Partnerforum 13. september 2012 Fredrik Sejersted Forholdet mellom politikere og embetsverk embetsverkets rolle 1. Om politikere og embetsverk Samspillet mellom politikere og embetsverk en konstant problemstilling siden forvaltningen på 1800-tallet ble underlagt «politisk» ledelse med grunnleggende problemstillinger og spørsmål som stadig kommer opp og praksis som utvikler og endrer seg over tid Grunnleggende organisering: Kongen i statsråd (regjeringen) og de enkelte statsrådene er øverste trinn i et hierarki, og styrer den underliggende forvaltning, så langt den ikke ved lov er gitt særlig uavhengighet. Innenfor dette imidlertid stor variasjon departementene ytre etater mer/mindre uavhengige tilsyn, nemnder m.m. lokalforvaltningen (utenfor her). Regjeringen og statsrådene i Norge har komparativt sett styring med en relativt stor del av sentralforvaltningen (sml. Sverige) som altså er underlagt «politisk» styring og kontroll Forvaltningen i Norge forutsatt å være politisk nøytral og faglig basert utnevnes ideelt sett ikke etter politiske kriterier skiftes ikke ut etter valg (sml. land der dette skjer) Rammeverket for forholdet er rettslig regulert i grunnlov, lov, forskrift og instruks. Videre grunnleggende prinsipper herunder bl.a. statsrådens instruksjonsrett og embetsverkets lojalitetsplikt. Nærmere regulering der enkeltetater har større/mindre grad av uavhengighet. Innenfor de rettslige rammene mange spørsmål som ikke er klart regulert. Mye som styres av uskrevne normer og praksis. Betydelig rom for fleksibilitet og utvikling. Og for uklarhet Vanskelig å generalisere forholdet politikere embetsverk. Forskjellene store. For det første mellom ulike etater departementene (statsrådenes «sekretariater») ytre etater av alle slag (store variasjoner). For det andre forskjell etter hvor i hierarkiet man befinner seg. Jo høyere opp desto mer direkte kontakt med politisk ledelse forholdet til politiske ledelse annerledes for departementsråden (eller direktøren) enn for en menig saksbehandler. Utvikling over tid hevdet at «Byråkratiet er politisert og politikken byråkratisert» (Hompland 1998). Er det treffende? Hvor annerledes var det egentlig før? Grunnleggende problemstillinger ikke nye. Spenningsfeltet mellom lojalitet til statsråden og hensynet til politisk nøytralitet og faglig uavhengighet presist beskrevet av Knut Dahl Jacobsen i en kjent artikkel 1960, med eksempler hentet fra mellomkrigstiden og siste halvdel av 1800-tallet. Artikkelen minst like aktuell i dag. Samtidig viktige utviklingstrekk de siste tiårene. Hovedtendensen er klarere skille mellom departementer og ytre etater (direktorater, tilsyn m.m.), og at departementenes rolle som «sekretariat» for statsråden bygges ut altså politisering av embetsverket i departementene. 1
Viktige utviklingstrekk som påvirker forholdet politikere embetsverk er bl.a.: Sterk vekst i den politiske staben rundt statsrådene i dag 45 statssekretærer og 22 politiske rådgivere. Sterk vekst i antallet informasjonsmedarbeidere i dag ca. 140 i departementene (fra 68 i 2001) som ikke er «politiske», men jobber særlig tett opp mot politisk ledelse, og i en rolle som er særlig utsatt for politisering Overføring av tradisjonelle forvaltningsoppgaver (særlig enkeltvedtak) fra departementene til ytre etater. Antallet departementsansatte samtidig økt (fra 3813 i 2000 til 4386 i 2010). Oppbygning av stabsfunksjoner rundt departementsråden. (Samt ledelsessekretariat rundt statsrådene i UD og FD). En styrking av SMK (men fortsatt beskjedent sammenlignet med mange andre land). Samlet effekt: Departementenes rolle som sekretariat for politisk ledelse styrket. Bevisst ønske om dette men også nye utfordringer. Skillet mellom politikk og forvaltning er bygget ned først og fremst ved at forvaltningen er mer politisert. Større deler av embetsverket arbeider tettere inn mot (en stadig større) politisk ledelse, både med utforming og formidling. Hovedbildet i norsk forvaltning: Samspillet mellom politikere og embetsverk i Norge