Kristin Alsos, Øyvind M. Berge og Anne Mette Ødegård. Kampen om vikarene. Arbeidskraftstrategier i kommunesektoren

Kristin Alsos, Øyvind M. Berge og Anne Mette Ødegård Kampen om vikarene Arbeidskraftstrategier i kommunesektoren

Kristin Alsos, Øyvind M. Berge og Anne Mette Ødegård Kampen om vikarene Arbeidskraftstrategier i kommunesektoren Fafo-rapport 2012:06

Fafo 2012 ISBN 978-82-7422-860-3 (papirutgave) ISBN 978-82-7422-861-0 (nettutgave) ISSN 0801-6143 Omslagsfoto: Colourbox.no Omslag: Fafos Informasjonsavdeling Trykk: Allkopi AS

Innhold Forord... 5 1 Innledning... 7 1.1 Adecco-saken og bruk av bemanningsforetak... 9 1.2 Offentlige innkjøp omfang og regelverk... 9 1.3 Innholdet i rapporten...11 2 Metode og data...13 2.1 Tillitsvalgtundersøkelsen... 14 2.2 Rådmannsundersøkelsen... 15 2.3 Intervjuundersøkelse blant kommunerevisorer... 16 2.4 Casestudier...17 2.5 Rekrutteringsutfordringer... 18 2.6 Intervjuer med sentrale aktører... 19 2.7 Avgrensninger og utfordringer... 20 3 Kampen om arbeidskraften... 21 3.1 Bruk av bemanningsforetak... 23 3.2 Bruk av vikarpooler og tilkallingsvikarer... 28 3.3 Økt grunnbemanning... 32 3.4 Bruk av utenlandsk arbeidskraft... 32 3.5 Oppsummering... 34 4 Lønns- og arbeidsvilkår for innleide og ansatte i leverandørbedrifter... 37 4.1 Vilkår for innleide arbeidstakere...37 4.2 Vilkår for utenlandske arbeidstakere... 43 4.3 Krav til og kontroll med bemanningsforetak... 45 4.4 Krav og kontroll med andre leverandørbedrifter... 50 4.6 Oppsummering... 55 5 Organisering og kontroll med offentlige innkjøp... 57 5.1 Organisering av innkjøpsprosessen... 59 3

5.2 Kjennskap til og etterlevelse av regelverket... 63 5.3 Oppfølging og kontroll...67 5.4 Revisjon... 70 5.5 Oppsummering... 74 6 Tillitsvalgtes rolle ved bruk av innleie og konkurranseutsetting...75 6.1 Erfaring og kompetanse...77 6.2 Tillitsvalgte rolle ved bruk av innleid arbeidskraft fra bemanningsforetak... 79 6.3 Tillitsvalgtes rolle ved bruk av konkurranseutsetting... 86 6.4 Oppsummering... 88 7 Sammenfatning og konklusjoner... 91 7.1 Kampen om vikarene...91 7.2 Uakseptable lønns- og arbeidsvilkår... 92 7.3 Manglende kontroll gir økt risiko for sosial dumping... 94 7.4 Et komplisert regelverk... 96 7.5 Tillitsvalgte er lite involvert...97 Litteratur... 99 4

Forord Denne rapporten er laget på oppdrag fra Fagforbundet og omhandler kommunenes arbeidskraftstrategier. Gjennom to spørreundersøkelser til henholdsvis rådmenn og tillitsvalgte i norske kommuner, dybdeintervjuer i fire kommuner samt kvalitative intervjuer ser vi nærmere på kommunenes bruk av innleid arbeidskraft og konkurranseutsetting. Rapporten omhandler særlig omfanget av sosial dumping i kommunesektoren og i hvilken grad kommunenes organisering av offentlige anskaffelser innebærer risiko for at det forekommer sosial dumping blant ansatte hos leverandørene. Rapporten ville ikke vært mulig uten at en hel rekke personer tok seg tid til å stille opp til intervju. Vi vil særlig takke de fire kommunene som tilrettela for at vi kunne gjennomføre dybdeundersøkelser. Vi vil takke Fagforbundet og Rakel Malene Solbu for å ha bidratt med fagkunnskap og svart på alle mulige spørsmål fra oss. I tillegg vil vi takke Wegard Harsvik, Ina Smith-Meyer, Linda Skjold Oksnes og Jan-Tore Strandås, alle i Fagforbundet, for faglige innspill og kommentarer. Rapporten er et samarbeidsprodukt hvor alle forfatterne har bidratt med datainnsamling, skriving, kommentering og redigering. Vi vil i tillegg særskilt takke Kaja Reegård som bidro i utarbeidelsen av spørreundersøkelsene og i datainnsamlingen, Torkel Skaug-Ødegård for hjelp til å finne e-postadresser til rådmenn og Line Eldring og Sissel C. Trygstad som har lest og kommentert rapporten. Takk også til Kristine Nergaard for hjelp til å tilrettelegge datamaterialet. Bente Bakken og Agneta Kolstad i Fafos publikasjonsavdeling har som vanlig vært helt avgjørende for at dette har blitt en rapport. Eventuelle feil og mangler er forfatternes ansvar ene og alene. Oslo, februar 2012 Kristin Alsos (prosjektleder) 5

6

1 Innledning Det har vært en omfattende debatt om sosial dumping i norsk arbeidsliv i kjølvannet av EU-utvidelsene i 2004 og 2007. 1 Økt arbeidsinnvandring og konsekvenser av denne er kartlagt i flere studier, men disse har i hovedsak konsentrert seg om utsatte bransjer som bygg, anlegg, industri og hotell og restaurant (Dølvik et al. 2006; Andersen et al. 2009). Det finnes lite systematisk kunnskap om hva som foregår i offentlig sektor. Samtidig vet vi at mange kommuner opplever at det er hard kamp om arbeidskraften, særlig innen enkelte yrkesgrupper, og at mangelen på arbeidskraft vil tilta de neste 20 årene (Berge et al. 2011). I stortingsmeldingen om arbeidsinnvandring (St.meld. nr. 18 2007-2008) vises det til at behovet for arbeidskraft ofte benyttes som begrunnelse for en internasjonal rekruttering. Nyrekruttering av egne ansatte, enten fra Norge eller utlandet, er én av flere strategier for å skaffe tilstrekkelig og riktig arbeidskraft. En annen strategi er å leie inn arbeidstakere fra bemanningsforetak. I tillegg vil arbeid for å redusere sykefravær, redusere tidlig avgang (seniorpolitikk), øke stillingsstørrelser, kompetanseutvikling, turnusplanlegging med mer være bidrag for å sikre seg nok arbeidskraft. Å sette ut kommunale tjenester gjennom konkurranseutsetting er en politisk besluttet strategi. Det innebærer at driften av en offentlig tjeneste settes ut på anbud der private og offentlige tilbydere kan legge inn tilbud på drift av de aktuelle tjenestene eller enhetene (Berge et al. 2011). Ved konkurranseutsetting outsources også eventuelle problemer med å skaffe arbeidskraft. Det vil si at kommunen selv slipper å rekruttere den arbeidskraften som er nødvendig, og som det kanskje har vist seg vanskelig å få tak i. Mangelen på arbeidskraft gjør at kommunene må tenke nytt når det gjelder strategier for å rekruttere og beholde arbeidskraft. Liberaliseringen av regelverket for innleie av arbeidskraft fra bemanningsforetak i 2000 har også gjort at kommunene kan bruke innleid arbeidskraft innenfor langt flere tjenesteområder enn tidligere. I tillegg har politiske partier på høyresiden tatt til orde for at offentlige tjenester i større grad bør konkurranseutsettes, og dermed bruke konkurranse til å skape kvalitativt gode tjenester. 1 I 2004 ble EU/EØS utvidet med ti nye medlemsland, deriblant åtte østeuropeiske (Latvia, Litauen, Estland, Polen, Tsjekkia, Slovakia, Slovenia og Ungarn). I 2007 kom Bulgaria og Romania med i EU/EØS. Gjennom EØS-avtalen er Norge tilknyttet EUs indre marked, som innebærer fri flyt av varer, tjenester, arbeid og kapital. 7

