Fiskeripolitikk i bevegelse Hvilken framtid har det nordiske fiskerisamarbeidet? Professor Petter Holm Forsker Kathrine Tveiterås Norges Fiskerihøgskole Fakultet for biovitenskap, fiskeri og økonomi Universitetet i Tromsø Oktober 2012 Rapporten er skrevet på oppdrag fra det norske Fiskeri- og kystdepartementet i forbindelse Nordisk ministerråds fiskerikonferanse fiskeripolitikk i bevegelse 23-24.okotber 2012 i Tromsø.
1
Innholdsfortegnelse Innledning... 4 Del 1: Endrede krav, interesser og forventninger... 6 Fiskeripolitikk og økt markedsstyring... 7 Fiskeripolitikk og økosystemer... 8 Fiskeripolitikk og medvirkning... 9 Del 2: Fiskerier i de nordiske land... 10 Rammeverk for analysen... 11 ISLAND... 13 Det naturlige systemet... 13 Det sosioøkonomiske systemet... 14 Styringssystemet... 15 FÆRØYENE... 16 Det naturlige systemet... 16 Det sosioøkonomiske systemet... 17 Styringssystemet... 18 GRØNLAND... 20 Det naturlige systemet... 20 Det sosioøkonomiske systemet... 20 Styringssystemet... 21 NORGE... 22 Det naturlige systemet... 22 Det sosioøkonomiske systemet... 23 Styringssystemet... 24 DANMARK... 25 Det naturlige systemet... 25 2
Det sosioøkonomiske systemet... 26 Styringssystemet... 27 SVERIGE... 28 Det naturlige systemet... 28 Det sosioøkonomiske systemet... 29 Styringssystemet... 30 FINLAND... 31 Det naturlige systemet... 31 Det sosioøkonomiske systemet... 31 Styringssystemet... 32 ÅLAND... 34 Det naturlige systemet... 34 Det sosioøkonomiske systemet... 34 Styringssystemet... 35 Del 3: Lik påvirkning, ulik respons... 36 Sosioøkonomiske effekter... 36 Ressursforvaltning... 36 Styringsstruktur... 37 Hvilken framtid har det nordiske fiskerisamarbeidet?... 39 Referanser... 41 3
Innledning Hvilken framtid har det nordiske fiskerisamarbeidet? Fiskeriforvaltningen i Norden har vært bygd opp etter omtrent samme modell, med egne fiskeridepartementer, sektorbasert implementeringsstruktur og dedikerte forskningsinstitusjoner. Etter innføringen av økonomisk sone i 1977 fikk kyststatene forvaltningsansvar for store havområder hvor overfiske, overkapasitet og lav lønnsomhet i næringene gikk igjen som overskrifter for de utfordringene de respektive land måtte løse. Debattene omhandlet i stor grad om balanseforholdet mellom fiskeriorganisasjoner, myndigheter og mer allmenne interesser, hvem som skulle få delta og hvordan beslutninger skulle treffes. De nordiske landene har samarbeidet om disse spørsmålene, noe som har ført til en stadig mer konvergerende fiskeriforvaltning: Det hersker liten tvil om at imitasjon har gode vilkår i fiskerinæringa ikke bare i forhold til fangst- og foredlingsteknikk, men også når det gjelder styringsinstrumenter og administrative rammebetingelser mer generelt. (Hersoug 1992:9) Utsagnet er hentet fra en sammenligningsstudie av fiskerinæringa i Danmark, Norge, Island, Færøyene og Grønland fra 1992. Til tross for betydelige forskjeller i de ulike nasjonale næringene, både historisk, sosialt og økonomisk, konkluderte rapporten med at det syntes som vi gikk mot en standardisert fiskeripolitikk i de nordiske land. Dette skyldtes i særlig grad tilpasningen til EU (den gang EF), som Danmark allerede var medlem av og Island og Norge enda vurderte. En tilpasning til handels- og næringsregimet i EU og en eventuell EØS-avtale ville bety en større markedsvridning i næringene. Selv om markedets resultater til tider kunne være vanskelig å akseptere, syntes en slik tilpasning å være nødvendig for ikke å bli utestengt fra markedene på grunn av for høye tollbarrierer. Dette ville implisere endringer i fiskeriforvaltningen, der andre politiske hensyn ville måtte vike for å sikre fiskerienes konkurransedyktighet. I 2012, tjue år senere, ser vi imidlertid større politiske, strukturelle, institusjonelle endringer i de nordiske lands fiskeripolitikk. Det synes som at fiskeripolitikken i de nordiske land går i ulike retninger. Dette til tross for at de strømmene man observerte tidlig på 1990-4
tallet bare har fortsatt. De østnordiske fiskeristatene; Sverige Finland og Åland, er alle med i EU, Island har søkt om medlemskap og Norge er med i EØS-avtalen. Færøyene og Grønland har valgt å stå utenfor EU, men er part i ulike handelsavtaler. Samtlige land merker på denne måten effekten av den økende liberaliseringen av det internasjonale handelsregimet. Videre har kyststatenes forpliktelser og rettigheter endret seg som følge av globale konvensjoner, avtaler og retningslinjer, hvor hensynet til økosystemet og det marine miljø har fått stadig mer oppmerksomhet. En ytterligere påvirkningsstrøm er at moderne forvaltningsprinsipper som medvirkning og transparens gjør seg mer og mer gjeldende. Men til tross for lik påvirkning. noe som kunne implisere en stadig mer standardisert fiskeripolitikk, virker det altså som de nordiske land reagerer forskjellig. I denne rapporten undersøker vi årsaken til dette. Rapporten er delt i tre deler. I første del vil vi utdype de nevnte påvirkningslinjene fiskeriene eksponeres for: økt markedsstyring, økosystembevissthet og økt medvirkning i fiskeriforvaltningen. I sum fører disse endringene til et mangfold av nye interessenter knyttet til utnytting av havets goder og tjenester. Dette setter den tradisjonelle fiskerivirksomheten i nye posisjoner og krever samordning med, og avveininger mot, andre samfunnsinteresser knyttet til marin virksomhet. I den andre delen vil vi kort presentere de ulike nordiske fiskeriene med særlig fokus på endringer av institusjonelle, strukturelle og økonomiske rammebetingelser. I den tredje og siste delen vil vi drøfte hvordan de nordiske land eksponeres for den generelle utviklingen på ulike måter og hvilke implikasjoner dette gir for et videre nordisk fiskerisamarbeid. Det samlende oppdraget med å bygge opp nasjonale forvaltningsregimer er fullført. Spørsmålet blir i hvilken grad et fortsatt nordisk fiskerisamarbeid er en hensiktsmessig konstellasjon for å løse de utfordringene sektoren nå står ovenfor. Rapportens fokusområde er de politiske, strukturelle og institusjonelle endringene. Det faller derfor utenfor å drøfte det faglige og forskningsmessige nordiske samarbeidet på fiskerispørsmål. 5
