Byrådssak 1425 /14 Bruk av lærlingeklausul i kommunens tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter INKV ESARK-1700-201430665-1 Hva saken gjelder: Byrådet ønsker å bidra til opprettelse av læreplasser innen ulike fag. Læreplasser er en forutsetning for et praktisk rettet utdanningsløp for å bli fagarbeider. Bergen kommune har i hovedsak to virkemidler som kan bidra til at det opprettes læreplasser. For det første kan kommunen som arbeidsgiver ansette lærlinger i egen virksomhet. Bergen kommune har lang tradisjon som lærebedrift. Ved å ansette et betydelig antall lærlinger hvert år, tar kommunen et stort samfunnsansvar for fagopplæringen, også ut over det behovet kommunen selv har for faglært arbeidskraft på kort sikt. For det andre kan kommunen som oppdragsgiver ta et samfunnsansvar ved å anvende lærlingeklausul i tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter. Slik kan kommunen benytte sin innkjøpsmakt til å kontraktsfeste at leverandører i bransjer med behov for læreplasser skal være lærebedrift. Det er dette som behandles i denne saken. Bystyret vedtok i 2009 følgende krav om bruk av lærlingeklausul (sak 56/09 «Lokal tiltakspakke»): Ved kontrahering av bygg- og anleggskontrakter, og tjenester der det er relevant, vil Bergen kommune som en hovedregel stille krav om at bedrifter det inngås avtale med, er godkjent lærlingebedrift. Dette vedtaket er fulgt opp med administrativt fastsatte retningslinjer. Ut fra det som foreligger av informasjon pr i dag, ser en imidlertid at det kun i begrenset grad har blitt stilt krav om slik klausul i konkurranser for Bergen kommune. Byråden for finans, eiendom og eierskap ønsker nå å skjerpe kommunens bruk av lærlingeklausul ved offentlige anskaffelser. I tillegg til styrket intern kontroll for å etterse at kommunens enheter faktisk anvender lærlingeklausulen når dette er relevant, mener byråden at det må tas i bruk en skjerpet klausul, som krever at det er ansatt/ansettes lærlinger i bedrifter som får kontrakter med kommunen. Målet med å anvende en lærlingeklausul bør være at det faktisk opprettes læreplasser. Den alminnelige forståelsen av EØS-regelverket var tidligere at det ikke var hjemmel for å kreve at leverandøren faktisk skulle ha lærlinger under utførelsen av kontrakten. Videre var det en forståelse av at lærlingeklausul kun kunne anvendes overfor norske bedrifter, og ikke overfor utenlandske leverandører. EØS-regelverket har imidlertid blitt endret, og det tas nå initiativ fra flere hold for å få en endring i det nasjonale regelverket. Blant annet har Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) tatt et initiativ overfor næringsministeren for å få utarbeidet en ny regel om bruk av lærlinger i forskrift for offentlige anskaffelser, knyttet til kontraktens utførelse, som skal gjelde for alle leverandører som leverer til offentlig sektor i Norge. 1
I NOU 2014:4 Enklere regler bedre anskaffelser foreslår utvalgets flertall å ta ut av regelverket alle bestemmelser om ikke-anskaffelsesfaglige hensyn, herunder bestemmelsen om lærlingeklausul. Ved behandling av høringsuttalelse til NOU 2014:4 vedtok bystyret den 22.10.2014 (bystyresak 233-14) blant annet følgende: 1. Bergen kommune mener lærlingeklausulen i forskriften må beholdes. Klausulen må i tillegg endres med to tillegg: 1) Som ikke begrenser den til norske leverandører. 