Særlig i arbeidsintensive bransjer vil et slikt ønske kunne få konsekvenser for de ansattes lønns- og arbeidsvilkår Bruk av utenlandsk arbeidskraft og bemanningsforetak i norske kommuner, mulige virkninger for lønns- og arbeidsvilkår samt kommunenes anbuds- og kontrollregimer er hovedtemaer i denne rapporten. Mer kunnskap om hvordan anbudsprosesser, herunder i kombinasjon med bruk av innleid arbeidskraft, foregår ute i kommunene, vil gjøre det lettere å vite hvilke faktorer som er drivende for utviklingen, samt hvilke tiltak som er nødvendige for å forhindre sosial dumping i kommunesektoren. Mangel på kunnskap og rutiner vil i motsatt fall øke risikoen for sosial dumping. Vi ser også nærmere på hvilken rolle de tillitsvalgte har og tar når det gjelder kommunenes arbeidskraftstrategier. Hovedspørsmålene i denne rapporten er: Hva er omfanget av innleid arbeidskraft i kommunene? Hva er motivasjonen for å bruke bemanningsforetak, og hvilke yrkesgrupper er det mest vanlig å leie inn? I hvilken grad forekommer sosial dumping i kommunal sektor? Hva slags kompetanse og risikoanalyser har kommunene for å unngå sosial dumping i forbindelse med anskaffelser / innkjøp av tjenester, og hva slags kontrolltiltak har kommunene for å unngå sosial dumping i forbindelse med anskaffelser / innkjøp av tjenester? Hvilken rolle får og tar de tillitsvalgte i forbindelse med konkurranseutsetting og innleie? Begrepet «sosial dumping» er ikke entydig. I den norske debatten er det gjerne knyttet til utenlandsk arbeidskraft, noe også regjeringens forståelse gjenspeiler: «Det er sosial dumping både når utenlandske arbeidstakere utsettes for brudd på helse-, miljø- og sikkerhetsregler, herunder regler om arbeidstid og krav til bostandard, og når de tilbys lønn og andre ytelser som er uakseptabelt lave sammenlignet med hva norske arbeidstakere normalt tjener, eller som ikke er i tråd med gjeldende allmenngjøringsforskrifter. Sosial dumping rammer også andre arbeidstakere og virksomheter i Norge. Det kan føre til urettferdig konkurranse med urimelig press på opparbeidede rettigheter og svekket rekruttering til særlig utsatte yrker og bransjer, og seriøse bedrifter kan tape oppdrag og kunder til useriøse aktører». 2 2 St.meld. nr. 2 (2005-2006). 8

1.1 Adecco-saken og bruk av bemanningsforetak I februar 2011 avslørte NRK at Adecco Helse, som blant annet hadde driften av Ammerudlunden sykehjem i Oslo, hadde drevet ulovlig. 3 Dette var starten på avdekkingen av det som i ettertid har fått navnet «Adecco-saken», og som resulterte i at flere kommuner sa opp sine avtaler med Adecco. Adecco besluttet etter dette å legge ned Adecco Helse sin drift av sykehjem. Avsløringene var for en stor del knyttet til ulovlig lang arbeidstid, noe som ledet til en generell diskusjon om brudd på arbeidstidsbestemmelser innenfor pleie og omsorg. Det ble blant annet reist spørsmål om dette er et generelt problem eller et problem som er mest knyttet til private leverandører. Dette ble igjen aktualisert etter avsløringer om at Trondheim kommune hadde brutt arbeidstidsbestemmelsene, både for egne ansatte og innleide arbeidstakere. Selv om saken i utgangspunktet ikke berørte Adecco som bemanningsforetak, men Adecco som driftsselskap for sykehjem, ble saken en belastning for hele bemanningsbransjen. Adecco-saken førte også til at det ble stilt spørsmål om Oslo kommune hadde fulgt opp sine plikter på dette området, og etterfølgende revisjonsrapporter viste at det var svikt i kommunens internkontrollsystem. Regelverket har vært omstridt av flere grunner: NHO mener at det er vanskelig å etterleve og faktisk heller ikke etterleves i kommunene. 4 Regelverket har dessuten vært gjenstand for en nærmere gjennomgang av EFTAs overvåkningsorgan ESA som hevder at det er i strid med EØS-avtalen. Adecco-saken har vært inngangsport til mange ulike saker i det offentlige rom, der de fleste har vært relatert til diskusjoner om konkurranseutsetting av offentlige tjenester, bruk av bemanningsforetak og sosial dumping. Innleides lønns- og arbeidsvilkår er særlig aktuelt i tilknytning til den pågående diskusjonen om Norge skal innføre EUs bestemmelser om vilkår for vikarbyråansatte i norsk rett (vikarbyrådirektivet). Direktivet har en todelt målsetting som skal beskytte ansatte i bemanningsforetak samtidig som det skal tilrettelegge for nye jobber innenfor denne bransjen. 1.2 Offentlige innkjøp omfang og regelverk For å vurdere risikoen for «sosial dumping» i kommunesektoren er det nødvendig å ta utgangspunkt i omfanget og regelverket for offentlige innkjøp. Offentlige innkjøp er et marked av stor betydning, og måten regelverket praktiseres på, kan påvirke konkurranse- og arbeidsforhold på tilbudssiden. Mens snøbrøyting og vedlikehold av veier 3 http://www.nrk.no/nyheter/norge/1.75123499 4 NHO, offentlige anskaffelser, NHOs handlingsplan for offentlige anskaffelser 9

