Saksframlegg STAVANGER KOMMUNE REFERANSE JOURNALNR. DATO GLO-14/3029-11 5262/15 22.01.2015 Planlagt behandling i følgende utvalg: Sak nr.: Møtedato: Votering: Innvandrerrådet / 10.06.2015 Kommunalstyret for oppvekst / 17.06.2015 FYLKESMANNENS TILSYN MED GRUNNSKOLEOPPLÆRING FOR VOKSNE Forslag til vedtak: Redegjørelsen tas til orientering. Sammendrag Fylkesmannen i Rogaland har gjennomført tilsyn med hvordan Stavanger kommune oppfyller plikten til å gi voksne grunnskoleopplæring etter opplæringsloven kapittel 4A. Opplæringstilbudet for voksne ved Johannes læringssenter blir vurdert som godt. Fylkesmannen varslet at kommunen ville kunne bli pålagt å rette praksis knyttet til blant annet enkeltvedtak og sakkyndig vurdering. Forholdene er nå rettet og tilsynssaken er lukket. 1
FYLKESMANNENS TILSYN MED GRUNNSKOLEOPPLÆRING FOR VOKSNE Bakgrunn for saken I februar 2014 åpnet Fylkesmannen i Rogaland tilsyn med Stavanger kommunes arbeid med grunnskoleopplæring for voksne. Tilsynet skulle kontrollere om Stavanger kommune oppfyller plikten til å gi voksne grunnskoleopplæring etter opplæringsloven kapittel 4A. Hovedpunktene som skulle undersøkes i tilsynet var: 1. Grunnskoleopplæring spesielt organisert for voksne, jf. opplæringsloven kapittel 4A 2. Krav til forsvarlig system, jf. opplæringsloven 13-10 Om voksnes rett til grunnskoleopplæring Voksne over 16 år, som ikke har rett til videregående opplæring, har etter opplæringsloven 4A-1 rett til grunnskoleopplæring, dersom de har behov for det. Retten omfatter til vanlig de fagene den voksne trenger for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring for voksne, det vil si norsk, matematikk, engelsk, samfunnsfag og naturfag. Man kan ha rett til opplæring i ett eller flere fag eller i deler av fag. Man kan også ha rett til opplæring i en eller flere grunnleggende ferdigheter. Voksne i Stavanger som har behov for grunnskoleopplæring, får tilbud om dette på Johannes læringssenter. I tillegg til opplæring i de fem nevnte fagene, får deltakerne tilbud om kroppsøving, data og veiledning. All grunnskoleopplæring for voksne skal tilpasses den enkeltes behov og livssituasjon. Dersom den voksne ikke får eller kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har vedkommende rett til spesialundervisning etter opplæringsloven 4A-2. Om krav til forsvarlig system Kommunen plikter å ha et system for kvalitetssikring etter opplæringsloven 13-10 som sikrer at lovens krav blir oppfylt. Systemet skal være egnet til å avdekke forhold som er i strid med regelverket. Det skal også sørge for at lovlig tilstand gjenopprettes i de tilfeller der rettstridige forhold er avdekket. Funn i tilsynet I september 2014 forelå Fylkesmannens rapport fra tilsynet med Stavanger kommunes arbeid med grunnskoleopplæring for voksne. Fylkesmannen konkluderte med at Stavanger kommune har gode informasjonsrutiner om grunnskoleopplæring for voksne. Opplæringen er fleksibel både med tanke på oppstartstidspunkt og organisering, og det er etablert gode rutiner for inntak av nye deltakere. Fylkesmannen gav Stavanger kommune varsel om pålegg om retting på tre punkt. Kommunen fikk frist til 2. desember 2014 med å rette de varslede lovbruddene. Nedenfor følger en gjennomgang av de varslede påleggene og hvordan disse er rettet. 1. Rett til grunnskoleopplæring for voksne etter opplæringsloven 4A-1 1a. Krav til innholdet i enkeltvedtak I tilsynet gjennomgikk Fylkesmannen flere eksempler på enkeltvedtak om grunnskoleopplæring for voksne fattet av Stavanger kommune de siste årene. Fylkesmannen konstaterte at de innsendte enkeltvedtakene fylte formkravene med tanke på blant annet opplysninger om mål for 2
