Martin Byrkjeland Ove Langeland. Statlig eierskap i Norge 1945 2000

Martin Byrkjeland Ove Langeland Statlig eierskap i Norge 1945 2000

Martin Byrkjeland Ove Langeland Statlig eierskap i Norge 1945 2000 Fafo-notat 2000:22 1

Forskningsstiftelsen Fafo 2000 ISSN 0804-5135 2

Innhold Forord... 5 Kapittel 1 Innledning... 7 Kapittel 2 Organisering av statlig eierskap... 11 2.2 De ulike tilknytningsformene...11 2.2 Mål og selskapsform...14 Kapittel 3 Styring og ansvar i statlige selskaper... 15 3.1 Styret og styreoppgaver...15 3.2 Hvorfor styrets sammensetning er viktig...16 3.3 Styreroller i statsbedriftene...17 3.4 Andre styringsmidler for utøvelse av statlig eierskap...19 Kapittel 4 Hva betyr eierskapet?... 21 4.1 Eierskap og effektivitet...21 4.2 Eierroller og eierfunksjoner...22 4.3 Eierskap og kontroll...23 4.4 Staten som eier og regulator...26 Kapittel 5 Storindustriell nasjonsbygging 1945-1960... 27 5.1 Motiver for statlig eierskap...27 5.2 Diskusjonen om styringsmodeller...30 Kapittel 6 Industriskandaler og statlig tilbaketrekking 1960-1970... 35 6.1 Kings Bay og de andre «industriskandalene»...35 6.2 Delprivatisering...37 6.3 Fra eierskap til kredittytelse og infrastrukturtiltak...38 6.4 Storindustriell distriktsutbygging...39 Kapittel 7 «En annerledes og bedre vekst» 1970 1980... 43 7.1 Kunnskapsbasert modernisme...43 7.2 Kongsberg Våpenfabrikk: Statlig eid innovasjonslokomotiv...45 7.3 Statoil: Kontroll med nasjonale ressurser...48 7.4 Integrasjon nedstrøms I: Petrokjemisk industri...50 7.5 Ekspansjon nedstrøms II: Raffinering og drivstoffdistribusjon...51 7.6 Nye Tofte: Strukturrasjonalisering...53 7.7 Emden og ÅSV/Raufoss: Modernisering gjennom vertikal integrasjon...55 7.8 Statlig forvaltningsselskap for industri nok en gang...57 3

Kapittel 8 Den styrte markedsliberalismen 1980 1987... 61 8.1 Tvangsekteskap mellom Hydro og ÅSV...61 8.2 Ilmenittsmelteverket: Borgerlig industrireising...63 8.3 Jernverket: Oppsplitting og privatisering i tre etapper...64 Kapittel 9 Markedsorientering, finanskrise og kapitalforvaltning 1988 2000... 67 9.1 Staten som kriseløser...68 9.2 Staten som langsiktig, nasjonal eier...69 9.3 Staten som aktiv eier...71 9.4 Staten som institusjonell eier...71 9.5 Staten som medinvestor...73 9.6 Statens mange eierroller...75 Kapittel 10 Staten som eier... 77 10.1 Sammenfatning motiver og historikk...78 10.2 Det doble dilemma...80 10.3 «Offentlige» og «private» statsbedrifter...81 10.4 Suksess, fiasko eller begge deler...82 10.5 Må staten eie for å oppnå samfunnsmessige mål?...82 Litteratur... 85 4

Forord Dette notatet presenterer resultatet av en utredning for LO-sekretariatet som ønsket å få oppsummert diskusjonen om statlig eierskap i etterkrigstiden: Hva som har vært de sentrale motivene bak det statlige engasjementet og hvilke problemer det har skapt til ulike tider. Undersøkelsen er konsentrert om statlige eierskap i industribedrifter og er basert på en gjennomgang av sekundærlitteratur og offentlige utredninger. Arbeidet ble gjennomført i perioden februkar til mai 2000. Oslo, desember 2000 Martin Byrkjeland 5

