saksframlegg Dato: Referanse: Vår saksbehandlar: 13.11.2018 123075/2018 Tor Harald Hustad Saksnr Utval Møtedato Kontrollutvalet 28.11.2018 Fylkestinget 10.12.2018 Forvaltningsrevisjonsrapport FR 3-2018 "Kvalitet i lærebedrifter og oppfølging av lærlingar" Bakgrunn Forvaltningsrevisjonsprosjektet FR 3/2018 «Kvalitet i lærebedrifter og oppfølging av lærlingar» blei vedtatt av fylkestinget i sak T-60/17 (i fylkestinget sitt møte 11. desember 2017). Kontrollutvalet vedtok ei prosjektplan som grunnlag for bestilling av prosjektet, i sak KO-39/18 (i møte 29. august 2018). Gjennomføringa av forvaltningsrevisjonen er utført av Møre og Romsdal Revisjon IKS (MRR). Rapporten følgjer vedlagt. I revisor sin rapport er det innleiingsvis gitt eit samandrag av rapporten (side 3). Konklusjonane og tilrådingane går også fram av kap. 6 og 7 på sidene 44-47. Vidare er det gitt høyringssvar til rapporten frå fylkesrådmannen. Denne er tatt inn som vedlegg i rapporten. Vedlegg 1: Forvaltningsrevisjonsrapport Vurdering Nærare om hovudføremålet med forvaltningsrevisjonsprosjektet: Møre og Romsdal fylkeskommune har satt seg eit mål om 79 prosent gjennomføringsgrad for elevar og lærlingar. I 2017 var denne 75,6 prosent, som fordelte seg slik 89,1 prosent for elevar ved studiespesialisering 64,7 prosent for elevar ved yrkesfag Det er såleis lite tvilsamt at gode system for oppfølging av lærlingane, derunder sikre god kvalitet i opplæringa hos lærebedrifter, vil ha eit særleg positiv utslag for å nå fylkeskommunen sitt mål om 79 prosent gjennomføringsgrad. Spesielt med tanke på at Møre og Romsdal har relativt stor andel elevar innan yrkesfag.
Side 2 Opplæring for lærlingane skjer ute i bedrift, utanfor skolefellesskapet. I tillegg er fleire aktørar involvert. Dette omfattar mellom anna fylkeskommunen både ved utdanningsavdelinga og skolen, yrkesopplæringsnemnda, opplæringskontor og lærebedriftene. Rollene kan vere uklar. Dette bidreg følgeleg til å auke risikoen får at lærlingane ikkje får den opplæringa dei har krav på etter lova. Utan gode og robuste system kan fagopplæringa derfor vere meir sårbar enn opplæring i skolefellesskapet. Kontrollsjefen har og observert at svarprosenten ved gjennomført lærebedriftsundersøking har vore lav. Dette aukar risikoen for mangelfull kunnskap til fylkeskommunen om den faktiske tilstanden i fagopplæringa som skjer i bedrift. Undersøkinga i forvaltningsrevisjonsprosjektet skal såleis vere eit ledd i å bidra til å forbetre fylkeskommunen sine system og rutinar for å sikre god kvalitet i opplæringa som skjer i bedrift. Hovudføremålet med forvaltningsrevisjonsprosjektet var derfor å få belyst om fylkeskommunen ivaretek sitt ansvar for å følgje opp at opplæring i bedrift blir utført med god kvalitet. Kort om problemstillingane i forvaltningsrevisjonsprosjektet Fylkeskommunen sine krav til kvalitet i lærebedrifter og oppfølging av lærlingar, er i hovudsak regulert av Opplæringslova (spesielt kap. 3, 4 og 13) Forskrift til opplæringslova (spesielt kap. 11) Lovreguleringa set krav til Fylkeskommunen sitt ansvar for godkjenning av lærebedrifter o Handtering av søknader om godkjenning o Tap av godkjenning o Sakshandsaming Fylkeskommunen sitt ansvar for oppfølging og rettleiing av lærebedrifter o Interne planer for opplæring o Intern kvalitetssikring hos lærebedriftene o Gjennomføring av halvårsvurdering o Lærebedriftene sin årlege rapportering til fylkeskommunen For å kunne ivareta dette arbeidet må fylkeskommunen ha på plass eit forsvarleg system. Kravet om forsvarlegheit inneber at systemet må vere egna til å avdekke lovstridige forhold og sikre at det blir satt i verk adekvate tiltak dersom lovstridige forhold blir oppdaga. Krav om forsvarlegheit inneber også krav til skriftlegheit og føreset ein aktiv, planmessig og kontinuerleg styring og oppfølging frå fylkeskommunen si side.
