Høringsuttalelse - NOU 2017: 6 Offentlig støtte til barnefamiliene

Barne- og likestillingsdepartementet Postboks 8036 Dep 0030 OSLO Deres ref: Vår ref:: 17-02511-2 Dato: 29.08.2017 Høringsuttalelse - NOU 2017: 6 Offentlig støtte til barnefamiliene Vi viser til høringsbrev av 7.4.2017. Nedenfor følger IMDis svar på utvalgets ulike forslag. Utredningen beskriver familiepolitikkens fordelingspolitiske mål og gir en samlet oversikt over offentlig støtte til barnefamilier i form av kontantoverføringer, skattefradrag og subsidierte tjenester. Utvalget har drøftet mulige endringer i de offentlige støtteordningene og foreslår betydelige omlegginger av virkemidlene i familiepolitikken. Forslagene innebærer en dreining fra kontantoverføringer og skattefradrag til subsidierte tjenester. Sett under ett mener IMDi at utvalgets anbefalinger er en betydelig forenkling av dagens mange og ulike virkemidler rettet mot barnefamilier. IMDi vil rose utvalget for alle forslag som innebærer forenklinger idet vi mener virkemidlene da blir mer tilgjengelig for hele befolkningen. IMDi kommenterer ikke alle forslagene. Der hvor vi ikke har kommentarer stiller vi oss bak utvalgets forslag. Mulige effekter for barnefamilier med innvandrerbakgrunn og deres deltakelse i arbeids- og samfunnsliv IMDi fokuserer i denne høringsuttalelsen på forslagenes mulige effekter for barnefamilier med innvandrerbakgrunn og deres langsiktige deltakelse i arbeids- og samfunnsliv. Hvordan vil forslagene gi utslag, for innvandrere generelt og flyktninger og deres familiegjenforente, det vil si målgruppen for introduksjonsprogram spesielt? Arbeidstilknytning er nøkkelen til integrering, og ordninger som direkte eller indirekte bidrar til deltakelse i arbeidslivet er positivt. IMDi understreker viktigheten av at offentlig støtte til barnefamilier må støtte opp om arbeidslinja og ikke bidra til passivitet på lengre sikt. For å unngå utilsiktede konsekvenser bør overføringene til barnefamilier ses i sammenheng. Å unngå passivitet er særlig viktig for velferdsavhengige barnefamilier. For velferdsavhengige forsørgere som med riktig kvalifisering kan delta i arbeidslivet, og hvor ulike stønader ikke følges av et reelt aktivitetskrav vurderer IMDi at risikoen for passivitet øker når de samlede overføringene til familien gjør det økonomisk mulig å stå utenfor arbeidslivet. Stønader til barnefamilier hvor foreldrene deltar i ulike kvalifiseringsprogram som Introduksjonsprogram, Jobbsjansen og KVP har lav risiko for passivisering ettersom programmene er langvarige og har krav om aktiv deltakelse. IMDi anser risikoen for lav selv om øvrige overføringer økes. IMDi Postboks 8059 Dep. 0031 Oslo I Tollbugata 20, 0031 Oslo I Telefon: 24 16 88 00 I Telefaks: 24 16 88 01 E-post: post@imdi.no I Organisasjonsnummer: 987 879 696 I www.imdi.no

Overgangsstønaden er et eksempel på en ordning som har blitt strammet inn i flere omganger for å unngå passivitet. Per 2017 kan aktivitetskravet oppfylles dersom stønadsmottager er registrert arbeidsledig. Fra 2017 stilles det også krav om aktivitet for personer under 30 år ved innvilgelse av økonomisk sosialhjelp. IMDi vurderer at reelle aktivitetskrav i form av deltagelse i kvalifisering og arbeidspraksis er riktig utvikling for velferdsavhengige. Vi understreker at dette gjelder personer som har mulighet til å delta i arbeidslivet. Kvinner med innvandrerbakgrunn har betydelig lavere sysselsettingsgrad enn menn med samme bakgrunn, noe som gjør at IMDi er opptatt av å vurdere forslagene i et likestillingsperspektiv. IMDi er også opptatt av effekter for grupper av innvandrere sårbare for lav inntekt over tid. Sentralt i vårt høringssvar er derfor hvordan forslagene kan påvirke barns oppvekst. Dette fordi barns oppvekst påvirkes av foreldrenes økonomi. Dersom husholdningen har langvarig lavinntekt vil dette kunne få betydning for barn og familiers deltakelse i norsk samfunnsliv. Barn med innvandrerbakgrunn er overrepresenterte i lavinntektsstatistikken og utgjør nå over 53 prosent 1. Det er særlig barn med innvandringsbakgrunn fra Asia, Afrika, Latin-Amerika og Øst-Europa, som bor i husholdninger med lav inntekt 2. Målretting av barnetrygden Flertallet i utvalget foreslår at barnetrygden avvikles som universell ordning og målrettes mot