Behandling av søknad om samtykke til ekspropriasjon for gjennomføring av detaljreguleringsplan for Kulås terrasse

Arkivsak-dok. 18/02992-30 Saksbehandler Tonje Lervik Saksgang Møtedato Sak nr. Utvalg for plan, miljø og teknikk 2016-2019 31.10.2018 Bystyret 2015-2019 15.11.2018 Behandling av søknad om samtykke til ekspropriasjon for gjennomføring av detaljreguleringsplan for Kulås terrasse Innstillingssak. Medsaksbehandlere: Anne Elisabeth Ramtvedt (plan og samfunnsutvikling), Maria Skåren (plan og samfunnsutvikling) Rådmannens innstilling: Sarpsborg kommune samtykker til at grunneier av gnr. 1 bnr. 3738, gnr. 1 bnr. 3737, gnr. 1 bnr. 3736 og gnr. 1 bnr. 3735 kan ekspropriere det areal av gnr. 1 bnr. 1577 som er omfattet av detaljreguleringsplanen for Kulås terrasse, jf. pbl. 16-5. Vedlegg: Vedlegg 1: Søknad om samtykke til ekspropriasjon, Kulås terrasse Vedlegg 2: Plankart for detaljreguleringsplan for Kulås terrasse Vedlegg 3: Planbeskrivelse for detaljreguleringsplanen for Kulås terrasse Vedlegg 4: Risiko- og sårbarhetsanalyse Vedlegg 5: Reguleringsbestemmelser for detaljreguleringsplanen for Kulås terrasse Sammendrag: Vestlia Properties AS, grunneier i Kulås terrasse, er utbygger av området i detaljreguleringsplanen for Kulås terrasse, vedtatt 08.12.16. For at boligene i henhold til planen skal kunne tas i bruk, er det et vilkår i planbestemmelsene at hele veisystemet skal være opparbeidet først. Ca. 67 kvm. av veisystemet (fortau) er innregulert på Kirsten Günthers eiendom, og Günther er ikke villig til å selge den regulerte delen av sin eiendom. For likevel å kunne gjennomføre reguleringsplanen, har Vestlia søkt kommunen om samtykke til at de kan ekspropriere de ca. 67 kvm. av Günthers eiendom som er en del av detaljreguleringsplanen for Kulås terrasse. Rådmannen er av den oppfatning at vilkårene for å samtykke til å ekspropriere er oppfylt. Rådmannen mener tiltaket på Günthers eiendom er nødvendig av trafikksikkerhetsmessige årsaker, i tillegg til at den økte trafikksikkerheten veier opp for ulempen ved inngrepet. Rådmannen skisserer to alternative løsninger for å gjennomføre planen på andre måter, uten å ekspropriere deler av Günthers grunn. Da må planen endres, og rådmannen mener de alternative løsningene er klart dårligere enn å gjennomføre planen slik den er i dag. 1