gjerne har vært utført av private i lang tid, er trenden med kjøp av tjenester innen for eksempel helse og omsorg, renovasjon og renhold av nyere dato. Innkjøp av varer og tjenester i regi av kommuneforvaltningen utgjorde i 2009 drøyt 130 milliarder kroner. 5 Økningen fra 2008 til 2009 var på 9,7 prosent. Tjenestene som kommunesektoren leverer til innbyggerne, produseres i all hovedsak av kommuner og fylkeskommuner selv. I 2010 ble det gjort innkjøp for 31 milliarder fra eksterne leverandører. Kjøp fra private virksomheter utgjorde drøye 17 milliarder. Kjøp fra andre offentlige virksomheter utgjorde drøye 5 milliarder, og kjøp fra IKS (interkommunale selskaper) og egne foretak over 8 milliarder. Sektorene hvor det kjøpes inn størst omfang av tjenester målt i kroner, er pleie og omsorg, oppvekst, vann, avløp og renovasjon, kommunal eiendomsdrift og helse. Den største økningen fra 2008 til 2010 har skjedd innen oppvekst. I 2010 ble det på dette området kjøpt tjenester for 4,6 milliarder kroner, hvor kjøp fra private barnehager utgjorde drøyt 4,1 milliarder kroner. Selv om innkjøp fra private leverandører er relativt beskjedent, er 17 milliarder kroner et omfang som krever gode rutiner, også for å hindre at sektoren bidrar til useriøse lønns- og arbeidsvilkår for ansatte hos leverandørene (KPMG, under utgivelse). 6 Det er gjerne de store kommunene som benytter seg av konkurranseutsetting, mens innkjøp av tjenester forekommer i så å si alle kommuner. Kommuner med høyt folketall konkurranseutsetter kjernetjenester (pleie, omsorg, grunnskole, skolefritidsordning, barnehage, rusomsorg, barnevern) i større grad enn små kommuner (Deloitte 2011). Det er derfor et større antall ansatte og brukere som er omfattet av konkurranseutsetting enn det andelen kommuner indikerer. Ifølge Kommunal- og regionaldepartementets (KRD) organisasjonsdatabase fra 2008 7 har rundt 60 prosent av kommunene innført konkurranseutsetting på ulike områder. Flest kommuner benytter konkurranseutsetting innenfor drift og vedlikehold av kommunale veier og renovasjon. I motsatt ende av skalaen er grunnskole og hjemmebaserte omsorgstjenester, som alle kommunene ivaretar helt eller delvis innenfor egen driftsorganisasjon (Hovik & Stigen 2008). 8 5 http://www.ssb.no/offinnkj/ 6 http://www.ks.no/tema/innovasjon-og-forskning/fou/anskaffelser-og-sosial-dumping-i-kommunesektoren/ 7 http://www.regjeringen.no/nb/dep/krd/tema/databaser-og-registre/organisasjonsdatabasen2008. html?id=546533 8 Hva man legger i begrepet konkurranseutsetting, varierer, og svarene om konkurranseutsetting vil variere etter hvordan spørsmålene stilles. I vår undersøkelse blant rådmenn (se kapittel 2) er det bare 20 prosent som svarer bekreftende på at kommunen har konkurranseutsatt hele eller deler av kommunens tjenestetilbud, og blant de hovedtillitsvalgte er det 23 prosent som har erfaring med konkurranseutsetting. I en annen rådmannsundersøkelse fra 2011, utført av Deloitte, svarte 52 prosent av respondentene at én eller flere kjernetjenester er konkurranseutsatt innenfor sektorene pleie, omsorg, grunnskole, barnehage, rusomsorg eller barnevern (Deloitte 2011). I introduksjonen av Deloittes undersøkelse ble det presisert 10

Med EØS-avtalen er Norge en del av EUs indre marked for varer, tjenester, kapital og personer, og Norge må følge EUs anbudsregler for offentlige innkjøp. Anbudene skal være offentlige og skal følge lover og regler som regulerer konkurranse mellom aktørene i markedet. Offentlige anskaffelser skal følge regelverket under EØS og WTO ( Verdens handelsorganisasjon). Anskaffelsesreglene kommer til anvendelse på offentlige oppdragsgiveres tildeling av kontrakt på leveranse av varer, tjenester og bygg og anlegg, og disse er underlagt ulike terskelverdier og regler. I forbindelse med regjeringens handlingsplaner mot sosial dumping har offentlig sektor fått mer ansvar. Fra 1. mars 2008 fikk kommunene pålegg om å sikre at de ved offentlige anskaffelser ivaretar lønns- og arbeidsvilkårene for ansatte hos leverandørene. Forskriften gjelder for tjeneste- og bygg- og anleggskontrakter som overstiger 1,6 millioner kroner. 9 Kommunene fikk fra dette tidspunkt plikt til å stille krav om at vilkårene skulle ligge på nivå med det som ellers var normalt innenfor bransjen, og skulle dessuten kontrollere at disse kravene ble etterlevd av leverandørene. 10 I forbindelse med EU-utvidelsen har også utsatte deler av arbeidslivet blitt omfattet av allmenngjorte tariffavtaler. Når en tariffavtale er allmenngjort, blir deler av tariffavtalen gjennom forskrift gjort gjeldende for alle arbeidstakere innenfor allmenngjøringsområdet uavhengig av fagorganisering og hvilken nasjonalitet eller tilknytningsform arbeidstakerne har. Lov om allmenngjøring av tariffavtaler ble første gang tatt i bruk i 2004, og det er vedtatt allmenngjøringsforskrifter i byggebransjen, skips- og verftsindustrien, landbruk og gartneri samt i renholdsbransjen fra 1. september 2011 (Eldring et al. 2011). En offentlig oppdragsgiver plikter å stille krav om at ansatte hos leverandører og underleverandører som er bundet av allmenngjorte tariffavtaler, har vilkår i henhold til gjeldende allmenngjøringsforskrifter. 1.3 Innholdet i rapporten Vi presenterer først hvilken metode og hvilke data rapporten bygger på, i kapittel 2. Dernest ser vi i kapittel 3 på kommunenes ulike arbeidskraftstrategier, og vekten legges at det med konkurranseutsatte tjenester mentes tjenester som hadde vært gjenstand for offentlig utlyst konkurranse og begrenset konkurranse (uten offentlig utlysning). Dette spriket i tilbakemeldinger er vanskelig å forklare med noe annet enn at de som svarte, har hatt ulik tolkning av spørsmålsstillingen. Vi har derfor valgt å legge undersøkelsen fra KRD, som blant annet har en høyere svarprosent, til grunn her. Ulempen med denne undersøkelsen er at den er tre år gammel. 9 For statlige myndigheter er terskelverdien 1 millioner kroner. 10 Forskriften ble endret etter at datainnsamlingen for dette prosjektet var avsluttet, se mer om dette i kapittel 5. 11

på bruk av bemanningsforetak og andre strategier for å dekke fravær. I kapittel 4 ser vi på omfanget av sosial dumping i kommunesektoren og i hvilken grad kommunene stiller krav til lønns- og arbeidsvilkår og kontrollerer om disse oppfylles. Kapittel 5 ser på hvordan kommunene organiserer anskaffelsesprosesser, og om organiseringen i seg selv skaper risiko for at anskaffelsesregelverket brytes. Vi går i denne forbindelse noe nærmere inn på kommunenes forpliktelser i tilknytning til leverandørers lønns- og arbeidsvilkår og etterlevelsen av disse. I kapittel 6 ser vi nærmere på tillitsvalgtes rolle i forbindelse med innleie og konkurranseutsetting. I hvilken grad er tillitsvalgte involvert i disse prosessene, og hvilken rolle tar de i disse prosessene? Avslutningsvis i kapittel 7 oppsummerer vi hovedfunnene og konklusjonene og ser på disse i sammenheng. Dette kapittelet kan også leses som et sammendrag. 12