Side 3 I problemstillingane som er utforma i prosjektplana ligg det å få avklart følgjande forhold: 1. Er organisering av roller og ansvar mellom aktørene i fagopplæringa avklart? Er det implementert avtaleverk? Er roller og ansvar tydelig avklart? Er delegert myndighet vedtatt på riktig nivå? 2. Har fylkeskommunen etablert system for overgang fra skoleplass til læreplass? Sikrer fylkeskommunen at det er etablert et system/rutiner med oppfølging av lærlingene knyttet til overgangen mellom videregående skoleplass og lærlingeplass? Blir det utarbeidet skriftlig kontrakt og arbeidsavtale mellom lærebedrift og lærling? 3. Har fylkeskommunen etablert tilfredsstillende systemer for godkjenning og regodkjenning av lærebedrifter? Følges krav til godkjenning og regodkjenning av lærebedrifter og opplæringskontor? o Lærebedriften må være faglig vurdert av Y-nemda før fylkeskommunen kan treffe vedtak om godkjenning. o Det skal sikres at bedriftene har nødvendig kvalitet og kompetanse slik at lærlingen får opplæring i overenstemmelse med kompetansemålene i læreplanverket. o Lærebedriften må ha minst én faglig leder og én instruktør som står for opplæring. o Bedriftene i opplæringskontorene må være godkjent før opplæringskontoret blir godkjent. o Opplæringskontoret må kunne dokumentere at medlemsbedrifter samlet sett gir et tilbud som tilfredsstiller krav til innhold. o Det skal være forskrifter eller vedtekter som regulerer forholdet mellom opplæringskontor og bedrifter Fylkeskommunen kan trekke godkjenningen som lærebedrift dersom lærebedriften ikke lenger oppfyller kravene. 4. Har fylkeskommunen etablert system for oppfølging og veiledning av lærebedrifter/opplæringskontor og lærlinger? o Følger fylkeskommunen opp om lærebedriftene har intern kontroll med at lærlingen får opplæring i tråd med kravene i opplæringsloven? o Sikrer fylkeskommunen at lærlingen får opplæring i tråd med de læreplaner som gjelder? o Er de som skal ha den faglige oppfølgingen av lærlingen i bedriften faglig kvalifisert for dette? o Blir det gjennomført halvår-/årsevaluering? o Bedriftene skal utarbeide en intern plan for lærlingen o Lærebedrift skal årlig rapportere til fylkeskommunen om opplæringa av lærlinger, praksisbrevkandidater, lærekandidater og kandidater for fagbrev på jobb.
