NEDRE EIKER KOMMUNE Samfunnsutvikling Saksbehandler: Tonje Rundbråten L.nr.: 28492/2014 Arkivnr.: M10/&10 Saksnr.: 2008/7182 Utvalgssak Høringsuttalelse - Regional plan for vannforvaltning Utvalg Møtedato Utvalgssaksnr. Utvalg for Sentraladministrasjon og Tekniske tjenester 28.10.2014 142/14 GRUNNLAG Regional plan for vannforvaltning i vannregion Vest-Viken 2016-2021 Høringsforslag til kommuneplanens samfunnsdel, vedtatt lag ut på høring 18. juni 2014 VEDLEGG 1 Forslag til Regional plan for vannforvaltning i vannregion Vest-Viken 2016-2021 - høring og offentlig ettersyn 2 Vannområder i Nedre Eiker 3 Foreslåtte tiltak i Nedre Eiker 4 Brev fra KS - Behov for økte ressurser til implementering av vannressursdirektivet SAMMENDRAG Gjennom en samordna forvaltning skal regional plan for vannforvaltning i vannregion Vest- Viken 2016-2021 sikre god miljøtilstand og bærekraftig bruk av vannet. Nedre Eiker kommune er ansvarlig for flere av tiltaka som foreslås i forvaltningsplanen. De totale kostnadene og konsekvensene ved en slik gjennomføring kommer ikke klart fram av vannforvaltningsplanen. For å følge opp forvaltningsplanen bør kommunen gjøre en nærmere vurdering av tiltaka med tanke på omfang og kostnader. For å få mest mulig ut av ressursene i kommunen bør tiltak som bidrar til at måla i kommuneplanen nås prioriteres. OPPLYSNINGER Vannforskriften er Norges implementering av EUs vanndirektiv og skal sikre god miljøtilstand og bærekraftig bruk av alt vann i Norge. Forskriften stiller krav om en samordna prosess på tvers av sektorene for å nå konkrete miljømål. Side 1
Forskriften regulerer også planprosess og framdrift knytta til regional plan for vannforvaltning i vannregion Vest-Viken som ligger ute til høring. Nedre Eiker kommune er en del av vannregion Vest-Viken som i hovedsak består av Buskerud, Vestfold, Telemark og deler av Oppland. Vannregion Vest-Viken er delt inn i 18 vannområder, hvor Nedre Eiker er en del av fire: Drammenselva, Breiangen vest, Eikeren og Lierelva. Vannområdene er delt inn i vannforekomster. En vannforekomst kan være en elvestreng eller bekkefelt, innsjø, grunnvannsforekomst eller et kyst-/havområde. Grensene følger vannet, nedbørfeltgrensene, og ikke kommune- og fylkesgrensene. I Eikeren og Lierelva er Nedre Eiker en randkommune som er lite berørt. Vannregion Vest-Viken ledes av Buskerud fylkeskommune som er vannregionmyndighet. Vannregionmyndigheten har hovedansvaret for utarbeidelse og oppfølging av en regional plan for vannforvaltninga. Arbeidet skjer i samarbeid med vannregionutvalget hvor berørte kommuner, fylkeskommuner og sektormyndigheter er representert. Buskerud fylkeskommune la regional plan for vannforvaltning i vannregion Vest-Viken ut på høring 1. juli 2014 jf. vedlegg 1. Høringsfristen er 31. desember 2014. Endelig planforslag utarbeides av Buskerud fylkeskommune i samarbeid med vannregionutvalget. Planen skal vedtas av berørte fylkeskommuner i løpet av våren 2015. Innen 1. juli 2015 skal vannforvaltningsplanen oversendes Kongen i statsråd for godkjenning. Endelig plan med foreslåtte tiltak er ikke juridisk bindende men skal legges til grunn for kommunal planlegging og virksomhet. Oppfølging skjer etter gjeldende sektorlovverk og ved avsetting av midler i budsjettprosesser. Høringsforslaget i sin helhet er tilgjengelig på følgende nettside: http://www.vannportalen.no/hoved.aspx?m=36293&amid=3650524. I løpet av planprosessen er alt vann (alle vannforekomster) i vannregion Vest-Viken blitt karakterisert og klassifisert. Dette betyr at en ved bruk av vanndata, økologisk kunnskap og faglig skjønn har vurdert om tilstanden i vannet er svært god, god, moderat, dårlig eller svært dårlig. Målet er god eller svært god tilstand. Et eget høringsdokument kalt vesentlige spørsmål er utarbeida og beskriver hovedutfordringene i vannregionen og vannområdene. For hvert vannområde er det også utarbeida en tiltaksanalyse. I tiltaksanalysen foreslås tiltak for de vannforekomstene hvor tilstanden ikke er god nok. Nedre Eiker har bidratt i møter og gjennom om et spleiselag på prosjektleder/konsulent for vannområdene. Forvaltningsplanen som nå er sendt ut på høring oppsummerer arbeidet så langt og beskriver: miljøtilstanden for alt vann i regionen, vesentlige belastninger/utfordringer for vannmiljøet, miljømål for 2021, tiltak for å nå miljømåla og overvåkningsplan for 2016-2021. Gjennomføring av tiltaka er i utgangpunktet basert på forurenser betaler prinsippet og oppfølging av ansvarlig sektormyndighet. I Nedre Eiker har vi 39 elve- og bekkefeltforekomster og 8 innsjøforekomster. Av disse står 30 elve- og bekkefeltforekomster og 6 innsjøforekoster i fare for ikke å nå miljømåla. De vanligste påvirkningene på elver og bekkefelt er avrenning fra diffuse kilder (i hovedsak landbruk og byer/tettsteder), langtransportert forurensning/sur nedbør og fysiske inngrep. De vanligste påvirkningene på innsjø er langtransportert forurensing/sur nedbør og fysiske inngrep. Side 2