Kapittel 1 Innledning Denne rapporten presenterer resultatet av en utredning som er utført på oppdrag for LO, av statlig eierskap i Norge i etterkrigstiden. Utredningens primære siktemål er å gi en oversikt over de sentrale motiver for statlig eierskap i næringsvirksomheter, og hvilke problemer og utfordringer man har stått overfor til ulike tider. Den skal vise: hvordan det statlige eierskapet har blitt begrunnet; hvilke samfunnsmessige og økonomiske funksjoner det har ment å fylle; hvordan eierskapet er forsøkt organisert; hva de sentrale motsetningene og rollekonfliktene har vært. Statlig eierskap over en periode på 55 år er et stort problemfelt. Det er også et problemfelt som skifter karakter over perioden fordi det varierer hvilke virksomheter samtiden oppfatter som eid av staten. En rekke av de virksomhetene som står i sentrum for dagens diskusjon om statsdrift og privatisering av statsdrift, som posten og teleselskapene, blir lite synlige når vi legger hele etterkrigstiden til grunn. Dette har sammenheng med at det er først etter det internasjonale klimaskiftet rundt 1980 at slike virksomheter kunne bli oppfattet som forretningsdrift. Den gradvise endringen av post og tele fra forvaltning til forretning har både teknologiske og ideologiske årsaker. Vi har derfor hovedsakelig basert framstillingen på diskusjonen om det statlige eierengasjementet i industribedrifter. Det er i slike virksomheter at statseierskapet blir oppfattet som noe særskilt som ble gjenstand for diskusjon, fordi det fantes innen- og utenlandske private selskaper som drev konkurrerende produksjon og som man derfor kunne sammenligne statsdriften med. Vi har organisert framstillingen av den historiske utviklingen fra 1945 til 2000 i kapitlene 5 til og med 9 basert på en inndeling i hovedperioder. I kapittel 5 følger vi statseierskapet fra dette blir etablert som et omfattende fenomen i den første etterkrigstiden til omkring 1960. En rekke av de sentrale bedriftene som har preget utviklingen ble etablert i denne perioden. Statseierskapet var et sentralt virkemiddel i Arbeiderpartiets moderniseringsstrategi og i stor grad rettet mot kontroll av sentrale ressursbearbeidende virksomheter. Kapittel 6 tar for seg utviklingen i sekstiårene. I denne perioden domineres bildet av debatten i kjølvannet av Kings Bay-ulykken, men den var likevel en kortvarig turbulens i et tiår som er preget av konsensus om statseierskapet som ble forvaltet både av arbeiderpartiregjeringer og borgerlige samlingsregjeringer. Den storindustrielle moderniseringen fortsetter å være referanseramme for den økonomiske politikken, men distriktsutvikling blir et sentralt tema og en dominerende politiske målsetning innenfor denne rammen. Perioden er også preget av en defensiv holdning til det statlige eierskapet med en viss grad av delprivatisering og satsing på alternative virkemidler. 7

Utviklingen på syttitallet, som blir presentert i kapittel 7, representerer et klart brudd med denne relative tilbaketrekkingen. Både i opposisjon og posisjon står Arbeiderpartiet det meste av tiåret for store statlige styringsambisjoner, der statseierskapet spiller en sentral rolle. Diskusjonen om statens rolle i oljevirksomheten står sentralt. Men statseierskap ble også forsøkt benyttet til å gjennomføre en modernisering av norsk industri ved rasjonalisering, økt videreforedling, og satsing på kunnskapsintensive produksjonsformer. Flere av virksomhetene som staten engasjerte seg i på syttitallet, hadde katastrofale økonomiske resultater. Dette bidro til å diskreditere statlig eierskap og var en medvirkende årsak til gryende privatisering av statlig virksomheter på åttitallet. Denne utviklingen blir presentert i kapittel 8. Men selv om det ble startet flere prosesser for å redusere det statlige eierengasjementet i næringsvirksomheter under Willoch-regjeringene på første del av åttitallet, representerer ikke denne perioden noe fundamentalt brudd. Signalene om markedsorientering var kommet tidligere, og prosessene ble videreført både av de borgelige regjeringene og av arbeiderpartiregjeringene som fulgte. Resultatet ble at flertallet av de statlige eide industrilokomotivene forsvant, i de fleste tilfelle ved fisjonering, men det finnes også eksempler på oppkjøp og regelrett nedleggelse av statsbedrifter. Utviklingen på nittitallet blir tatt opp i kapittel 9. I denne perioden avviker utviklingen i Norge fra fleste andre land, med et økende statlig eierengasjement. Dette skyldes delvis at det ble nødvendig å skyte inn kapital i private forretningsbanker under finanskrisen først på nittitallet. Dette skjedde riktignok også i andre nordiske land, men i Norge har staten i større grad opprettholdt eierskapet. Delvis skyldes det at oljeformuen gir den norske stat finansielle ressurser som kan benyttes til direkte økonomisk engasjement i næringsvirksomheter. Det statlige eierskapet i nittiårene gir derfor tvetydige signaler. På den ene siden er det som i andre land en klar målsetting å fristille og konkurranseutsette statlig eide og kontrollerte virksomheter. På den andre siden er det, særlig fra Arbeiderpartiets side, et ønske om å utvikle statlige finansieringsordninger for næringslivet som virkemiddel for å skape alternativer til den oljerelaterte virksomheten og for å styrke norsk næringsliv i den internasjonale konkurransen. Den historiske beskrivelsen skjer på bakgrunn av en analytisk gjennomgang av sentrale begreper og funksjoner knyttet til statlig eierskap som er presentert i kapitelene 2 til 4. I kapittel 2 gir vi en oversikt over de sentrale former for organisering av statlige eide og drevne virksomheter. I kapittel 3 går vi nærmere inn på hvilke styringsfunksjoner staten kan ha overfor sine eide selskaper med særlig vekt på styrets rolle og sammensetning. I kapittel 4 diskuterer vi eierfunksjonen mer generelt og hvilke særtrekk som er knyttet til staten som eier. Her legger vi vekt på at staten som eier ofte ikke kan bruke styringsmekanismer som private eiere har til rådighet. Dernest diskuterer vi problemer staten har som eier når det gjelder å avveie bedriftsøkonomiske og samfunnsøkonomiske mål, og med å organisere sin rolle som regulator på områder der staten også er eier. Avslutningsvis, i kapittel 10, gjennomfører vi en samlet diskusjon av hva 55 års statseierskap kan fortelle oss om dagens utfordringer for det statlige eierskapet. Her viser vi til at statlig eierskap i næringslivet har vært begrunnet ut fra ønske om kontroll med nøkkelressurser, korrigering for markedssvikt og å sikre nasjonal næringsutvikling. Videre diskuterer vi utfordringer for staten som eier i en tid med økende internasjonalisering, deregulering, rask teknologisk utvikling og økte krav til profesjonelt eierskap. 8

