeprosjektet vedtas. - Kommunen tar KOFAs uttalelse om anskaffelse av totalentreprenør og arkitekt i byggeprosjektet til etterretning og endrer på kommunens anskaffelsespraksis for å sikre at regelverket følges i kommunen. - Kommunens beregning av terskelverdi og bruk av konkurranse med forhandlinger for anskaffelse av totalentreprisen er uklar i forhold til regelverket. Bruk av åpen eller begrenset anbudskonkurranse for totalentreprisen hadde vært i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. - Kommunen mangler skriftelige rutiner for avstemming mellom prosjektleders regnskap og kommunens prosjektregnskap. - Det har vært tre politiske plan- og byggekomiteer i dette byggeprosjektet, kommunen bør vurdere om en byggekomité bør ha ansvar for både planlegging og gjennomføring av nye vesentlige byggeprosjekt i kommunen. - Plankomiteen i byggeprosjektet mangler rutiner for å behandle avvik fra mandat gitt av formannskapet og kommunestyret i utarbeidelse av forprosjektet i dette byggeprosjektet. - Plankomiteens medlemmers stemmeberettigelse er uklar og bør vurderes på nytt. Revisor anbefaler kommunen å gjennomføre en opplæring/kompetanseheving på lov og forskrift om offentlige anskaffelser for å sikre at kommunens anskaffelser er i samsvar med lov og forskrift i nye byggeprosjekter. Dette gjelder og der kommunen kjøper tjenesten fra andre leverandører. - 3 -
INNHOLDSFORTEGNELSE SAMMENDRAG...3 1 INNLEDNING OG BAKGRUNN FOR UNDERSØKELSEN...5 1.1 BAKGRUNN...5 1.2 BAKGRUNN FOR UTBYGGING AV MEBOND (BELL) SKOLE I SELBU KOMMUNE...5 1.3 BYGGEPROSJEKT I KOMMUNEN...5 2 PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER...5 2.1 PROBLEMSTILLING...5 2.2 AVGRENSNING...6 2.3 REVISJONSKRITERIER...6 3 GJENNOMFØRING OG METODE...6 4 ER BYGGEPROSJEKTET PLANLAGT GJENNOMFØRT I HENHOLD TIL KOMMUNENS RUTINER OG GOD PROSJEKTSTYRING?...7 4.1 RESULTAT AV DATAINNHENTING...7 4.2 REVISORS VURDERINGER...8 5 ER ANBUDSPROSESSEN AV ENTREPRISENE GJENNOMFØRT I SAMSVAR MED LOV OG REGELVERK?...9 5.1 RESULTAT AV DATAINNHENTING...9 5.2 REVISORS VURDERINGER...12 6 ER ØKONOMISTYRING AV BYGGEPROSJEKTET I HENHOLD TIL KOMMUNESTYRETS MANDAT OG GOD PROSJEKTSTYRING?...12 6.1 RESULTAT AV DATAINNHENTING...12 6.2 REVISORS VURDERING...13 7 ER ORGANISERINGEN AV PROSJEKTSTYRING I HENHOLD TIL GOD PROSJEKTORGANISERING FOR BYGGEPROSJEKTET?...13 7.1 RESULTAT AV DATAINNHENTING...14 7.2 REVISORS VURDERINGER...16 8 HØRING...17 9 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER...17 Vedlegg 1. Selbu kommunes høringssvar på rapporten 2. Oversikt over kommunestyrets saker for byggeprosjektet Bell skole - 4 -
1 Innledning og bakgrunn for undersøkelsen 1.1 Bakgrunn I plan for forvaltningsrevisjon 2006 for Selbu kommune som ble vedtatt i kommunestyret ble oppfølging av Mebond skole prioritert først. Der er det beskrevet: Oppfølging av byggeprosjekt, Mebond skole. Formålet med prosjektet har vært å følge opp at byggeprosjektet gjennomføres ihht kommunestyrets vedtak og at gjeldene lover og forskrifter følges. Vurdering av ansvarsforholdet mellom rådmannen og byggekomiteen inngår som en del av prosjektet. Bestilling: Revisjon Midt-Norge IKS fikk i brev av 24.03.06 bestilling av forvaltningsrevisjonsprosjektet en oppfølging av Mebond skole utført som et forvaltningsrevisjonsprosjekt fra kontrollutvalgets sekretariat. 1.2 Bakgrunn for utbygging av Mebond (Bell) skole i Selbu kommune I 1998 ble det igangsatt et arbeid med utredning av Mebond skole. Dette fordi skolen ikke tilfredsstilte arbeidsmiljølovens bestemmelser om innemiljø og brannforskrifter. På samme tid ble det også satt i gang en utredning om framtidig bruk av Bellområdet. Etter dette har kommunestyret behandlet flere rapporter fra administrasjonen om: Ny Mebond skole utredning om driftsmessige konsekvenser og hvordan skolen kan fylles opp. I K-sak 31/05 vedtok kommunestyret godkjenning av forprosjekt og kostnadsramme. Fastsetting av navn på den nye skolen i Mebond - Hovedutvalg oppvekst og kultur vedtok den 09.05.06 at navnet på den nye skolen skal være Bell skole. Vi vil videre i prosjektet referere til det nye navnet for skolen. Der det siteres Mebond i saker eller brev, benevnes skolen som dette. Skolen ble tatt i bruk fra høsten 2006, dette er i samsvar med fremdriftsplanen for byggeprosjektet. 1.3 Byggeprosjekt i kommunen Gjennomføring av byggeprosjekt kan deles inn i ulike faser i kommunen. Første fase er initierings- og planleggingsfase som vurderer kommunens behov for nytt bygg. Deretter vedtas oppstart av byggeprosjektet hvor en anskaffelse og gjennomføringsfase startes. Gjennomføringsfasen varer til bygget er ferdig og tas i bruk. I disse fasene er det viktig at kommunen har en effektiv byggeprosess, hensiktsmessig prosjektstyring og organisering av ansvar for å sikre at byggeprosjektet utføres i samsvar med kommunestyrets vedtak og innenfor avsatt ramme. Det er også viktig at kommunen gjennomførerer byggeprosjektet i samsvar med lov og forskrift, egne rutiner og god praksis. Dette for å oppnå effektiv bruk av kommunens ressurser til det beste for innbyggerne i kommunen. 2 Problemstilling og revisjonskriterier 2.1 Problemstilling Problemstillingen i undersøkelsen har vært: Gjennomføres byggeprosjektet Bell skole i samsvar med kommunestyrets forutsetninger? For å kunne besvare denne problemstillingen har revisor valgt å belyse fire delproblemstillinger: 5. Er byggeprosjektet planlagt gjennomført i henhold til kommunens rutiner og god prosjektstyring? 6. Er anbudsprosessen av entreprisene gjennomført i samsvar med lov og regelverk? 7. Er økonomistyring av byggeprosjektet i henhold til kommunestyrets mandat og god prosjektstyring? 8. Er organiseringen av prosjektstyring i henhold til god prosjektorganisering for byggeprosjektet? - 5 -