Vedlegg 2 oppsummerer utfordringer, tilstand og risiko for ikke å nå måla for henholdsvis vannområdene Breiangen vest, Eikeren, Drammenselva og Lierelva. Vannforekomster som ligger i Nedre Eiker er merka med gult og ligger hovedsaklig i vannområdet Drammenselva med Breiangen vest som nummer to. Vedlegg 3 oppsummerer foreslåtte tiltak for vannforekomster i Nedre Eiker. Tiltak hvor kommunen er sektormyndighet (ansvarlig for oppfølging) er merka med blått. Overvåkningsplanen er en samla plan for overvåkning av vannmiljøet i vannregion for 2016-2021. Anslåtte kostnader er lagt inn og planen innholder tre ulike typer overvåkning: Basiskartlegging: skaffe data om den generelle tilstanden i vannet. Ansvarlig: Miljødirektoratet Tiltaksorientert overvåkning: fastslå tilstand i vannforekomster som risikerer å ikke nå miljømålet og vurdere endringer som følge av tiltak. Ansvarlig: Forurenser betaler og/eller spleiselag mellom offentlige og private Problemkartlegging: kartlegge årsaken til problemene der den er ukjent. Ses i sammenheng med tiltaksorientert overvåkning. Ansvarlig: Vanskelig å peke ut forurenser, ofte behov for finansiering gjennom offentlige myndigheter. For interesserte finnes det egne kart- og statistikkdatabaser hvor kart og data for de enkelte vannområdene og kommunene er tilgjengelig: Statistikkdatabase: http://vann-nett.no Kartdatabase: http://www.vann-nett.no/saksbehandler/ VURDERING Vannet er en felles ressurs og felles forvaltning er derfor naturlig. En regional plan som skal legges til grunn for all planlegging, også kommunal, er derfor positivt. Videre er det en god sammenheng mellom vannforvaltningsplanen og satsingsområdet miljø og infrastruktur og delmål 3 om blågrønn struktur under fortetting og stedsutvikling i utkast til kommuneplanens samfunnsdel. Regional plan for vannforvaltning i vannregion Vest-Viken er en omfattende plan som det ligger mye arbeid bak. Planen er informativ og tar for seg et viktig område som berør oss alle; god miljøtilstand og bærekraftig bruk av vannet. Omfanget til vannforvaltningsplanen er imidlertid stor, hvilket gjør den tungvinn å sette seg inn i. En kortere utgave kunne med fordel vært utarbeida. Litt over ¾ av vannforekomstene i Nedre Eiker, 36 av totalt 47, har dårligere tilstand enn miljømålet. Noen av påvirkningene, som sur nedbør og den fremmede arten Gyrodactylus salaris, er det vanskelig for kommunen å gjøre noe med. Innenfor andre områder som bekkelukking og avrenning fra byer/tettsteder, landbruk og avløp er derimot kommunen sektormyndighet og kan påvirke eksisterende tilstand og videre utvikling. Her forventes det også at kommunen som sektormyndighet bidrar til oppfølging og gjennomføring av tiltak. Den regionale vannforvaltningsplanen skal legges til grunn for kommunal planlegging og saksbehandling etter kommunens sektorlovverk der det er relevant. Til tross for planens omfang og plassering av ansvar, kommer ikke de totale kostnadene og konsekvensene ved gjennomføring av tiltak klart fram. Konkrete vurderinger av fordeler og ulemper (kost/nytte) for den enkelte vannforekomst er heller ikke gjort. Side 3
I overvåkningsplanen er kostnader oppgitt, men det kommer ikke tydelig fram hvem som er ansvarlig. Til sammen gjør dette det vanskelig å ta stilling til kommunens kapasitet og økonomiske evne til å følge opp forvaltningsplanen. Praktisk løses dette delvis ved at kommunen som sektormyndighet etter en helhetsvurdering har mulighet til å fatte vedtak som ikke er i samsvar med vannforvaltningsplanen. KS har i forbindelse med høringen av de regionale vannforvaltningsplanene sendt eget brev til Klima- og miljøverndepartementet, jf. vedlegg 4. KS tar her opp erfaringer og utfordringer knytta til prosessen og det videre arbeidet. Finansiering og økonomiske belastning for kommunene trekkes spesielt fram. Nedre Eiker kommune støtter vurderingene gjort av KS og forventer at innspilla følges opp på nasjonalt og regionalt nivå. KONKLUSJON Nedre Eiker er positive til den regionale vannforvaltningsplanen og en felles forvaltning av vannet. Planen er imidlertid omfattende og tung å sette seg inn i. For å følge opp forvaltningsplanen bør kommunen gjøre en nærmere vurdering av tiltaka med tanke på omfang og kostnader. For å få mest mulig ut av ressursene i kommunen bør tiltak som bidrar til at måla i kommuneplanen nås prioriteres. Nedre Eiker støtter vurderingene gjort av KS i forbindelse med gjennomføring av vannforskriften. Rådmannens innstilling: Vannet er en felles ressurs og felles forvaltning er derfor naturlig. En regional plan som skal legges til grunn for all planlegging, også kommunal, er derfor positivt. Regional plan for vannforvaltning i vannregion Vest-Viken er omfattende og tung å sette seg inn i. En kortversjon bør vurderes. Det er vanskelig å ta stilling til kommunens evne til gjennomføring av aktuelle tiltak når totale kostnader og omfang ikke kommer klart fram. Nedre Eiker kommune vil bidra til at måla i vannforvaltningsplanen nås men gjennomføring av tiltak må blant annet vurderes økonomisk før inngangsetting. Tiltak som bidrar til å nå måla i Nedre Eikers kommuneplan prioriteres først. Nedre Eiker støtter vurderingene gjort av KS i forbindelse med gjennomføring av vannforskriften og forventer at innspilla følges opp på nasjonalt og regionalt nivå. Behandling i Utvalg for Sentraladministrasjon og Tekniske tjenester - 28.10.2014: Det ble ikke reist endringsforslag til saken. Votering: Side 4