Denne utredningen har begrensede ambisjoner om å framskaffe nye primærdata. Vi har for det aller meste basert oss på sekundærlitteratur og offentlige dokumenter. For utviklingen fram til først på sekstitallet finnes en samlet framstilling med vekt på situasjonen i Arbeiderpartiet i Grønlie 1989. For den senere utviklingen har vi imidlertid vært henvist til ulike delstudier og saksframstillinger. Disse er igjen orientert mot særlige kritiske hendelser som har sin egendynamikk noe som nok også preger vår framstilling. Vi har forsøkt å gi en samlet framstilling av noen hovedtrekk ved det statlige eierskapet i etterkrigstiden. Vi pretenderer ikke å ha dekket alle sider og alle relevante hendelser, langt mindre å ha gitt en systematisk analyse av bakgrunnen for ulike hendelser og beslutninger. Det er fremdeles mye upløyd mark når det gjelder utviklingen av norsk statlig eierskap spesielt og industri- og næringspolitikken generelt. Vi får håpe at kommende års forskning om statlig eierskap kan fylle noen av kunnskapshullene. Statlige selskaper representere meget store økonomiske verdier, og kunnskap som kan gjøre forvaltningen av disse verdien bedre vil være en lønnsom investering. 9

Kapittel 2 Organisering av statlig eierskap Diskusjonen om hvordan staten skal organisere forretningsdriften sin, er gammel. Det grunnleggende spørsmålet i diskusjonen har imidlertid hele tiden vært det samme, nemlig: Hvordan finne fram til organisasjonsformer som balanserer hensynet til politisk styring og kontroll med virksomhetenes behov for forretningsmessig frihet, det vil si en organisering som kan forene kravet om bedriftsøkonomisk effektivitet med behovet for samfunnsmessig styring. En rekke utvalg har gjennom årene vurdert ulike organisasjonsmodeller og drøftet spørsmålet om en samlet forvaltning av statens eierinteresser innen industri og bergverk. 1 Videre i dette kapitlet gir vi en oversikt over de sentrale organisasjonsformene for statlig virksomhet. 2.2 De ulike tilknytningsformene Mange statlige virksomheter har endret tilknytningsform de senere årene. I dag er statlig eide selskaper i hovedsak organisert i tre selskapsformer - forvaltningsbedrifter, statsforetak og aksjeselskap. I tillegg finnes særlovsselskaper og stiftelser. De ulike selskapsformene skiller seg fra hverandre med hensyn til eierforhold, lovregulering og styringsorganer. 2.2.1 Forvaltningsbedrifter Forvaltningsbedrifter er en del av staten som juridisk person og inngår i statsbudsjettet med særregnskap. Stortinget fastsetter forvaltningsbedriftenes budsjetter og fullmakter og utøver den overordnede styringen av bedriftene. Forvaltningsbedriftene har noe større budsjettmessig spillerom enn vanlige forvaltningsorganer ved at driftsbudsjettet nettobudsjetteres. 2 Stortinget styrer imidlertid direkte gjennom å fastsette priser, kvalitet og dekningsgrad samt treffe investerings- og lånebeslutninger. Forvaltningsbedrifter brukes ved forretningsmessig tjenesteyting der det legges stor vekt på fordeling. Tidligere var Postverket, Televerket og NSB organisert som forvaltningsbedrifter. Nå finnes det åtte forvaltningsbedrifter, blant annet Statsbygg og Luftfartsverket. 1 For eksempel Skeukomiteen 1948, Fjeldkomiteen 1953, Eckhoffkomitten 1957, Fleischerutvalget 1964, Hurlenutvalget 1975, Hermansenutvalget 1989. 2 Nettobudsjettering innebærer at det fattes et budsjettvedtak der omfanget av statskassens økonomiske bidrag fastsettes (ingen spesifikasjoner av poster på inntekts- og utgiftssiden). Ved bruttobudsjettering fattes det separate budsjettvedtak for virksomhetens utgifts- og inntektsside. 11