2 Metode og data Denne rapporten bygger på ulike data og metodiske tilnærminger. Forskningsopplegget har vært organisert i fem deler der vi har tatt i bruk både kvantitative og kvalitative metoder. 11 Kombinering av kvalitative og kvantitative metoder gir oss mulighet til både å kartlegge omfang og gå i dybden for å identifisere underliggende mekanismer. For det første har vi gjennomført webbaserte spørreundersøkelser til Fagforbundets tillitsvalgte og rådmennene. Hensikten med disse to undersøkelsene har vært å få et representativt bilde av omfanget av innleid arbeidskraft, motivasjonen for å leie inn ansatte, kjennskap til lønns- og arbeidsvilkår hos innleide og andre tjenesteleverandører, hvordan innkjøp av og anskaffelser organiseres i kommuner, med mer. For det tredje har vi gjennomført en intervjuundersøkelse blant kommunerevisorer. Totalt har vi intervjuet 20 kommunerevisorer, én i 18 av fylkene og to i ett fylke. Ettersom kommunerevisorene gjerne har ansvar for flere kommuner innen hvert fylke, har disse intervjuene dekket en stor andel av norske kommuner. Hensikten med å intervjue kommunerevisorene er at vi vurderte dem å være en viktig kilde til informasjon når det gjelder hvordan kommunesektoren håndterer problematikken rundt offentlige anskaffelser. For det fjerde har vi gjennomført casestudier i fire kommuner der vi har intervjuet et bredt spekter av informanter. Hensikten med casestudiene har vært å se på hvilke bemanningsutfordringer disse kommunene står overfor, og hvilke arbeidskraftstrategier som blir tatt i bruk for å møte dem. Gjennom casestudiene har vi fått mer dyptgående kunnskap om hva kommunene gjør ved mangel på arbeidskraft, herunder bruk av bemanningsforetak, rekruttering av utenlandske arbeidstakere og konkurranseutsetting. Vi har også sett på hvilke rutiner disse kommunene har for offentlige anskaffelser, hvilke rutiner virksomhetene har for kontraktinngåelse og kontroll for å motvirke sosial dumping, ulike aktørers synspunkt på lov- og regelverk samt eventuelle tiltak for å hindre sosial dumping. For det femte har vi gjennomført intervjuer med nøkkelinformanter som representerer de sentrale aktørene. Hensikten med disse intervjuene har vært å få vurderinger fra arbeidstaker-, arbeidsgiver- og næringsorganisasjonene og tilsynsmyndigheter av tematikken som denne rapporten belyser. 11 Prosjektet er i sin helhet innmeldt til Personvernombudet for forskning, Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste AS (NSD). 13

2.1 Tillitsvalgtundersøkelsen I juni 2011 ble en webbasert spørreundersøkelse (Questback) sendt ut til Fagforbundets tillitsvalgte ved hjelp av e-postlister gjort tilgjengelige av forbundet. I utgangspunktet ble undersøkelsen sendt til 4797 respondenter (bruttoutvalg). Grunnet tekniske problemer hos Questback er det dessverre umulig å gi et anslag på antall respondenter som ikke mottok undersøkelsen på grunn av feil e-postadresse. Dermed er det vanskelig å beregne nøyaktig svarprosent. 352 respondenter ga tilbakemelding om at de ikke lenger er tillitsvalgte, og disse ble bedt om å melde seg av undersøkelsen. Dette gir et nettoutvalg på 4445 respondenter. 2130 av disse har besvart undersøkelsen, noe som gir en svarprosent på rundt 48 prosent. Erfaringsmessig vil det være mange respondenter som ikke har mottatt undersøkelsen. Følgelig er bruttoutvalget mindre, noe som betyr at den faktiske svarprosenten er høyere, men hvor mye høyere er det vanskelig å si noe om. I analysene i denne rapporten har vi filtrert ut 34 tillitsvalgte med kirken eller statlig virksomhet som sin arbeidsgiver og 96 respondenter som oppgir at de ikke lenger er tillits valgte. Vi bruker altså bare svarene fra tillitsvalgte som jobber for norske kommuner, fylkeskommuner, kommunale/fylkeskommunale virksomheter og interkommunale/fylkeskommunale virksomheter. I tillegg har vi valgt å ta ut organisasjonstillitsvalgte. Dette gjelder for eksempel kasserere og personer som er styremedlemmer eller tilknyttet ulike seksjoner, men som altså ikke er hovedtillitsvalgte eller plasstillitsvalgte. Vi sitter da igjen med hovedtillitsvalgte (326 respondenter) og plasstillitsvalgte (1124 respondenter) til sammen 1450 respondenter. I figur 2.1 fremgår det hvilke tjenesteområder våre respondenter er tillitsvalgte i. Figur 2.1 Hvilke tjenesteområder de tillitsvalgte jobber i. Prosent (n = 1444). 15% Alle andre område 29% Barnehage og skole 23% Kommunal/ fylkeskommunal forvaltning Kilde: Tillitsvalgtundersøkelsen 33% Pleie- og omsorg/ sosial tjenesteyting 14

De fleste av de tillitsvalgte som har deltatt i undersøkelsen, jobber innenfor tjenesteområdene forvaltning (23 prosent), pleie og omsorg / sosial tjenesteyting (33 prosent) eller barnehage og skole (29 prosent). Samlet sett er det 15 prosent av de tillitsvalgte som jobber innenfor andre tjenesteområder, for eksempel samferdsel, vei, renovasjon, brannvesen og renhold. Hvis man bare ser på de hovedtillitsvalgte, er det en langt høyrere andel som sier at de tilhører kommunal/fylkeskommunal forvaltning. 12 Dette gjelder 44 prosent av respondentene. 27 prosent av de hovedtillitsvalgte tilhører pleie- og omsorg / sosial tjenesteyting, mens bare 9 prosent sier at de tilhører barnehage og skole-området. Det er god representasjon fra ulike kommunestørrelser og alle landsdeler, med unntak av innlandet. Det er også god spredning i tillitsvalgte med ulik grad av erfaring og med ulikt antall medlemmer i ryggen. 2.2 Rådmannsundersøkelsen Høsten 2011 ble en webbasert spørreundersøkelse (Questback) sendt ut til rådmannen i alle norske kommuner. 13 Av dem som har besvart undersøkelsen på vegne av kommunen, er 62 prosent av respondentene rådmenn, mens 27 prosent er personalsjefer i kommunen. 10 prosent av respondentene har andre stillinger i kommunen, i hovedsak er disse kommunalsjefer, assisterende rådmenn, stabssjefer eller HR-direktører. 14 Samlet har 184 kommuner bevart undersøkelsen, noe som gir en svarprosent på 43. 15 Ideelt hadde vi sett at noen flere kommuner valgte å delta i undersøkelsen, men vi vurderer likevel svarprosenten å være tilstrekkelig. Det vil trolig være urealistisk å vente en svært høy svarprosent fra denne type respondenter. Rådmenn får mange henvendelser på e-post og må gjøre mange rapporteringer på vegne av kommunen. Deltakelse i en spørreundersøkelse kan derfor bli nedprioritert i en hektisk hverdag. Likevel kan den moderate deltakelsen svekke generaliserbarheten til resultatene. Særlig vil dette være tilfelle dersom frafallet er systematisk og ikke tilfeldig. En analyse over hvilke kommuner som har valgt å besvare undersøkelsen, viser at en høy andel av 12 Ifølge Fagforbundet kan det være slik at noen hovedtillitsvalgte kan ha svart at de tilhører «forvaltning»fordi de er 100 prosent frikjøpt som tillitsvalgte. 13 En stor takk til Torkel Skaug-Ødegård for å ha tilrettelagt e-postlisten over landets rådmenn. 14 1 prosent har ikke oppgitt hvem som har besvart undersøkelsen. 15 Heller ikke her kjenner vi nettoutvalget siden de tekniske problemene hos Questback forhindrer en tilbakemelding på hvilke e-poster som ikke har kommet frem. Siden vi samlet inn e-postadressene til rådmennene gjennom en gjennomgang av kommunenes hjemmesider i september 2011, antar vi at de fleste e-postadressene fortsatt er i bruk, og at nettoutvalget derfor er det samme som bruttoutvalget på 430. 15