fungerer godt. Forståelse for rollefordelingen. Spenningene i forholdet balanseres stort sett. Samtidig stadig debatt og enkeltsaker som ofte kommer i bølger. Jevnlige små og store saker der spørsmål kommer på spissen. Blant gjengangerne er: Kritikk av partipolitiske utnevnelser til embetsverket (tilbakevendende i over hundre år, men avtatt de siste tiårene) Kritikk av at enkeltpersoner går frem og tilbake mellom administrative og politiske stillinger (særlig statssekretærer) Kritikk av at embetsverket er for lojalt til politiske ledelse, og utfører partipolitisk arbeid Kritikk av at embetsverket er for lite lojalt til politisk ledelse, og motarbeider den Kritikk av at viktige saksområder avpolitiseres og teknokratiseres Kritikk av at saksområder politiseres i for stor grad, på bekostning av faglig grundighet, likebehandling m.m. Kritikk av rammene for embetsverkets ytringsfrihet enten fordi noen har uttalt seg (for) fritt i offentligheten eller fordi noen har unnlatt å uttale seg fritt eller vært «kneblet» Kritikk av at embetsverket utøver skjult makt og ikke holdes reelt ansvarlig for sin maktutøvelse («ansiktsløse byråkrater») Kritikk av at embetsverket i for stor grad ansvarliggjøres, og da særlig dersom det trekkes inn i den parlamentariske (politiske) kontrollen som Stortinget (opposisjonen) fører. Lærdom: Om man hamrer eller hamres, så må man forvente at det jamres Eksemplene viser de motstridende forventningene som stilles til embetsrollen. 2
2. Nærmere om spenningsfeltet mellom lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet Kan sees som utslag av spenningen mellom demokrati og rettsstat. Demokratiets krav: Embetsverket som tjener for de folkevalgte politikerne. Rettsstatens krav: Embetsverket som tjener for loven og garantist for likebehandling og rettssikkerhet. Spenningsfeltet mer konkret mellom: (i) Embetsverket (særlig i departementene) som statsrådens verksted og sekretariat som kan instrueres av statsråden og skal være lojal mot statsråden og som skal gi bistå statsråden i å realisere sine politiske mål herunder også med strategi, taktikk, mediehåndtering, imøtegåelse av kritikk fra opposisjonen m.m. (ii) Embetsverket som politisk nøytralt og uavhengig som skal følge lover og regler, sikre likebehandling og kontinuitet, garantere grundighet og faglighet i vurderingene, og ikke ta hensyn til partipolitiske interesser. Dette spenningsfeltet er strukturelt (iboende) i systemet. Det skal være der. Det verken kan eller skal «løses» en gang for alle. Embetsverket skal med andre ord ivareta begge roller. Begge er legitime og nødvendige. Men rollene må balanseres. Denne søken etter balanse en løpende og kontinuerlig utfordring. Balansepunktet vil være i stadig bevegelse, og forskyves med endringer i politikken, i forvaltningsutviklingen, i samfunnet generelt. Også avhengig av den enkelte statsråd. Hovedbildet i norsk forvaltning at man stort sett klarer balansegangen. Men det betyr ikke at den ikke kan oppleves som krevende. Mest krevende for de deler av embetsverket som arbeider tettest opp mot politisk ledelse departementsråden, ekspedisjonssjefene og informasjonsmedarbeiderne. Men kan også oppleves som utfordrende for den enkelte saksbehandler f eks der man får politiske signaler om å arbeide for løsninger som man mener er faglige uholdbare eller rett ut ulovlige. For dagens embetsverk er kravene til faglighet ikke blitt mindre. Men samtidig er de supplert med nye krav til politisk lydhørhet, lojalitet, fleksibilitet, medieforståelse m.m. Ikke gjort hverdagen for embetsverket enklere (men kanskje mer spennende). Problemet på spissen: Den ulovlige instruksen. Ordre fra politisk ledelse om å gjøre noe som vil stride mot loven. Embetsrollen for så vidt klar man skal (i) si ifra, og (ii) nekte å følge ordre. Men hva betyr det «å si ifra»? Hva hvis man sier fra internt, og det ikke hjelper? Plikt til å varsle? Og hva hvis loven ikke er klar? (Som den i slike saker sjelden vil være). Hvor går grensen mellom legitimt tolkningsrom