2.2.2 Statseide selskaper Statseide selskaper kan deles inn i fire kategorier: statsaksjeselskaper, statsforetak særlovsselskap og deleide aksjeselskaper. Til forskjell fra forvaltningsbedrifter er statseide selskaper selvstendige rettssubjekter med egne styringsorganer og ansvar for egen økonomi. Selskapene finansierer sin virksomhet ved inntekter i markedet og statlige bevilgninger (kompensasjon for samfunnsoppgaver) og de har stor grad av frihet til å ta opp lån og foreta investeringer. Statseide selskaper er unntatt fra forvaltnings-, offentlighets- og tjenestemannsloven med mindre de er pålagt bestemte forvaltningsoppgaver. Denne selskapsformen brukes der staten har forretningsmessige og næringsøkonomiske interesser, og der samfunnsmessige fordelingshensyn spiller en mindre sentral rolle. Statsaksjeselskaper Statsaksjeselskaper er selskaper der staten eier alle aksjene. De er egne rettssubjekter og skilt ut fra statsforvaltningen. Selskapene disponerer sine egne inntekter uavhengig av bevilgningsvedtak i Stortinget og de har myndighet til å ta opp lån for å finansiere driften. Ansvarlig statsråd utgjør generalforsamlingen. Statsaksjeselskapene er underlagt de ordinære selskapsrettslige reglene i aksjeloven, men særbestemmelser (18-3 18-5) åpner for større politisk kontroll enn vanlige aksjeselskaper. Generalforsamlingen utnevner styret og den er ikke bundet av styrets eller bedriftsforsamlingens forslag om utbytte. For enkelte selskaper har staten sikret seg direkte styringsrett gjennom særregler i vedtektene. Den såkalte Statoil-paragrafen gir staten som eier særlige fullmakter til å påvirke selskapets beslutninger ved at generalforsamlingen skal forelegges «alle saker som antas å være av vesentlig prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning» (se også kapittel 7). Paragraf 10 gjelder for statsaksjeselskapene Statoil, Telenor, Statkorn og NRK, og for særlovsselskapene NSB BA og Posten BA. Statsaksjeselskap er den selskapsformen som har det klareste skillet mellom eierskap og driftsansvar. Hovedmålet for virksomheten er lønnsom drift, og i følge forvaltningsmessige retningslinjer 3 skal statsaksjeselskap brukes i statlig engasjement i næringsvirksomhet dersom det ikke foreligger spesielle sektorpolitiske hensyn. Staten kan pålegge selskapene bestemte oppgaver, for eksempel at Telenor skal levere landsdekkende teletjenester, men ellers skal virksomheten drives etter vanlige lønnsomhetsprinsipper. Deleide aksjeselskaper Staten sitter i dag som deleier i et stort antall aksjeselskaper. I noen selskaper er staten direkte eier, i andre indirekte ved at andre statlige virksomheter har aksjer i selskapene. Norsk Hydro, Den norske Bank og Raufoss ASA er eksempler på selskaper der staten har betydelige eierandeler eller er majoritetseier. For aksjeselskaper der staten er deleier, gjelder de ordinære reglene i aksjelover fullt ut. Eierinteressen utøves på generalforsamlingen og her stiller staten på linje med andre eiere. Staten skal for eksempel ikke bruke en majoritetsposisjon til å pålegge selskapene å ta 3 St.meld. nr. 35 (1991-92) «Om statens forvaltnings- og personalpolitikk» inneholder et avsnitt om retningslinjer for valg av tilknytningsform. 12