Del 1: Endrede krav, interesser og forventninger Det rådende forvaltningsregimet i dagens fiskerier er basert på avklaringen av folkeretten i kyststatenes havområder. Den teknologiske og økonomiske utviklingen i etterkrigstida gjorde det mulig i stadig større grad å utnytte havressursene. Dette gjorde at fangstkapasiteten innen fiskeriene økte og at bestandene følgelig ble redusert. Frykten for at det åpne hav skulle ende i allmenningens tragedie ga behov for reguleringer. Dette skapte konflikter mellom fjernfiskenasjoner og kyststatene. Hvem skulle regulere og hvem skulle gis fortrinnsrett? Etter mange år med forhandlinger om disse spørsmålene ble FNs havrettskonvensjon vedtatt 10.desember 1982 og var en kodifisering av en rekke grense- og sonespørsmål som ble avklart på slutten av 1970-tallet. Blant annet stadfestet det kyststatenes rett til å opprette en økonomisk sone på inntil 200 nautiske mil målt fra grunnlinjene. I denne sonen er det kyststaten som har suverene rettigheter med hensyn til utnyttelse av naturressursene. Stater som vedtar en slik sone har samtidig ansvar for å forvalte ressursene på en forsvarlig måte og gi andre stater adgang til et eventuelt overskudd. Utfordringene med overfiske på 1960- og 1970-tallet hadde også ført til en internasjonal debatt om hvordan fisket burde reguleres. Den eneste formen for regulering som fantes var bestemmelser om maskestørrelser for å forhindre at den minste fisken ble fanget. På samme tid som retten til økonomiske soner ble slått fast ble dette endret slik at også mengden av fisk ble regulert gjennom en årlig fastsatt totalkvote (total allowable catch, TAC) for de nord-atlantiske fiskerier. Dette satte forskning på fiskeøkologi og biologi i en særlig posisjon fordi basisen for TAC skulle være vitenskapelige råd om fornuftig høsting av bestandene. Hvordan denne totalkvoten ble forvaltet i de nasjonale havområdene ble opp til det enkelte land. Ansvar for havområder kombinert med stadig økt kapasitet og produktivitet førte derfor til et behov for en nasjonal ressursforvaltning, med reguleringer og kontrollinstanser. Fremfor fokus på hva som skjer med fisken etter den har blitt fanget, har fokus blitt hva som skjer med den før den fanges. De nordiske land har løst dette oppdraget på ulike måter, med redskapsreguleringer og ulike kvoteordninger. Dette kommer vi tilbake til i del 2. For alle 6
land krevde en nasjonalisering av bestandforvaltningen en formidabel utvikling av de institusjonelle rammeverkene. Lover måtte utarbeides for å gi hjemmel for regulering, definisjoner og målesystemer måtte presiseres og sanksjoner og incentiver måtte koordineres. Det har vært en felles nordisk utfordring å utvikle og implementere en hensiktsmessig fiskeriforvaltning, noe som har lagt grunnlag for samarbeid på flere nivåer. TAC-regimet imidlertid vært gjenstand for mye kritikk. Først og fremst fordi det ikke synes å fungere; det er fortsatt mange bestander under bærekraftige nivåer. Videre er det et system som er dyrt, for byråkratisk, som ikke tar hensyn til erfaringsbasert kunnskap og derfor tidvis mangler legitimitet. Dette har ført til et økende endringspress fra flere hold. Disse utviklingstrendene kan oppsummeres i tre punkter som presentert i det følgende. Fiskeripolitikk og økt markedsstyring Det nye havrettsregimet ga kyststater råderett over store ressurser samtidig som land som tidligere hadde fisket i disse områdene fikk et økt behov for å importere fisk. På denne måten stimulerte nasjonaliseringen av ressurser til en økt globalisering av fiskehandel. Tre ytterligere faktorer både muliggjorde og forsterket denne prosessen (Arbo og Hersoug 1997). For det første har det vært en formidabel utvikling og spredning av ny teknologi. Mer effektive løsninger både for fangst og produksjon, pakking og lagring, samt transport og kommunikasjon har gjort at fiskeriene har hatt en økt produktivitet og bedre forutsetninger for å levere til markeder også langt unna fangst- og produksjonsstedet. For den andre har makten til den industrielle aktør bare økt som følge av dannelse av store multinasjonale selskaper. Både for å øke sine komparative fortrinn og for å senke kostnadene har selskapene vært pådrivere for innovasjoner og global sourcing. Som en konsekvens har verdikjeden blitt internasjonalisert ved at de ulike delene av foredlingen har foregått på ulike steder og tiltenkt diversifiserte markeder. For det tredje har verdenshandelen generelt blitt mer liberalisert. Handelsbarrierer har gradvis blitt fjernet, også for primærnæringsprodukter. Ulike avtaler og konvensjoner signaliserer at dette har vært både ønskelig og nødvendig for land som er avhengig av eksport og import. For de nordiske land har dette blitt særlig gjeldende via EFTA/EØS og EF/EU, som også den siterte rapporten (Hersoug 1992) poengterte. 7
Fiskeripolitikken har på ulike måter tilpasset seg til denne utviklingen. Fisk har blitt et viktig handelsprodukt, og fremfor å regulere markedet har politikken i stadig større grad blitt endret til å tilpasse næringene til markedets sammenhenger. Dette viser seg i økende restriksjoner på subsidier, økt bruk av markedsmekanismer for fordeling av kvoter og en økt tro på maksimum bærekraftig produksjon (MSY) som forvaltningsmål. Fiskerisektoren må i stadig større grad bli mer effektiv, mer profesjonell og mer innovativ enn tidligere. Fiskeripolitikk og økosystemer I de senere år har det vært et økt politisk og samfunnsmessig fokus på miljø og klima generelt. Økte problemer med utkast, samvirket mellom ulike næringer og påvirkning på andre marine arter har vært satt på dagsordenen. I denne sammenhengen har økosystemet blitt viet større oppmerksomhet. Økosystemet er helheten av og samspillet mellom levende organismer, både vekster og dyr og det miljøet de lever i. Når man anlegger et økosystemperspektiv på ressursforvaltningen innebærer det at man ser på ressursuttakets effekter, ikke bare på ressursen men på hele økosystemet. Økosystemet leverer ikke bare fisk, men også andre varer som for eksempel olje og bølgekraft, og tjenester som for eksempel algeproduksjon og muligheter for rekreasjon. Fokuset på økosystemet har gjort at bærekraft som begrep blitt utvidet i den offentlige debatt og hensyn til en helhetlig forvaltning spiller en stadig større rolle. Å hindre for eksempel overfiske, handler ikke lenger bare om å sikre en optimal kommersiell utnyttelse, men om hensyn til miljø og bevaring i seg selv. Dette viser seg også i at oppmerksomheten skifter fra fiske og enkeltbestander til samlet miljøpåvirkning og økosystemet som helhet. Man vil vite hvilken effekt ulik næringsaktivitet, som fiske, men også skipstransport og petroleumsutvinning har, på fiskebestander, men også på økosystem- varer og -tjenester. Fiskerisektoren blir med dette en del av en større avveining, der andre og til dels motstridende interesser blir en del av helhetsbildet. Hensikten med et økosystemperspektiv i forvaltningen er på denne måten å forvalte slik at de negative effektene på økosystemet ikke overskrider gevinstene ved ressursuttaket. Det har fått konsekvenser også for hvordan fiskeripolitikk utformes. 8