Side 4 For å forstå problemstillingane i prosjektet betre, er både prosjektplana som er utarbeida av revisor og grunnlagsdokumentet/prosjektmandatet som er utabeida av kontrollsjefen, relevant. Disse er lagt ved. - Vedlegg 2: Prosjektplan - Vedlegg 3: Grunnlagsdokument - prosjektmandat Forvaltningsrevisjonsrapporten - revisor sine konklusjonar og tilrådingar: Kontrollsjefen har gjennomgått revisjonsrapporten og har i tabellen under summert opp sentrale konklusjonar og tilrådingar frå rapporten: Revisor sine observasjonar syner at fylkeskommunen har mange gode rutinar og prosedyrar når det gjeld oppfølging av aktørane i fagopplæringa, med engasjerte medarbeidarar. Sjølv om fylkeskommunen har etablert fleire oppfølgingsrutinar, er revisor sitt hovudbodskap at fylkeskommunen manglar eit overordna kvalitetssystem for å sjå til at krava i regelverket blir følgt. Revisor meiner at dersom skoleeigar har eit forsvarleg system for å vurdere at krav i regelverket blir oppfølgt, vil lærlingane ha større føresetnadar for å gjennomføre utdanninga og få fagbrev. Eit av aspekt om å nå måla om høgare gjennomføringsgrad, meiner revisor heng saman med den overordna styringa frå fylkeskommunen sin side.
Side 5 Problemstillingar Revisor sine observasjonar og konklusjonar Revisor sine tilrådingar 1 Er organisering av roller og ansvar mellom aktørene i fagopplæringa avklart? - Er det implementert avtaleverk? - Er roller og ansvar tydelig avklart? - Er delegert myndighet vedtatt på riktig nivå? 2 Har fylkeskommunen etablert system for overgang fra skoleplass til læreplass? - Sikrer fylkeskommunen at det er etablert et system/rutiner med oppfølging av lærlingene knyttet til overgangen mellom videregående skoleplass og lærlingeplass? - Blir det utarbeidet skriftlig kontrakt og arbeidsavtale mellom lærebedrift og lærling? Vi mener at organisering av roller og ansvar mellom aktørene i fagopplæringa i noen grad er avklart. Fylkeskommunen, opplæringskontor og frittstående bedrifter har en formening om hvem som har ansvar for hva og hvilke roller de besitter, men dette gjelder ikke alle. Det er ikke utarbeidet et skriftlig delegasjonsreglement med beskrivelse av oppgaver, organisering eller myndighetsfordeling i fagopplæringen. Fylkeskommunen har flere gode tiltak og rutiner for oppfølging fra skoleplass til læreplass, men dette er slik vi ser det ikke formalisert. Det er ikke etablert dokumenterte rutiner som sikrer at ingen faller utenfor. Arbeid med nytt kvalitetssikringssystem vil forhåpentligvis ivareta dette på en bedre måte fremover. Vi mener også at fylkeskommunen bør kreve at arbeidsavtale blir vedlagt lærekontrakten, slik at det sikres at lærlingen har arbeidsavtale i lærlingetiden. Vi anbefaler at Møre og Romsdal fylkeskommune ferdigstiller kvalitetssikringssystemet, og at elementene i Utdanningsdirektoratet sin veileder «Krav til forsvarlig system» legges til grunn. Vi anbefaler at fylkeskommunen utarbeider et delegasjonsreglement som inkluderer beslutningsmyndighet, organisering, roller og ansvar i fagopplæringen. Dette bør inngå i fylkeskommunen sitt nye kvalitetssikringssystem. Vi anbefaler fylkeskommunen å vurdere å sende ut skriftlig informasjon (eksempelvis boken Fagopplæring i bedrift) til lærlinger før de starter i lærebedriften. Videre anbefaler vi å kartlegge hvilke lærlinger som deltar og ikke deltar på samling som arrangeres av fylkeskommunen, og deretter evaluere hvilke tiltak som bør settes inn for å nå de som ikke deltar på disse samlingene. Vi anbefaler at kvalitetssikringssystemet inneholder retningslinjer for å kunne avdekke problemer mellom lærebedrift og lærling slik at dette kan håndteres på en systematisk måte. I tillegg anbefaler vi at fylkeskommunen krever at arbeidsavtalen til lærlingen blir vedlagt lærekontrakten selv om fylkeskommunen ikke er part i avtalen. 3 Har fylkeskommunen etablert tilfredsstillande system for godkjenning og regodkjenning av lærebedrifter? Med utgangspunkt i lovverk, har fylkeskommunen har tilfredsstillende system for godkjenning av lærebedrifter. Vi anbefaler at det gjennomføres skriftlige vurderinger av bedrifter i forbindelse med godkjenning. Når det kommer til regodkjenning eller tap av godkjenning av lærebedrifter kan vi ikke se at der er etablert et system for dette. Videre anbefaler vi at kvalitetssikringssystemet inneholder risikovurderinger og evaluering av bedrifter og opplæringskontor slik at regodkjenning og tap av godkjenning kan vurderes. Vi anbefaler også at fylkeskommunen utarbeider tydeligere retningslinjer når det kommer til regodkjenning eller tap av godkjenning og at disse blir kommunisert til lærebedriftene og opplæringskontorene.