bestemte samfunnsmessige hensyn som går utover selskapets forretningsmessige interesser. Det finnes imidlertid flere tilfeller der staten etter politisk press har tatt på seg ekstraordinære økonomiske forpliktelser 4. Statsforetak Statsforetak er selskap som eies fullt ut av staten, men som ikke er aksjeselskap. De er egne rettssubjekter, og foretakenes formue og inntekter er ikke en del av statskassen. Statsforetakene er rettslig og økonomisk skilt fra staten og dermed ikke underlagt Stortingets bevilgningsmyndighet. Innenfor lovbestemte rammer kan statsforetakene ta opp lån og foreta investeringer uten statlig godkjenning. Statsforetakene ledes av styre og administrerende direktør og departementet utøver øverste myndighet i foretaket gjennom foretaksmøtet. 5 Foretaksmøtet kan treffe vedtak og gi retningslinjer og instrukser om alle saker som vedrører foretaket. Gjennom foretaksmøtet kan også det ansvarlige departementet bestemmer styrets sammensetning. Statsforetakene brukes gjerne i tilfeller der staten ønsker å ivareta både forretningsmessige og sektorpolitiske hensyn. De har større handlefrihet enn forvaltningsbedriftene, men «som redskap for å oppnå sektorpolitiske mål» 6 har de mindre frihet enn statsaksjeselskapene. Til forskjell fra statsaksjeselskapene kan statsforetakene heller ikke slås konkurs. Det er i dag seks statsforetak, herunder Statkraft, Statnett og SIVA Selskapet for industrivekst. Særlovsselskap Flere statlige virksomheter er organisert etter egne lover. AS Vinmonopolet var det første særlovsselskapet, opprettet for å ivareta bestemte sosialpolitiske mål. I perioden 1947 til 1967 var de tre militærbedriftene Kongsberg Våpenfabrikk, Raufoss Ammunisjonsfabrik og Horten Verft organisert som særlovsselskaper. Særlovsselskapene er egne rettssubjekter, rettslig og økonomisk skilt fra staten og statskassen. De utgjør en sammensatt gruppe selskaper, der noen ligger tett opp til statsaksjeselskapene, for eksempel Postbanken, Posten Norge og NSB, mens Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) er organisert etter en lov basert på statsforetaksmodellen. Særlovsselskapene er eksempler på virksomheter som har endret tilknytningsform fra forvaltningsorgan til selskap. 4 Se Pedersen 1995:9 5 Foretaksmøtet er selskapets høyeste organ og kan betraktes som generalforsamlingen i et aksjeselskap. Bare departementet har stemmerett i foretaksmøtet slik at det i praksis er statsråden som bestemmer hvilke vedtak som skal treffes. 6 St.meld. nr 40 (1997-98):48 13

2.2 Mål og selskapsform Det er et politisk mål å benytte bare to hovedformer for statlig virksomhet forvaltningsorgan og statlige selskap 7. Hovedforskjellen går i dag mellom forvaltningsbedrifter som er en del av staten og statlige selskaper som er egne rettssubjekter. Forvaltningsbedrifter brukes gjerne når fordelingshensyn veier tungt, mens statlige selskaper skal velges når forretningsmessige hensyn er overordnet for virksomheten. Statsaksjeselskapet er den selskapsformen som har det klareste skillet mellom eierskap og driftsansvar, og der de forretningsmessige hensyn er mest framtredende. Statsforetak skal brukes der statlig forretningsvirksomhet også er et sektorpolitisk virkemiddel. Særlovsselskapene brukes der særskilte behov er framtredende. Studier tyder imidlertid på at det ikke er noen klar sammenheng mellom valg av organisasjonsform og formålet for virksomheten 8. Flere av aksjeselskapene skal ivareta samfunnsmål utover det rent forretningsmessige. Det gjelder for eksempel Telenor. Enkelte statsforetak er konkurranseutsatte og har klare forretningsmål, for eksempel Statkraft. Flere av særlovsselskapene kunne like gjerne vært statsforetak, for eksempel SIVA, Postbanken BA og NSB BA. Statskonsult tilrår derfor at de forvaltningsmessige retningslinjene for valg mellom de ulike statlige selskapsformene klargjøres og presiseres, og at en velger mellom de to selskapsformene statsforetak og statsaksjeselskap når en skal organisere statlige selskaper. 9 En grunn til denne floraen av organisasjonsformer er at stadig flere statsfunksjoner blir utsatt for konkurransepress i et marked. Tendensen er da også at de ulike organisasjonene beveger seg i retning av former med større økonomisk autonomi og sterkere preg av markedets logikk: Forvaltningsbedrifter blir særlovsselskaper eller statsforetak, og særlovsselskaper blir aksjeselskaper. En sannsynlig utvikling er at vi ender opp med to organiseringsformer slik Statskonsult går inn for. 7 St.meld. nr. 35 (1991-1992) 8 Statskonsult rapport 1998:21 9 Statskonsult rapport 1998:89 14