2) og som sier at klausulen også gjelder for underentreprenører. Dersom det er et klart definert behov for lærlinger i den aktuelle bransjen, må også leverandøren og eventuelle underentreprenører forplikte seg til å ta inn lærlinger i tilknytning til kontrakten. Byrådens forslag om en innskjerpet lærlingeklausul er i samsvar med bystyrets intensjoner på dette punktet. Den innskjerpete klausulen vil stille krav om at lærlinger skal knyttes til kontraktens utførelse og gjøres gjeldende både overfor hovedleverandører og underleverandører, på områder hvor det er relevant. Klausulen skal anvendes overfor både norske og utenlandske leverandører. En angivelse av vilkårene knyttet til den nye lærlingeklausulen fremgår av vedtakspunktene 4 a.-d. Vilkår og retningslinjer er nærmere utdypet i saksutredningen nedenfor. Det er en politisk oppgave å legge til rette for ønsket samfunnsutvikling. Formålet med den nye lærlingeklausulen er å aktivt stimulere til opprettelse av flere læreplasser. Hovedbegrunnelsen for å benytte klausulen er med andre ord å påvirke lærlingenes mulighet til å få egnet opplæring. I tillegg til å være et virkemiddel for etablering av flere læreplasser, har det i den senere tid også vært vist til at bruk av lærlingeklausul i kontrakter vil kunne fungere som et virkemiddel for å sikre et seriøst næringsliv. Erfaringsmessig vil bedrifter som er tilknyttet en lærlingeordning være bedrifter som betaler sine skatter og avgifter og som har gode rutiner for å overholde krav til lønns- og arbeidsvilkår. Begrunnet i sakens vesentlige og politiske karakter, vil byrådet innføre den nye og skjerpete lærlingeklausulen med umiddelbar virkning, slik for øvrig byrådet i Oslo alt har gjort for hovedstadens vedkommende. Det skal gjøres endringer i Bergen kommunes standardkontrakter, for å legge til rette for de skjerpede kravene knyttet til bruk av lærlinger. Byråden vil sørge for at tiltaket følges opp med nødvendige opplærings- og informasjonstiltak rettet mot kommunens organisasjon. Det forutsettes at den enkelte leder sørger for interne rutiner som sikrer at krav i henhold til denne saken følges opp og etterleves. Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap skal etterse at bestemmelsen anvendes i tråd med de prinsipper som fremgår av denne saken. Byråden for finans, eiendom og eierskap har fullmakt til å gjøre endringer i vilkårene og retningslinjene for anvendelse av lærlingeklausulen. Vedtakskompetanse: Byrådets fullmakter 17 (bystyresak 294-13). Byrådet er delegert en generell fullmakt til å forestå den løpende drift av Bergen kommunens virksomhet. Fullmakten utøves innenfor de overordnete mål og retningslinjer som bystyret har trukket opp. Byråden for finans, eiendom og eierskap innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. I kontrakter for Bergen kommune skal det, når vilkårene i vedtakspunkt 4 a. d. er oppfylt, tas i bruk en skjerpet lærlingeklausul som krever at det er ansatt/ansettes lærlinger i bedrifter som får kontrakter med kommunen. 2
2. Lærlingekravet gjelder både hovedleverandører og underleverandører. Både norske og utenlandske leverandører skal omfattes av klausulen. 3. Klausulen skal omfatte krav om at leverandøren skal være tilknyttet en offentlig godkjent lærlingeordning eller tilsvarende og at leverandøren har en eller flere lærlinger tilknyttet kontrakten. 4. Vilkår: a) Det må dreie seg om en tjenestekontrakt eller en bygge- og anleggskontrakt. Disse begrepene er definert i forskrift om offentlige anskaffelser 4-1, bokstav d. og c. b) Kontrakten må gjelde ytelser (tjenester eller bygge- og anleggsarbeid) som skal utføres i Norge. c) Kontrakten må omfatte bruk av fagpersonell innenfor en bransje (et fag) hvor det er et klart definert behov for å få etablert læreplasser. Lærlingekravet gjelder kun dersom det finnes en offentlig godkjent lærlingeordning for det fag som kontrakten gjelder. d) Lærlingekravet må være proporsjonalt og relevant i forhold til kontraktens omfang og de arbeidsoppgavene som kontrakten gjelder. Dato: 3. november 2014 *** Ikke slett denne linje elektronisk godkjenning flettes inn *** for Liv Røssland byråd for finans, eiendom og eierskap byråd Henning Warloe 3