sluttkompetanse, organisering av undervisningen, omfang av opplæringen og klagerett og klageinstans. Flere av vedtakene hadde lang varighet, noen i tre og fire år, etter forventet progresjon. I intervjuene framkom det at opplæringstilbudet jevnlig blir justert etter deltakernes nivå, men at vedtakene ikke endres. Alle deltakerne hadde slik gyldige vedtak, men innholdet i disse vedtakene samsvarte ikke alltid med tilbudet som ble gitt. Fylkesmannen varslet på denne bakgrunn følgende pålegg: Stavanger kommune må sørge for at saksbehandlingen og enkeltvedtak er i tråd med reglene i forvaltningsloven, opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven. Kommunen må i denne sammenhengen sikre at innholdet i enkeltvedtakene er i tråd med tilbudet som blir gitt. Stavanger kommunes oppfølging av 1a. kravet om innholdet i enkeltvedtak I samarbeid med skolesjefen har Johannes læringssenter omarbeidet sin mal for enkeltvedtak om grunnskoleopplæring for voksne. Det legges opp til at enkeltvedtakene skal dekke hele opplæringsløpet fram til fullført mål, som vanligvis er grunnskolevitnemål for voksne med karakter. Johannes læringssenter har utarbeidet en detaljert beskrivelse av hele utdanningsløpet ved grunnskoleopplæringen for voksne, som blir lagt ved hvert enkeltvedtak. Vedtaksmalen tar utgangspunkt i at kommunen tilbyr en viss standardisering av løp med ulik lengde, varierende fra 1 til 4 år. Her vil det kunne være stor variasjon fra person til person. Noen søkere vil kunne få tilbud om opplæring på ulikt nivå i ulike fag. Det kan også forekomme at søkere ikke får tilbud i alle fag, dersom de allerede har fått godkjent realkompetanse i ett eller flere fag. Søkere kan naturligvis også velge bort, eller utsette, ett eller flere fag. Beskrivelsen av opplæringsløpet blir tilpasset behovet og tilbudet til den enkelte deltakeren. Den synliggjør de ulike nivåene i løpet, hva som er målet på hvert nivå i hvert enkelt fag, hvordan vurderingen vil bli gitt og hvor mange timer per uke som vil bli tilbudt i det enkelte fag. I enkeltvedtaket blir det også tydelig angitt hvilke fag den enkelte deltakeren blir tilbudt, hvilket nivå deltakeren starter på og hva som er forventet (normal) progresjon. Det tydeliggjøres også i vedtaket at det åpnes for individuell variasjon og progresjon, og at mål, innhold og framdrift vil bli evaluert underveis i opplæringsløpet. Stavanger kommune mener gjennom denne omarbeidingen av mal for enkeltvedtak å ha sikret at innholdet i vedtakene samsvarer med det tilbudet som gis. Det går nå også klart og tydelig fram av vedtaket hva som er innholdet i tilbudet. Skolesjefen vil med jevne mellomrom, i samarbeid med Johannes læringssenter, gjennomgå utkast til enkeltvedtak for å sikre at vedtakene som skal sendes ut, holder tilfredsstillende kvalitet. Fylkesmannen har i brev 22. januar 2015 sagt seg fornøyd med Stavanger kommunes oppfølging på dette punktet og finner det sannsynliggjort at det varslede lovbruddet nå er rettet. 1b. Krav om realkompetansevurdering og kompetansebevis Retten til grunnskoleopplæring er basert på opplæringsbehovet til den voksne. Kompetanse som er opparbeidet tidligere i livet gjennom skolegang, yrkesliv og fritid, kan vurderes som likeverdig med kompetanse oppnådd gjennom grunnskoleopplæring. På denne måten trenger ikke den voksne å gjennomgå opplæring i alle fag som kreves for å få grunnskolevitnemål, men kan få hele eller deler av fag godskrevet på grunnlag av realkompetanse. Stavanger kommune framla flere eksempler på vedtak om godkjent realkompetanse i engelsk. Fylkesmannen bemerket at antallet deltakere som var blitt realkompetansevurdert var lavt og minnet om at Stavanger kommune måtte sørge for at det ble tilbudt realkompetansevurdering i alle fag. Videre påpekte Fylkesmannen at det fra kommunens side ikke forelå eksempler på at det ble utstedt kompetansebevis til den enkelte som dokumentasjon på godkjent realkompetanse. På bakgrunn av dette ble Stavanger kommune varslet om følgende pålegg: 3