Kapittel 3 Styring og ansvar i statlige selskaper For å ivareta sine interesser som eier er staten avhengig av ulike ordninger for å styre og kontrollere sine selskaper. I likhet med mange private eiere begrenser staten seg vanligvis til en overordnet styring, til å trekke opp hovedlinjer for driften, tilføre kapital og gi styringssignaler. Foruten indirekte styring gjennom bedriftenes styrer kan staten styre gjennom formålsbestemmelsen i selskapenes vedtekter, ved å utøve innflytelse gjennom selskapenes styrende organer og gjennom avkastningskrav og utbyttepolitikk. Hovedvekten av vår framstilling er lagt på styrets rolle og funksjoner. Den beskriver ulike styreroller, styrets sammensetning og ulike oppgaver som tilligger styret. Videre viser den hvordan ulike styreroller har variert over tid. Til slutt gir den en kort beskrivelse av hvordan staten kan styre gjennom vedtekter, avkastnings- og utbyttepolitikk. 3.1 Styret og styreoppgaver Styret utgjør et ledd i styringskjeden mellom eier og ledelse og dets primære oppgaver er å tilsette og avsette administrerende direktør og å overvåke og kontrollere at selskapets ledelse handler i samsvar med eierens interesser. For statlige selskaper er styringskjeden ekstra lang fra Storting og regjering via departement og styre til selskapsledelsen. Skillet mellom eierskap og kontroll av selskapet kan derfor bli ekstra påtrengende og skape uklare ansvarsforhold for statlige selskaper. Dette har blant annet ført til at styrer har utformet industripolitikk for egen regning eller drevet lobbyvirksomhet for bedriften overfor staten. 10 Det varierer også i hvilken grad styrer er effektive redskaper for å styre bedrifter, og det har vært reist mange spørsmål om det er mulig for eierne og styre styrene. 11 I den forbindelse er styrets sammensetning viktig å diskutere. Hvordan styret er sammensatt kan ha stor betydning for effektiviteten i en bedrift. 12 Styret skal være bindeledd mellom eierne og ledelsen i selskapet og se til at ledelsen driver virksomheten i tråd med eiernes interesser. Styret skal trekke opp langsiktige strategier, vurdere større prosjekter og bistå ved utvikling og omstilling av selskapets drift og virksomhet. Styrets forretningsmessige oppgaver kan deles i tre deler. For det første strategisk ledelse som er beslutninger som binder ressurser over lang tid og er viktig for lønnsomheten. Det kan være spørsmål om markedstilgang, satsing på forskning og utvikling samt å foreta store 10 Grønlie 1993 11 Greve 1996 12 Departementsserien 1998:64 15