familier med lave inntekter. Mindretallet foreslår å beholde, øke og skattlegge den universelle barnetrygden. IMDi vurderer at barnetrygden bør beholdes som universell ordning. IMDi vurderer at målretting av barnetrygden kan føre til negative holdninger til innvandrere og bidra til passivitet for velferdsavhengige barnefamilier. Barnetrygd ble innført i 1946 som den første universelle trygden uavhengig av klasse og inntekt i Norge. Innledningsvis refererte vi til at barn med innvandrerbakgrunn er overrepresenterte i lavinntektsstatistikken. Disse husholdningene vil, sammen med husholdninger med en forsørger, ved målretting av barnetrygden oftere og i snitt få mer i barnetrygd enn øvrige barnefamilier. Avvikling av omfattende universelle velferdsordninger er en stor omlegging av norsk politikk. «Målrettet hjelp til de fattigste kan gi resultater på kort sikt - men samtidig undergrave oppslutningen om velferdsordningene» skriver Kalle Moene, professor ved Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo 3. IMDi er bekymret for om målretting av barnetrygden, kan gi negative holdninger til innvandrere. Dersom Regjeringen går inn for å målrette barnetrygden blir det viktig å jobbe forebyggende med informasjon vedrørende eventuelle endringer. Ifølge utvalgets egne beregninger innebærer målretting at flertallet av barnefamiliene, omtrent seks av ti ikke lenger får barnetrygd, samtidig som husholdninger med lave inntekter får en betydelig økning i barnetrygden. Erfaringer fra omleggingen av uførepensjonen viste at det var vanskelig å beregne utslag av omleggingen. Regjeringen risikerer dermed utilsiktede konsekvenser ved at undergrupper med behov ender opp med å ikke få barnetrygd. Dersom barnetrygden legges om, anbefaler IMDi at det er svært viktig at det legges opp til individuelle vurderinger, slik at ingen grupper stilles dårligere enn det som var tilsiktet av lovgiver. Målretting av barnetrygden kan gi gode samfunnsøkonomiske virkninger ved at den totale kostnaden blir lavere og lavinntektsfamilier får et større økonomisk bidrag enn øvrige barnefamilier. SSBs beregninger for utvalget viser at målretting av barnetrygden umiddelbart vil 1 Epland J., Kirkeberg M. I. (2017). Barn i lavinntektshusholdninger. Ett av ti barn tilhører en husholdning med vedvarende lavinntekt. SSB 2 Epland J., Kirkeberg M. I. (2016), Barnefamilienes inntekter, formue og gjeld, 2004-2014. SSB rapport 2016/11. 3 Se artikkelen Fattigdomspolitikken lastet ned 27.09.2017 på http://folk.uio.no/karlom/fattigdomspolitikken.htm Side 2 av 5

virke utjamnende ettersom færre husholdninger på kort sikt vil få en samlet inntekt under lavinntektsgrensen. Mindretallet i utvalget ønsker ikke å legge den økonomiske byrden for å oppnå mindre fattigdom ensidig på andre barnefamilier. Mindretallet mener at en sterk reduksjon av barnefattigdommen uten uakseptable bivirkninger vil kreve at de totale overføringene til barnefamiliene økes. Mindretallet foreslår å beholde og øke den universelle barnetrygden, og samtidig innføre skatt på barnetrygd. Nedskjæringene i barnetrygden har medvirket til at det blir stadig flere barn i lavinntektsgruppen. SSB har beregnet at om barnefamiliene i 2014 fikk like mye i barnetrygd som det barnefamiliene fikk i 1996, ville om lag 18 000 færre barn tilhørt en husholdning med inntekt under lavinntektsgrensen dette året 4. Det betyr at også mindretallets forslag kan gi gode samfunnsøkonomiske virkninger og virke utjamnende. IMDi vurderer at begge forslagene vil virke utjamnende og gi færre husholdninger med en samlet inntekt under lavinntektsgrensen. Begge forslagene vil dermed gi flere barn økt mulighet til å delta i aktiviteter. Begge forslagene vurderes dermed som positive for barns mulighet til integrering på kort sikt. For velferdsavhengige familier hvor foreldre ikke har en avklart trygdesituasjon og som heller ikke deltar i kvalifiseringsprogrammer kan økt barnetrygd sammen med andre overføringer bidra til passivitet. Et eksempel er kvinner med innvandrerbakgrunn i kategorien «ukjent status» hos SSB, det vil si kvinner som verken er i arbeid eller i utdanning og som heller ikke er registrert som mottakere av sosialhjelp. Disse kvinnene er ofte omtalt som hjemmeværende innvandrerkvinner, men mange av kvinnene ønsker