Side 6 Problemstillingar Revisor sine observasjonar og konklusjonar Revisor sine tilrådingar 4 Har fylkeskommunen etablert system for oppfølging og veiledning av lærebedrifter/opplæringskontor og lærlinger? Fylkeskommunen framstår her som avventende istedenfor å ta en proaktiv rolle for å ivareta lærlingene på en best mulig måte. Det er usikkert om alle lærlingene har intern plan, om det gjennomføres evalueringer i alle bedrifter, om det leveres årsrapporter for alle lærlinger og om alle bedriftene har intern kvalitetssikring. Et av aspektene om å nå målet om høyere gjennomføringsgrad mener vi henger sammen med de overordnede styringene fra fylkeskommunen sin side, gjennom system og rutiner som gjør at lærlingen får best mulig oppfølging til å gjennomføre lærlingperioden. Det at fylkeskommunen har gode system, risikovurderinger og prosedyrer på dette, er viktig for at lærlingen skal ha best mulig forutsetninger for å gjennomføre lærlingperioden. Vi anbefaler at kvalitetssystemet inneholder: - Retningslinjer for oppfølging og veiledning av bedriftenes årlige rapportering om opplæring av lærlingen. - Retningslinjer for at det gjennomføres halvårs- /årsvurdering av alle lærlinger. - Retningslinjer for dokumentasjon av bedriftenes interne kontrollsystem for lærlinger. - Prosedyrer som ivaretar at lærlingenes interne plan blir utarbeidet i bedriftene og at fylkeskommunen får tilgang på disse. - Prosedyre for risiko- og vesentlighetsanalyse for å avdekke feil og mangler hos bedrifter i fagopplæringen. Vi anbefaler at fylkeskommunen legger frem kvalitetssystemet for yrkesopplæringsnemnda, og ber om en vurdering fra partene.
Side 7 Kontrollsjefen sin vurdering: Samla sett meiner kontrollsjefen at revisor i all hovudsak har svara ut aktuelle problemstillingar i prosjektet, og meiner revisor sine konklusjonar og tilrådingar gir eit godt grunnlag for fylkesrådmannen til å betre system og rutinar Frå rapporten legg kontrollsjefen spesielt merke til følgjande forhold Det er observert at det ikkje er etablert system for regodkjenning av lærebedrifter og/eller retningslinjer for tap av godkjenning Det er ikkje etablert tilstrekkeleg gode system for oppfølging av lærebedrifter/lærlingar i høve o Om fagleg ansvarleg har tilstrekkeleg kompetanse o Om det er utarbeidd interne planer som sikrar opplæring i samsvar med læreplanane o Om lærebedrifta gir lærlingen halvårs-/årsevaluering, og om denne er dokumenterbar o Om lærebedrifta sjølv har intern kontroll som sikrar at lærlingen får opplæring i samsvar med gjeldande opplæringsplaner o Om lærebedrifta utarbeider årsrapport, og kva plan fylkeskommunen har for bruk av resultata etter den årlege rapporteringa, derunder iverksetting av eventuelle tiltak i kjørevatnet av denne. Første kulepunkt dreier seg om godkjenningsprosessen av lærebedrifter. Mange bedrifter har incitement til å få godkjenning som lærebedrift, då dette kan gi tilgang til oppdrag for offentlege oppdragsgivarar. Fylkeskommunen er derfor lite tent med ikkje å ha system for regodkjenning og/eller tap av godkjenning for lærebedrifter. Andre