2.2 Avgrensning Revisor har i prosjektet hatt fokus på den saksbehandling og informasjon som kommunen benyttet for å gjennomføre byggeprosjektet. Revisor har ikke vurdert teknisk kvalitet av bygging og byggematerialer i forvaltningsrevisjonsprosjektet. 2.3 Revisjonskriterier Revisjonskriterier i prosjektet har vært kommunestyrets oppstartsvedtak for byggeprosjektet, K-sak 31/05 Mebond skole godkjenning av forprosjekt og kostnadsramme. Vedlegg 1 beskriver kommunestyrets saker som omhandler byggeprosjektet. Lov og regelverk for offentlige anskaffelser med veiledere fra NHD. Lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter ble iverksatt 1.7.2001. Hensikten med regelverket var å fremme konkurranse om kommunale oppdrag, unngå at kommunene favoriserer lokalt næringsliv ved større anskaffelser og samtidig bidra til effektive innkjøp og kostnadsbesparelser. Konsekvensene av loven er strengere krav til innkjøpsfunksjonen. Forskriften gjelder for alle offentlige anskaffelser av varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider. Dette er et område hvor det tidligere har vært ulike regelverk. Reglene er ment å oppfylle Norges forpliktelser i henhold til EØS-avtalen, og bygger på direktiver gitt av EU. Reglene i loven regulerer hvordan en anskaffelsesprosess skal foregå, og setter en del grunnleggende krav til prosessen gjennom lovens 5. I tillegg gir forskriften om offentlige anskaffelser nokså detaljerte regler for prosessens forskjellige faser. Kommunen er gjennom lov om offentlige anskaffelser forpliktet til å følge grunnleggende prinsipper om effektive anskaffelser, forretningsbaserte disposisjoner og likebehandling. Kommunens økonomireglement gir retningslinjer for hvordan investeringsprosjekt skal initieres, gjennomføres og sluttbehandles i kommunen. Norsk Standard - NS 3420 Beskrivelsestekster for bygg, anlegg og installasjoner er den mest omfattende standarden innenfor byggebransjen - NS 8405 Norsk bygge- og anleggskontrakt - NS 8406 Forenklet norsk bygge og anleggskontrakt Plan- og Byggekomiteens mandat og beskrevne rutiner for gjennomføring av byggeprosjektet i F-sak 115/05. Kommunens administrative dokumenter som omhandler gjennomføring av byggeprosjektet Budsjett og prosjektregnskap for byggeprosjektet. 3 Gjennomføring og metode Denne forvaltningsrevisjonsrapporten har blitt gjennomført i henhold til NKRFs Standard for forvaltningsrevisjon, som er gjeldende standard for god kommunal revisjonskikk i kommunesektoren. Rapporten er utarbeidet av Revisjon Midt-Norge IKS. Oppdragsansvarlig revisor og prosjektmedarbeider har gjennomført undersøkelsen og prosjektet har blitt kvalitetssikret av styringsgruppen underveis i prosjektet. Vi har i prosjektet gjennomført intervju/møte med kommunens prosjektleder, tjenesteleder ved teknisk drift, konstituert økonomisjef og rådmannen i kommunen. I tillegg har vi hatt oppfølgings- og avklaringssamtaler med disse. Vi har gjennomført dokumentanalyse av saksdokumenter, KOFA sak 243/2005 og rutiner for byggeprosjektet. Den økonomiske status for byggeprosjektet i forhold til det oppsatte budsjettet er vurdert, og vi har gjennomgått møtereferat fra byggekomité og prosjektleder og evaluert protokoller fra innkjøp i prosjektet. - 6 -
4 Er byggeprosjektet planlagt gjennomført i henhold til kommunens rutiner og god prosjektstyring? 4.1 Resultat av datainnhenting Spilleregler om ansvar og oppgavefordeling i byggeprosjektet Bell vedtatt i F-sak 115/05: - Prosjektleder fører prosjektregnskap. - Prosjektleder skal rapportere skriftlig til byggekomiteen om fremdrift og kostnader. Denne rapporteringen skjer hver 14. dag eller etter den hyppighet som byggekomiteen bestemmer. - Rapporten sendes også til ordfører og rådmann. - Prosjektleder deltar i byggekomiteens møter slik byggekomiteen ønsker det. - En representant fra byggekomiteen oppnevnes til kontaktperson mellom prosjektleder og byggekomiteen. Denne personen deltar i prosjektmøter/byggemøter sammen med prosjektleder. - Byggekomiteen avholder jevnlige møter, fortrinnsvis etter hver rapportering fra prosjektleder. Det føres referat fra byggekomiteens møter. Referat sendes ordfører, rådmann og prosjektleder. - Formannskapet forutsetter at formannskapet og kommunestyre blir holdt løpende orientert av ordfører/rådmann. - Innspill om endringer i prosjektet fra brukere etc. skal behandles i byggekomiteen som skal ta stilling til om prosjektleder skal få disse innarbeidet i prosjektet. - Kommunens regler for anvisning av regninger i prosjektet skal følges. Regninger skal i tillegg attesteres av prosjektledelsen. - Byggekomiteens avgjørelser skjer ved simpelt flertall. Byggekomiteen er vedtaksfør når 2/3 av medlemmene møter. Ved stemmelikhet har formannen dobbeltstemme. Revisor vurderer spillereglene i F-sak 115/05 både som funn og kriterier i oppfølging av byggeprosjektet. Kommunestyret har vedtatt oppstart og finansiering av byggeprosjektet Bell skole. Dette er i henhold til rutiner for gjennomføring av investeringsprosjekt i kommunens økonomireglement. Det utarbeides et eget prosjektregnskap i kommunen samt at prosjektleder fører eget regnskap for prosjektet for å holde oversikt over om det er samsvar mellom budsjett og regnskap. Prosjektleder rapporterer jevnlig i byggekomiteens møter om status økonomi og fremdrift. Det er beskrevet i økonomireglementet at kommunestyret skal vedta byggeregnskapet innen 6 mnd etter at arbeidet er ferdigstilt. Kommunestyret skal vedta byggeregnskapet for prosjektet normalt innen 6 mnd etter at arbeidet er ferdig i jfr. økonomireglementet Økonomireglementet er fra 1999 og mangler oppdatering, kommunen er likevel kjent med Lov om offentlig anskaffelser og forskrifter til denne loven. Det er opplyst at lov m/forskrift brukes ved anskaffelser. Økonomiplan Tabell 1 Budsjetterte midler til skoleutbygginga slik budsjett m/endringer viser År 2004 2005 2006 Sum Budsjett 0 20.000.000 40.700.000 60.700.000 Kommunen har lagt inn investeringen i økonomiplan 2005-2006 som er i henhold til 44 i kommuneloven. Kostnadsoverslaget synes å være reelt og er oppsatt etter NS 3420 som viser alle antatte (kjente) kostnader til byggeprosjektet. Kostnadsoverslaget for byggeprosjektet er i følge K-sak 31/05 på til sammen, 60.7 mill kr inklusive mva, og det finansieres med 54.7 mill kr i lån og resten fra driftsbudsjett med deler av mva - kompensasjonen. - 7 -
Fullstendig finansiering Opptak av lån til prosjektet er behandla av fylkesmannen og godkjent. Dette begrunnes med at kommunen var registret i ROBEK 1 fram til 25.08.06. For opptak av lån i 2005 har Fylkesmannen i Sør-Trøndelag ved brev av 1.7.2005 godkjent lån til Mebond skole (Bell skole) med 20 mill kr. For opptak av lån i 2006 har Fylkesmannen i Sør-Trøndelag ved brev av 9.6.2006 godkjent lån til bygging av Mebond skole (Bell skole) med 40,7 mill kr. Det er totalt godkjent lån for 60,7 mill. Finansiering av rammen er godkjent av fylkesmannen grunnet kommunen tidligere var ROBEK kommune. Driftsmessig konsekvens: I K-sak 74/05 var det utarbeida en konsekvensvurdering av utbygginga - Bell skole. Total innsparing drift av skolen og teknisk drift av skolebygget basert på saken og driftsavdelingas beregning av drift for ny skolen viser: Tabell 2 Driftsmessig konsekvens for utbygginga Innsparing skole Kr 2 415 000 Innsparing teknisk drift Kr 1 200 000 Teknisk drift ny skole Kr 1 800 000 Total innsparing Kr 1 815 000 I tilknytting til behandling av utredning om konsekvenser med bygging og oppfylling av ny skole, er det fra driftsavdelinga foretatt beregninger på driftsutgifter for Bell skole med bakgrunn i gitt norm for slike driftsutgifter. På sikt vil kommunen spare 1,8 mill i driftsutgifter i forbindelse med byggeprosjektet. Kommunestyrevedtak i byggeprosjektet Alle vedtak som er gjort i tilknytting til planlegging og bygging av Bell skole, er samlet i et eget dokument vedlegg 1. Revisor vil vurdere nærmere rekkefølgene av følgende vedtak: K-sak 31/05 Godkjenning av forprosjekt og kostnadsramme for ny Mebond skole K-sak 03/06 Reguleringsplan for del av Bellområdet sluttbehandling I plankomiteens arbeid ble det påpekt av driftsavdelingas representant at arbeidet med reguleringsplan måtte igangsettes før valg av tomt og bygging ble gjennomført for utbygging av Bell skole. 