de aller største kommunene har valgt å delta (se figur 2.2). I Norge har nesten fire av ti kommuner mindre enn 3000 innbyggere. At bare 38 prosent i denne gruppen har valgt å besvare undersøkelsen, er et bidrag til den moderate svarprosenten. Det er en enda lavere andel som har besvart undersøkelsen blant kommuner mellom 5000 og 9999 innbyggere. Dette har imidlertid ikke like stor effekt på svarprosenten ettersom det bare er to av ti norske kommuner som har et innbyggertall i dette intervallet. For mange av de minste kommunene kan det være at tematikken rundt vikarbyråbruk, rekruttering av utenlandske arbeidstakere og konkurranseutsetting virker irrelevant fordi dette ikke er aktuelle arbeidskraftstrategier for disse kommunene. Dette kan ha påvirket deres tilbøyelighet til å besvare undersøkelsen. At en høyere andel av de mest folkerike kommunene har deltatt, gjør dessuten at svarene omfatter en større andel av befolkningen enn dersom skjevheten hadde vært motsatt. Figur 2.2 Andel kommuner som har besvart undersøkelsen, etter innbyggertall Prosent 100 90 80 70 51 60 44 45 50 38 35 40 30 20 10 0 Under 3000 3000 49999 5000 9999 10 000 19 999 69 20 000 50 000 Over 50 000 Kilde: Rådmannsundersøkelsen n = 181*, kommunestørrelse fra SSB statistikkbanken n = 430 * Tre respondenter har ikke besvart spørsmålet om kommunestørrelser. 2.3 Intervjuundersøkelse blant kommunerevisorer Høsten 2011 gjennomførte vi en intervjuundersøkelse med 20 kommunerevisorer, én i 18 fylker og to i ett fylke. Ettersom kommunerevisorene gjerne har oppdrag for flere kommuner i samme fylket, dekker disse 20 intervjuene mange av landets kommuner. 16 av intervjuene ble gjennomført per telefon og varte mellom 20 og 30 minutter. Fire 16

av intervjuene ble gjennomført som en del av casestudiene (se under). 16 At vi benyttet telefonintervju som metode, gav oss anledning til å intervjue relativt mange informanter. Samtidig gjorde intervjuene det mulig å få brede beskrivelser av kommunenes rutiner og håndtering av problematikken rundt offentlig innkjøp. Intervjuundersøkelsen fulgte en semistrukturert intervjuguide med flere faste temaer, men der spørsmål, temaer og rekkefølge varierte og det var mulighet for oppfølgingsspørsmål. Tilnærmingen åpnet for at intervjuene kunne konsentreres rundt de forhold som informanten hadde mest kjennskap til og fant sentralt. Formålet med intervjuene var å undersøke: i hvilken grad kommunerevisorene ser på kommunenes praktisering av forskrift om lønns- og arbeidsvilkår om forskriften om lønns- og arbeidsvilkår har vært en del av planene for forvaltningsrevisjon og selskapsrevisjon kjennskap til kommunenes oppfølging av regelverket for offentlige anskaffelser kjennskap til anskaffelser der det har vært risiko for sosial dumping 2.4 Casestudier De to spørreundersøkelsene gav oss data som gir oss indikasjoner på omfang av bruk av bemanningsforetak, rekruttering av utenlandsk arbeidskraft og konkurranseutsetting, og kjennskap til lønns- og arbeidsvilkår for arbeidstakere som ikke står i et direkte ansettelsesforhold til de offentlige virksomhetene. Vi har også gjennomført casestudier i fire kommuner, der vi har intervjuet et bredt spekter av informanter. 17 Samlet ble det gjennomført 37 kvalitative intervjuer i kommunene, basert på en semistrukturert intervjuguide, og disse varte i om lag én time. 18 Intervjuguiden ble tilpasset informantgruppene som ble intervjuet, siden ikke alle aktørene har de samme forutsetningene for å gi informasjon om samme tema. En slik fleksibilitet er en av fordelene ved kvalitative intervjuer. I tabell 2.1 fremgår det hvem vi har intervjuet i de ulike kommunene. Toppledere kan være for eksempel rådmann, kommunalsjef eller personalsjef. Mellomledere 16 Intervjuene med revisorene som hadde ansvar for casekommunene, var noe mer omfattende enn telefonintervjuene og varte om lag én time. 17 En takk rettes til kommunene som har stilt opp for denne studien, og for hjelp til tilrettelegging for intervjuer. 18 I underkant av halvparten av intervjuene ble tatt opp ved hjelp av en digital lydopptaker. Etter at disse intervjuene ble transkribert og avidentifisert, har lydfilen blitt slettet. 17

kan være for eksempel enhetsledere, avdelingsledere, leder for innkjøpsavdeling eller virksomhetsledere. Tillitsvalgte er både plasstillitsvalgte og hovedtillitsvalgte, gjerne fra forskjellige forbund. Vi har også intervjuet leder for kontrollutvalget i kommunen, kommunerevisor og representanter for Arbeidstilsynet i de aktuelle regionene. Tabell 2.1 Oversikt over antall intervjuer i de fire casene. Antall intervjuer Case Toppledere Mellomledere Tillitsvalgte Leverandører Revisjon/ kontrollutvalg Arbeidstilsynet Totalt Case 1 1 2 2 1 1 * 7 Case 2 1 3 2 1 1 8 Case 3 1 3 4 2 1 1 12 Case 4 2 2 2 2 1 1 10 Totalt 5 10 10 6 3 3 37 * To av casene er dekket av intervju av det samme regionale Arbeidstilsynet. Kommunene er valgt ut fra størrelse og geografisk beliggenhet. Dette er fordi tilgangen på arbeidskraft gjerne vil være forskjellig i ulike deler av landet, og at kommuner av ulik størrelse vil kunne ha ulike rekrutteringsutfordringer. To av kommunene ligger på Vestlandet (ulike fylker), én kommune ligger i Nord-Norge, mens den siste ligger på Østlandet. Ingen av kommunene er blant landets minste. To kan karakteriseres som mellomstore og to som store. 2.5 Rekrutteringsutfordringer I hovedsak har det vært greit å rekruttere kommuner til denne studien. Vi valgte ut noen kommuner av ulik størrelse og tok kontakt med rådmann per telefon med forespørsel om den aktuelle kommunen hadde anledning til å inngå i studien som en case. 19 De to første kommunene vi tok kontakt med på Vestlandet, ga samtykke til dette. Tilsvarende samtykke fikk vi fra den andre kommunen vi tok kontakt med i Nord-Norge. Større utfordringer har det vært å rekruttere en kommune fra østlandsområdet. Tre 19 Kommunene fikk også tilsendt et informasjonsskriv per e-post. 18