Rådmannens innstilling enstemmig vedtatt. Vedtak i Utvalg for Sentraladministrasjon og Tekniske tjenester - 28.10.2014: Vannet er en felles ressurs og felles forvaltning er derfor naturlig. En regional plan som skal legges til grunn for all planlegging, også kommunal, er derfor positivt. Regional plan for vannforvaltning i vannregion Vest-Viken er omfattende og tung å sette seg inn i. En kortversjon bør vurderes. Det er vanskelig å ta stilling til kommunens evne til gjennomføring av aktuelle tiltak når totale kostnader og omfang ikke kommer klart fram. Nedre Eiker kommune vil bidra til at måla i vannforvaltningsplanen nås men gjennomføring av tiltak må blant annet vurderes økonomisk før inngangsetting. Tiltak som bidrar til å nå måla i Nedre Eikers kommuneplan prioriteres først. Nedre Eiker støtter vurderingene gjort av KS i forbindelse med gjennomføring av vannforskriften og forventer at innspilla følges opp på nasjonalt og regionalt nivå. Side 5
Saksframlegg Dokumentnr.: 14/01057-3 Saksbehandler: Lasse Jalling Dato: 11.07.2014 Sak nr. Behandles av: Møtedato Hovedstyret 19.08.2014 Rådmannsutvalget 13.08.2014 Rammebetingelser for gjennomføring av vannressursdirektivet Forslag til vedtak Forslag til vedtak: KS konstaterer at kommunesektoren har tatt et betydelig ansvar for gjennomføring av EUs vanndirektiv i Norge, som har som målsetting å sikre at alle vannforekomster har minst god økologisk og kjemisk tilstand innen 2021. KS ser med bekymring på det faktum at finansieringen av arbeidet med vannforvaltningsplaner så langt i høy grad har vært finansiert over kommunale budsjetter uten en tilsvarende økning i rammeoverføringer. KS er opptatt av at de helhetlige vannforvaltningsplanene viser en tydelig sammenheng mellom økologisk situasjon gjennom kartlegging og vurdering av risiko, samt at de endelige planene inneholder kostnadseffektive tiltak fra alle sektorer for å nå de fastsatte miljømålene innen 2021. KS mener at kunnskapsgrunnlaget for arbeidet med helhetlig vannforvaltning må forbedres gjennom at berørte departementer og sektormyndighetene tar et større økonomisk ansvar for å fremskaffe grunnlagsinformasjon om økologisk tilstand, bedrer informasjonsdeling fra sektormyndighetene og sikrer godt veiledningsmateriale for vurdering av aktuelle tiltak. KS mener at det å nå miljømålene som vannforskriften krever, vil kreve tiltaksgjennomføring i en størrelsesorden det ikke kan forventes at de ulike sektorene kan dekke på egen hånd, og vil be om at Regjeringen utreder og etablerer økonomiske ordninger for de ulike tiltakene. KS mener at det må utarbeides en nasjonal handlingsplan for gjennomføring av helhetlig vannforvaltning, der juridiske ansvarsforhold, framdriftsplaner, finansieringsløsninger og tiltaksgjennomføring for å nå miljømålene avklares. Saksframstilling Norge har gjennom ratifiseringen av EUs rammedirektiv for vann (vannressursdirektivet) forpliktet seg til å utarbeide et tilsvarende grunnlag som resten av Europa når det gjelder karakterisering, overvåking og utarbeidelse av helhetlige forvaltningsplaner for vann. Formålet er å kartlegge og vurdere risiki, samt å foreslå og vedta tiltak knyttet til alle typer vann innsjøer, elver, grunnvann og kystvann. Arbeidet vil få store konsekvenser for kommunene på flere måter: Som myndighet, for eksempel for pålegg knyttet til spredte avløp (i tråd med forurensningsloven). Dette krever lokalpolitiske prosesser rundt vedtak og gjennomføring, ikke minst fordi dette i hovedsak er private anlegg som ikke er gebyrfinansiert. Som tjenesteprodusent, for eksempel innenfor VA, landbruk, kraftprodusent eller havneeier. Dette er områder som har en innvirkning på hvorvidt man når miljømål, og som vil kunne få ansvar for gjennomføring av til dels omfattende (og kostbare) tiltak. En utfordring er at manglende kunnskapsgrunnlag (herunder også om faktiske effekter av tiltak) vil kunne medføre pålegg av kostnadskrevende tiltak uten sikker effekt. 1