4.2 Revisors vurderinger Revisor mener at kommunen har gjennomført utbygginga i henholdt til kommunens rutiner og god prosjektstyring. Vi ser likevel at kommunen har noen utfordringer: Kommunens økonomireglement er fra 1999. Der beskrives rutiner for hvordan investeringsprosjekt skal gjennomføres. Det er likevel revisors oppfatning at det kan være hensiktsmessig med en gjennomgang av disse rutinene. Revisor viser til veiledende reglement utarbeidet av forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring som er rådgivende innenfor dette området. Det er viktig for kommunen å oppdatere økonomireglementet for å ta høyde for nye lov og forskriftsendringer i denne perioden og gjøre disse kjent i kommunen, samt å ha oppdaterte retningslinjer for kommunens behandling av investeringsprosjekt. Kommunen har vedtatt godkjenning av forprosjekt og kostnadsramme for ny Bell skole den 02.05.05. Kommunen har behandlet reguleringsplan for skoleområdet den 30.01.2006. I k-sak 54/06, den 18.9.06 er vedtaket for oppstart og bygging av undergang ved Bellvegen utsatt. Revisor er av den oppfatning at kommunen hadde fått en bedre og mer effektiv gjennomføring av byggeprosjektet om reguleringsplanen og trafikkløsningen for området rundt skolen hadde vært avklart før oppstartsvedtaket for skolebygginga ble vedtatt i kommunestyret. Dette hadde forenklet både kommunens og entreprenørenes gjennomføring av utbygginga samt at brukerne av skolen hadde en trafikkløsning på plass ved oppstart og bruk av skolen høsten 2006. 1 Register for betinget godkjenning og kontroll - 8 -
5 Er anbudsprosessen av entreprisene gjennomført i samsvar med lov og regelverk? 5.1 Resultat av datainnhenting Lov om offentlige anskaffelser 5 Grunnleggende krav Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god foretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Forskrift om offentlige anskaffelser 2-2 Terskelverdier Forskriftens del 2 gjelder for kontrakter der den anslåtte verdi eksklusive merverdiavgift, overstiger 40,5 mill for bygge og anleggskontrakter. Forskriftens del 3 gjelder kontrakter der den anslåtte verdi er under 40,5 mill eks mva. 2-3 beregning av anskaffelsens verdi: 1. Anskaffelsens verdi beregnes på grunnlag av den samlede verdi av de kontrakter som utgjør anskaffelsen på kunngjøringstidspunktet. 2. Valget av metode for beregning av anskaffelsens verdi skal ikke foretas i den hensikt å unngå at bestemmelser i denne forskrift får anvendelse på kontrakten. 3. En planlagt anskaffelse kan ikke deles opp. Del 2 4-1 tillatte anskaffelsesprosedyrer Anskaffelsen skal foretas ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse Forhandlinger 9-3 Gjennomføring av konkurranse med forhandlinger Nr 4. Det er adgang til å forhandle om endringer eller suppleringer av alle sider ved tilbudene, så som forretningsmessige vilkår, pris og tekniske spesifikasjoner. Nr 5. Forhandlinger skal skje i samsvar med de alminnelige regler, herunder kravene til likebehandling, taushetsplikt og god forretningsskikk. BAHR skriver i sin kommentarutgave til 9-3 nr 4 og 5 at Oppdragsgiver skal bevare taushet omkring innholdet av de tilbudene som er kommet inn. Informasjonen om innholdet i et tilbud kan følgelig ikke benyttes direkte til å presse prisen ned på et annet tilbud. Forhandlingen må holdes innenfor rammene av konkurransegrunnlaget. Del 3 11-1 Tillatte anskaffelsesprosedyrer Anskaffelsen skal foretas ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse eller ved konkurranse med forhandlinger. 18-1 Plan- og designkonkurranse (8) Juryen skal utelukkende bestå av fysiske personer som er uavhengige av konkurransedeltakerne. Dersom en særskilt yrkesmessig kvalifikasjon kreves for å delta i designkonkurransen, skal minst en tredel av juryen være i besittelse av samme eller tilsvarende kvalifikasjon. Anskaffelse av prosjektleder Kunngjøring av rådgivingstjenester er utlyst den 06.06.2004 i Norsk Lysningsblad i forbindelse med utbygging av (Mebond) Bell skole. Rådgivingstjenester ble utlyst som konkurranse med forhandlinger. Kommunens kontakt person var sektorsjef oppvekst. Anskaffelsesprotokoller er utarbeidet for anskaffelsen og rådgiver ble valgt. Det er inngått avtale med rådgivende konsulentfirma Myklebust AS. Avtalen regulerer oppdraget, tidsfrister, pris, forsinkelser, rådgivningsfeil, forsikring og tvister. - 9 -
For anskaffelse av prosjektleder gjelder 2-4, kategori 11 i forskriften og definerer anskaffelsen som en tjenestekontrakt. Terskelverdi for vare og tjenestekontrakter er 1,8 mill eks mva som regulerer om forskriftens del 2 eller 3 skal gjelde. I anskaffelsesprotokollen er anslått verdi på anskaffelsen kr 500 000. Dette betyr at forskriftens del 3 skal gjelde for anskaffelsen. 11-1 beskriver at anskaffelsen skal foretas ved åpen eller begrenset eller ved konkurranse med forhandlinger. Oppdragsgiver står her fritt til å velge anskaffelsesform. Anskaffelse av rådgivende arkitekter Kunngjøringer av arkitekt, begrenset plan- og designkonkurranse Mebond skole er utlyst den 13.11.2003. Konkurransen ble utlyst som begrenset konkurranse. Anskaffelsesprotokoller er utarbeidet for anskaffelsen og arkitekt ble valgt. Det er inngått avtale med HSØ-arkitekter. For anskaffelse av arkitekt gjelder 2-4 kategori 12 i forskriften og definerer anskaffelsen som en tjenestekontrakt. Terskelverdi for vare og tjenestekontrakter er 1,8 mill eks mva som regulerer om forskriftens del 2 eller 3 skal gjelde. I anskaffelsesprotokollen er det anslått verdi for anskaffelsen ca 2 mill. Dette betyr at forskriftens del 2 skal gjelde for anskaffelsen. 