Saksutredning: 1. Lærlingeklausul hva og hvorfor En lærlingeklausul er en bestemmelse i en kontrakt hvor det stilles krav om at leverandøren tar ansvar for opplæring av lærlinger. Klausulen vil normalt som et minimum stille krav om at leverandøren er tilknyttet en lærlingeordning i leverings-/utførelsesperioden, men kan også innbefatte et krav om at det skal benyttes lærlinger ved gjennomføring av kontrakten. Formålet med en lærlingeklausul er å stimulere til opprettelse av flere læreplasser. Hovedbegrunnelsen for å benytte klausulen er med andre ord å påvirke lærlingenes mulighet til å få egnet opplæring. I tillegg til å være et virkemiddel for etablering av flere læreplasser, har det i den senere tid blitt vist til at bruk av lærlingeklausul i kontrakter også vil kunne fungere som et virkemiddel for å sikre et seriøst næringsliv. Erfaringsmessig vil bedrifter som er tilknyttet en lærlingeordning være bedrifter som betaler sine skatter og avgifter og som har gode rutiner for å overholde krav til lønns- og arbeidsvilkår. 2. Tidligere lærlingeklausuler i Bergen kommune Bergen kommune innførte på 1990-tallet en lærlingeklausul, som ett av mange krav i dokumentet «Krav til leverandører i Bergen kommune»: «En eventuell leverandør må være godkjent av Yrkesopplæringsnemnda eller tilsvarende som opplæringsbedrift». Fordi denne bestemmelsen ble oppfattet å være problematisk sett i lys av bestemmelsen om lærlingeklausul i den nye forskriften om offentlige anskaffelser, som trådte i kraft 01.07.2001, ble den først suspendert i påvente av en mulig revisjon av dokumentet «Krav til leverandører til Bergen kommune», ref. byrådssak 347/01, og deretter avviklet ved vedtak i byrådssak 1146/06. Det underliggende temaet ved avviklingen av denne klausulen var forholdet til EØS-lovgivningen og forbudet mot diskriminering av leverandører fra andre EU/EØS-stater. Bergen bystyre vedtok ved behandling av sak 56/09 («Lokal tiltakspakke») å legge til grunn at leverandører til Bergen kommune, der det er relevant, skal være godkjente lærebedrifter Ved kontrahering av bygg- og anleggskontrakter, og tjenester der det er relevant, vil Bergen kommune som en hovedregel stille krav om at bedrifter det inngås avtale med, er godkjent lærlingebedrift. Vedtaket må fortolkes i lys av forskrift om offentlige anskaffelser 3-11 (3) og da gjeldende EØSregelverk. 3. Lærlingebestemmelsen i forskrift om offentlige anskaffelser Siden den første samlede forskriften om offentlige anskaffelser ble gitt i 2001, har forskriften hatt en bestemmelse om lærlinger. Bestemmelsen har hele tiden hatt det samme innholdet: «3-11. Bruk av kontraktstandarder og spesielle kontraktsvilkår (3) For arbeid som skal utføres i Norge, kan oppdragsgiver sette som betingelse for gjennomføringen av kontrakten at norske leverandører skal være tilknyttet en offentlig godkjent lærlingordning. Slik betingelse kan likevel kun settes dersom det er et klart definert behov for lærlingplasser i den aktuelle bransje.» Av forarbeidene til denne bestemmelsen fremgår det at bestemmelsens innhold er så ambisiøst som Norges forpliktelser etter EØS-avtalen ble ansett å tillate på tidspunktet bestemmelsen ble innført. 4