å delta i arbeidslivet, og mange har år med ulike tiltak som ikke førte til ansettelse bak seg 5. Gratis og mer tilgjengelig barnehage Flertallet i utvalget foreslår at barnehage blir gratis for alle barn. IMDi støtter forslaget. IMDi anbefaler i tillegg å styrke tiltak for å fremme deltakelsen blant grupper med lav inntekt og barn med innvandrerbakgrunn. Utvalget foreslår også at det innføres kvartalsvise opptak i barnehage. IMDi støtter forslaget. Deltakelse i barnehage anses med få unntak som utviklende for barns sosiale og språklige ferdigheter. I 2016 gikk 91 prosent av alle barn mellom 1 og 5 år i barnehage. De senere årene har det vært en betydelig økning i andelen minoritetsspråklige barn som deltar, 76 prosent i 2016. Utvalget har ønsket å omfordele virkemidlene slik familier med barn i førskolealder får mer. Et annet mål med gratis barnehage er økt deltagelse, særlig blant familier med lav inntekt. Forenkling av regelverket vil bidra til denne målsettingen. IMDi har over mange år opparbeidet erfaringer og kunnskap fra forsøk med gratis kjernetid i barnehage i Oslo, Bergen og Drammen. Evaluering av forsøk med gratis kjernetid i Oslo viste at deltakelsen for barn med innvandrerbakgrunn økte betydelig som følge av tiltaket, mens deltagelsen for barn uten innvandrerbakgrunn viste ingen endring 6. Basert på våre erfaringer og innhentet kunnskap vurderer IMDi at gratis barnehage vil øke deltagelsen ytterligere blant barn med innvandrerbakgrunn. Vår kunnskap tilsier imidlertid at disse barna i noe mindre grad enn andre vil gå i barnehage selv om tilbudet blir gratis. Årsakene er 4 Se note 2. 5 IMDi (2009). Hjemmeværende innvandrerkvinner en undersøkelse i Groruddalen og Søndre Nordstrand (IMDirapport 4-2009). 6 Bråten, B., Drange, N., Haakestad, H. og Telle, K. (2014). Gratis kjernetid i barnehager. Sluttrapport (Fafo-rapport 2014:44). Oslo: FAFO Side 3 av 5

sammensatte 7. De to viktigste tersklene for å ha barn i barnehage for enkelte familier med innvandrerbakgrunn er 1) å forstå betydningen av å gå i barnehage før skolestart og hvor lenge, og 2) søke og ta imot tilbudet. For å lukke gapet i deltagelse mellom barn med og uten innvandrerbakgrunn kreves systematisk og aktiv rekruttering til barnehage, økt fokus på utvikling av foreldresamarbeid, og mer praktisk tilrettelegging fra kommunens side basert på familiens behov (bistand til å søke og å ta imot plass, herunder bruk av tolk, bistand til utstyr, transport el). Utover dette er systematisk og godt arbeid for å fremme barnas språkutvikling, også i norsk språk, en forutsetning for at foreldre skal forstå betydningen av og ta i bruk tilbudet. IMDi anbefaler uavhengig av om gratis barnehage innføres eller ikke, å styrke tiltak for å fremme deltakelsen blant grupper med lav inntekt og barn med innvandrerbakgrunn. IMDi er enig med utvalget i at regelverket for foreldrebetaling i barnehage, med ulike moderasjonsordninger og gratis kjernetid, er blitt komplisert både for foreldre og kommuner. Gratis barnehage vil bety svært enkel administrasjon for foreldre og kommuner, noe IMDi er positiv til. IMDi merker seg at mindretallet i utvalget ikke vil gi økte subsidier for barnehage til familier med midlere og høyere inntekter. Mindretallet foreslår å forenkle og styrke moderasjonsordningene, noe IMDi også stiller seg bak. Utvalget foreslår kvartalsvise opptak i barnehage. IMDi støtter i utgangspunktet forslaget som vil gi mer forutsigbar og bedre tilgang til barnehage. Forslaget vil lette foreldres mulighet til å delta i kvalifisering og/eller arbeid. Utvalget har imidlertid ikke drøftet administrative og økonomiske konsekvenser for kommunene ved innføring av kvartalsvise opptak. IMDi anbefaler at dette utredes. Innføring av selvstendig uttaksrett og løpende minsteytelse ved foreldrepenger Utvalget foreslår at foreldrepengeordningen utvides til å omfatte alle foreldre uavhengig av yrkestilknytning før fødsel. IMDi støtter forslaget. Selvstendig uttaksrett innebærer en betydelig forenkling av regelverket. I tillegg foreslår utvalget individuelle rettigheter for mor og far som likestiller foreldrene og hvor aktivitetskravet fjernes for den av foreldrene (nå mor) som for tiden ikke mottar foreldrepenger. IMDi støtter forslaget. Forslaget kan føre til at fedre