endringer i produksjonskapasiteten. For det andre å fastsette rammebetingelser for organisasjonen, for eksempel valg av organisasjonsform og bruk av belønningsordninger for ledelsen. For det tredje å føre kontroll med operativ ledelse knyttet til beslutninger om selskapet løpende drift. 13 3.2 Hvorfor styrets sammensetning er viktig Ved sammensetning av styret er det viktig for eier å vurdere personlige egenskaper ved de enkelte styremedlemmer. Personlige egenskaper som tillegges vekt er erfaring, faglig kompetanse, interessefelt, holdninger og samarbeidsevne. Men for eier er det vel så viktig å vurdere hvordan styremedlemmene vil fungere sammen som et kollektiv. I den forbindelse må eier legge vekt på kjennetegn ved rollene til styremedlemmene, det vil si i hvilken grad det er egenskaper ved styremedlemmene som gjør at de vil være tilbøyelig til å ivareta eierens eller ledelsens interesser. Styret vil i praksis ofte fungere som et forhandlingsorgan mellom eiere og ledelse der synspunkter og meninger brytes og ulike interesser avveies. En rekke forhold kan forrykke maktbalansen i styret til fordel for eier eller ledelse. For at eier skal sikre sine interesser, er det avgjørende å velge styremedlemmer som er uavhengig av ledelsen, som tør å uttrykke sin mening og som kan tilegne seg ny informasjon. I lys av dette er det er særlig viktig å unngå at det blir for mange «insidere» i styret, det vi si personer som er lojale mot ledelsen. Eier bør også unngå at styret blir for homogent slik at alle tenker likt og alternative vurderinger uteblir. Et godt styre sett fra eiers side utgjør det vi kan kalle en «informasjonseffektiv» 14 gruppe som evner å fange inn ny informasjon og som bruker denne til å fatte beslutninger som gir et godt forretningsmessig utbytte av driften. For å sette sammen en slik gruppe må eier vurdere styremedlemmenes forhold til selskapets ledelse langs flere dimensjoner. Det første er styremedlemmets fartstid i selskapet. Det vil gjerne være slik at styremedlemmer som har vært lenge i selskapet, er bedre orientert og lettere kan vurdere ledelsens strategier og kontrollere operativ ledelse. Det gjør dem mer uavhengige av ledelsen. Styremedlemmer med kortere fartstid kan lettere bli støttespillere for ledelsen fordi ledelsen ofte har stor innflytelse på nominasjon av styremedlemmer, og fordi enkelte styremedlemmer kan føle at de nærmest har «fått» styremedlemskapet av ledelsen. Hvorvidt styremedlemmene har et direkte forhold til ledelsen er også viktig. Styremedlemmer som er en del av selskapets ledelse, eller som har nære bånd til ledelsen, vil som oftest støtte opp om ledelsen synspunkter. 15 Det at ledelsen og styremedlemmer har felles bakgrunn i form av utdanning og yrkeserfaring, kan også øke insider-preget i styret. Internasjonale 13 Greve 1996 14 Departementsserien 1998:64 15 Dette illustreres i forbindelse med diskusjonen om børsnotering og kapitalutvidelse i Telenor, der Aftenposten skriver følgende: «Som så mange andre styreformenn opptrådte styreformann Arnfinn Hofstad som bedriftsledelsen mann og ikke eierens mann (Aftenposten 21.05.00). 16

studier viser at jo flere insidere det er i et styre, jo mindre er eierkontrollen og jo svakere er bedriftenes langsiktige resultater. 16 Styremedlemmer som har aksjer i selskapet, og dermed kan få del i verdistigningen i selskapet, vil gjerne motiveres til å oppfylle eiernes ønsker om best mulig avkastning. I utgangspunktet står både staten og private eiere overfor samme utfordring når det gjelder styrets sammensetning: Nemlig å skape allsidig sammensatte styrer som effektivt kan håndtere og utnytte informasjon til beste for selskapet langsiktige utvikling. Flere studier 17 viser at det er klar forskjell i hvordan styrer med ulik sammensetning løser de forretningsmessig oppgavene som er nevnt innledningsvis. I bedrifter som rammes av kriser hender det ofte at ledelsen ikke evner å legge om strategien, noe som kan være nødvendig for at bedriften skal bli lønnsom igjen, men istedenfor setter inn alle ressurser på operative endringer som kostnadskutt. I slike tilfeller kan utskifting av ledelse være en viktig strategisk oppgave for styret. Nå ser det ut til at utskifting av ledelsen generelt forekommer ganske sjelden, og særlig i selskaper der styret har mange inside-medlemmer. I selskaper med styrer med flere uavhengige medlemmer fører dårlige økonomiske resultater oftere til at ledelsen blir skiftet ut. 3.3 Styreroller i statsbedriftene Statlige selskaper skal kombinere forretning og politikk. Det fører til at styrefunksjonen i statsselskaper er mer kompleks enn i private bedrifter. Styrene i statlige selskaper skal sørge for økonomisk forsvarlig drift samtidig som de må ta nødvendige politiske hensyn. 18 Det fines ingen generell instruks for styremedlemmer i statlige selskaper eller noen standardisert uformell orientering. 19 Kravene til styrene er dels uklare og dels motstridende. Det forventes at styret skal ha forretningsmessig fullmakt, at det skal velges med omhu og at departementet skal ha kontakt med styret. 20 En svensk undersøkelse 21 viser at i 1997 besto halvparten av styremedlemmene i statlige selskaper av representanter i riksdagen, andre politikere og politiske tjenestemenn fra ulike departementer. De øvrige styremedlemmene var administrerende direktører i andre statlige selskaper. Selv om det er blitt vanligere med styremedlemmer fra det private næringslivet, kommer fortsatt flertallet av styremedlemmene fra en relativt homogen gruppe i de svenske statlige selskapene. 16 Kaplan og Meyerson 1992 17 Greve 1996 18 Dette kommer klart til uttrykk i uttalelsen fra høyesterettsadvokat Gustav Heiberg Simonsen i forbindelse med styringen av Statoil: «Det er umulig for profesjonelle ledere å forholde seg til både bedriftsøkonomi og politiske vedtak. For å klare det må de nesten gå ned i spagat - og det er heller ikke nok for å strekke til hos alle som vil styre Statoil». Sitert fra Grøndahl og Grønlie 1995:106 19 Grøndahl og Grønlie 1995, Statskonsult Rapport 1998:21 20 Grøndahl og Grønlie 1995 21 Departementsserien 1998:64 17