og regulært regelbrudd? Hvor langt kan/bør man bistå statsråden med å tøye lovens grenser? Sett fra regjeringsadvokaten: Hva er prosessrisikoen, og hvor går grensen for hva som er prosedabelt? Klart ulovlige ordre sjeldne. Men politiske instrukser og signaler om å bevege seg inn i juridiske gråsoner kanskje ikke så sjeldne. Sakene om tildeling av tilskudd (særlig BFD) i denne kategorien? Hvor klart sa embetsverket fra, og burde de nektet? Hvor mye «motstand» bør en statsråd møte i embetsverket? Fra tid til annen undersøkelser med tidligere statsråder alltid noen som beklager seg over at de ble motarbeidet. Kan skyldes kritikkverdig mangel på lojalitet i embetsverket. Men kan også skyldes at det gjør jobben sin, og ivaretar hensyn til nøytralitet og faglig uavhengighet. 3
Tese: En sterk og handlekraftig statsråd vil sjelden oppleve innsigelser fra embetsverket som utidig motstand. Embetsverket ønsker normalt klare politiske signaler. Tese: En viss motstand er i statsrådens egen interesse. Det er livsfarlig for en statsråd å ha et embetsverk som er for ettergivende og servilt, uten tilstrekkelig blikk for faglige innvendinger og styrke til å si ifra. Lojalitet ikke lik servilitet tvert imot. Utviklingen mot økt politisering av arbeidet til embetsverket i departementene. Hvor mye lenger kan det gå før legitimiteten i systemet svekkes? På tide igjen å fremheve de prinsipielle skillelinjene mellom politikere og embetsverk? Hvordan vil et embetsverk som har identifisert seg med sittende politisk ledelse over lang tid håndtere et markert regjeringsskifte? 3. Embetsverket og Stortinget Komparativt sett relativt lite kontakt mellom embetsverk og parlament i Norge, sml. med en del andre land. Stortinget har heller ikke noe eget stort apparat (selv om det vokser). Stortinget forholder seg til statsråden, ikke direkte til embetsverket. Den uformelle kontakten Storting (komiteene) embetsverk noe større enn den formelle blant annet ved parlamentarisk behandling av lovforslag. Men fortsatt beskjeden. Problemfeltet: Stortingets etterfølgende kontroll med regjering og forvaltning. Kontroll lik gransking (informasjonsinnhenting) og eventuell ansvarliggjøring. Stortinget kan formelt bare treffe reaksjoner mot statsrådene (mistillit eller riksrettstiltale). Kan ikke formelt sanksjonere embetsverket. Men dette er ikke nødvendigvis til hinder for at Stortinget kan granske og innhente informasjon om forhold internt i forvaltningen og dette kan ofte være nødvendig for å kartlegge og vurdere statsrådens reelle ansvar. Maksimen om at «Stortinget kjenner bare statsråden». Sier noe viktig. Men ikke noen rettsregel, kun om noe en politisk spilleregel. Setter i seg selv ingen skranker for Stortingets kontrollkompetanse. Og gjennom to hundre års parlamentarisk kontroll har Stortinget ofte «kjent» embetsverket og gransket dets rolle. Når Stortinget setter søkelyset på statsråden, belyses gjerne også embetsverket bak. Videre har Stortinget eksterne kontrollorganer (Riksrevisjonen, Sivilombudsmannen) som direkte kontrollerer forvaltningen, og rapporterer dette videre til tinget. Kompliseres ved at Stortinget både driver politisert og ikke-politisert kontroll (ansvarskontroll og styringskontroll). Den siste formen helt legitimt også mot embetsverket. Det problematiske er der embetsverket havner i den partipolitiserte kryssilden. På spissen (i): Parlamentarisk innsyn i interne dokumenter fra forvaltningen. Underliggende rettslig spørsmål om hva Stortinget formelt kan kreve etter grl. 75 f sjelden på spissen. Men ofte spørsmål om hva de bør be om og hva de reelt sett må gis. Utvikling mot å gi kontrollkomiteen ganske omfattende innsyn herunder i interne notater, eposter m.m. (som i tilskuddssakene i vinter). Fortsatt noen skranker (r-notater, regjeringsadvokaten). På spissen (ii): Innkalling til åpne høringer i Stortingets komiteer. Etter hvert utviklet seg en praksis. Sondring mellom kontrollhøringer og høringer i fagkomiteene. Sondring mellom embetsverk i departementene og ytre etater. Innkallingen av departementsråden og ekspedisjonssjefen til direkte utspørring i kontrollhøring i Furre-saken i 1997 den gang svært 4