kulepunkt over dreier seg direkte om faktisk kvalitet i opplæringa for lærlingen. Etter kontrollsjefen sin vurdering avdekker revisor sin forvaltningsrevisjon at skoleeigar har ein for sterk tiltru til effekten av informasjon og forventningar til lærebedriftene/opplæringskontora sin proaktivitet og sjølvstende. Oppfølgings- og rettleiingsarbeidet som skjer i ettertid av godkjenningsprosessen bærer preg av dette. Manglande system for oppfølging av disse punkta vil med stor sannsyn påverke gjennomføringsgraden. Fylkesmannen i Nordland, Buskerud og Østfold gjennomførte i 2014 tilsyn på dels same område som denne forvaltningsrevisjonsprosjektet har fokusert på. Funna i disse tilsyna er i stor grad identisk med det revisor fann i denne forvaltningsrevisjonsrapporten. Disse funna blei av nemnde fylkesmenn vurdert som lovbrot, og det blei gitt pålegg om retting.
Side 8 Momenta over indikerer derfor at oppfølginga og systema fylkeskommunen har etablert, ikkje er tilstrekkeleg og dei har klare forbetringspunkt. Etter kontrollsjefen sin oppfatning er også funna av ein slik art og karakter, at fylkeskommunen med stor sannsyn er i brot med opplæringslova på fleire punkt. Kontrollsjefen viser til vedlegg 3 (pkt 8 side 11-14), kor lovkrava er omtalt nærare. Oppsummering: Kontrollsjefen meiner funna som er gjort er alvorleg. Med stor sannsyn føl ikkje fylkeskommunen opplæringslova på alle punkt. Dette skuldast i stor grad at det ikkje er etablert eit overordna forsvarleg system. For å kunne ivareta dette arbeidet må fylkeskommunen ha på plass eit forsvarleg system. Kravet om forsvarlegheit inneber at systemet må vere eigna til å avdekke lovstridige forhold og sikre at det blir satt i verk adekvate tiltak dersom lovstridige forhold blir oppdaga. Krav om forsvarlegheit inneber også krav til skriftlegheit og føreset ein aktiv, planmessig og kontinuerleg styring og oppfølging frå fylkeskommunen sin side. Skoleeigar sitt ansvar for eit forsvarleg system kan ikkje overlatast til andre. Kontrollsjefen er kjent med at fylkesrådmannen ved seksjon for fagopplæring er i prosess for å utvikling av eit kvalitetsstyringssystem. Kontrollsjefen ser at dette vil kunne bidra til å forbetre/lukke fleire av funna og tilrådingane revisor har omtalt. Etter ei samla vurdering er kontrollsjefen av den formeining at fylkesrådmannen snarast må utarbeide ei prioritert handlingsplan med tiltak på korleis revisor sine konklusjonar og tilrådingar skal bli følgt opp. Kontrollsjefen rår med grunnlag i dette kontrollutvalet til å treffe følgjande vedtak: Forslag til vedtak: 1. Fylkestinget tar rapporten «Kvalitet i lærebedrifter og oppfølging av lærlingar» til etterretning. 2. Fylkestinget ser alvorleg på det revisjonsrapporten avdekker, og ber fylkesrådmannen utarbeide ei prioritert handlingsplan som viser kva tiltak som skal bli sett i verk for å følgje opp konklusjonane og tilrådingane i rapporten «Kvalitet i lærebedrifter og oppfølging av lærlingar». Tor Harald Hustad kontrollsjef Vedlegg 1 Forvaltningsrevisjonsrapport 2 Prosjektplan 3 Grunnlagsdokument - prosjektmandat