kommuner takket nei til deltakelse, alle etter lange runder med diskusjoner internt. Den fjerde kommunen vi kontaktet, ga samtykke umiddelbart. Det kommer frem av mange intervjuer i denne undersøkelsen at norske kommuner er preget av den såkalte Adecco-saken våren 2011 og avsløringene om et høyt antall brudd på arbeidsmiljøloven i Trondheim kommune høsten 2011 (se også avgrensninger og utfordringer). Selv om kommunene ikke blir identifisert ved navn, 20 kan disse sakene ha gjort enkelte kommuner mer varsomme mot å gjøre seg til gjenstand for undersøkelser der denne tematikken blir berørt. Også i forbindelse med andre undersøkelser som er gjennomført over det siste året, har Fafo opplevd at slike saker har gjort det vanskeligere å rekruttere informanter (se f.eks. Berge et al. 2011:32). Selv om det ikke er et formål at våre kommuner skal være representative, kan det være en utfordring dersom det bare er kommuner med gode kontrollrutiner og systemer som stiller seg tilgjengelige for studier. Samtidig opplever vi at kommunene som vi har besøkt, har vært åpne både når det gjelder mangel på kontrollrutiner og hendelser som kan karakteriseres som brudd på lover og avtaler. At kommunene fikk et løfte om at vi ikke ville identifisere dem med navn, har trolig gjort at de har stilt informasjon til rådighet som de ikke hadde gjort dersom navnet på kommunen ble kjent. 2.6 Intervjuer med sentrale aktører Vi har gjennomført intervjuer med nøkkelinformanter som representerer de sentrale aktørene. Hensikten med disse intervjuene har vært å få vurderinger og innspill fra arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene og tilsynsmyndigheter om tematikken som denne rapporten belyser. Vi intervjuet informanter i tre av Arbeidstilsynets regionkontorer som en del av casestudiene (se overfor). I tillegg til å stille spørsmål spesifikke for kommunen i det aktuelle området stilte vi spørsmål om tilsynsarbeidet som gjennomføres i kommuner og kommunenes tjenesteleverandører i området. Vi har intervjuet to informanter i NHO, hvor både bemanningsforetak og andre tjeneste leverandører til kommunene er organisert. Vi intervjuet også tre informanter fra KS som er kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon. Til sist har vi intervjuet én informant fra Fagforbundet, som er den arbeidstakerorganisasjonen som organiserer flest i kommunal sektor. 20 Heller ikke oppdragsgiver kjenner til hvilke kommuner vi har valgt å studere. 19

2.7 Avgrensninger og utfordringer Erfaringsmessig er det vanskelig og krevende å kartlegge omfanget av lavlønnskonkurranse og sosial dumping, uavhengig av om man legger en spesifikk definisjon til grunn (Dølvik et al. 2006; Friberg & Tyldum 2007; Eldring et al. 2011). For det første har de involverte aktørene ofte interesser i å skjule de faktiske forholdene, slik at man vil ha problemer med å få tak i relevant informasjon gjennom forskningsbaserte metoder. For det andre vil en forsvarlig gjennomføring av en slik kartlegging uansett kreve tids- og ressursrammer ut over det som er tilgjengelig i dette prosjektet. Vi har imidlertid innhentet informasjon om hvordan relevante aktører i kommunene oppfatter situasjonen. Dette vil ikke gi grunnlag for å etablere klare omfangstall, men vil gi en type sekundærinformasjon for å dokumentere i hvilken grad ansvarlige på kommunenivå oppfatter at sosial dumping er et problem i deres kommune. I tillegg har vi brukt en komplementær innfallsvinkel. Dette går ut på å kartlegge risikopotensialet for sosial dumping i kommunene, nærmere bestemt i hvilken grad ansvarsforhold, risikoanalyse og individuelle holdninger er innrettet på en måte som kan motvirke sosial dumping. Å påvirke leverandørers lønns- og arbeidsvilkår gjennom tjenesteinnkjøp kan sjelden skje gjennom en enkelthandling. Dette krever at problemstillingen er fremme i hele anskaffelsesprosessen, det vil si både i planleggings-, gjennomførings- og oppfølgingsfasen. I kartleggingen av risikopotensialet vil vi kunne se på i hvilken grad kommunene har regler/rutiner som er rettet mot å stille krav til og kontrollere leverandørers lønns- og arbeidsvilkår, hvordan dette er organisert i kommunen, innkjøpsfaglig kompetanse på dette området, om dette er forankret i kommunestyret og i interne innkjøpsreglement, hvordan regelverket kontrolleres, med mer. Rådmenn og tillitsvalgte utgjør respondentgruppene i det kvantitative materialet i undersøkelsen. Dette innebærer noen begrensninger for hvilke data undersøkelsene vil gi. Når vi for eksempel spør om kjennskap til uakseptable lønns- og arbeidsvilkår blant innleide arbeidstakere, forteller ikke våre data noe om hvor mange arbeidstakere som eventuelt er utsatt for dette. Når respondentene svarer at de ikke har denne type kunnskap, trenger ikke det bety at denne type forhold er fraværende i kommunen/ enheten. Grunnen kan også være at respondenten ikke har kjennskap til dette fordi dette ikke har blitt avdekket, eller at respondenten ikke har fått informasjon om forhold som har blitt avdekket. 20