Som samfunnsutvikler, for eksempel i forbindelse med avveininger mellom miljømål og gode rammebetingelser for næring (fiskeri, industri). Mål og ambisjoner må avveies i forhold til kostnader og effekter. Vannforskriften deler Norge inn i 11 vannregioner, og i tillegg 5 internasjonale vannregioner delt med Sverige og Finland. I hver vannregion er en fylkeskommune utpekt som vannregionmyndighet (VRM). Vannregionmyndighetene i hver vannregion leder et vannregionutvalg (VRU) der alle relevante myndigheter deltar, inkludert kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheters regionkontorer. I hver enkelt vannregion skal det utarbeides en sektorovergripende regional vannforvaltningsplan med tiltaksprogram. Hvert vannregionutvalg har også en regional referansegruppe for å sikre informasjon og medvirkning for bransjeorganisasjoner, frivillige organisasjoner og det sivile samfunn i regionen. I Norge har vi nær 30.000 vannforekomster, som er gruppert i 105 vannområder. De fleste vannområdene er interkommunale. Alle relevante myndigheter og interessenter kan delta i vannområdeutvalg (VOU). Disse lokale utvalgene har som hovedoppgave å sikre lokal forankring, bl.a. ved å bidra til å fremskaffe lokal kunnskap og lokalt genererte forslag til miljøtiltak. I enkelte vannområder har de involverte partene gått sammen om å ansette en prosjektleder. Arbeidet i vannområdene danner grunnlaget for vannregionutvalgenes arbeid med regionale, sektorovergripende vannforvaltningsplaner og tiltaksprogrammer. Den regionale vannforvaltningsplanen er forankret i plan- og bygningsloven med prosesskrav om høring, behandling i fylkesting og godkjenning i kongelig resolusjon. Planen skal være retningsgivende for statlige sektormyndigheter. Samtidig understrekes at sektoransvaret ikke endres, og det er statlige sektormyndigheter som får et hovedansvar for oppfølging av planen blant annet gjennom pålegg om tiltak. Tiltak i første planfase forventes igangsatt innen 2016 og målet om godt vann skal nås innen 2021. Vannforvaltningsplanene skal rulleres, slik at neste planperiode er 2022-2027. 1. Erfaringer fra planprosessen så langt i vannregionene KS administrasjon har innhentet erfaringer fra flere vannregioner knyttet til prosessen med utvikling av tiltaksplaner. Tilbakemeldingene kan oppsummeres slik: Urealistisk fremdriftsplan og altfor knappe tidsfrister: Det har vært altfor korte frister til å sikre lokal forankring og medvirkning samt kvalitetssikring og eierskap til leveranser. Mesteparten av de tidsfrister som har preget arbeidet så langt, synes å være satt på bakgrunn i at det er korte beslutningsprosesser i statlige sektormyndigheter, og at beslutninger kan tas administrativt. For kommuner og fylkeskommuner som skal levere faglig gjennomarbeidede dokumenter som så skal følge skrivefrister og fastsatte politiske møteplaner, er slike frister altfor korte. Store forsinkelser på statlig grunnlagsmateriale: Endrede forutsetninger, forsinket veiledningsmateriale og utsatte frister har gjort at vannregionene har måttet finne tilpassede løsninger. Som eksempel kan nevnes at tre veiledere var ferdige i henholdsvis slutten av januar, begynnelsen av februar og slutten av februar i 2014 når fristen for å levere inn tiltaksplaner opprinnelig var 1. mars. Kvaliteten på analyser og tiltaksplaner har blitt påvirket som følge av dette. Kunnskapsgrunnlaget varierer betydelig: Før det er mulig å lage tiltaksplaner, må data om den økologiske tilstanden være på plass. Datatilfanget og -kvaliteten varierer betydelig. Norsk Vann 2
anslår det årlige kostnadsbehovet for overvåking til et sted mellom 64 og 440 millioner kroner (tallene er usikre, men gir en indikasjon) 1. Ulik grad av informasjonsdeling og prioritering fra sektormyndigheter: Enkelte sektormyndigheter har ennå ikke levert fullstendige innspill til tiltaksprogrammet, noe som vil kunne resultere i at kostnadseffektive tiltak utelates fra prioriteringsrekkefølgen i den endelige vannforvaltnings-planen. Det er en utfordring for vannregionen av sektormyndighetene ikke har lagt mer tid og arbeid i sine tiltaksinnspill. Inntrykket er en gjennomgående underbemanning hos de fleste sektormyndigheter. Koordinering og planprosess utfordrende i møtet med sektorisert stat: Formålet med planen er at forvaltningen av vannressursene skjer på tvers av forvaltningsnivå (lokalt, regionalt og nasjonalt), på tvers av sektorer og med medvirkning fra allmenne interesser. Slik samstyring er spesielt utfordrende med bakgrunn i en fragmentert sektorforvaltning og mange lovhjemlede myndigheter. Regionale og lokale nettverksarenaer bidrar til samordning: En NIBR-studie viser at over halvparten av de spurte (kommune, fylkeskommune og stat) opplever at gjennom de regionale og lokale arenaene utvikles en felles problemforståelse på tvers av sektorene og hele 70 % mener at den regionale vannforvaltningsplanen kommer til å være et viktig instrument for samordning. Politisk forankring regionalt og lokalt viktig: Vassdrags- og kystnatur er en ressurs av stor betydning for næringsformål, rekreasjon og naturmangfoldet. Forvaltningen av vannressursene berører brukerinteressene, både i form av allmenne interesser og rettighetshavere til vannressurser. Fylkeskommunes som regional