kontroversiell, og slikt har siden stort sett vært unngått. Ekspedisjonssjef utspurt av kontrollkomiteen i Støre-saken i mai, men da i rollen som tidligere statssekretær. På spissen (iii): Spørsmålet om i hvilken grad det i komiteinnstilling eller fra talerstolen er legitimt å uttale kritikk mot navngitte embets- eller tjenestemenn. Ingen rettslige skranker Stortinget har ytringsfrihet. Men fortsatt sterke uskrevne normer mot å gjøre dette, som stort sett respekteres. Gjerne kritikk de gangene det likevel inntrer. Jo mer politiserte funksjoner embetsverket fyller desto mer nærliggende vil det være at det trekkes inn i den etterfølgende parlamentariske kontrollen. Nærmere drøftelse av hensynene for og imot at Stortinget fører en viss direkte kontroll med forvaltning og embetsverk se Dok. nr. 14 (2002-2003) s. 24-26 (vedlagt). Gjennomgang og analyse av hvordan Stortinget gjennom to hundre års parlamentarisk kontroll også har sett på embetsverket se Sejersted «Kontroll og konstitusjon» (2002) s. 179-193 og s. 486-495. 4. Embetsverket og europapolitikken Norges svært omfattende tilpasning til europeisk integrasjon 1992-2012 gjennom EØS, Schengen m.m. et av de viktigste utviklingstrekkene siste tjue år. Påvirker både politikere og embetsverk grunnleggende. Men hvordan påvirker det forholdet mellom dem? Undersøkt og analysert i Europautredningen, NOU 2012:2 Utenfor og innenfor. Norges avtaler med EU særlig kapittel 8, samt avsluttende analyser i kapitlene 26 og 27 (vedlagt). I utgangspunktet er forholdet til EU et av de politisk mest sensitive områdene i norsk samfunnsliv. Herunder har embetsverkets rolle også vært sensitivt særlig i 1972. Mange sider ved europapolitikken går rett inn i spenningsfeltet mellom politikere og embetsverk. Samtidig har den svært omfattende tilpasningen til EU 1992-2012 i hovedsak vært avpolitisert og teknokratisert. Et paradoks. Det aller mest politiske avpolitiseres (nettopp derfor), og overlates til embetsverket. Strukturelt i den norske integrasjonsmodellen ved at vi ikke er med i beslutningsprosessene blir det som i EU er politikk for oss forvaltning (gjennomføring). Særlige utfordringer i departementer der den politiske ledelsen prinsipielt er imot EØS, Schengen m.m. men likevel driver aktiv og omfattende EU-tilpasning. Store og viktige områder går under den politiske radaren utformes av embetsverket, til dels på lavt nivå. Videre svak koordinering av EU/EØS-saker i norsk forvaltning langt svakere enn i de nordiske EU-statene. Ikke noe eget departement. SMK lite aktive. Koordineringsansvaret fortsatt i Europaavdelingen i UD selv om sakene i all hovedsak gjelder innenrikspolitikk. Europapolitikken generelt fragmentert. Mye utformes også i direktorater og tilsyn. I praksis heller ingen særlig omfattende parlamentarisk kontroll med europapolitikken (verken av statsråder eller embetsverk). Generelt inntrykk at embetsverket etterspør klarere politiske signaler i europapolitikken, og opplever det som frustrerende når det ikke gis. På dette feltet demokratisk behov for at politikerne tar tilbake noe av det de så komfortabelt har overlatt til embetsverket. 5
Bakgrunn: Knut Dahl Jacobsen, Lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet i sentraladministrasjonen, Tidsskrift for samfunnsforskning 1960 s. 231-248. (fortsatt lite aktuell) St.meld. nr. 11 (2000-2001) Om forholdet mellom embetsverket, departementenes politiske ledelse og andre samfunnsaktører. Ja vel, statsråd? Om departementenes utfordringer i rollen som sekretariat for politisk ledelse, Statskonsult rapport 2007:27. Hva skjer i departementene? Om utfordringer og utviklingsbehov, DIFI rapport 2011:11. Fredrik Sejersted, Kontroll og konstitusjon (2002), særlig s. 179-193 og s. 486-495 (om de deler av Stortingets kontroll som direkte gjelder forvaltning og embetsverk). Jens Peter Christensen m.fl., Politikere