4-2 beskriver at anskaffelsen skal foretas ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse. Konkurransen ble påklaget av arkitektfirma Lunde & Løvseth i brev av 7. mai 2004 til kommunen. Klagen omhandlet at den arkitektfaglige kompetanse utgjorde 1/3 del av juryen og uenighet om arkitektfaglige valg i vinnerutkastet var hensiktsmessig. Brevet ble besvart av Selbu kommune den 13.05.2004 hvor det ble redegjort for Lunde & Løvseths anførsler. Saken ble påklaget videre til KOFA av Arkitektfirmaet. KOFAs sak 150/2004 behandlet saken og konkluderte med at Selbu kommune har overtrådt forskrift om offentlige anskaffelser 18-1 (8) ved at juryen ikke hadde de nødvendige yrkesmessige kvalifikasjoner. Klagenemda har ikke tilstrekkelig grunnlag til å ta stilling til om klager har krav på erstatning utover de 60 000 kr han har fått for deltakelse i konkurransen. Selbu kommune inngikk en avtale med innklager om en minnelig ordning der kommunen betaler Kr 125.000,-. Dette er betalt ved bilag 254662-05 og anvist 02.09.05. Selbu kommune søkte deretter regress til rådgivende ingeniører PTL for kr 62.500,-. Dette beløpet er innbetalt til kommunen 18.04 2006. Anskaffelse av Totalentreprise Første Kunngjøringer i Norsk Lysningsblad i forbindelse med utbygging av Bell skole 09.03.2005 ble kansellert Årsaken til kansellering av kunngjøringen var endring av anskaffelsesprosedyre fra åpen anbudskonkurranse til konkurranse med forhandlinger. Ny kunngjøring ble sendt ut den 18.03.2005 Totalentreprise Bell skole hvor konkurranse med forhandlinger ble kunngjort. Anskaffelsesprotokollen er utarbeidet for anskaffelsen. Primahus AS fikk tilslaget grunnet beste anbud i forhold til kommunens kriterier for anskaffelsen. Endring av entrepriseform i byggeprosjektet I et notat til byggekomiteen utarbeidet av Myklebust v/ Sandvik den 13.04.05, begrunnes endringen av prosedyre for gjennomføring av anbudskonkurranse slik: Anbudskonkurransen for Mebond skole ble første gang kunngjort 09.03.2005 som en åpen anbudskonkurranse. Vi kom deretter frem til at for dette prosjektet ville det være mer hensiktsmessig både for oppdragsgiver og tilbydere å endre anskaffelsesprosedyren til konkurranse med forhandlinger. Den opprinnelige kunngjøringen ble deretter kansellert, uten at konkurransen av den grunn ble avlyst. Samtlige påmeldte tilbydere ble orientert om den endrede anskaffelsesprosedyren 17.03.2005. Konkurranse med forhandlinger ble kunngjort 18.03.2005. Konkurransegrunnlaget ble deretter sendt ut til tilbyderne 30.03.2005. Endringer av anskaffelsesprosedyren er fullt tillatt, og er etter vår mening utført i henhold til regler som fremkommer av Forskrift om offentlige anskaffelser. Hensikten har utelukkende vært å kunne - 10 -
oppnå en åpen dialog i anbudskonkurransen, til beste for både oppdragsgiver og tilbyder; slik Forskriften tillater det. Anskaffelsesprotokollen I anskaffelsesprotokollen m/vedlegg den 18.03.05 beskrives anslått verdi til 38,2 mill for byggeprosjektet. Dette betyr at forskriftens del 3 gjelder for anskaffelsen. 11-1 beskriver at anskaffelsen skal foretas ved åpen eller begrenset eller ved konkurranse med forhandlinger. Oppdragsgiver står fritt til å velge anskaffelsesform. Tilbudsfrist og tilbudsåpning var 9. mai kl 14.00. I vedlegg til K-sak 31/05 - godkjenning av forprosjekt og kostnadsramme den 18.04.05 beskriver rådmannen behovet for økt ramme for byggeprosjektet til 64,4 mil inkl mva - ca 50 mill eks mva. Rammen er ikke i samsvar med vedlegg fra Myklebust den 18.03.05 på 38,5 eks mva. Kostnader som er kommet med i tillegg er blant annet: Bruk av Gimle som midlertidig skolebygg 1,4 mill inkl mva Endringer av eksisterende skole rives og det bygges en helt ny skole 7,8 mill inkl mva Øking areal fra 2865 m² til 3270 m² 6,8 mill inkl mva prisstigning 2,7 mill inkl mva Saken ble behandlet i Formannskapet den 18 og 28.04.05 og i kommunestyret den 02.05.05 Klage på anskaffelsen av totalentreprisen Anskaffelsen av totalentreprisen Bell skole ble påklaget til KOFA av Veidekke ASA. De har følgende anførsel: I første forhandlingsmøte opplyste innklagede hver tilbyder om prismessig differanse fra deres tilbud ned til laveste tilbyder. Klager som hadde laveste pris, ble imidlertid ikke opplyst om at de andre tilbyderne var blitt informert om rangeringen. Det anføres at fremgangsmåten er i strid med de grunnleggende regler om likebehandling og god forretningsskikk. Videre anføres det at kontraktens verdi er over tersklene i 2-2 og at prosedyren konkurranse med forhandling dermed er ulovlig. Klagenemndas sak 243/2005 den 30. oktober 2006 konkluderte med at Selbu kommune har brutt kravene om taushetsplikt og god forretningsskikk i lovens 5 og forskriftens 3-1 og 16-3(5) ved å opplyse de øvrige tilbyderne om deres prosentmessige prisforskjell fra klagers tilbud. Det er videre uklart for nemnda hva som konkret ble anskaffet av produksjonsutstyr og verdien av dette, og derved om det bringer anskaffelsen over terskelverdien. Dette innebærer at nemnda er avskåret fra å ta stilling til om oppdragsgiver har kunngjort konkurransen etter riktig del i forskriften og om gjennomføringen av anskaffelsen som en konkurranse med forhandling etter forskriftens del III er i samsvar med regelverket. På grunn av dette har nemnda i drøftelsene ovenfor anvendt bestemmelsene i forskriftens del III. Erstatning Klagenemnda mangler grunnlag for å uttale seg om erstatningsspørsmål, jf klagenemndeforskriftens 12. Konesekvens for kommunen Etter at kontrakt er inngått kan den tilbyder som mener seg forbigått reise erstatningssøksmål for domstolene. Dersom saksøker har blitt påført tap som en klar følge av kvalifisert brudd på regelverket, kan oppdragsgiver bli idømt erstatningsansvar for den positive kontraktsinteressen, dvs. forventet fortjeneste tilsvarende som om vedkommende hadde fått kontrakten. I tillegg til ovennevnte er det etablert et tvisteløsningsorgan fra 01.01.03: Nemnda for offentlige anskaffelser. Klagenemnda (KOFA) er klageinstans for brudd på lov om offentlige anskaffelser. Ansvar Det er Selbu kommune som har ansvaret for anskaffelsen. I dette tilfellet er det prosjektleder som har utført anskaffelsen på oppdrag fra kommunen. Punkt 8 i avtalen mellom kommunen og prosjektleder regulerer rådgivningsfeil. Det er det beskrevet: Erstatningsansvar for rådgivningsfeil er begrenset til følgende beløp: erstatningsansvar i hvert skadetilfelle begrenses til kr 3 mill. Erstatningsansvar for hele oppdraget begrenses til kr 9 mill. Ansvarsbegrensningen gjelder ikke der tapet skyldes forsett eller grov uaktsomhet. - 11 -