3 Kampen om arbeidskraften Deler av det norske arbeidsmarkedet er allerede preget av mangel på arbeidskraft, og denne mangelen vil øke i årene framover. Forholdet mellom personer i arbeidsstyrken og befolkningen totalt vil bli redusert fra 54 prosent i dag til 46 prosent i 2030. Samtidig vil lengre utdanningsløp og en tendens til tidligere avgang føre til at de yrkesaktive er færre år i arbeidslivet (Meld. St. 29 2010-2011). Kommunesektoren er en stor og viktig tjenesteleverandør og har blant annet ansvar for barnehager, grunnskole og pleie og omsorg til eldre og funksjonshemmede. Ansatte i pleie- og omsorgssektoren utgjør vel 40 prosent av kommunens ansatte (Midtsundstad & Bogen 2011), og sektoren vil i årene fremover oppleve et økt arbeidskraftsbehov som følge av den økende andelen eldre i befolkningen. I stortingsmeldingen om arbeidsinnvandring (St.meld. nr. 18 2007-2008) heter det at «veksten i behovet for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren vil trolig utgjøre en av de mest markante strukturelle endringene i arbeidsmarkedet over de neste tiårene» (s. 169). Det anslås for eksempel et underskudd på 36 000 årsverk for hjelpepleiere og omsorgsarbeidere fram mot 2025 dersom det ikke igangsettes ekstra tiltak (St.meld. nr. 25 2005-2006). Samtidig har det vist seg vanskelig å rekruttere unge mennesker til sektoren gjennom det videregående utdanningstilbudet. Svært få søker seg til utdanningen, og tilgangen til nye hjelpepleiere har så langt primært vært sikret gjennom rekruttering av godt voksne med lang ufaglært praksis i arbeidslivet (Midtsundstad & Bogen 2011). KS påpeker i sin arbeidsgiverstrategi «Stolt og unik» at gapet mellom behov for og tilgang på kvalifisert arbeidskraft er en utfordring for kommunene. Det vises blant annet til behovet for spesialistkompetanse, stor avgang og høyt antall uføre, høyt sykefravær, stor andel deltidsansatte og lite mangfold i toppledelsen. KS setter søkelys på omdømmebygging, satsing på ungdommer, å beholde arbeidskraft, mangfold, tiltak som reduserer behovet for arbeidskraft (øker produktiviteten), og kompetanseutvikling. Dette er satsingsområder som også våre fire casekommuner er opptatt av. I disse kommunene er det stor variasjon i hvilke yrkesgrupper som er vanskelige å få tak i, men sykepleiere og faglærte innenfor pleie og omsorg blir nevnt av flere. I distriktene er det også problemer med å rekruttere ufaglært arbeidskraft. Innenfor oppvekst og undervisning er det spesielt førskolelærere som ble trukket frem. For øvrig ble det nevnt ingeniører, feiere, renholdere, rørleggere og elektrikere. En av kommunene har på grunn av dårlig økonomi behov for å redusere bemanningen. De regner derfor med at de kommer til å få overtallige ansatte. Dette gjelder innenfor de fleste sektorene, og 21

kommunen har derfor innført ansettelsesstopp. Også denne kommunen har likevel i perioder problemer med å rekruttere ansatte, men problemene er i hovedsak knyttet til et stort vikarbehov. Alle kommunene har ett eller flere tiltak som skal bidra til enten å beholde eksisterende arbeidskraft og utnytte denne arbeidskraften bedre eller til å rekruttere nye ansatte. Tiltak for å beholde arbeidskraft er i hovedsak relatert til heving av lønn og videre utdanning. To kommuner bruker lønn aktivt i arbeidet med å beholde arbeidskraft. Dette innebærer at de gir lønn ut over det som er regulert i tariffavtalen. Tre kommuner bruker også utdanningsstipend for å få utdannet flere fagarbeidere. Dette gjøres både innenfor helse og omsorg og barnehager. Den ene kommunen har også satt av ressurser som skal bidra til at ansatte under videreutdanning kommer seg gjennom studiene; en fagperson leder et nettverk for alle som tar videreutdanning. I tillegg gjennomfører to av kommunene kurs for nyansatte for å forberede dem på de utfordringene de vil møte. Dette vurderes av en av mellomlederne som et svært viktig tiltak for å forhindre at de nyansatte forsvinner ut igjen. Ingen av disse tiltakene gjelder generelt i hele kommunen, men er rettet inn mot de grupper som kommunen regner som vanskelige å rekruttere. Omfanget av deltid er en vesentlig grunn til personalunderskuddet i pleie- og omsorgsektoren (Midtsundstad & Bogen 2011). I 2009 hadde for eksempel bare 33 prosent av hjelpepleierne en avtalt heltidsstilling. Tallet for sykepleiere og omsorgsarbeidere var på henholdsvis 55 og 29 prosent. Casekommunene har tiltak for å bedre utnytte eksisterende arbeidskraft. Dette er for det første relatert til å øke antall heltidsstillinger og/eller øke størrelsen på deltidsstillingene. I en av kommunene får alle som vil, jobbe full tid. I en annen kommune har de politisk vedtak på at kommunen ikke skal ha stillingsstørrelser som er under 40 prosent. Tre av kommunene har også innført andre turnusordninger (for eksempel 3 + 3-turnus og ønsketurnus) på enkelte avdelinger innenfor pleie og omsorg. Dette har vært knyttet til et prosjekt for å enten få opp stillings størrelsene eller for å få ned sykefraværet. Sykefraværet i kommunene, og særlig innen helse- og omsorgsektoren, er langt høyere enn landsgjennomsnittet. Innenfor kommunene som helhet var sykefraværet i tredje kvartal 2011 på 8,3 prosent, mens det i snitt for arbeidslivet var på 6,6 prosent. Sykefraværet er særlig stort innen kommunale helse- og sosialtjenester (9,8 prosent). 21 Høyt sykefravær er en viktig årsak til det store vikarbehovet, og tilrettelegging og annet arbeid for å få ned dette vil være en viktig faktor for å redusere vikarbehovet. Per i dag er arbeidet med å få tak i personer som kan dekke både korttids- og langtidsfravær, en viktig og til dels tidkrevende oppgave innenfor mange kommuner. 22 21 SSB-statistikk. 22 Se Nicolaisen et al. (2012) om barnehagers tidsbruk for å skaffe vikarer. 22

Den viktigste kampen fremover er kampen om vikarene (personalsjef i en kommune). Det finnes ulike strategier for å dekke vikarbehovet, og i det følgende skal vi se på bruk av bemanningsforetak, vikarpooler, tilkallingsvakter, økt grunnbemanning og bruk av utenlandske arbeidstakere. 3.1 Bruk av bemanningsforetak Fra 1. juli 2000 ble det tillatt å bruke innleid arbeidskraft fra flere yrkesgrupper enn tidligere, og bemanningsbransjen har vokst sterkt i årene etter dereguleringen (Nergaard et al. 2011). Det er fremdeles privat sektor som står for mesteparten av etterspørselen etter utleid arbeidskraft. I 2008 var 88 prosent av omsetningen i bemanningsbransjen rettet mot privat sektor (Econ 2009). Men offentlig sektor har kommet mer på banen de siste årene, spesielt innenfor yrkesområdene helse og omsorg, økonomi og regnskap, kontor og administrasjon og undervisning og barnehage. 23 I forbindelse med denne rapporten har vi gjennomført en undersøkelse blant landets rådmenn og tillitsvalgte i Fagforbundet (se kapittel 2, metode). Den viser at sju av ti av de kommunene som var med i undersøkelsen, har brukt bemanningsforetak de siste to årene. Både blant hovedtillitsvalgte og rådmenn, som svarer på vegne av hele kommunen, er det 70 prosent som bekrefter at dette er et virkemiddel som kommunen har brukt. 24 De plasstillitsvalgte fikk også spørsmål om bruken av bemanningsforetak/vikarbyrå på egen arbeidsplass (avdeling/enhet). 25 Det viser seg at 32 prosent har erfaring med at det på arbeidsplassen er brukt innleid arbeidskraft fra bemanningsforetak i løpet av de siste to årene, 63 prosent svarer nei på dette spørsmålet, mens 5 prosent er usikre. Når vi slår sammen svarene fra hovedtillitsvalgte og plasstillitsvalgte, viser det seg at 23 Bruk av innleide arbeidstakere fra bemanningsforetak skal dekke midlertidige behov for arbeidskraft. Ifølge arbeidsmiljøloven kan innleie av arbeidstakere skje i samme utstrekning som det lovlig kan avtales midlertidige ansettelser (aml 14-9). I innleievirksomheter som er bundet av tariffavtale, kan arbeidsgiver og tillitsvalgte (som til sammen representerer flertallet av de ansatte i den arbeidskategori som innleiet gjelder) skriftlig avtale å fravike kravet om midlertidig behov for arbeidskraft. 24 Omfanget stemmer godt med de resultatene som kommer fram i undersøkelsen Folkevalgtbarometeret gjennomførte for Norsk Sykepleierforbund i juni 2011. Her framgår det at en tredjedel av kommunene ikke bruker bemanningsforetak i det hele tatt. Undersøkelsen er besvart av ordførere og rådmenn (Berge et al. 2011). 25 I undersøkelsen brukte vi begrepet arbeidsplass (avdeling/enhet). Hovedtillitsvalgte besvarte undersøkelsen ut fra virksomheten som helhet (det vil si kommunen/fylkeskommunen). 23