EØS-regelverket er siden da endret, og det arbeides nå fra flere hold for en endring i det nasjonale regelverket. Blant annet har Næringslivets hovedorganisasjon (NHO) tatt et initiativ overfor næringsministeren for å få utarbeidet en ny regel om bruk av lærlinger i forskrift for offentlige anskaffelser, knyttet til kontraktens utførelse, som skal gjelde for alle leverandører som leverer til offentlig sektor i Norge. (Notat fra NHO til næringsministeren datert 07.07.2014, Forslag til ny lærlingeklausul) Oppdragsgiver plikter i henhold til forskriftens 3-11 (3) ikke å stille krav om lærlingeklausul, men kan selv velge å gjøre det, forutsatt at vilkårene for å benytte en lærlingeklausul er oppfylt. Lærlingeklausulen kan kun anvendes dersom det er et klart definert behov for lærlingeplasser i den aktuelle bransje. I utgangspunktet er det opp til oppdragsgiver å vurdere om det er «et klart definert behov for lærlingplasser i den aktuelle bransje.» En slik vurdering må likevel ta utgangspunkt i en faglig vurdering av de faktiske behovene. Oppdragsgiver har bevisbyrden for at det faktisk er behov for lærlingeplasser i de bransjene hvor det stilles krav om lærlingeklausul i kontrakten. Bestemmelsen gir mulighet til å sette krav om lærlingeordning «som betingelse for gjennomføring av kontrakten», det vil si som en kontraktsbestemmelse. Lærlingeklausulen kan ikke anvendes som kvalifikasjonskrav eller tildelingskriterium. Bestemmelsen omfatter kontrakter om arbeid. Dette omfatter tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter. Bestemmelsen vil også kunne omfatte varekontrakter hvor det utføres arbeid i form av tilvirkning. Bestemmelsen er begrenset til å omfatte arbeid som utføres i Norge, slik at det ikke kan stilles slike krav for arbeid som skal utføres i utlandet. Bergen kommunes tjenestekjøp vil som regel bli utført i Norge og bygge- og anleggsarbeidene vil naturlig nok i hovedsak bli utført i Bergen. Forskriftens bestemmelse om lærlingeklausul retter seg mot norske leverandører. Dette innebærer en omvendt diskriminering av norske leverandører, som byråden finner prinsipielt utilfredsstillende. 4. Innføring av ny lærlingeklausul i Bergen kommune Byrådet vil nå, slik det går frem av denne saken, ta i bruk en ny lærlingeklausul der det, når det er relevant, faktisk stilles krav om at det er tilsatt lærling(er) ved gjennomføring av kontrakten med Bergen kommune. Oslo kommune har allerede innført et krav om at leverandøren må tilsette et visst antall lærlinger som skal brukes til å oppfylle arbeidet knyttet til kontrakten (finansbyrådens sak 4/2014). Tilsvarende sak har vært vurdert i Hordaland fylkeskommune, men med en annen konklusjon (jf. bl.a. fylkesutvalgets meldingssak nr. 73/13). I NOU 2014:4 Enklere regler bedre anskaffelser forslår utvalgets flertall å ta ut av regelverket alle bestemmelser om ikke-anskaffelsesfaglige hensyn, herunder bestemmelsen om lærlingeklausul. Ved behandling av høringsuttalelse til NOU 2014:4 vedtok bystyret den 22.10.2014 (bystyresak 233-14) blant annet følgende: 1. Bergen kommune mener lærlingeklausulen i forskriften må beholdes. Klausulen må i tillegg endres med to tillegg: 1) Som ikke begrenser den til norske leverandører. 2) og som sier at klausulen også gjelder for underentreprenører. Dersom det er et klart definert behov for lærlinger i den aktuelle bransjen, må også leverandøren og eventuelle underentreprenører forplikte seg til å ta inn lærlinger i tilknytning til kontrakten. Byrådens innføring av en ny lærlingeklausul vurderes å samsvare med bystyrets intensjoner på dette punktet. Nærmere vilkår og retningslinjer for anvendelse av den nye klausulen går frem av pkt 5 nedenfor. 5. Vilkår og retningslinjer for bruk av ny lærlingeklausul Når følgende vilkår er oppfylt, kommer den nye lærlingeklausulen til anvendelse: 5