I folkeretten har disse hensynene fått plass i et tillegg til Havrettskonvensjonen (1982) som kom i 1995, i FN-konvensjonen om biologisk mangfold fra 1992 og konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav. De nordiske land har på ulike måter og i ulik grad gitt disse hensynene plass og gjennomslagskraft. EU har utarbeidet en felles fiskeripolitikk for å se til at fisket utføres på en måte som er både økonomisk, miljømessig og sosialt bærekraftig. Både inkorporeringen av folkeretten og implementeringen av den felles fiskeripolitikken for EU-statene er imidlertid den enkeltes nasjons ansvar og de nordiske landene har løst dette på ulike måter. Dette kommer vi tilbake til i del 2. Fiskeripolitikk og medvirkning For det tredje ser vi en vridning mot større medvirkning og prinsipper om good governance i forvaltningen. Det nye havrettsregimet som vokste fram etter 1977 var vitenskapsbasert, ovenfra og ned og byråkratisk. For fiskerne resulterte dette i en mengde reguleringer, bestemmelser og kontrollinstanser fiskeressursene skulle vernes mot grådige fiskere som opptrådte egennyttig. For fiskerne har dette ført til en degradering av deres kunnskap hvor vitenskapelige råd har fått høyere rang enn deres erfaringer. Forvaltningssystemet har derfor ikke alltid hatt legitimitet blant utøverne. Samtidig har det generelt vært et økt fokus på effektivisering av offentlig forvaltning, særlig inspirert av ideer som New Public Management. Hensikten har vært å sikre større samsvar mellom behov og ressursbruk og virkemiddelbruken har i stor grad vært økt markedsorientering som for eksempel konkurranseutsetting og privatisering. Sammen har disse to faktorene ført til at moderne forvaltningsprinsipper som transparens og medvirkning får stadig større innpass i fiskeriforvaltningen. Det blir mindre detalj- og kontrollstyring og fiskerne selv får mer ansvar. Resultatbasert forvaltning, ressursavgift og eierskap til kvoter er eksempler på dette. Sett i lys av de andre to utviklingslinjene, markedsstyring og hensynet til økosystembasert forvaltning, synes tanken å være at staten bør lage rammebetingelser som oppmuntrer næringen til å handle både 9
kommersielt og bærekraftig optimalt, samtidig som aktørene får mer frihet innenfor disse rammene. Del 2: Fiskerier i de nordiske land De tre utviklingslinjene som er presentert i forrige del påvirker alle de nordiske fiskeristatene. På hvilken måte de griper inn er avhengig både av fiskerisektorens betydning i landet og hvilken legitimitet de ulike politiske verdiene har. Målt i fangst er det Norge, Island og Danmark som er de største fiskeristatene. Hvis man ser på den relative betydningen for nasjonaløkonomien er sektoren viktigst for Færøyene og Grønland, og også Island. Sverige, Finland og Åland har relativt små fiskerier, både i størrelse og betydning. Landenes avhengighet til fiskeriene er med å avgjøre hvilke andre interesser som får fotfeste i samfunnsdebattene og følgelig preger de veivalg som tas. I tillegg til forhold i det enkelte land har det også betydning hvorvidt landene er medlem i EU og dermed omfattes av den felles fiskeripolitikken. Pr i dag er Danmark, Sverige, Finland og Åland medlemmer. Island har søkt om medlemskap. Hensynet til fiskeri er også en av grunnene til at Grønland meldte seg ut av EU i 1985 og var også tungtveiende i den norske folkeavstemningen som sa nei til EU både i 1972 og i 1994. Den felles fiskeripolitikken har vært utarbeidet siden starten på 1980-tallet. Målet har vært en lønnsom sektor og i 2002-reformen ble det også innført et førevarprinsipp som banet vei for en mer langsiktig fiskeriforvaltning. Blant annet ble det utarbeidet gjenopprettelsesplaner for bestander som var under sine sikre biologiske grenser samt flerårige forvaltningsplaner for andre bestander. Målet har på den måten også blitt å innføre en økosystembasert forvaltning. Til tross for en rekke regulativer er erfaringen i EU at fiskeriene sliter med overfiske, dårlig lønnsomhet og dårlig etterfølgelse av regelverket. I 2008 ble det igangsatt en større revisjon av den felles fiskeripolitikken. EUkommisjonen har presentert utkast til ny grunnforordning som nå er til behandling hos parlamentet og skal etter planen vedtas i 2013. Det er fem sentrale forslag i denne 10
forordningen. Der er for det første å forby utkast slik at hele fangsten landes. For det andre å innføre et mål om maksimal bærekraftig fangst (maximum sustainable yield, MSY) for alle bestander. For det tredje er det et forslag om å åpne for mer regionalisering i fiskeriforvaltning slik at ikke alle bestemmelser trenger å fattes i fellesskap. For det fjerde å innføre omsettelige fiskekonsesjoner som forvaltningsinstrument, og for det femte at sosial bærekraft skal være et mål i fiskeriene. Rådet kom i juni 2012 til politisk enighet (general approach) vedrørende reformen. Basert på denne tegner utfallet av reformen blant annet til å bli en gradivs innføring av utkastforbudet fra 2014-2020. MSY skal innføres for alle bestander innen 2015, og senest innen 2020 for de bestandene hvor datagrunnlaget enda er for skjørt. Forslaget om regionalisering har bred støtte og det foreslås i denne forbindelse å opprette råd for de ulike havområdene. Når det gjelder forslaget om obligatoriske omsettelige kvoter tegner det til at dette fortsatt blir frivillig for det enkelte medlemsland. Det endelige utfallet av reformen vil selvfølgelig påvirke fiskeripolitikken i EU-landene, og vil også få noe å si for nordisk fiskeripolitikk som helhet. Dette kommer vi nærmere tilbake til i del 3. Rammeverk for analysen I følge Charles (2001) kan fiskerier forstås som tre samhandlende systemer. Det er for det første det naturlige systemet, som består av økosystemet og fiskebestandene. For det andre er det det sosioøkonomiske systemet, som omfatter fisket, bearbeiding, markedsføring og salg samt fiskerisamfunnene. Og for det tredje er det styringssystemet, som er fiskeripolitikk, forvaltning og kunnskapsproduksjonen som anvendes for å styre fiskerisektoren. Aktivitetene i fiskeriene reguleres gjennom styringssystemet som baseres på informasjon fra det naturlige og det sosioøkonomiske systemet. Dette er illustrert i figur 1. Charles (2001) systemlogikk er et nyttig rammeverk for å drøfte endringer fordi den viser hvordan ulike dimensjoner av fiskeriene er koblet sammen. Hvert lands fiskeripolitikk er en hybrid av alle disse forholdene og en forståelse for dynamikken mellom disse systemene gir et godt grunnlag til å kunne drøfte hvordan en lik påvirkning kan slå ut forskjellig. 11