utviklingsaktør har spesiell mulighet til å utnytte synergieffekter og koplinger mellom helhetlig vannforvaltning og andre ansvarsområder i fylkeskommunen, slik som for eksempel folkehelse, idrett, reiseliv, vannkraft, akvakultur, landbruk og kulturminnevern. Rapporteringer som skjer etter vannforskriften bør i størst mulig grad samordnes med annen type rapportering, særlig KOSTRA: Det er også viktig å koordinere med andre sektorer, for eksempel landbrukssektoren, slik at rapporten ikke blir mer detaljert og omfattende enn det som er nødvendig. I forkant av gjennomføringen (fra 2016) må en rekke juridiske og organisatoriske avklaringer på plass: Det er en rekke områder og tiltak hvor det juridiske og/eller organisatoriske ansvaret er uavklart. Rekkefølgen på tiltak som skal gjennomføres innenfor et gitt vassdrag vil påvirke ansvarsfordeling og finansiering. Det må etableres mekanismer for å avklare forhold som har uklar juridisk status (for eksempel forurensing av vassdrag med flere ulike kilder, forurensning som det ikke er mulig å knytte et ansvarsforhold til osv.). Grensedragning mellom ulike aktører (for eksempel kommune, fylkeskommune, fylkesmann og NVE osv) må avklares. 2. Økonomisk løft i milliardklassen Norge har et godt utgangspunkt for å innfri vanndirektivet i den forstand at mange av våre vassdrag har en tilfredsstillende vannkvalitet. Samtidig viser vannregionenes gjennomgang av det er et betydelig behov for både opprensning og forebygging av miljøskader. Samlet sett har Norge forpliktelser som vil kreve en betydelig økonomisk innsats i løpet av den første gjennomføringsperioden 2016-2021. 1 Ibid. 3
Etterslep på statlig bevilgninger i planperioden En finansieringsplan for vannforvaltning vedtatt i Stortinget i 2008. I den enstemmige innstilingen ble det slått fast at «ressursbehovet som er anslått i proposisjonen bør følges opp som et minimum». Med utgangspunkt i finansieringsplanen er det beregnet et etterslep i de statlige bevilgningene på 289 millioner kroner, og dette øker årlig. Etterslepet er knyttet til både basis- og tiltaksovervåking, og midler til tiltaksgjennomføring fra de ulike sektormyndighetene. Regjeringen økte bevilgningene noe i statsbudsjettet for 2014, men avstanden til behovet som ble angitt i finansieringsplanen er fortsatt betydelig. Vannområdeutvalgene, regionale myndigheter, sektormyndigheter og fylkesmennene er pålagt store oppgaver som de ikke får midler for å gjennomføre. Statsbudsjett St. prp. nr. 75 Akkumulert etterslep 2008 12 12 0 2009 32 32 0 I 2011 anslo Norsk Vann det administrative behovet knyttet til vannforskriften til at minimum halvparten av de 120 vannområdene i Norge trenger prosjektleder i hel stilling mens den øvrige halvparten trenger prosjektleder i halv 2010 33 55 22 2011 48 89 63 2012 60 120 123 2013 60 134 197 2014 72 164 289 stilling. I tillegg ble det anslått en årlig kostnad på til sammen mellom 20 og 40 mill. kr knyttet til planarbeid i kommunene i forbindelse med vannforskriften 2. Så langt har kommunesektoren tatt store deler av kostnadene for dette. Kostnadsramme for investeringstiltak og drift Vannregionene har sendt ut sine respektive forvaltningsplaner på høring. Som en viktig del av planene er det laget tiltaksplaner, dvs. forslag til tiltak som skal sikre en vannkvalitet i tråd med EUdirektivet. Fokus i planutkastene er identifisering av vannforekomster som står i risiko for ikke å nå miljømålet i 2021, forslag til tiltak og "tetting" av kunnskapshull. Planutkastene viser stort behov for midler til vannovervåkning og nærmere kartlegginger av tiltaksbehov. Det er likevel identifisert mange tusen tiltak med utgangspunkt i kravene satt i EU-direktivet. KS administrasjon har gjort en foreløpig sammenstilling av de kostnader som er estimert i respektive plan 3. Det er en rekke tiltak som ikke er kostnadsberegnede, enten fordi det ikke foreligger tilstrekkelig informasjon eller fordi man fra vannregionens side ønsker å få innspill fra de berørte partene uavhengig av kostnaden for den enkelte tiltaket. Det er flere momenter som er viktige å ta hensyn til når man vurderer de foreløpige tiltakslistene: Langt de fleste tiltakene er ikke kostnadsberegnet. I snitt 20% av de tiltak som er identifisert, har fått prislapp. Langt de fleste kostnadene som er identifisert er estimater. Det betyr både at kostnadsvurderingen av beslektede tiltak kan variere betydelig mellom de ulike regionene, og at det vil kreves en betydelig jobb for å kvalitetssikre de kostnadstall som så langt er laget. Mange viktige kilder til uønsket vannkvalitet er ikke omfattet av tiltaksplanene. Det gjelder for eksempel effekter av fysiske endringer (eksempelvis boligutbygging og infrastruktur), 2 Magnussen, K. og Nygaard Holen, S., 2011: Vannforskriftens økonomiske konsekvenser for kommunesektoren og avløpsanleggene. Norsk Vann rapport B15/2011. 3 I de tilfeller hvor det er lagt inn en kostnadsvurdering som har et visst spenn (for eksempel mellom hundretusen og én million kroner for det enkelte tiltaket) har administrasjonen gjennomgående tatt utgangspunkt i den lavere delen i kostnadsestimatet. 4