Stavanger kommune må sørge for at saksbehandlingen og enkeltvedtak er i tråd med reglene i forvaltningsloven, opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven. Kommunen må i denne sammenhengen sikre at det tilbys realkompetansevurdering i alle fag som inngår i kravet til vitnemål for grunnskole for voksne og at denne dokumenteres med kompetansebevis/vitnemål. Stavanger kommunes oppfølging av 1b. kravet om realkompetansevurdering med bevis Johannes læringssenter tilbyr realkompetansevurdering i fem fag til alle voksne som ønsker dette. Fagene er norsk, matematikk, engelsk, samfunnsfag og naturfag. Realkompetansevurderingen gjennomføres av en rådgiver sammen med faglærer. Søkerens tidligere grunnleggende opplæring blir kartlagt sammen med annen formell og uformell kompetanse. Søkeren får også vise kompetanse både skriftlig og muntlig. Søkeren vurderes i viktige og grunnleggende deler av fagene. Det organiseres med dette en vurderingssituasjon hvor kandidaten får anledning til å vise sin kompetanse i det enkelte fag. Realkompetansevurdering konkluderes med et enkeltvedtak, og det utstedes et realkompetansebevis for det/de fag hvor kandidaten har vist kompetanse på et nivå som tilsvarer karakteren 2 eller høyere i forhold til kompetansemål etter 10. årstrinn. Resultatet av realkompetansevurderingen danner også grunnlaget for hva slags opplæring søkeren blir tilbudt. Kandidater med lite kompetanse i fag får et mer omfattende tilbud med lenger varighet, enn kandidater som har mer kompetanse i faget, men ennå ikke tilsvarende karakteren 2 i forhold til kompetansemål for 10. årstrinn. Stavanger kommune og Johannes læringssenter mener med dette å følge de nasjonale retningslinjene som er gitt for realkompetansevurdering av voksne i grunnskoleopplæringen, publisert av Utdanningsdirektoratet september 2014. Kommunen skal ivareta både retten til og formålet med realkompetansevurdering. Videre skal arbeidet med dette ha en kvalitet som sikrer at den enkelte søkers kompetanse blir tilstrekkelig belyst og vurdert av kompetent faglærer. Til sist fattes det vedtak og utstedes realkompetansebevis som søkeren kan bruke i andre sammenhenger, for eksempel ved søknad til videregående skole. Metoden for kartlegging vil kunne være ulik i ulike fag. Johannes læringssenter jobber også kontinuerlig med å utvikle sine metoder. Senteret har som utgangspunkt at søkeren skal gis anledning til å vise sin kompetanse, uten at dette skal skje gjennom en tradisjonell eksaminering. Fylkesmannen har sagt seg fornøyd med Stavanger kommunes oppfølging på dette punktet og finner det sannsynliggjort at kommunens praksis følger lovens krav. 2. Rett til spesialundervisning etter 4A-2 Krav om at det utarbeides forsvarlige sakkyndige vurderinger om spesialundervisning Godt over 100 elever i grunnskoleopplæringen for voksne har tilbud om spesialundervisning. Kvaliteten på tilbudet er svært god. Kommunen har imidlertid tilbudt spesialundervisning for voksne uten forutgående sakkyndig vurdering fra PPT. Dette er blitt gjort fordi Johannes læringssenter ble vurdert å ha den nødvendige