Styringssystemet Fiskeripolitikk Forvaltning Informasjon Intervensjon Informasjon Det naturlige systemet Aktivitet Det sosioøkonomiske systemet Figur 1: Fiskerisystemet (Charles 2001, figur hentet fra Jacobsen og Raakjær, 2012 ) I det følgende vil vi presentere Island, Færøyene, Grønland, Norge, Danmark, Sverige, Finland og Åland sine fiskerier gjennom en kort presentasjon av deres naturlige system, det sosioøkonomiske systemet og styringssystemet. Av hensyn til rapportens beskjedne omfang er det ingen uttømmende presentasjon som gis. Det naturlige systemet presenteres med hvilke fiskerier de ulike landene har, illustrert med fangststatistikk de siste tjue år. Tabellene som legger grunnlag for grafene er hentet fra Nordisk statistikkbank. Unntaket fra dette er Grønland. Tallene Nordisk statistikkbank har fra Grønland viser kun kystfisket og gir derfor et feilaktig inntrykk av størrelsen på fiskeriene totalt sett. Kategoriene er de samme som Nordisk statistikkbank, som har delt fiskebestander i gruppene flatfisk, torskefisk, annen saltvannsfisk, skalldyr og ferskvannsfisk. Den største andelen av annen saltvannsfisk er pelagiske arter. Presentasjonen av det sosioøkonomiske systemet plasserer sektorens 12
samfunnsmessige posisjon, mens styringssystemet særlig tar for seg forholdet til EU, departementsstruktur og landets ressursforvaltningsmodell. Undersøkelsen er basert på intervjuer med representanter fra de ulike landene. Vi tok kontakt med fagpersoner tilknyttet den Nordiske tenketanken samt medlemmene i Nordisk embetsmannskomité for fiske og havbruk med forespørsel om intervju og/eller informasjon om utviklingen i de respektive land. Det har vært noe varierende respons og i noen tilfeller ble vi henvist til andre ressurspersoner i departementene. Alle vi har snakket med har fått mulighet til å lese og kommentere hvordan deres land er representert. Kommentarene vi har fått er tatt til etterretning i denne versjonen. ISLAND Det naturlige systemet Plassert midt på den midtatlantiske ryggen i Atlanterhavet har Island tilgang til et rikt fiske i de områdene de forvalter. Den største andelen av fisket er pelagiske arter, se figur 2 for fangstfordeling de siste tjue år. 2500000 2000000 1500000 1000000 500000 0 Flatfisk Torskefisk Annen saltvannsfisk Skalldyr Ferskvannsfisk Tabell 2: Islandsk fangst fordelt på ulike fiskerier i tonn, fra 1990-2010 (Nordisk statistikkbank) 13
Det sosioøkonomiske systemet Fisket har alltid vært sentralt på Island. I løpet av første halvdelen av det tjuende århundre gjennomgikk landet en omfattende omstrukturering fra å være et landbruksamfunn til å bli et moderne samfunn. Etableringen av fiskeri som næring samt en liberalistisk holdning til handel og eierskap var sentralt i dette. Fortsatt utgjør fisket 35-38 % av islandsk eksport. Utviklingen de siste år har bært stadig større, færre og mer effektive bedrifter og fartøy, samtidig som eierskapet i verdikjeden har blitt mer og mer integrert: i 2012 blir ca 70 % av fisken solgt internt i integrerte selskaper. Utviklingen på Island har bidratt til å skape en konkurransedyktig næring, men også til et strukturskifte med mer konsentrert kapital og synkende behov for arbeidskraft: Sysselsettingen innen fiskeri har blitt halvert de siste 10 årene. Den sosiale kostnaden dette fører med seg er en av årsakene til et økt politisk press for å komme med tiltak. Finanskrisen satte dette enda mer på spissen fordi krisen også gikk utover fiskeriene: Finansinvesteringer hadde blitt gjort med fiskefartøy, og dermed også kvoter, som pant, og da knekket i finansverdenen kom satte dette flere islandske fiskeribedrifter i en økonomisk klemme til tross for at fiskeriene fortsatt gikk bra. Det er et økt krav i den islandske befolkningen om at slike disponeringer ikke bør være mulig. Fiskeressursene er en felles eiendom, der utnyttelsen bør komme hele samfunnet til gode. Dette har for det første ført til en innført ressursskatt i form av en fangsavgift. For det andre har det ført til en debatt om en lovendring, der myndighetene gis rett til å tidsbegrense og reallokere kvoter, samt opprettelse av strukturkvoter for å sørge for at det fortsatt fins etableringsmuligheter innenfor sektoren. Denne lovendringen ble ikke vedtatt i inneværende år og det forventes et nytt forslag i løpet av høsten 2012. Det er stadig flere utlendinger som jobber i landindustrien. På mindre steder er nær halvparten av de ansatte i fiskeribedriftene utlendinger. Dette skyldes kombinasjonen av at praktiske yrker er lettere integreringsyrker, og dermed mest aktuelt for nye islendere, og at rekrutteringen av islandsk ungdom ikke har vært så lett. Etter finanskrisen synes dette å være endring og etterspørselen etter studieplasser innenfor fiskeri er stigende. Det er vanskelig å si om dette er en flyktig trend grunnet de økonomiske urolighetene, eller om dette er noe som kommer til å sette varige spor. 14