befolkningsøkning, biologisk påvirkning og diffuse forurensningskilder. I tillegg er effekten av klimaendringer bare unntaksvis integrert i tiltaksplanene. Ansvaret for å gjennomføre og finansiere tiltak er fordelt på mange aktører. I tillegg til kommuner og fylkeskommuner har en rekke statlige aktører et ansvar (for eksempel fylkesmenn, NVE, Miljødirektorat og Statens landbruksforvaltning). I tillegg vil både næringsliv og privatpersoner omfattes av tiltak (for eksempel innenfor landbruk eller private avløpsanlegg). I utgangspunktet er det grunneiers ansvar å gjennomføre og finansiere tiltak, men det er en rekke gråsoner hvor prinsippet om forurensers ansvar ikke er umiddelbart enkelt å følge. Rekkefølgen på tiltak må konkretiseres for å sikre optimal ressursbruk. For eksempel må redusert forurensning fra avløpsrenseanlegg ses opp mot muligheter for økt vannføring i det aktuelle vassdraget gjennom revisjon av konsesjonsvilkår for regulerte vassdrag. Det er krevende å sammenlikne ulike tiltak på tvers av ulike sektorer som ofte har ulike måter å vurdere kost og nytte. Det vil bli en utfordring å motivere sektorer til å gjennomføre tiltak man ikke har god kost/nytte vurdering av. En kost-nyttevurdering av hvilke tiltak som må/skal/bør gjennomføres vil gi en prioritert liste med en annen kostnadsramme enn det som de foreløpige planene tilsier. Det vil neppe være aktuelt å gjennomføre alle tiltak som er identifisert. Tiltaksprogrammene er forslag til tiltak for å nå miljømålene, og den enkelte sektor må i sektorbeslutningen detaljutrede tiltaket, inkludert kostnadsberegninger og nyttevurderinger. Vanndirektivet legger til grunn at det kan gis utsettelse eller fastsettes mindre strenge miljømål hvis den samfunnsøkonomiske kostnaden ved å gjennomføre miljøtiltak vurderes som uforholdsmessig høy. Slike miljøtiltak skal således ikke gjennomføres hvis den samfunnsøkonomiske kostnaden er høyere enn den samfunnsøkonomiske nytten av tiltaket. Dette må imidlertid dokumenteres og skal fremgå av forvaltningsplanen som skal revideres hvert sjette år. Nedenfor er en oversikt over de kostnader som er anslått av respektive vannregion 4 : Vannregion Samlet antall tiltak Antall kostnadsberegnede tiltak Andel av totale tiltak Stipulert kostnad Finnmark 351 65 19% 217 millioner Troms Foreløpig ikke kostnadsberegnet Nordland og Jan 3600 963 27% 412 millioner Mayen Trøndelag 1868 Foreløpig ikke kostnadsberegnet Møre og Romsdal 715 33 5% 11,5 millioner Sogn og Fjordane Fristen for å sende ut forvaltningsplanen på høring utsatt. Hordaland 900 150 17% 24,5 millioner Rogaland 209 Ikke spesifisert 14 millioner + 200 millioner for industrien Agder 2000 15 1% 50 millioner Vestviken 4000 + Foreløpig ikke kostnadsberegnet Glomma og 3798 633 17% 15,7 milliarder 5 grensevassdragene SUM 13 643 16, 629 milliarder 6 4 Tallene er hentet fra de tiltaksplaner som er lagt ut for respektive vannregion på www.vannportalen.no 5 Hvorav 12 milliarder i tiltak og 740 millioner årlig i driftskostnader. 6 Til sammenligning bruker Frankrike i perioden 2013-2018 nær 100 milliarder på vannmiljøtiltak; og Havs- och Vattenmyndigheten i Sverige anslår at de svenske tiltaksprogrammene vil koste ca 30 milliarder i samme planperiode. 5
Det er viktig å presisere at oversikten er et estimat med mange mulige feilkilder. Det er også verdt å merke seg at det fortsatt mangler kostnadsberegninger på i snitt mer enn 80 % av alle identifiserte tiltak. Likevel gir oversikten en indikasjon. Den samlede kostnaden for å innfri EU-direktivet om vannkvalitet vil samlet sett medføre utgifter i milliardklassen, selv om kun de høyest prioriterte tiltakene blir realisert. Behov for statlig innsats og insentiver Klimaendringene betyr blant annet mer vann på kortere tid. Overvannshåndtering er lite berørt i arbeidet med vannforvaltningsplaner. Det er, og vil i stigende grad, være et problem med forurensning som følge av at store og konsentrerte nedbørsmengder gir oversvømmelser, herunder at vannet finner nye veier. Det er en klar svakhet med arbeidet så langt at klimatilpasning ikke har fått en større plass. En viktig grunn er manglende/sviktende kunnskapsgrunnlag. Staten (ikke minst Miljødirektoratet, som har fått ansvaret for klimatilpasning) har et stort ansvar for både en rask kompetansebygging og avklaring av kunnskapsgrunnlag (for eksempel hvilken havnivåstigning som man skal legge til grunn i forebyggingsarbeid). NVEs konsesjonsarbeid er hverken samordnet med vannregionenes planarbeid, eller ressursmessig rigget for å håndtere revisjon av konsesjoner innenfor planperioden. Vannføring i vassdrag har stor betydning for eventuell spredning av forurensning. Slik det ligger an per dags