Anskaffelse av inventar Ingen utlysing er foretatt ved anskaffelse av inventar. Dette ble vurdert som ikke tjenlig på grunn av en god del gjenbruk. Prosjektleders uttalelse i intervju om dette forholdet er. En del av den gamle utsmykkinga slik som bilder, mosaikkbilder og smijernsmotiver fra de 3 skolene som nå skal samles i Bell skole blir gjenbruk i utsmykkinga i nyskolen. En del nye gardiner kjøpes inn, men ikke alle vinduer får gardiner da utsikten blir forringa ved det. De såkalte Amøbene i undervisningsområdene, for kun den utsmykking som laseringa av romma gir. Nytt inventar til Bell skole er anskaffet fra leverandører som er med på Selbu kommunes innkjøpsordning. Kravet i lov og forskrift er at rammeavtaler skal inngås etter anskaffelsesregelverkets prosedyrer. 5.2 Revisors vurderinger Anskaffelse av prosjektleder og inventar er gjennomført i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Anskaffelse av arkitekt er påklaget til KOFA. KOFA har konkludert med at Selbu kommune har overtrådt forskrift om offentlige anskaffelser 18-1 (8) ved at juryen ikke hadde de nødvendige yrkesmessige kvalifikasjoner. Anskaffelse av hoved- og delentreprenører er påklaget til KOFA. KOFA har konkludert med at Selbu kommune har brutt kravene om taushetsplikt og god foretningsskikk. Det er videre uklart for nemnda hva som konkret ble anskaffet av produksjonsutstyr og verdien av dette, og derved om det bringer anskaffelsen over terskelverdien og om forskriftens del 2 skal gjelde for anskaffelsesprosedyre. Revisor ber kommunen om å ta KOFAs avgjørelse til etterretning og endre kommunens anskaffelsespraksis på området. Revisor mener at terskelverdiberegningen for anskaffelsen i kunngjøringstidspunktet på 38,2 mill eks mva den 18.03.05 ikke er i samsvar med rådmannens vedlegg i K-sak 31/05 utarbeidet den 18.04.05 hvor anskaffelsen er beregnet til ca 50 mill eks mva. I rådmannens vedlegg pekes det på årsaken til økningen skyldes endringer i at eksisterende skole skulle rives og ny skole skulle bygges, økning av areal, prisstigning osv. Det kommer ikke frem om Myklebust har tatt høyde for disse endringene i sin beregning av terskelverdien på kunngjøringstidspunktet. Revisor mener det er kort tid mellom beregning av terskelverdien i kunngjøringen og i rådmannens vedlegg og er overrasket over avviket i rammen på ca 12,5 mill. Det er derfor uklart for revisor om kommunen kan benytte seg av konkurranse med forhandlinger som anskaffelsesprosedyre for anskaffelse av hoved- og delentreprenør. En åpen eller begrenset anbudskonkurranse vil være i samsvar med lov og forskrift for denne anskaffelsen. Anskaffelse av inventar er i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. 6 Er økonomistyring av byggeprosjektet i henhold til kommunestyrets mandat og god prosjektstyring? 6.1 Resultat av datainnhenting Prosjektregnskapet statusoversikt Kostnader og finansiering er ført på eget objekt, Nye Bell skole i investeringsregnskapet i kommunen for regnskapene 2005 og 2006. I tillegg fører prosjektleder eget regnskapet for investeringsprosjektet Bell skole. - 12 -
Tabell 3: Statusoversikt budsjett - regnskap fra Prosjektleder for byggeprosjektet den 25.10.2006 Beskrivelse Forventet/ Sikkerhetsmargin Budsjett Forbruk Felleskostnader 45 000 45 000 Entreprenør kostnader 37 705 000 295 000 38 000 000 Tele- og automatisering 192 000 125 000 Utomhuskostnader 491 000 0 Prosjektkostnader 3 489 000 4 054 000 Inventar og utstyr 1 449 000 1 000 000 Riving 600 000 600 000 Byggelånsrente 1 120 000 1 120 000 Mva 11 465 000 11 453 000 Spesielle kostnader 1 796 000 1 424 000 Reserve 2 347 000 2 347 000 2 878 096 Sum 60 699 000 2 642 000 60 699 096 Prosjektregnskapet for byggeprosjektet er i samsvar med rammen fra kommunestyret. Vi ser at sikkerhetsmarginen er redusert fra kr 770 000 til kr 295 000 for totalentreprisekostnader og reserven som er avsatt til byggeprosjektet reduseres fra 2,8 mill til 2,3 mill. Totalt er det 2,6 mill i reserve i byggeprosjektet. Årsaken til reduksjon av sikkerhetsmarginen er endringsmeldinger underveis i byggeprosjektet. Prosjektleder rapporter til byggekomiteen jevnlig gjennom byggeprosessen. Disse rapportene omhandler: byggeprosjektets økonomiske status, framdrift og endringer pr. møte dato. Revisor har fått oversikt over 11 rapporter som er sendt fra Myklebust AS. Den siste er datert 28.07.06 og beskriver: Budsjettet for Bell skole kr 60.7 mill inkl. mva ingen avvik i forhold til budsjett. I rapporten beskrives endringsmeldinger som er godkjent av byggekomiteen i perioden. Revisor har mottatt referat fra byggemøter. I byggemøtene gjennomgås blant annet rapportene fra Prosjektleder. Prosjektleder opplyser at det, er foretatt kontroll den 01.07.06 for å sjekke om det er samsvar mellom regnskapene i kommunen og prosjektleders regnskap. Det er ikke faste skrevne rutiner for denne kontrollen. Det er derfor uklare rutiner vedrørende kommunens avstemming av prosjektleders regnskap og kommunens offisielle regnskap. Sluttregnskapet for byggeprosjektet blir ferdigstilt etter forvaltningsrevisjonsrapporten oversendes til Kontrollutvalget. Byggregnskapet for byggeprosjektet oversendes kontrollutvalget til orientering når det er ferdigstilt. 6.2 Revisors vurdering Prosjektregnskapets statusoversikt den 25.10.2006 viser at kommunestyrets ramme for prosjektet overholdes. Sikkerhetsmarginen for byggeprosjektet er redusert totalt fra 3,6 mill i budsjettet til 2,6 mill. Årsaken til reduksjon ligger i endringsmeldinger underveis i byggeprosjektet. Endringsmeldingene rapporteres og behandles i byggekomiteens møter. Økonomisk status for byggeprosjektet har hatt fokus i byggekomiteens møter. Rapportering fra prosjektleder til byggekomiteen synes å være tilfredsstillende utført etter revisors vurdering. Vi vil likevel bemerke at rutiner for avstemming mellom prosjektleders regnskap og kommunens eget regnskap synes å har mangler. En avstemning her bør gjennomføres jevnlig i byggeperioden etter revisors vurdering. Prosjektregnskapet er enda ikke ferdigstilt og legges derfor frem til kontrollutvalget til orientering når dette er sluttbehandlet. 7 Er organiseringen av prosjektstyring i henhold til god prosjektorganisering for byggeprosjektet? - 13 -
7.1 Resultat av datainnhenting Kommunestyret Kommunestyrets ansvar i byggeprosjektet er å vedta oppstart, finansiere og behandle sluttregnskap/rapport for utbygginga og holde seg orientert om status underveis, ved rapportering fra byggekomiteen og rådmannen. Formannskapet Formannskapets ansvar i byggeprosjektet er å holde seg orientert om byggekomiteens arbeid samt å følge opp om det er endringer i byggeprosjektet i forhold til kommunestyrets vedtak. Formannskapet har fått myndighet i K-sak 32/03 til å velge byggekomité og fått delegert ansvar i K-sak 48/06, til å foreta ekspropriasjon av grunn til trafikkformål og friområdet i hht vedtatt reguleringsplan for området. Ingen andre delegeringer er gjort til formannskapet. Formannskapet har i henhold til økonomireglementet anledning til å styrke en post i investeringsregnskapet mot å redusere en annen. Dette uten at finansieringsplanen for begge postene sett under ett endres null sum spill. Planleggings komiteer Siden 2000 har det vært arbeidet med planlegging av ny skole i Mebond og det har vært valgt flere komiteer med noe forskjellig sammensetning, men alle har hatt valgte politikere og deltakere fra administrasjonen samt interessegrupper med i komiteene/utvalga. Nedenfor er det opplistet 2 plankomiteer som har vært med i prosessen samt den endelige