Styringssystemet Island har vært tilsluttet EØS-avtalen helt siden den trådte i kraft i 1994, men søkte til forskjell fra de andre EØS-landene ikke ikke om EU-medlemsskap før i 2009. Befolkningens holdning til medlemskap har vært delt i to opp igjennom årene, med nesten like mye støtte til hver side ifølge meningsmålingene. I lys av finanskrisen ble medlemskap i EU og innføring av euro satt på dagsorden av landets EU-tilhengere, og fikk på meningsmålinger en oppslutning på opptil 70 %. Etter hvert som økonomien stabiliserte seg noe har denne entusiasmen lagt seg og fokus er tilbake på betenkelighetene med å skulle miste sin suverenitet og råderetten over fiskeressursene. Utfallet av EU-spørsmålet på Island er følgelig ikke avklart ennå. Fiskriforvaltningen styres av Nærings- og innovasjonsdepartementet, et helt nytt departement som åpnet 1.september 2012. Departementet er en sammenslåing av det tidligere Fiskeri- og landbruksdepartementet, Nærings- energi- og turismedepartementet og deler av Økonomi- og handelsdepartementet. Ambisjonen med omorganiseringen er å samle og koordinere de næringsrelaterte departementene, både for å effektivisere arbeidskraften, kunne utveksle erfaringer og for å ha en mer helhetlig forvaltning av det som bidrar til landets økonomiske vekst. De organisasjonene som lå under det tidligere Fiskeri- og landbruksdepartementet, som for eksempel Havforskningsinstituttet og Fiskeridirektoratet eksisterer fortsatt som før og er en del av underorganiseringen til det nye departementet. Ressursforvaltning Målet med fiskeriforvaltningen på Island er en effektiv og bærekraftig utnyttelse av ressursene. For å få til dette operer de med fisketillatelser som utstedes av fiskeridirektoratet, med diverse innsatsreguleringer som for eksempel redskapsbegrensinger og trålfrie soner i gyteområder, og med individuelle omsettelige kvoter. Island var det landet i Norden som var tidligst ute med å innføre et system for omsettelige kvoter. Allerede i 1983 vedtok Alltinget å innføre ITQs fordi den innsatsreguleringen som hadde vært de siste 10 årene ikke ga tilfredsstillende utslag på bestandnivåene. Kvotene ble fordelt vederlagsfritt på grunnlag av fangststatistikken fra 15
1981-1983. Fram til 1990 fantes det likevel et alternativt system basert på innsats, noe som gjorde det vanskelig å begrense den totale fangsten. Først i 2004 ble det islandske ressursforvaltningssystemet et nesten uniformt kvotasystem. Det finnes tre ulike typer kvoter. Standard ITQs, ITQ for små fartøy; disse har begrensinger på hvilke redskap de kan bruke og kvotene kan kun omsettes i samme segment, samt regionale kvota som fordeles til steder som blir ekstra rammet av svingninger i bestander. Det er fiskeridirektoratet som fordeler de årlige fangstkvotaene som en andel av den totalkvoten (TAC). TAC fastsettes av departementet basert på rådgivning fra Havforskningsinstituttet. Når det gjelder bestander som vandrer mellom farvann reguleres disse gjennom ulike bilaterale eller mulitlaterale avtaler. Island har gjennom internasjonale forpliktelser som for eksempel FAO-prinsippet og Johannesburgerklæringen forpliktet seg til å ivareta hensynet til økosystemet i islandskforvaltede havområder. For å ivareta dette er det i forbindelse med utkast til endringer i fiskeriloven foreslått at også Miljøverndepartementet skal delta i rådgivningen ved fastsettelse av TAC. En økosystembasert tilnærming er likevel ikke foreslått i eksplisitt ordlyd. FÆRØYENE Det naturlige systemet Færøyene ligger i midt i Golfstrømmen. Dette hindrer at havområdene rundt øyriket fryser til is og sørger også for store og varierte fiskebestander. Se figur 3 for fangstfordeling og størrelse de siste tjue år. 16
700000 600000 500000 400000 300000 200000 100000 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Flatfisk Torskefisk Annen saltvannsfisk Skalldyr Ferskvannsfisk Figur 3: Færøysk fangst fordelt på ulike fiskerier, 1990-2010 (Nordisk statistikkbank) Det sosioøkonomiske systemet Fiskeri en veldig viktig faktor i økonomien på Færøyene. Sektoren utgjør vel 15 % av brutto nasjonalprodukt og sammen med oppdrett sørger det for over 90 % av Færøyenes vareeksport. Økonomien er følgelig sårbar overfor svingninger i fangst og priser på det internasjonale markedet. Sammen med Grønland er Færøyene det mest fiskeriavhengige landet i Norden. Færøyene har historisk vært en fjernfiskenasjon. Etter innføringen av økonomiske soner på slutten av 1970-årene har antallet nasjonale fartøy i færøyske farvann steget betraktelig, men det drives fortsatt fjernfiske i Canada, Grønland, Island, ved Svalbard og i Barentshavet, samt andre steder. Det færøyske fiskeriet er på denne måten fordelt på flere segmenter, noe som gjør at svingninger i ett av fiskeriene oppveies av oppturer og stabilitet i de andre. Noen flåtesegmenter har gjennomgått omfattende rasjonaliseringer med styrket lønnsomhet som følge. Konsekvensen er at antallet fiskere vil fortsette å synke. Det er flåtesegmentet som utgjør det største bidraget økonomisk sett, men Færøyene har i tillegg fiskeindustri på land hvor det blant annet produseres ulike filet- og biprodukter. Produktstrukturen har vært relativt stabil de senere år, men bedriftene blir færre. Knapp lønnsomhet har også ført til en stadig tettere integrering i færøyske fiskerier, både horisontalt og vertikalt, og det tegner til å bli langt færre fiskeriselskaper i framtiden enn i dag. Den sterke integreringen og den stigende lønnsomheten i rasjonaliserte 17
segmenter har på samme måte som på Island ført til politisk debatt om eiendomsretten til ressursene samt krav om at en andel av ressursrenten bør tilfalle staten. På 1980-tallet var fiskeriene sterkt subsidiert, men i dag er disse avskaffet. Det som gjenstår av støtteordninger er en skattefradragsordning for fiskere. Organiseringen av minstelønnssystemet ble overlatt til sektoren for et par år siden og ordningen synes å fungere godt. På samme måte som flere andre nordiske land har fiskerilovgivningen en formålsparagraf om at fiskeriene skal være arbeidsskapende for hele landet. Denne står nå for fall. Spørsmålet er ikke lenger hvordan man kan holde på verdiskapningen i distriktene, men mer hvordan man kan holde verdiskapningen på Færøyene. Det er pr i dag ingen frivillige organisasjoner som er engasjerer seg i spørsmål om havmiljø og økosystemer. Den sterke avhengigheten til fisket gjør likevel at både næringen og befolkningen er opptatt av bærekraft fordi det fremmer verdiskapning på sikt. Færøyene er derfor partner i internasjonale avtaler som forplikter til en bærekraftig forvaltning. Det er en utbredt oppfatning at utlandet ikke forstår bærekraften i det færøyske fiskeriet. Styringssystemet Færøyene er formelt en selvstyrende del av det danske kongeriket. Lagtinget er øverste myndighet. Selvråderetten omfatter blant annet forvaltningen av marine ressurser i økonomisk sone, handel og internasjonale forhandlinger. Landet er ikke medlem i EU og hensynet til fiskeriene har veid tungt i avgjørelsen om å stå utenfor. Landet er heller ikke tilknyttet EØS-avtalen, men det er inngått særegne handelsavtaler mellom Færøyene og EU for handel av fiskevarer. Det Fiskeridepartementet som har det administrative ansvaret for fiskeriforvaltningen. Departementet rådslår med næringen når avgjørelser skal tas, både innenfor lovgivning, reguleringer og internasjonale forhandlinger. Sammen med den politiske beslutningen i Lagtinget er dette med på å sikre legitimiteten til avgjørelser. Denne strukturen og tilhørende praksis synes å være stabil på Færøyene. Fiskeriene forvaltes innen de juridiske rammene av erhvervsfiskeriloven av 1994. Denne har vært endret på mange ganger og framstår nå som noe fragmentert og lite 18