dato vil en rekke konsesjoner ikke bli behandlet før neste planperiode (2022-27), med de konsekvenser de kan få for å innfri kravene om vannkvalitet som ligger i vanndirektivet. For å stimulere til målrettet arbeid etter vannforskriften og sikring av tiltaksgjennomføring innenfor de tidsfristene vannforskriften opererer med, er det behov for incitamenter og stimulerende virkemidler. Dette er nødvendig både til det administrative arbeidet i kommunene, til tiltaksgjennomføring innen kommunale avløpsanlegg og avløpsanlegg i spredt bebyggelse, samt til tiltaksovervåking. Ledningsnettfornyelse er en stor utfordring for kommunene. Det er svært kostbart, og det er gjennomgående et stort etterslep på vedlikeholdet i mange kommuner 7. Noen kommuner har kommet langt i å rydde opp i eldre ledningsnett, sanere gamle og bygge nye renseanlegg. Fordi dette er selvkost-område, er det kommunale avgiftsnivået til innbyggerne derfor allerede høyt i de kommunene som har vært i forkant. Vannforskriftens strenge tidsfrister for måloppnåelse, vil bety at utbedringstakten på avløpsområdet må forseres. Resultatet kan bli at avløpsgebyrene i mange tilfeller blir urimelig høye for innbyggerne. Investeringer i renseanlegg og på ledningsnettet er langsiktige investeringer, og kommer også neste generasjon til gode. Men utgiftene kommer nå. Statlige økonomiske bidrag må tildeles slik at også kommuner som har vært i forkant får nytten av eventuelle tilskuddsmuligheter. KS administrasjon har fått flere innspill på tiltak som bør vurderes: Økning av budsjettrammene både for basisovervåking, (del-) finansiering av problemkartleggingen og tiltaksrettet overvåking som i stor grad har vært finansiert via kommunale budsjetter. Nye tilskuddsmidler innenfor landbrukstiltak knyttet til arbeidet med vannforskriften, som gis over statsbudsjettet i tillegg til jordbruksoppgjøret. Formålet vil være å styrke langsiktigheten og forutsigbarheten på omlegginger/investeringer og dekke utgifter som det ikke er rimelig å 7 Norsk Vann anslår det samlede oppgraderings- og investeringsbehovet til 500 milliarder. Norsk Vann rapport B17/2013: «Investeringsbehov i vann- og avløpssektoren». 6
laste den enkelte gårdbruker for. Tilskuddet bør omfatte tiltak i utsatte områder, rådgivning og i tillegg medfinansiering av tiltaksrettet overvåking der avrenning fra landbruket er en vesentlig tilførselskilde. Overvåking av forurensing fra landbruksområder dekkes i dag via vann- og avløpsgebyrer, noe som verken er i samsvar med sentralt gebyrregelverk, eller prinsippet om at forurenser skal betale. Ny tilskuddsordning (ikke-marine områder) der kommunene kan søke om midler til kartlegging og opprydding av miljøgifter, der kostnadene ikke uten videre kan tillegges en forurenser/ansvarlig. Ny tilskuddsordninger for permanente sekretariater i vannområdeutvalgene, som omfatter både lønns- og driftsmidler. Ny tilskuddsordning, der kommunene kan søke dekket f.eks. 25 prosent av kostnadene til opprusting av kommunale kloakkledninger/pumpestasjoner/renseanlegg. Ordningen bør primært gjelde for de kommuner som kan vise til at de har gjennomført betydelige investeringer tidligere år, og dermed allerede har et gebyrnivå over landsgjennomsnittet. Tilskuddet bør gå til områder med spesielt tiltaksbehov. Flere departementer bør øke innsatsen for å sikre en helhetlig vannforvaltning. Landbruksog matdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet bør øke sine budsjetter i forhold til tiltakene nevnt over, Olje- og energidepartementet bør sørge for økt kapasitet i revisjonen av vassdragskonsesjonene og Samferdselsdepartementet bør sørge for styrket innsats i forhold til fysiske og kjemiske påvirkninger fra vei og jernbane. Administrasjonens vurdering En rekke «uspesifiserte» utgifter har fram til nå blitt dekket opp via kommunale budsjetter, eksempelvis tverrsektorielle sekretariat for vannområdeutvalg, problemkartlegging og tiltaksrettet overvåking. Det er fremover viktig med tydelige og langsiktige rammer fra berørte departement, som samtidig gir regionalt og lokalt handlingsrom for å sikre kvalitativt gode vannforvaltningsplaner. Det er helt avgjørende for videre prosess å sikre nødvendig finansiering, sikre samordning og at alle sektormyndigheter bidrar til å nå miljømålene. Det må settes av tilstrekkelig tid, bemanningskapasitet og økonomi for gjennomføringen. I tillegg må det etableres en riktig fordeling av finansieringsbehovet, slik at ikke en for stor andel «havner» hos kommunene. Med forbehold om at usikkerheten som er knyttet til de tiltak som er foreslått i de ulike forvaltningsplanene er det likevel en kjensgjerning at det vil være et stort økonomisk løft å innfri vanndirektivet. Det er helt urealistisk at dette skal kunne skje uten at kommunesektoren og andre aktører får tilført betydelige midler fra staten. Det bør både komme i form av en grunnfinansiering av det videre arbeidet, og