og embedsmænd (København 1997) * * * * * Reglement for åpne kontrollhøringer (Vedtatt av Stortinget 11. juni 2001) [ ] 5 Høring av embets- og tjenestemenn (1) Komiteen kan anmode embets- og tjenestemenn om å møte til høring. Dersom det gjelder ansatte i et departement, skal anmodningen rettes til den ansvarlige statsråd, som da har adgang til å være til stede under høringen. Alle spørsmål stilles til statsråden, som velger hvem som skal svare. Dersom det av særskilte grunner anses nødvendig, kan komiteen etter egen behandling i lukket møte likevel bestemme at spørsmål skal stilles direkte til den innkalte embetseller tjenestemann. (2) Embets- og tjenestemenn i de ytre etater kan anmodes direkte om å møte til høring. I slike tilfelle skal den ansvarlige statsråd varsles, og gis adgang til å være tilstede. Spørsmål stilles direkte til den innkalte, men statsråden skal gis adgang til å supplere forklaringen. (3) Ved utspørring av embets- og tjenestemenn plikter komiteen å ta hensyn til de lojalitetsforpliktelser som eksisterer innad i forvaltningen, og mellom embetsverk og statsråd. Møteleder skal påse at dette respekteres. 6
Utdrag fra St.meld. nr. 11 (2000-2001) Om forholdet mellom embetsverket, departementenes politiske ledelse og andre samfunnsaktører: 2.5 Oppsummerende vurdering For embets- eller tjenestemannen dreier det seg med andre ord om å kunne håndtere en mulig rollekonflikt langs to dimensjoner knyttet til lojalitet: For det første skal vedkommende være en lojal og konstruktiv medspiller for statsråden, samtidig som han eller hun ivaretar hensynet til partipolitisk nøytralitet. Embetsverket skal både være et redskap for å fremme regjeringens politikk og et potensielt redskap for en hvilken som helst regjering. For det andre er det forventninger om at embetsverket skal legge fram sine vurderinger etter beste faglige skjønn, uansett hvor lite politisk ønskelige de måtte være for statsråden. Samtidig skal embetsverket lojalt og etter beste skjønn følge opp statsrådens intensjoner og beslutninger, både ved forberedelse av politiske utspill og ved iverksetting av politikken, selv om de skulle være faglig uenige i tiltaket. I praksis vil det være ulike måter å balansere mellom disse rolleforventningene. Dessuten vil tyngdepunktet i avveiningen kunne skifte over tid. Det kan da også se ut til at balansepunktet har forskjøvet seg noe langs begge disse dimensjonene sett i et tidsperspektiv over de siste 20-30 år. Særlig synes lojalitetskravet i praksis å ha fått noe større tyngde på bekostning av nøytralitetskravet. Dette kan på den ene siden tolkes som en utglidning i forhold til det som har vært og fortsatt bør være gjeldende norm. På den andre siden kan forskyvningen oppfattes som en tilpasning av embetsverkets rolleforståelse i forhold til større samfunnsmessige endringer som nødvendigvis må påvirke dette balansepunktet. I sin artikkel argumenterte professor Knut Dahl Jacobsen for at rolleuklarheten ikke bør forsøkes løst en gang for alle, bl.a. fordi den er knyttet til grunnleggende trekk ved vårt parlamentariske system: «Rolleuklarheten gjør forvaltningen relativt akseptabel både sett fra de fornyende og de bevarende krefter. Ble rollen gjort klarere i retning av mer forpliktende lojalitet, ville forvaltningsstaben måtte skiftes ut og bemannes på ny i takt med maktskiftene. Det motsatte alternativ ville være samstemmighet om et nøytralt byråkrati som av prinsipp ikke deltok i noen fornyende virksomhet som det sto politisk strid om.» (Dahl Jacobsen 1960) En slik vurdering av rolleuklarheten synes fortsatt å være gyldig. Med en slik rolleuklarhet er det også vanskelig å tenke seg en entydig og autoritativ avklaring som viser hvordan disse kryssende rolleforventningene skal avveies mot hverandre i enhver situasjon. Gjennomgangen i dette kapitlet bør imidlertid kunne bidra til en sterkere bevisstgjøring om de aktuelle hensynene, slik at det gis klarere premisser for den avveining som den enkelte må foreta i konkrete situasjoner. [ ] 7