Grønlie (1995) har studert styrets sammensetning og funksjoner i statsselskaper de siste femti år, og han skisserer en rekke ulike idealtyper av styreroller som han så kopler til ulike historiske perioder. Forretningsmannsrollen er rettet inn mot å drive selskapet mest mulig bedriftsøkonomisk lønnsomt, med minst mulig innslag av politikk. Bedriftsforsvarer- eller lobbyistrollen går ut på å styrke bedriften økonomiske posisjon, selv når det er i strid med eierens interesser. Representanten ser seg som forsvarer for en eller annen interesse, det kan være for distriktene, de ansatte eller kundene. Forvalterrollen legger brett på å ivareta eierens interesse, blant annet ved å holde departement eller statsråd orientert om utviklingen i selskapet. Kontrollørrollen er innrettet mot å kontrollere virksomheten på vegne av eieren. Politikerrollen innebærer at styremedlemmet er opptatt av å bruke selskapet til å fremme bestemte politiske hensyn. Opprydderrollen kjennetegnes ved at styremandatet er knyttet til opprydning i krisesituasjoner. Alle disse rollene er idealtyper som sjelden finnes i rendyrket form, ofte kombineres elementer fra flere av rollene i samme styre. De ulike styrerollene har vært mer og mindre viktige i ulike perioder, men forretningsmannsrollen har vært en gjennomgående basisrolle i størstedelen av etterkrigstiden. Det er også den styrerollen som har ideologisk hegemoni i dag. Et annet gjennomgående trekk er at rollen som bedriftsforsvarer ser ut til å være en naturlig videreutvikling av forretningsmannsrollen. 22 Grønlie skiller mellom fem historiske faser der ulike styreroller har dominert. Den første er den korporative fase fra 1945 til 1954. Styresammensetningen i denne perioden avspeilet et bredt kompromiss mellom ulike hensyn og interesser. Styrene besto av forretningsmenn, representanter for fagforbund, ansatte og politikere. Forretningsmannsrollen og ulike representantroller var framtredende trekk ved styrets sammensetning. Den andre fasen er embetsmannsfasen fra 1955 til 1963. I denne perioden ble styrene i statsbedriftene kraftig endret. Embetsmenn fra Industridepartementet og Finansdepartementet ble utplassert i flere styrer, og de ble særlig viktige i de nye bedriftene som ble opprettet på femtitallet. Denne ombemanningen kan betraktes som et oppgjør med representantrollen. 23 Forvalterrollen og kontrollørrollen ble også styrket ved at flere embetsmenn fra departementene kom inn i styrene. Problemet med embetsmennenes dobbeltrolle som styremedlemmer og saksbehandlere førte imidlertid til at embetsmannsrollen ble utsatt for sterk kritikk. Kings Bay-krisen førte til at ordningen ble avviklet. Den tredje fasen, forretningsmannsfasen fra 1963 til 1971, innledes med Kings Bay og førte til at forretningsmannsrollen ble dominerende i flere år. Nå gjaldt det for politikerne å «holde fingrene av fatet» og kontrollrollen skulle ikke utøves gjennom deltakelse i styret. Ideen om ansattes representasjon ble også styrket i denne perioden. Den fjerde fasen er industripolitikerfasen fra 1972 til 1981. Perioden er preget av en oppgradering og radikalisering av industri- og næringspolitikken. Dette er industripolitikernes tid i statsbedriftsstyrene. Statsbedriftene skulle ikke bare brukes til å skape og redde arbeidsplasser, men også være pionerbedrifter for å utvikle ny teknologisk virksomhet og til knoppskyting i næringssvake distrikter. Styrene skulle imidlertid bestå av «uavhengige» industripolitikere, ikke av representanter for departement og politisk ledelse. Statsbedriftene 22 Grønlie 1995 23 Grønlie 1995 18