tar lengre foreldrepermisjon, noe IMDi anser som positivt for likestillingen. IMDi er imidlertid opptatt av at forslagene i sum kan bidra til økt passivisering av kvinner. Familier kan med forslagene velge å få barn før mor har tatt utdanning og kommet i arbeid, og at mor blir hjemme selv om far tar ut foreldrepenger. IMDi anbefaler derfor effektevalueringer, med kjønnsog integreringsperspektiv, av forslagene. Avvikling av kontantstøtten Utvalget foreslår å avvikle kontantstøtten. IMDi støtter forslaget. Kontantstøtte fører til lavere arbeidstilknytning hos kvinner med innvandrerbakgrunn og har dermed negativ effekt på integrering og likestilling. Flere offentlige utvalg har løftet denne problemstillingen, og har foreslått å avvikle eller fase ut kontantstøtten 8. 7 Bråten, B. og Sandbæk, M.L. (2014). Å være seg sitt ansvar bevisst. Språktilbud til 3 5-åringer med minoritetsspråklig bakgrunn som ikke går i barnehage (Fafo-rapport 2014:23). Oslo: Fafo 8 NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit. Langsiktige konsekvenser av høy innvandring, NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon - den norske modellens framtid og NOU 2011: 14 Bedre integrering. Mål, strategier, tiltak. Side 4 av 5

Stønad til enslig mor eller far Utvalget foreslår å avvikle overgangsstønad, stønad til barnetilsyn og utdanningsstønad til enslig mor eller far. IMDi støtter forslaget. IMDi er enig med utvalget at stønadene som reguleres i Folketrygdloven 15 utgjør et komplekst og uoversiktlig regelverk. IMDi vurderer at regelverket er så komplekst at det er til hinder for enkeltpersoner å ta i bruk ordningene. IMDi mener også at aktivitetskravet i dag er for svakt og kan bidra til passivitet. Utvalget anbefaler videre utredninger for aleneforsørgere med barn over ett år. IMDi støtter anbefalingen for å unngå utilsiktede konsekvenser av avviklingen. IMDi anbefaler at integreringsperspektiver inkluderes i arbeidet, og at utredningene tar sikte på å vurdere utvidet bruk av kvalifiseringsprogrammer for aleneforeldre med behov for kvalifisering med stønad til livsopphold. Et viktig virkemiddel her vil være Jobbsjansen. FAFO evaluerte ordningen for mottakere med innvandrerbakgrunn og fant at overgangsstønaden hadde positiv effekt på overgang til arbeid 9. Evalueringen viste også at ikke- vestlige kvinner med liten eller ingen skolegang, manglende arbeidserfaring og flere barn hadde utfordringer med å bruke tiden med overgangsstønad til å kvalifisere seg. Evalueringen viste at NAV-veiledere ikke har nok ressurser til å følge opp mottakere med størst behov og trakk frem deltagere i omfattende kvalifiseringsprogrammer, som KVP, Introduksjonsprogram eller Ny Sjanse (nå kalt Jobbsjansen) som en kontrast. Evaluering av Jobbsjansen viser svært gode resultater for kvinner med innvandrerbakgrunn, tre av fem hjemmeværende kvinner som i 2013 fullførte ordningen med Jobbsjansen, gikk over i jobb eller utdanning 10. IMDi viser til rammebetingelser for overgangsstønad, barnetilsyn og kvalifiseringsprogrammene har endret seg betydelig siden 2010 og imøteser oppdatert kunnskap. Da reglene for overgangsstønad ble strammet inn på slutten av 90-tallet økte arbeidsdeltakelsen noe, samtidig som mange enslige mødre byttet til alternative trygdeytelser. Mødrene ble ikke selvforsørgende, selv om de forsvant ut av statistikken for overgangsstønad. En utilsiktet konsekvens var at skoleresultatene for barna falt betydelig. Årsaken var trolig at barna var mer alene hjemme og fikk mindre oppfølging til for eksempel leksearbeid 11. Undersøkelsen viser at videre utredninger også bør fokusere på barns velferd og overgang til annen form for livsopphold. Med hilsen Libe R. Mohn direktør Morten Tjessem avdelingsdirektør Dokumentet er godkjent elektronisk og trenger derfor ikke håndskrevet signatur. 9 Kavli H.C., Nielsen R.A., Latif Sandbæk M. (2010). Stønadsordningen for enslige forsørgere. Hvordan fungerer den for mottakere med innvandrerbakgrunn? (Fafo-rapport 2010:32). Oslo: Fafo 10 Rambøll (2014). Jobbsjansen - Erfaringer med gode kvalifiseringsløp. Oslo: Rambøll 11 Reiso, Katrine Holm (2014). Young unemployed, single mothers and their children. Bergen: NHH Statistisk sentralbyrå (2014). Inntekts- og formuesstatistikk for husholdninger. Side 5 av 5