kompetanse hos sine spesialpedagoger til å ivareta deltakernes behov og rettigheter på en god måte, samtidig som PPT manglet kapasitet til å gjøre sakkyndighetsarbeidet. Praksisen har imidlertid vært i strid med lovens krav. Fylkesmannen varslet i tilsynet derfor om følgende pålegg: Stavanger kommune må sørge for at voksne med behov for spesialundervisning på grunnskolens område etter 4A-2, jf. kap. 5, får tilbud om dette. Kommunen må i denne forbindelse sørge for at det utarbeides forsvarlige sakkyndige vurderinger som inneholder realistiske opplæringsmål, innhold i opplæringen, omfang og kompetanse, jf. 5-3, før det fattes enkeltvedtak. Stavanger kommunes oppfølging av kravet om å utarbeide forsvarlige sakkyndige vurderinger For å møte kravet i opplæringslovens 4A-2, må det utarbeides sakkyndige vurderinger for anslagsvis 100 voksne elever som får sin opplæring på Johannes læringssenter, eller andre steder slik 4
som institusjoner eller hjemme. PPT har anslått at det er behov for ca. 2 hele stillinger for å ivareta kravene som ligger i mandatet å være sakkyndig instans. PPT har i dag ansatte med den nødvendige kompetanse til å foreta sakkyndige vurderinger. Grunnet stor arbeidsmengde og begrensede ressurser hos PPT, er det imidlertid en utfordring å få ferdigstilt de sakkyndige vurderingene så raskt som en kunne ønske. Det vil derfor i en periode fremover måtte påregnes en viss ventetid for sakkyndighetsarbeidet. I tilfeller der det haster å sette i gang opplæring, vil Johannes læringssenter sette i gang opplæring parallelt med at PPT foretar sakkyndig utredning. Akutte saker behandles uten ugrunnet opphold. Johannes læringssenter utfører fortsatt kartlegginger av opplæringsbehov og opplæringsmuligheter for elevene og bistår slik PPT i forarbeidet til de sakkyndige vurderingene. PPT og JLS samarbeider tett om utformingen av tilbudet til den enkelte eleven og har ukentlige samarbeidsmøter for å få en god sammenheng mellom sakkyndige vurderinger, enkeltvedtak og tilbud om opplæring. Utdanningsdirektoratet publiserte i februar 2015 en veileder om spesialundervisning for voksne, som PPT og Johannes læringssenter har tatt i bruk i dette arbeidet. Stavanger kommune har dokumentert gjennom oversendelse av flere enkeltvedtak om spesialundervisning med sakkyndige vurderinger at arbeidet med å rette opp det varslede lovbruddet på dette området er godt i gang. Fylkesmannen har sagt seg fornøyd med kommunens oppfølging og har funnet det sannsynliggjort at det varslede lovbruddet nå er rettet opp. På sikt vil rådmannen gjøre en nærmere vurdering av grensedragningen mellom HELFOs tilbud av helsetjenester og Johannes læringssenters tilbud om opplæring når det gjelder rehabiliteringen av voksne. 3. Forsvarlig system 4A-4 første ledd, jf. 13-10 andre ledd Krav om rutiner og tiltak i et forsvarlig system Fylkesmannen konkluderte med at Stavanger kommunes system for kvalitetssikring etter opplæringslovens 13-10 gir god oversikt over enhetene på et overordnet nivå. Systemet sørger for god kontroll med oppgaver løses og kommuneadministrasjonen følger læringssenteret tett. Imidlertid skal et forsvarlig system etter opplæringslovens 13-10 ikke bare avdekke lovbrudd, men også sikre at lovbrudd blir rettet opp når de blir oppdaget, jf. Ot.prp. nr. 55 (2003 2004). Stavanger kommunes system hadde fanget opp at det var blitt fattet enkeltvedtak om spesialundervisning uten sakkyndig vurdering, med hadde ikke sørget for at det ble iverksatt adekvate tiltak for å rette på dette. På denne bakgrunn måtte Fylkesmannen konkludere med å ha funnet en mangel i