byggekomiteen som har fulgt byggeprosjektet på vegne av kommunestyret/formannskap. Tabell 4: Vedtak i Formannskapet - 11.04.00 F-sak 52/00 - Plankomiteens medlemmer Politiker/administrasjon/Interessegruppe Deltakere Politiker SP - Torgrim Garberg, leder Politiker FRP - Johan Marius Setsaas Politiker SV - Svein Ove Dyrdal Politiker AP - Oddvar Uglem Politiker SP - Karin Galaaen Administrasjon Skolesjef Administrasjon Rektor Mebond skole Interessegruppe En representant fra lærerne ved Mebond skole Interessegruppe En representant fra foreldrene Sekretær for plankomiteen er fra driftsavdelingen i etat bygdautvikling. Mandatet for plankomiteen er å komme med forslag til valg av tomt. Videre å utarbeide forprosjekt med økonomiske kalkyler for investeringer og drift. Etter fullmakt fra kommunestyret vedtar formannskapet 28.05.03 i F-sak 60-03 å velge følgende medlemmer til plankomité for ny Mebond barneskole. Senere er det foretatt suppleringsvalg. Tabell 5: F-sak 60/03 Plankomiteens medlemmer Politiker/administrasjon/Interessegruppe Deltakere Politiker SP - Jon Erik Haarstad, leder Politiker AP - Jan G. Krogstadmo, n.leder Politiker H - Oddvar Raaen Politiker FRP - Frode Lien Administrasjon Magne Skogmo, rektor Mebond skole Administrasjon Harald Vada, oppvekstsjef Interessegruppe Gunnar Kvarme, representant fra foreldre ved Mebond skole Interessegruppe Tove Karin Lien, Øverbygda skole Interessegruppe Ingvild Halvorsen, Innbygda skole Interessegruppe Hans Ivar Aftret, Vikvarvet skole Interessegruppe Liv Grøtte, Selbustrand skole Interessegruppe Heidi B. Stokke, Selbu u.skole Interessegruppe Gerd Helander, Utdanningsforbundet - 14 -
Det er ikke sagt noe i vedtaket for valg av komiteer/utvalg om medlemmer fra administrasjonen og interessegrupper har stemmerett i saker, eller om de er med som fagpersoner for sitt fagområde. I møtereferat av 16.11.00 er det medtatt voteringsresultat som viser at alle tilstedeværende hadde avgitt stemme, også sekretær fra etat bygdautvikling. Ut fra dette ser det ut til at alle medlemmer i utvalget hadde stemmerett. Plankomiteen for ny Mebond skole behandlet 6. april 2005 forprosjekt til ny Mebond (Bell) barneskole. Plankomiteens innstilling er: Plankomiteen godkjenner det framlagte forslag til forprosjekt og oversender forslaget til formannskap og kommunestyre for videre behandling. Byggekomiteen Byggekomiteen er oppnevnt og gitt mandat i vedtak i F-sak 115/05. Formannskapet var delegert denne myndighet fra kommunestyret 2. mai 2005. Tabell 6 F-sak 115/05 - Byggekomiteens medlemmer Politiker/administrasjon/Interessegruppe Deltakere Politiker SP - Jon Erik Haarstad, leder Politiker AP - Jan Gaute Krogstadmo, nestleder Administrasjon Magne Skogmo, rektor M.skole Administrasjon Annar Bjørnbeth, driftsing Interessegruppe Gunnar Kvarme, foreldrerep Komm.foreldreutvalg Driftsleder Annar Bjørnbeth har vært kommunens kontaktperson opp mot prosjekteringsledelsen og plankomiteen under byggeperioden. Byggekomiteens mandat Byggekomiteen inngår kontrakter innenfor de rammer som er gitt i kostnadsrammen vedtatt av kommunestyret. Kontrakter underskrives av komiteens formann. Uttale seg i forhold til eventuelle behov for endring av kostnadsrammene og evt. fremme sak om tilleggsbevilgning i henhold til kommunens delegasjonsreglement. Ha avgjørelsesmyndighet i forhold til evt endringer i fremdriften som påvirker datoen for ferdigstillelse. Godkjenne endringer i planene som berører byggets funksjonalitet. Stemmeberettiget i byggekomiteen Det er ikke sagt noe i vedtaket for valg av komiteer/utvalg om medlemmer fra administrasjonen og interessegrupper har stemmerett i saker eller om de er med som fagpersoner for sitt fagområde. I et notat som var del av saksutredingen er det tatt med spilleregler og i siste -pkt er følgende skrevet: Byggekomiteens avgjørelser skjer ved simpelt flertall. Byggekomiteen er vedtaksfør når 2/3 av medlemmene møter. Ved stemmelikhet har formannen dobbeltstemme. Ut fra dette ser det ut til at alle medlemmer har stemmerett. Rådmannen Plan og byggekomiteen som er politiske oppnevnte utvalg har lagt fram utkast til saksgrunnlag for formannskapet og kommunestyret. Rådmannen har hatt ansvar for å legge saker fram for formannskap/kommunestyret samt å lage innstilling. Rådmannen har uttrykt lojalitet til de vedtak som er fattet av et politisk utvalg og mener han ikke har myndighet til å endre på framkommet forslag fra disse, i sin innstilling. Prosjektleder/Prosjektansvarlig Oppdragene til prosjekteringsledelse og prosjektledelse ble gitt til firmaet Myklebust AS. Prosjektleders mandat er vedtatt i F-sak 115-05. Selbu kommune har funnet det tjenlig å kjøpe denne tjenesten fra eksternt hold, i større prosjekter. - 15 -
Prosjektleders ansvar jfr. intervju: Prosjektleder (PL) er byggherrens representant og har det overordnede ansvaret for prosjektet i forhold til økonomi, kvalitet og tid. PL er ansvarlig for å ivareta byggherrens interesser i byggetiden og ved igangsetting/overtakelse av prosjektet. Prosjektleder skal behandle/effektivisere endringsmeldinger innen de marginer som er innlagt i kostnadsrammen og planlagte funksjoner for prosjektet. Avvik fra dette skal behandles av byggekomité. Prosjektleder er videre ansvarlig for koordinering av arbeidet med anskaffelse av utstyr, inventar, gardiner, utsmykning, data etc. samt koordinering av flytteaktiviteter inn i ny skole. Anskaffelse av inventar og utstyr samt koordinering av flytteaktiviteter er utført i samarbeid med rektor Magne Skogmo, leder i brukergruppa. I forbindelse med renhold av skolen i perioden der innflytting vil foregå har avdelingsingeniør ved driftsavdelinga, Jostein Mosleth vært kontaktperson i Selbu kommune. Prosjektleder rapporterer skriftlig til byggekomiteen om fremdrift og kostnader hver måned. Rapporten sendes til Annar Bjørnbeth som videresender til deltagere i byggekomité, ordfører og rådmann. Prosjektleder deltar i byggekomiteens ved innkalling. Prosjektledelsen skal ha ansvaret for oppfølgingen i forhold til entreprenør inkl deltakelse i prosjektmøter/byggemøter for å påse at kommunen får levert det som er beskrevet i kontrakten og til den pris som er avtalt. Erfaringsmessig vil det også i hvert eneste prosjekt komme endringsmeldinger som skal dekkes av de marginer som er innlagt i kostnadsrammen for prosjektet. Disse marginene må også disponeres av prosjektledelsen. Alle regninger skal gå via prosjektleder som skal attestere regningene før anvisning i kommunen. Arkitekter Arkitekt er HSØ arkitektkontor AS. Arkitektkontoret skal delta i det videre arbeidet, i den grad det er behov for dette. I avtaledokument mellom HSØ-Arkitektkontor AS og Selbu kommune er oppdraget beskrevet i pkt 2 som: Arkitektfaglig bistand for ny en - parallell barneskole i Selbu kommune. Utarbeidelse av forprosjekt, samt utarbeidelse av anbudsmateriale for utsending av totalentreprise. 