rundt 40 prosent av de tillitsvalgte i kommunal sektor har erfaring med innleid arbeidskraft i egen kommune eller på egen arbeidsplass. Dette viser hvor utbredt bruken av bemanningsforetak har blitt. Det er samtidig viktig å påpeke at dette tallet ikke sier noe om antallet arbeidstakere som er innleid, noe som kan variere fra virksomhet til virksomhet og i løpet av året. For eksempel kan en arbeidsgiver som har leid inn én ferievikar en gang i løpet av de siste to årene, være omfattet her. Flertallet av de tillitsvalgte (67 prosent) sier at innleide arbeidstakere har utgjort under 5 prosent av de ansatte på arbeidsplassen i løpet av de siste 12 månedene. Det er 12 prosent som svarer at de innleide har utgjort mellom 5 og 9 prosent av arbeidsstokken, mens 14 prosent er usikre på andelen. Innleid arbeidskraft utgjør med andre ord en beskjeden andel av det totale antall ansatte i de aller fleste virksomhetene. Det viser seg også at det er en spesielt stor bruk av innleid arbeidskraft i forbindelse med ferieavvikling. I rådmannsundersøkelsen var ferieavvikling en av de fire viktigste motivene for at kommunen bruker bemanningsforetak (se figur 3.1). Det er verdt å peke på at nesten 40 prosent sier at motivet for å bruke bemanningsforetak er at kommunen selv ikke klarer å få tak i nok ansatte (rekrutteringsproblemer). Det kan være forståelig at kommuner som ikke klarer å få tak i folk på andre måter, tar i bruk bemanningsforetak. Å leie inn arbeidstakere fra bemanningsforetak for å dekke et varig behov for arbeidskraft er imidlertid et brudd på arbeidsmiljølovens bestemmelser om innleie av arbeidskraft ( 14-12 jf. 14-9). I kommunene er det ofte ikke mangel på vilje. Jeg var i en kommune der de gjør det de kan, men de får ikke fatt i arbeidskraft. Hva gjør man da? De prøver med alle midler for å lokke til seg arbeidskraft, men når de ikke får søkere Det er Figur 3.1 Viktigste motivene for bruk av bemanningsforetak. Prosent. I stor grad I noen grad I liten grad Ikke i det hele tatt Ikke sikker Ferieavvikling (n=117) 61 45 8 2 Rekrutteringsproblemer (n=110) 38 49 13 9 Sykefravær (n=107) 28 Kompetanse som ikke er i virksomheten 12 22 17 35 (n=88) 0 20 40 60 80 100 Prosent Kilde: Rådmannsundersøkelsen 41 29 7 24

betingelser de egentlig ikke rår over. Da ender man opp med vakanser og bakvakter (inspektør, Arbeidstilsynet). 12 prosent sier også at de bruker bemanningsforetak for å få tak i kompetanse som ikke finnes i virksomhetene. Dette er et motiv som i prinsippet er lovlig etter arbeidsmiljølovens bestemmelser så lenge behovet for denne kompetansen er midlertidig. De tillitsvalgte ble også spurt om hvilken oppfatning de hadde av arbeidsgivers motiver. Også her var ferieavvikling og perioder med økt behov for arbeidskraft den viktigste motivasjonen. Samtidig mener de tillitsvalgte at arbeidsgiverne i større grad vektlegger motiver som reduksjon av lønnskostnader og økt fleksibilitet med hensyn til arbeidstid. 22 prosent mener reduksjon av lønnskostnader i stor grad eller i noen grad er viktig, mens 24 prosent mener at økt fleksibilitet med hensyn til arbeidstid i stor grad eller noen grad er viktig. De tilsvarende tallene i rådmannsundersøkelsen er henholdsvis 4 og 9 prosent. At en drøy femtedel av de tillitsvalgte oppfatter at deres arbeidsgivers bruk av bemanningsforetak er motivert av reduksjon i lønnskostnader, er interessant fordi mange av informantene fra de kvalitative intervjuene fremholder at innleie av arbeidskraft er langt dyrere enn å ha egne ansatte. At bruk av bemanningsforetak er kostbart for virksomheten, blir også trukket frem som en av begrunnelsene av flere av de tillitsvalgte som har stoppet eller forsøkt å stoppe sin arbeidsgivers bruk av bemanningsforetak (se også kapittel 6). Det trenger imidlertid ikke å være noen motsetning mellom disse funnene. Kommunens kostnad ved bruk av bemannings foretak er høyere enn arbeidstakernes lønnskostnader da de også må betale et prispåslag til utleiebedriften. På den andre siden kan kommunene få noe tilbake ved at innleie gir større fleksibilitet ved at de kan sette inn ressurser akkurat når det trengs. Pleie og omsorg topper lista Ifølge rådmannsundersøkelsen varierer bruken av bemanningsforetak både etter tjenesteområde (figur 3.2) og kommunestørrelse. Det er ett område som dominerer institusjonsbasert pleie og omsorg. 88 prosent av rådmennene sier at de har benyttet bemanningsforetak på dette området. Undersøkelsen blant tillitsvalgte bekrefter bildet av at det er pleie og omsorg som er på topp i bruk av bemanningsforetak. 40 prosent av tillitsvalgte fra dette tjenesteområdet svarer at det har vært brukt bemanningsforetak på sin enhet. I tillegg kommer områdene forvaltning og barnehage og utdanning høyt opp på lista. Behovet for ekstra arbeidskraft innen pleie og omsorg bekreftes i en undersøkelse blant tillitsvalgte i Norsk Sykepleierforbund, gjennomført i 2010, der 63 prosent av de tillitsvalgte hadde erfaring med bruk av bemanningsforetak (Berge et al. 2011). 25