mer målrettede tilskuddsordninger. En måte å gjøre dette på er utarbeidelse av en nasjonal satsningsplan (forslaget er hentet fra Vannregion Rogaland): "[Det bør] utarbeide[s en] nasjonal handlingsplan for vannforskriftsarbeidet 2016-2021. Handlingsplanen bør ha fokus på staten si rolle, virkemiddel, administrativt ressursbruk og budsjett, samt gi føringer til de ulike sektormyndigheter om deres ansvar og prioriteringsbehov for å sikre oppfølging av vannforskriften." Mer midler bør gjøres tilgjengelig for prosjekter og programmer for å få et enda bedre bilde av hvilke tiltak som fungerer i ulike typer vassdrag, og ikke minst hvordan miljømålene kan oppnås samtidig som det i minst mulig grad reduserer måloppnåelse på andre områder som matproduksjon, kraftproduksjon, reiseliv, rekreasjon og så videre. 7
Det er verdt å merke seg at det er et svært omfattende kartleggings- og tiltakanalysearbeid som er gjort. Kommunesektoren har vært den viktigste bidragsyteren. Kvaliteten varierer ikke alene på grunn av ulikt utgangspunkt (for eksempel geografiske forskjeller i grad av eksisterende kartlegging og data), men også fordi underlag fra staten i form av veiledere og beregningsmodeller har kommet sent i prosessen. Likevel har kommunesektoren samlet sett levert et godt grunnlag knyttet til sine ansvarsområder, gitt de forutsetninger og betingelser som har preget prosessen. Kommunesektorens innsats har imidlertid en bakside. Det mangler informasjon og tiltaksforslag fra mange andre sektorer. Det kan derfor være fristende å gripe fatt i de tiltak som allerede er foreslått hvor kommunene har ansvaret for langt de fleste. Det finnes dermed risiko for at de endelige tiltaksplanene ikke er prioritert etter et kost-nytte-prinsipp, men at tiltakene med mest presise kostnadsvurderinger velges. For eksempel vil i mange tilfeller tiltak innen landbruket for å redusere avrenning til vassdrag være langt mer kostnadseffektivt enn å sanere kommunale avløpsanlegg. Imidlertid mangler det i mange regioner oversikt og tiltaksforslag for landbrukssektoren. En annen utfordring er at finansieringsansvaret for tiltak knyttet til landbruket er uklart. Det er helt vesentlig å sikre at kostnadseffektive tiltak med langsiktig effekt prioriteres. Videre er kunnskapsgrunnlaget av stor betydning for å unngå tiltak som gir liten effekt men har en høy kostnad. Opprydning av fjorder og havner er et slikt område hvor det trengs betydelig mer kunnskap. Effekten av slike tiltak er usikker, samtidig som kostnaden er høy. Det er altså en åpenbar risiko for at kommunene og avløpssektoren får regningen, fordi det er her det finnes konkrete tiltak og stringent myndighetsoppfølging. Mange aktører er involvert, men svært mye av tiltaksoppfølgingen vil skje via kommunene. Hvis ikke sektorinteresser som landbruk, fisk, veg, jernbane og energiproduksjon blir med som fullbyrdige påvirkere i forvaltningsplan m/tiltaksprogram og der tiltak prioriteres ut fra gode kost/nytte-beregninger blir det ingen helhetlig vannforvaltning. Miljømål vil da bli innfridd på en svært kostnadskrevende måte, og det vil ikke være mulig å innfri alle mål. Det er etter administrasjonens vurdering høyst kritikkverdig at grunnlaget for å gjennomføre tiltaksanalyser ikke har vært tilgjengelig tidsnok. Staten har et selvsagt ansvar for å levere dette. Den type verktøy som skal brukes, må på alle måter være kvalitetssikret, velfungerende og egnet til bruk. Det må være tydelig og forutsigbart hva som til enhver tid gjelder og når neste revisjon ventes. Kvaliteten på analyser og tiltaksplaner har naturlig nok blitt redusert som følge av at dette ikke har vært på plass. Knappe ressurser, utilstrekkelig faglig grunnlag og varierende statlig forpliktelse til deltakelse gjør at arbeidet med planene er meget vanskelig å få gjennomført innenfor de frister som er satt. Nasjonale myndigheter bør gi tydelige signaler om hva som kan utsettes pga. manglende verktøy, naturgitte forhold, uavklarte administrative forhold, finansiering, jus etc. til neste planperiode for å sikre en mest mulig målrettet ressursbruk. Grensesnittet må tydeliggjøres mellom ulike aktører. Oppgaver, ansvarsområder og finansiering må tydeliggjøres bedre både i prosess og gjennomføring. Usikkerhet om ansvarsfordeling og roller har gjort arbeidet med utforming av tiltaksplaner unødvendig komplisert. I forkant av gjennomføringen (fra 2016) må sektoransvaret for oppfølgingen av tiltakene tydeliggjøres. Graden av forpliktelse til forslagene til vannforvaltningsplaner er usikker. Noen sektormyndigheter følger egne mål og tiltak, uavhengig av overordnet prosess, mens andre uttrykker frustrasjon over at forslag til tiltak ikke et godt nok faglig fundert. Det fører blant annet til betydelige koordineringsutfordringer i planarbeidet. Det er all grunn å ha forventninger til en tydeligere samordning og styring av statens bidrag inn i arbeidet fremover. 8
9