helhetlig. Loven er derfor under revisjon. Det er politisk enighet om at nåværende lovgivning ikke fremmer den ønskede næringsutviklingen. Ressursforvaltning Færøyene er det eneste landet i Norden som har erstattet et kvotesystem med innsatsregulering. TAC-regimet med tilhørende kvoter ble innført etter Færøyenes økonomiske krise på 1990-tallet. Systemet manglet imidlertid legitimitet, særlig i bunnfiskfiskeriet i færøyske farvann, og ble derfor erstattet med et fiskedagssystem i 1996. De andre fiskeriene, samt fiskerier i andre lands soner, er fortsatt regulert gjennom kvoter. Bunnfisket i den færøyske økonomiske sonen reguleres i lovgivningen gjennom antall fiskefartøy, fiskedager pr fartøy kombinert med områdereguleringer og en rekke tekniske reguleringer. Fiskedager fordeles på fartøygrupper og videre til det enkelte fartøy. Dagene kan omsettes internt i fartøygruppen dersom fartøyet anvendte minst 60 % av sine dager året før. Omsettelighet mellom ulike fartøygrupper er ikke tillatt. Bunnfiske i færøyske farvann er et blandingsfiskeri. Ved å regulere antall dager istedenfor mengde for dette fiskeriet er hele fangsten legitim og har økonomisk verdi. På denne måten sikrer fiskedagsystemet at man ikke får problemene med utkast og underrapportering som TAC-forvaltninger utfordres av. For å ivareta hensynet til bærekraft og lønnsomhet vurderes det samlede antall fiskedager hvert år og fastsettes av Lagtinget etter en omfattende rådgivnings- og høringsrunde. Styrken med fiskedagsystemet er at det har bred støtte og legitimitet i befolkningen. Det anerkjennes at kvaliteten på rettighetene kanskje ikke er like god som ved kvoteregulering, men får aksept fordi det synes å fungere, særlig fra et næringsperspektiv. Siden 1996 har totaldager gradvis blitt redusert for å ta hensyn til økt effektivitet i flåten. 19
GRØNLAND Det naturlige systemet Grønland ligger helt vest i Nordatlanteren. Tidligere var torsk sentralt i fisket, men etter at bestanden kollapset på slutten av 1980-tallet er det reke og blåkveite som har blitt de sentrale artene i fisket. Se figur 4 for størrelse og fordeling av fangst de siste ti år. 250000 200000 150000 100000 50000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Flatfisk Torskefisk Annen saltvannsfisk Skalldyr Ferskvannsfisk Figur 4: Grønlandsk fangst i tonn fordelt på ulike fiskerier, 2002-2010 (Grønland statistikk) 1 Det sosioøkonomiske systemet Fiskeri utgjør en dominerende rolle i den grønlandske økonomien. Sektoren står for 93 % av landets totale ekspert og en fjerdedel av sysselsettingen. Hele landets økonomi påvirkes følgelig av svingninger i bestander og prisutvikling. I mange år har prisen på reker vært synkende samtidig som prisene på importerte produkter generelt har vært stigende. Dette har forskjøvet balansen i bytteforholdet med omverdenen. Grønland har gjennom mange år kompensert for fallende priser i verdensmarkedet ved å øke produktiviteten i fiskeriene. Dette er av ressursmessige årsaker ikke lenger mulig. I 2011 har prisene på reker steget betraktelig og bidrar til å rette opp balansen i utenrikshandelen. 1 Tallene for 2009 og 2010 er foreløpige. Fangsttall for tidligere enn 2002 er ikke tilgjengelig. 20
Fiskeri på Grønland består av kystflåten og havflåten. I tillegg fins det et nærmest ubegrenset antall fritidsfiskere. Hele flåten er privateid, men de trålerne som eies av Royal Greenland A/S er likevel indirekte et offentlig selskap fordi Grønlands Selvstyre eier 100 % av aksjene. Havflåten fisker primært på reke og blåkveite og er også den største bidragsyteren til nasjonaløkonomien. Ettersom rekebestanden synes å være nedadgående forventes det strukturendringer på sikt. Torskebestanden er stigende, men det er lenge til den ev. skulle kunne overta rekens plass som bærebjelke i havflåten. Havflåten ble tidligere subsidiert, men disse er nå avskaffet. Ved kysten er det særlig blåkveitefiske som er dominerende. Med mer enn 1000 involverte fiskere utgjør denne gruppen en betydelig politisk faktor. Skillet mellom kyst- og havflåten avspeiles også i organisasjonsstrukturen. Havfisket er organisert i Grønlands arbejdsgiverforening, mens det er KNAPK som representerer kystfiskerne. Styringssystemet Grønland har tidligere vært en dansk koloni men fikk selvstendig representasjon i det danske parlamentet fra 1953. Da Danmark ble medlem av EU i 1973 opplevde Grønland at deres representasjon i København ikke var nok og de lokale politiske partiene begynte å planlegge selvstyre. Folketinget ga tillatelse for dette i 1978 og Hjemmestyre ble effektivisert det påfølgende året. I 1985 meldte Grønland seg ut også ut av EU og Hjemmestyret har derfor myndighet over alle avgjørelser vedrørende fiskeri. Grønland fik Selvstyre i 2009. Det er Fiskeri, fangst og landbruksdepartementet som har det administrative ansvaret for fiskeriforvaltningen. Den grønlandske fiskerilovgivningen bestemmer også at Fiskerirådet skal høres om alle avgjørelser som påvirker fiskeriene. Fiskerirådet består av alle organisasjoner som representerer kommersielt fiske og jakt i tillegg til fiskeriselskaper. For å ivareta en balansert beslutningsprosess har Fiskerirådet også flere utpekte medlemmer med observatørstatus. Rådet kalles sammen 4 til 5 ganger årlig, og er også representert i ulike arbeidsgrupper vedrørende forvaltningstiltak. Fiskeriene forvaltes innenfor rammene av fiskeriloven. Denne er nå under revidering. Hensikten er å utvikle en mer brukervennlig lov som samler alle bestemmelsene og som retter opp i noen uhensiktsmessigheter i den gjeldende loven. Ved revideringen har det også vært reist ulike forslag for hvilke krav som skal gjelde for eierskap av kvoter, noe som har 21