7.2 Revisors vurderinger Kommunen har etter revisors vurdering en hensiktsmessig prosjektstyring og prosjektorganisering av byggeprosjektet og organiseringen er lik tilsvarende byggeprosjekt i andre kommuner. Revisor har likevel noen merknader til enkelte deler av ansvar og organisering som kommenteres nærmere: Det har vært oppnevnt 2 plankomiteer og 1 byggekomité med ansvar for planlegging og utbygginga av Bell skole. Revisor mener at kommunen hadde fått til en bedre planlegging og gjennomføring av byggeprosjektet med valg av en fast plan/byggekomité som hadde ansvar for dette. Medlemmene i komiteen bør så langt det er mulig være de samme personene både politisk, administrativt og interessegrupper. I tillegg mener vi at samme komité kan være med å planlegge og bygge alle vesentlige byggeprosjekt i Selbu kommune. Dette hadde gitt kommunen: Bedre gjennomføring av byggeprosjekt fra planlegging, gjennomføring og ferdigstillelse Øke medlemmenes kunnskapsfelt om gjennomføring av byggeprosjekter Mulighet til å evaluere gjennomføringen med den hensikt å forbedre dette ved gjennomføring av neste byggeprosjekt Mandat og retningslinjer til Plan og byggekomiteen i prosjektet Byggekomiteen har ansvar for gjennomføring av utbygginga av skolen og har etter revisors vurdering fått mandat og beskrevne retningslinjer å forholde seg til beskrevet i K-sak 31/05 og F-sak 155/05. Mandatet til plankomiteen er vedtatt i K-sak 11/04, 32/03 og F-sak 60/03. Revisor kan ikke se at plankomiteen har egne retningslinjer som regulerer endringer fra kommunestyrets eller formannskapets mandat. Et eksempel på dette er når økonomisk ramme ikke er i samsvar med mandatet. I K-sak 11/04 beskrives det at rammen på 40 mill skal holdes. I K-sak 31/05 ble rammen - 16 -
for utbygginga vedtatt økt til 60,7 mill. Her etterlyser revisor generelle retningslinjer for plankomiteen som regulerer hvordan avvik fra mandatet til kommunestyret håndteres og behandles i kommunen. Både komiteen og rådmann må sikre at retningslinjene etterleves. Rådmann har i innstilt til kommunestyret i K-sak 31/05 godkjenning av forprosjekt og kostnadsramme. Revisor mener det er god praksis at rådmannen innstiller til kommunestyret i saken og ikke endrer plankomiteens innstilling. Rådmannen burde likevel ha lagt til rette for at plankomiteen hadde klare retningslinjer som regulerer plankomiteens arbeid i saken. I tillegg bør rådmannen være med å kvalitetssikre at regelverket etterleves av plankomiteen. Praksisen for hvem som har stemmerett av Plankomiteens medlemmer under utbygginga av Bell skole synes uklar. Revisor mener at medlemmenes stemmerett i Plankomiteen må vurderes nærmere av kommunen og beskrives i retningslinjene til plankomiteen. Revisor savner følgende punkter i rollefordelingen til plankomiteen: Politikere vedtar endringer i forutsetningene for utbygginga innenfor Byggekomiteens mandat/retningslinjer - har stemmerett. Administrasjon er sekretær til utvalget og har faglig kompetanse på hvordan utbygginga gjennomføres har ikke stemmerett. Interessegruppers behov må ivaretas i byggeprosjektet har ikke stemmerett. 8 Høring Høringsutkast til rapport ble sendt Selbu kommune 8.11.2006 og 24.11.06 og svar ble mottatt på e- post den 23.11.06 og 29.11.06. Høringssvaret den 29.11.06 vedlegges rapporten. I høringssvaret fra kommunen den 23.11.06 er det knyttet noen kommentarer til faktainformasjonen. Kommentarene er tatt hensyn til i rapporten. I andre avsnitt i høringssvaret fra kommunen den 28.11.06 er det beskrevet: Selbu kommune mener allikevel at det foreligger en viss sammenblanding av mandat og arbeid i de to plankomiteene kontra byggekomiteen, jfr siste avsnitt i revisors vurderinger. Byggekomiteens mandat er/var ikke uklart. Alle medlemmer har stemmerett. Revisor har endret avsnittet 3 side 17 til: Praksisen for hvem som har stemmerett av Plankomiteens medlemmer under utbygginga av Bell skole synes uklar. Revisor mener at medlemmenes stemmerett i Plankomiteen må vurderes nærmere av kommunen og beskrives i retningslinjene til plankomiteen. Utover dette har ikke revisor endret rapporten på grunnlag av kommunens høringssvar. 9 Konklusjon og anbefalinger Revisjon Midt-Norge IKS har i denne forvaltningsrevisjonen gjennomgått og vurdert om byggeprosjektet Bell skole er gjennomført i samsvar med kommunestyrets mandat og god prosjektstyring i Selbu kommune. Hovedproblemstillingen har vært: gjennomføres byggeprosjektet Bell skole i samsvar med kommunestyrets forutsetninger? For å kunne besvare denne problemstillingen har revisor valgt å belyse fire delproblemstillinger. Konklusjon på delproblemstilling en om byggeprosjektet planlagt gjennomført i henhold til kommunens rutiner og god prosjektstyring er: Kommunestyret har godkjent oppstart og finansiering av prosjektet for utbygginga. Saksgangen er normal og lik saksgangen for tilsvarende byggeprosjekter. Det er beskrevne kostnadsoverslag vedlagt vedtakene i byggesaken som er i samsvar med Norsk Standard. Det er vedtatt en tilfredsstillende finansiering av totalrammen i bevilgningsvedtaket og i økonomiplan. Fylkesmannen har godkjent låneopptak i byggeprosjektet. Driftsmessig konsekvens er beskrevet i egen K-sak 74/05 for utgifter til teknisk drift og opplæring. Dette er tilfredsstillende utført etter revisors vurdering. - 17 -
Kommunens økonomireglement er fra 1999. Der beskrives rutiner for hvordan investeringsprosjekt skal gjennomføres. Revisor ser det hensiktsmessig at kommunen tar en gjennomgang av rutiner for investeringsprosjekt spesielt og økonomireglementet generelt grunnet endringer i lov og forskrift i perioden samt en oppdatering og tilpassning av rutiner til kommunens organisasjon i dag. Kommunen har vedtatt oppstart og bygging av Bell skole den 02.05.05 og regulert uteområdet den 30.01.06 og valg av trafikkløsningen til skolen er ikke avklart ved skolestart. Driftavdelinga påpekte i plankomiteens behandling at arbeidet med reguleringsplan måtte igangsettes før valg av tomt og bygging ble vedtatt. Trafikkløsning var ikke avklart når skolen ble tatt i bruk høsten 2006. Revisor mener at en god praksis for saksbehandling av byggeprosjekt er å vedta en reguleringsplan for området og avklare trafikkløsning først og deretter vedta valg av tomt og bygging av skolen. Dette for å gjennomføre en effektiv byggeprosess samt en tilfredsstillende bruk av bygget når det er ferdigstilt. Konklusjon på delproblemstilling to om anbudsprosessen av entreprisene gjennomført i samsvar med lov og regelverk er: Anskaffelse av Prosjektleder og inventar er gjennomført i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Anskaffelse