Stavanger kommunes forsvarlige system og varsle om følgende pålegg: Stavanger kommune må sørge for å ha et forsvarlig system etter 13-10 andre ledd i opplæringsloven for å vurdere om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylte. Systemet skal sikre at det blir iverksatt adekvate tiltak der det er nødvendig, jf. Ot. prp. nr. 55 (2003 2004). Stavanger kommune må i denne sammenhengen sørge for at systemet inneholder rutiner for å kontrollere organiseringen av spesialundervisning for voksne etter opplæringslovens 4A-2, og at det sikrer at det blir iverksatt adekvate tiltak når lovbrudd blir oppdaget. Stavanger kommunes oppfølging av kravet om forsvarlig system Rådmannen har i dialog med Johannes læringssenter og PPT klargjort virksomhetenes ansvar når det gjelder forarbeidet til spesialundervisningen for voksne. Sakkyndige vurderinger om spesialundervisning for voksne blir nå utarbeidet av PPT. Johannes læringssenter vil fortsette å utføre kartlegginger o.l. slik de har gjort tidligere og slik bistå PPT i forarbeidet til de sakkyndige vurderingene. Stavanger kommune har overfor Fylkesmannen bekreftet at kommunen vil sørge for å disponere de nødvendige ressursene til dette arbeidet. PPT er inneforstått med at arbeidet må prioriteres. 5
For å holde oversikten over og sikre framdriften i dette arbeidet, vil rådmannen innføre en fast månedlig rapportering over antallet påbegynte, fullførte og ikke-påbegynte sakkyndighetsvurderinger om spesialundervisning for voksne. En slik rapportering vil gi direktøren en regelmessig oppdatert kunnskap. Rapporteringen vil også gi et grunnlag for å vurdere om det bør settes inn ytterligere tiltak for sikre en tilfredsstillende framdrift i arbeidet. Rådmannen vil videre foreta jevnlige vurderinger av om lovens krav til innhold og kvalitet i de sakkyndige vurderingene om spesialundervisning for voksne blir oppfylt. Rådmannen vil med jevne mellomrom be Johannes læringssenter om å få tilsendt konkrete eksempler på enkeltvedtak om spesialundervisning etter 4A-2 med tilhørende sakkyndighetsvurderinger. Dette vil gi grunnlag for å vurdere om innholdet i disse tilfredsstiller lovens krav. Når rådmannen etter hvert vurderer at lovkravene på området tilfredsstilles, vil hyppigheten i rapporteringen og tilsynet bli justert ned. Med dette mener rådmannen at Stavanger kommune har rettet sitt system slik at det inneholder rutiner for å kontrollere organiseringen av spesialundervisning for voksne etter opplæringslovens 4A-2 og at systemet sikrer at det blir iverksatt adekvate tiltak når lovbrudd blir oppdaget. Vurdering og konklusjon Rådmannen er fornøyd med det arbeid som er blitt lagt ned hos Johannes læringssenter og i PPT for å møte de gjeldende lovkravene. PPT har varslet at det grunnet mangel på ressurser vil kunne ta tid å komme ajour med behovet for sakkyndige vurderinger om spesialundervisning for voksne. Rådmannen vil følge situasjonen hos PPT nøye, for å sikre at arbeidet gis tilstrekkelig prioritet. Stavanger kommune har etter Fylkesmannens tilsyn rettet de varslede bruddene på bestemmelser i opplæringsloven kap 4A om grunnskoleopplæring for voksne og krav til kommunens forsvarlige system, jf. opplæringsloven 13-10. Fylkesmannen har godkjent kommunens redegjørelse og den dokumentasjon som er blitt lagt fram, og har på grunnlag av denne konkludert med at det er tilstrekkelig sannsynliggjort at de varslede lovbruddene er rettet. Fylkesmannen tilsyn er derfor avsluttet. Per Haarr direktør Eli Gundersen skolesjef Gurid Lomeland saksbehandler Dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur. 6