ført til stor debatt. På samme måte som den gjeldende loven har det nye lovforslaget en hensiktsmessig og biologisk forsvarlig utnyttelse av fiskeressursene som hovedformål. Ordlyden i det nye forslaget pålegger likevel i sterkere grad enn ført at det skal legges vekt på fiskeriets innvirkning på økosystemet. Ressursforvaltning Det er Selvstyret som fastsetter totalkvoten for de grønlandske fiskebestandene. Dette gjøres på grunnlag av vitenskapelige råd fra Naturinstituttet som også vurderes av departementet med tilhørende høring i rådet. Denne prosessen er lik framgangsmåten i andre moderne fiskerier og ikke kontroversiell. Totalkvoten fordeles på fartøygrupper og innenfor disse gruppene er det konkurransefiske med visse reguleringer for tid, sted og utstyr. I de senere år har den fastsatte totalkvoten for blåkveite ved kysten blitt forhøyet mot slutten av året. Begrunnelsen har vært sosioøkonomiske hensyn i forbindelse med omstrukturering av dette flåtesegmentet. Både det havgående og det kystnære rekefisket har vært regulert via et ITQ-system siden henholdsvis 1990 og 1996. Fra og med inneværende år skal også det kystnære blåkveitefisket forvaltes via omsettelige kvoter, og det havgående blåkveitefisket fra og med 2013. I 2009 ble det nedsatt en fiskerikommisjon hvis oppgave var å komme med anbefalinger til fiskeripolitiske tiltak. I tråd med kommisjonens anbefalinger planlegger Grønland å innføre rettighetsbasert fiskeri på alle arter. NORGE Det naturlige systemet Med lang kystlinje i tillegg til fiskerettigheter i fiskerisonen rundt Jan Mayen og i fiskevernsonen ved Svalbard har Norge tilgang til store fiskeressurser. Se figur 5 for størrelse og fangstfordeling de siste tjue år. 22
3500000 3000000 2500000 2000000 1500000 1000000 500000 0 Flatfisk Torskefisk Annen saltvannsfisk Skalldyr Ferskvannsfisk Figur 5: Norsk fangst i tonn fordelt på ulike fiskerier, 1990-2010 (Nordisk statistikkbank) Det sosioøkonomiske systemet Målt i fangst er Norge den største fiskerinasjonen, ikke bare i Norden, men også i Europa. Den gode økonomiske utviklingen som har vært i landet siden andre verdenskrig har ført til mindre avhengighet til fisket samtidig som olje og gass har blitt en stadig viktigere premissgiver for landets økonomi og utvikling. Fiskeriene spiller derfor i dag ingen dominerende rolle i norsk økonomi. Norske fiskerier har vært gjenstand for en omfattende restrukturering. Denne utviklingen har skjedd gradvis helt siden 1960-tallet, men med ulik virkemiddelbruk fra naturlig avgang, til kondemneringsordninger til markedsstyrte løsninger gjennom strukturkvoter. Det er pr i dag om lag 6000 fiskere hvorav en tredjedel står for mesteparten av volumet. Antall fiskere synes nå å stabiliseres til tross for at fartøyene blir færre. Dette henger trolig sammen med at fiskere har gått sammen om fartøy slik at den totale sysselsettingen opprettholdes. Fiskeriene har tradisjonelt vært samfunnsbærende langs store deler av kysten. Sektoren har vært preget av dette, og både politikk og institusjonelt rammeverk har vært kystfiskedominert. Fiskeripolitikk har på denne måten også vært distriktspolitikk, og har på noen områder preget lønnsomheten til næringa. Sammen med strukturendringer og bortfall av fordelaktige økonomiske støtteordninger som for eksempel Hovedavtalen, har et stadig 23
sterkere markedsfokus slått igjennom også i den norske fiskerisektoren. Det påregnes at dette vil påvirke hvem som rekrutteres til næringen framover. Hovedandelen av dem som fisker i dag er imidlertid de samme som før i politisk og kulturell forstand. Fagorganisasjoner og den korporative tradisjonen har en sterk stilling i Norge og dette viser seg også i fiskerisektoren. Norges Fiskarlag, som er fag- og næringsorganisasjonen for norske yrkesfiskere, er en sterk organisasjon og har hatt stor innflytelse. Den har ikke bare vært fiskernes talerør til myndighetene, men har også vært en del av forvaltningsapparatet, for eksempel ved fordeling av støttemidler. På samme måte ble deler av kontrolloppgavene delegert til fiskernes egne salgslag ved innføring av ressursforvaltningsregimet. Styringssystemet Norge er ikke medlem av EU og fiskeri var en av fanesakene på nei-siden ved folkeavstemningene både i 1972 og i 1994. Landet er tilknyttet EØS-avtalen og påvirkes på den måten av de handelsbestemmelsene unionen utvikler. Fiskeriene administreres av Fiskeri- og kystdepartementet. Departementet er det eldste av de nordiske fiskeridepartementene og etablert allerede i 1946. Spørsmålet knyttet til havområdene berører også arbeidsområdene til olje- og energidepartementet, næringsdepartementet og miljødepartementet. Til tross for at havområdene har stadig flere interessenter med til dels motstridende verdier, har en omorganisering for å samle havspørsmålet under ett departement så langt ikke vært aktuelt. Innad i Fiskeri- og kystdepartementet har det imidlertid blitt opprettet en egen seksjon for havmiljø, hvis formål blant annet er å bringe fiskeriperspektivet inn i miljødebatten. Fiskeriene forvaltes innenfor de juridiske rammene av deltagerloven, råfiskloven og havressursloven. Den sistnevnte er den nyeste og erstattet den tidligere saltvannsfiserikloven. Med havressursloven ble det innført et prinsipp om at hele økosystemet skal være utgangspunkt for forvaltningen av de marine ressursene. Det er bred politisk enighet om dette standpunktet. 24