av arkitekt er påklaget til KOFA. KOFA har behandlet saken i sak 150/04 og konkludert med at kommunen har overtrådt forskrift om offentlige anskaffelser ved at juryen ikke hadde de nødvendige yrkesmessige kvalifikasjoner. Anskaffelse av totalentreprise er påklaget til KOFA. KOFA har behandlet saken i sak 243/05 og konkludert med at Selbu kommune har brutt kravene om taushetsplikt og god foretningsskikk ved å opplyse de øvrige tilbyderne om deres prosentmessige prisforskjell fra klagers tilbud. Det er videre uklart for nemda hva som konkret ble anskaffet av produksjonsutstyr og verdien av dette, og derved om det bringer anskaffelsen over terskelverdien. Revisor ber kommunen ta KOFAs sak om overtredelse av forskrift om offentlige anskaffelser ved at juryen ikke hadde nødvendig yrkesmessig kvalifikasjoner og kravene om taushetsplikt og god foretningsskikk ved å opplyse de øvrige tilbyderne om deres prosentmessige prisfjorskjell fra klagers tilbud til etterretning og endre kommunens anskaffelsespraksis slik at den er i samsvar med KOFAs konklusjon og vurdering. Det er uklart for KOFA om anskaffelsen overstiger terskelverdien for anskaffelse av totalentreprise. Revisor stiller spørsmål ved om kommunens beregning av terskelverdi ved kunngjøring av totalentreprise er samstemt med regelverket. Dette grunnes i at terskelverdien i kunngjøringstidspunktet er beregnet til 38,2 mill eks mva den 18.03.05 og ikke er i samsvar med rådmannens vedlegg i K-sak 31/05 utarbeidet den 18.04.05 hvor anskaffelsen er beregnet til ca 50 mill eks mva. Dette har betydning for om kommunens bruk av anskaffelsesprosedyre konkurranse med forhandlinger er riktig for totalentreprisen. Revisor mener at bruk av åpen eller begrenset anbudskonkurranse for anskaffelse av totalentreprise for Bell skole er i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Konklusjon på delproblemstilling tre om økonomistyring av byggeprosjektet i henhold til kommunestyrets mandat og god prosjektstyring er: Byggeprosjektets økonomistyring er i henhold til kommunestyrets mandat og god prosjektstyring. Vi ser av Statusrapport den 25.10.2006 at rammen overholdes, sikkerhetsmarginen reduseres fra 3,6 mill til 2,6 mill i prosjektet. Årsaken til dette er endringsmeldinger underveis i prosjektet, disse er behandlet i byggekomiteen. Dette er tilfredsstillende utført. Kommunen mangler skrevne rutiner for avstemming mellom prosjektleders regnskap og kommunens regnskap. Prosjektregnskapet er ikke ferdigstilt i skrivende stund og oversendes kontrollutvalget ved ferdigstillelse. Konklusjon på delproblemstilling fire om organiseringen av prosjektstyring er i henhold til god prosjektorganisering for byggeprosjektet er: Kommunen har en hensiktsmessig prosjektstyring og god prosjektorganisering av byggeprosjekt etter revisors vurdering, men ser at kommunen har forbedringspotensialer. Det er valgt 2 ulike plankomiteer samt en byggekomité for planlegging og gjennomføring av byggeprosjektet. Kommunen - 18 -
kan ha nytte av at det er en fast byggekomité som har ansvar for både planlegging og gjennomføring av byggeprosjektet. Dette øker medlemmenes kunnskap til planlegging og gjennomføring av byggeprosjektet og kan forbedre arbeidet med nye byggeprosjekt i kommunen. Revisor savner retningslinjer for plankomiteen som regulerer hvordan avvik fra mandatet til komiteen håndteres. Eksempel på avvik i dette prosjektet er blant annet at den økonomiske rammen økte fra 40 mill i K-sak 11/04 til 60,7 mill i K-sak 31/05. Både komiteen og rådmann bør ha ansvar for at disse retningslinjene følges. Praksisen for hvem som har stemmerett i plankomiteen er uklar og ikke hensiktsmessig og må vurderes på nytt av kommunen og beskrives i retningslinjene til plankomiteen. Revisor mener at det er riktig av rådmannen og innstille i K-sak 31/05 men at rådmannen bør legge til rette for at plankomiteen har klare retningslinjer for sitt arbeid og kvalitetssikre at disse følges. Revisor kan ut fra denne sammenstillingen si at kommunen har gjennomført byggeprosjektet i samsvar med kommunestyrets mandat og god prosjektstyring i Selbu kommune. Kommunen har imidlertid forbedringspotensialer i gjennomføringen som omhandler: - Det er behov for en gjennomgang av kommunens økonomireglement fra 1999. - Kommunen bør i neste byggeprosjekt vedta reguleringsplan og avklare trafikkløsning for området før oppstart av byggeprosjektet vedtas. - Kommunen tar KOFAs uttalelse om anskaffelse av totalentreprenør og arkitekt i byggeprosjektet til etterretning og endrer på kommunens anskaffelsespraksis for å sikre at regelverket følges i kommunen. - Kommunens beregning av terskelverdi og bruk av konkurranse med forhandlinger for anskaffelse av totalentreprisen er uklar i forhold til regelverket. Bruk av åpen eller begrenset anbudskonkurranse for totalentrerprisen hadde vært i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. - Kommunen mangler skriftelige rutiner for avstemming mellom prosjektleders regnskap og kommunens prosjektregnskap. - Det har vært tre politiske plan- og byggekomiteer i dette byggeprosjektet, kommunen bør vurdere om en byggekomite bør ha ansvar for både planlegging og gjennomføring av nye vesentlige byggeprosjekt i kommunen. - Plankomiteen i byggeprosjektet mangler rutiner for å behandle avvik fra mandat gitt av formannskapet og kommunestyret i utarbeidelse av forprosjektet i dette byggeprosjektet. - Plankomiteens medlemmers stemmeberettigelse er uklar og bør vurderes på nytt. Revisor anbefaler kommunen å gjennomføre en opplæring/kompetanseheving på lov og forskrift om offentlige anskaffelser for å sikre at kommunens anskaffelser er i samsvar med lov og forskrift i nye byggeprosjekter. Dette gjelder og der kommunen kjøper tjenesten fra andre leverandører. - 19 -
Vedlegg 1 Selbu kommunes høringsvar på foreløpigrapport oversendt den 29.11.06. Selbu kommune har ingen spesielle kommentarer til høringsutkastet etter at det ble korrigert i forhold til forrige tilbakemelding. Selbu kommune mener allikevel at det foreligger en viss sammenblanding av mandat og arbeid i de to plankomiteene kontra byggekomiteen, jfr siste avsnitt i revisors vurderinger. Byggekomiteens mandat er/var ikke uklart. Alle medlemmer har stemmerett. Byggekomiteen skal gjennomføre et avklart prosjekt innenfor vedtatte rammer og budsjett. Avklaringer i forhold til interessegrupper skal være foretatt på tidligere stadium i plankomite ved fremlegging av forprosjekt. Byggekomiteen kan ikke være for stor i forhold til at ting skal løses raskt og at behovet for avklaringer er mindre. Disse kommentarene har likevel ikke betydning for konklusjonene i noen grad og en ser derfor ikke behov for å kommentere rapporten ytterligere. Annar Bjørnbeth Saksbehandler - 20 -