a. Det må dreie seg om en tjenestekontrakt eller en bygge- og anleggskontrakt. Disse begrepene er definert i forskrift om offentlige anskaffelser 4-1, bokstav d. og c. b. Kontrakten må gjelde ytelser (tjenester eller bygge- og anleggsarbeid) som skal utføres i Norge. c. Kontrakten må omfatte bruk av fagpersonell innenfor en bransje (et fag) hvor det er et klart definert behov for å få etablert læreplasser. Lærlingekravet gjelder kun dersom det finnes en offentlig godkjent lærlingeordning for det fag som kontrakten gjelder. d. Lærlingekravet må være proporsjonalt og relevant i forhold til kontraktens omfang og de arbeidsoppgavene som kontrakten gjelder. Byråden for finans, eiendom og eierskap angir utfyllende prinsipper for tolkning av hva som er å anse som proporsjonalt og relevant, jf vilkår d. over. Bystyrets vedtak i sak 56/09 ble gjennomført i form av administrativt fastsatte retningslinjer gitt av Byrådsavdeling for finans ved Innkjøpsseksjonen. Det var i den forbindelse nødvendig å komme frem til en hensiktsmessig rutine for å kunne vurdere om det er et klart definert behov for læreplasser i den aktuelle bransjen Etter å ha drøftet temaet med kommunens eget opplæringskontor, NAV og Hordaland fylkeskommune har Innkjøpsseksjonen forholdt seg til følgende løsning: Hver høst tilskrives fylkeskommunens fagopplæringskontor, med anmodning om å angi hvilke fag (bransjer) hvor «det er et klart definert behov for lærlingplasser» i Hordaland. Vurderingen har blitt begrenset til Hordaland, siden flertallet av kommunens leverandører er hjemmehørende her, enten med hovedkontor i området eller med en lokal representasjon (avdelingskontor, filial etc.) som er ansvarlig for leveransen til Bergen kommune. For de fagene hvor fylkeskommunen svarer at det er behov for flere læreplasser, gjøres det gjeldende at det er grunnlag for å stille krav om lærlingeklausul i kontrakten. Denne rutinen synes hensiktsmessig å videreføre ved bruk av den nye lærlingeklausulen. For øvrig skal følgende retningslinjer legges til grunn for bruk av lærlingeklausul i Bergen kommune: Lærlingekravet gjelder både hovedleverandører og underleverandører. Både norske og utenlandske leverandører skal omfattes av klausulen. Klausulen skal omfatte krav om at leverandøren skal være tilknyttet en offentlig godkjent lærlingeordning eller tilsvarende og at leverandøren har en eller flere lærlinger tilknyttet kontrakten. Oppdragsgiver skal følge opp at leverandøren og/eller eventuelle underleverandører oppfyller kravet til lærlinger gjennom hele kontraktsperioden. Fravikelse av hovedregelen må begrunnes i anskaffelsens protokoll eller i et dokument tilknyttet protokollen. Når det er inngått kontrakt med lærlingeklausul, skal kopi av kontrakten sendes til Innkjøpsseksjonen. Byråden for finans, eiendom og eierskap har fullmakt til å endre vilkår og retningslinjene for anvendelse av lærlingeklausulen. 6. Informasjon og oppfølging Pr i dag foreligger det ingen konkret oversikt over hvordan de ulike anskaffende enheter i Bergen kommune har etterlevd bystyrets vedtak i sak 56/09. Ut fra det som foreligger av informasjon fra relevante deler av kommunens organisasjon, synes det imidlertid som om det bare i liten grad har blitt 6
stilt krav om lærlingeklausul i konkurranser for Bergen kommune. Byråden ser på denne bakgrunn et klart behov for å følge tiltaket opp med nødvendige opplærings- og informasjonstiltak rettet mot kommunens organisasjon. Informasjon om lærlingeklausulen må også være tilgjengelig for leverandører i aktuelle bransjer. Det forutsettes ut over det at den enkelte leder sørger for interne rutiner som sikrer at krav i henhold til denne saken følges opp og etterleves. Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap skal etterse at klausulen anvendes i tråd med de prinsipper som fremgår av saken. 7