Ressursforvaltning I Norge har dagens ressursforvaltningsregime utviklet seg gradvis de siste 25 årene. Det er kjennetegnende for norsk fiskeripolitikk at endringer har kommet gradvis med små steg av gangen framfor store omveltninger. Dette skyldes i stor grad den korporative tilnærmingen som har preget sektoren. Fordelingsspørsmål har reist store samfunnsdebatter, særlig med tanke på geografisk konsentrasjon. Dagens regulering av fisket kan deles i tre hovedkategorier: adgang til å delta i fisket, reguleringer for fangstmønster og fangstuttak. Adgangsbegrensninger har i tillegg til å tilpasse innsatsen i fisket til ressursgrunnlaget som formål å oppnå en ønsket distriktsmessig fordeling av innsatsen. Det er i dag få fiskerier som ikke er underlagt deltakelsesbegrensninger. Fangstmønsteret reguleres ved hjelp av virkemidler som minstemål, maskevidde, stengte felt og utkastforbud, mens fangstuttaket reguleres ved fartøykvoter. Kvotene for alle fiskeartene fordeles mellom ulike fartøygrupper med ulike redskapstyper. Fartøylengden spiller også en rolle for kvotens størrelse. Kvotene kan på visse vilkår omsettes innenfor samme fartøysegment. DANMARK Det naturlige systemet Danmark har tilgang til fiske både i Østersjøen hvor det primært fiskes torsk, men også pelagiske arter, I Kattegat og Skagerak hvor det er blandet fiske, og i Nordsjøen, hvor det er både blandede fiskerier, bunnfisk og pelagisk fiske. Se figur 6 for fordeling. 25
2500000 2000000 1500000 1000000 500000 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Flatfisk Torskefisk Annen saltvannsfisk Skalldyr Ferskvannsfisk Figur 6: Dansk fangst i tonn fordelt på ulike fiskerier, 1990-2010 (Nordisk statistikkbank) Det sosioøkonomiske systemet Danmark er den største fiskerinasjonen i EU, men sektoren spiller likevel en beskjeden rolle i landets totale økonomi. Lokalt har fiskeriene imidlertid hatt stor betydning, særlig for små steder, der utfallet av lokaliseringsspørsmål har vært sentralt for små byers videre utvikling. Dette omhandler ikke bare den økonomiske aktiviteten fisket gir i seg selv, men også den betydningen det har fått for utbygging av infrastruktur og for havner som vanskelig vil kunne overleve uten fiskeriene. Fiskeriene har på denne måten hatt større politisk enn økonomisk betydning. Dette er i imidlertid i ferd med å endre seg fordi fiskeriene nå forvaltes gjennom et system for omsettelige konsesjoner. Dette har ført til konsentrasjon av kvoter, på færre bedrifter og personer og følgelig også steder. Beslutningsnivået har på denne måten endret seg fra å være politisk til å bli mer markedsstyrt. På denne måten styrkes den økonomiske posisjonen til danske fiskerier samtidig som den politiske svekkes. Fiskeriene har blitt mer profesjonalisert og næringsdrevet enn tidligere, der de dårlige blir kjøpt ut og forlater med penger, de som lykkes er gjerne høyt utdannet samtidig som bankene blir mer involverte. Det sies at det blir bedre, men ikke lettere å være fisker i Danmark. 26
Styringssystemet Danmark er medlem av EU. Vilkårene for dansk fiskeri reguleres derfor primært gjennom EUs felles fiskeripolitikk, dernest gjennom nasjonale politiske initiativer og lovgivning. Danmark har imidlertid vært et foregangsland i unionen. De har selv innført flere av de ordningene som er foreslått i den nye reformen og er sammen med for eksempel Storbritannia en av pådriverne for de endringene som skjer i europeisk fiskeripolitikk. Det er Departement for fødevarer, landbruk og fiskeri som har det øverste forvaltningsansvaret for fiskeriene. Departementet har vært igjennom mange endringer og strukturelle forandringer. Fiskeri og landbruk ble slått sammen i 1995 og i 1996 ble dagens departement etablert. I 2007 ble sektorforskningen flyttet fra departementet til universitetet. Hovedandelen av sektorforskningen ivaretas nå av Danmarks tekniske universitet. Den siste endringen ble gjennomført 1.februar i 2012. Da ble hele underorganisasjonen delt i to store styrelser: Fødevarestyrelsen og Naturerhversstyrelsen. Naturerhversstyrelsen er en sammenslåing av det tidligere Fiskeridirektoratet, Fødevareerhvervet og Plantedirektoratet. Omorganiseringen representerer et forvaltningsparadigme der departementene skal ha en mer byråkratisk profil hvor det er aktørene som gis ansvaret for å optimalisere egen drift innenfor overordnede rammebetingelser som balanserer hensynet til natur og næring. Økosystembasert forvaltning har sterk støtte i Danmark. Dette viser seg i engasjementet i EUs politikk og ved at det er mange frivillige organisasjoner som engasjerer seg i havmiljøspørsmål. Omorganiseringen av departementet omtales ikke som en direkte konsekvens av dette. Det er likevel en oppfatning av at det å gjennomføre en økosystembasert forvaltning krever en høy grad av parallellisering. Å dele departementene etter kompetanseområder framfor å integrere både politikk, forskning og forvaltning av en naturressurskapital i én institusjon synes å være i tråd med denne oppfatningen. Ressursforvaltning Tradisjonelt har de danske fiskeriene vært veldig fleksible, både i flåte, struktur og forvaltning. Fisket ble regulert via et rasjonssystem hvor man med utgangspunkt i de danske kvotene fastsatte rasjoner for fiskefartøy for 14-30 dager av gangen. Ordningen gjorde at det 27
var store omstillingsmuligheter blant fartøyene. Fiskerne kunnet skifte mellom art og sted etter årstid, prisutvikling osv. Selv om ordningen var fleksibel oppfordret den ikke til modernisering eller spesialisering og førte også til overkapasitet i flåten. Etter mange års diskusjoner og ulike strukturordninger kom den politiske beslutningen om å innføre et omsettelig kvotesystem. Dette ble gjennomført i 2007. Kvotene var først knyttet til fartøy, men fra 2008 vek man fra dette prinsippet og systemet er pr i dag et ordinært ITQ-system. For å optimere det økonomiske utbyttet av kvotene og minimere problemer med utkast som følge av kvotemangel er de fleste fartøy tilknyttet grupper hvor kvoter kan leies og omsettes. Myndighetene regulerer ressursuttaket på disse gruppene og ikke på fartøysnivå. Som nevnt er Danmark sammen med Storbritannia, og også Tyskland, Frankrike og Sverige tilhenger av fangstkvoteforvaltning (catch quota management, CQM) og jobber for at dette skal bli en del av den nye forordningen i EU. Dette er i tråd med det rådende forvaltningsparadigmet i Danmark hvor ansvaret blir gitt tilbake til fiskeren samtidig som man kan skjære ned på forvaltningen. Tanken er at ved å gi fiskeren både rettigheter og ansvar sikrer man en lønnsom og bærekraftig sektor uten en omfattende detaljregulering med tilhørende kontroll. SVERIGE Det naturlige systemet I Sverige bedrives det fiske i Østersjøen, i Kattegat og Skagerak, i Nordsjøen og i innsjøer. Torskefisket i Østersjøen var det mest sentrale, men etter at bestandene her gikk under bærekraftige nivåer er det pelagisk fiske som er det mest sentrale. Se figur 7 for størrelse og fordeling av fangst de siste tjue år. 28