Rådmannen anbefaler at kommunen samtykker til at grunneier Vestlia Properties AS kan ekspropriere de ca. 67 kvm. av Günthers eiendom gnr. 1 bnr. 1577 som omfattes av detaljreguleringsplanen for Kulås terrasse. Utredning: Parter i saken Vestlia Properties AS (heretter kalt Vestlia) ved advokat Yngve Romsvik har anmodet Sarpsborg kommune om å samtykke til at Vestlia kan ekspropriere nødvendig grunn av Sandesundsveien 24 B, 1/1577, for å gjennomføre detaljreguleringsplanen for Kulås terrasse. Alternativt ber de kommunen selv å ekspropriere. Vestlia er grunneier av 1/3738, 1/3737, 1/3736 og 1/3735 (Kulås terrasse nr. 14, 12, 10 og 8). Eier av 1/1577 er Kirsten Prøitz Günther (heretter kalt Günther). Gjeldende reguleringsplan Detaljreguleringsplanen for Kulås terrasse ble vedtatt av Sarpsborg bystyre den 08.12.2016 og stadfestet av Fylkesmannen i Østfold den 05.09.2017. Ved offentlig ettersyn ga Günther tilbakemelding om at hun ikke er villig til å avstå grunn til fortau, som planen forutsetter. Det ble begrunnet med at trær og annen vegetasjon, som også fungerer som skjerm mot trafikkstøy og støv, vil gå tapt ved en grunnavståelse. Til Günthers innspill uttalte rådmannen at kommunen «har satt krav om bygging av fortau av hensyn til trafikksikkerhet. For å gjennomføre dette berøres 67 m2 av Günthers eiendom. Det er vedtatt reguleringsplan som danner hjemmelsgrunnlag for grunnerverv. I en slik påfølgende sak vil også eventuell erstatning / etablering av vegetasjon være tema.» Etter dette ble planen vedtatt som foreslått, med den forutsetning om at ca. 67 kvm. av Günthers eiendom må erverves. Günther var en av flere parter som påklagde vedtaket til fylkesmannen. Fylkesmannen vurderte, uten å ta stilling til om ekspropriasjonsvilkårene er oppfylt, at planen danner grunnlag for ekspropriasjon og er realiserbar. Om ekspropriasjon som virkemiddel for å gjennomføre detaljreguleringsplanen Når utbygger er avhengig av å gjøre tiltak på annen parts grunn for å gjennomføre planen, må utbygger sikre seg nødvendige rettigheter til grunnen. Det kan de gjøre ved å kjøpe den regulerte delen av eiendommen. I dette tilfellet har Günther ikke ønsket å selge den regulerte delen av sin eiendom. For likevel å kunne gjennomføre reguleringsplanen gir loven adgang til å ekspropriere (plan og bygningsloven kap. 16). Ekspropriasjon innebærer at eiendomsretten til fast eiendom blir ervervet ved tvang mot erstatning etter skjønn. (Pbl. 16-1). Ekspropriasjon er altså et virkemiddel for å gjennomføre en reguleringsplan. Nå som Vestlia har anmodet kommunen om å samtykke til at de som grunneier i Kulås terrasse kan ekspropriere, vil rådmannen i det følgende vurdere om vilkårene for å samtykke til ekspropriasjon er oppfylt. Forsøk på minnelig løsning Før det fattes et vedtak om ekspropriasjon eller samtykke til ekspropriasjon, bør det i alminnelighet være gjort forsøk på å oppnå minnelig løsning. (Oreigningslova 12 annet ledd og forskrift i medhold av oreigningslovens 29 nr. 1.) I det ligger det ikke et absolutt krav om at minnelig løsning skal være forsøkt oppnådd før et ekspropriasjonsvedtak fattes. Begge parter har i sine redegjørelser til kommunen forklart at det har vært en del muntlig korrespondanse og forespørsler om kjøp mellom Vestlia og Günther ved hennes advokat, og at Günther hele veien har vært kontant avvisende til å inngå en minnelig avtale. Da søknad om ekspropriasjon ble sendt kommunen, forespurte kommunen om dokumentasjon på at 2

Vestlia har sendt Günther et tilbud. Vestlia sendte da et skriftlig tilbud til Günther den 08.05.2018. Tilbudet ble ikke akseptert. For å gjøre ytterligere forsøk på å oppnå minnelig løsning, sendte Vestlia etter dette et nytt og gunstigere skriftlig tilbud til Günther i august. Heller ikke dette tilbudet er akseptert. Det er etter dette på det rene at det er gjort forsøk på å oppnå minnelig løsning. Samtykke til ekspropriasjon Det er gjerne kommunen selv som foretar ekspropriasjon for å gjennomføre en reguleringsplan (pbl. 16-2). Grunneier kan imidlertid ha rett til å ekspropriere selv, med samtykke fra bystyret (pbl. 16-5): «Hvor det etter 18-1 er bestemt at bebyggelse eller opprettelse eller endring av eiendom ikke må skje uten at vei eller hovedavløpsanlegg er lagt, kan grunneieren eller festeren med samtykke av kommunestyret foreta ekspropriasjon til disse formål. Det er en forutsetning at det er bestemt at bebyggelse eller opprettelse eller endring av eiendom ikke må skje uten at vei eller hovedavløpsanlegg er lagt, i henhold til 18-1.» I 18-1 fremgår det at regulert strøk bare kan bebygges eller gis en vesentlig endret bruk, eller eiendom opprettes eller endres, dersom offentlig vei er opparbeidet og godkjent så langt den er vist i planen, fram til og med langs den side av tomta hvor den har sin atkomst. Med vei forstås blant annet kjørebane med fortau. I detaljreguleringsplanen for Kulås terrasse er det i planbestemmelse punkt 3.2 bestemt at hele veisystemet, inkludert fortau på Günthers eiendom, skal være ferdigstilt før brukstillatelse gis. Videre i 18-1 fremgår det at for eiendom der planen tillater boligblokker på fire etasjer eller mer, gjelder opparbeidelsesplikten en veibredde på inntil 20 meter med nødvendige tillegg for fylling og skjæring. I denne planen tillates det bygg på fem etasjer. Planens bestemmelse om at vei og fortau på til sammen ni meters bredde skal opparbeides for at boligene i henhold til planen skal kunne tas i bruk er dermed etter rådmannens syn i samsvar med pbl. 16-5, jf. 18-1. Inngrepet må uten tvil være til mer nytte enn skade «Vedtak eller samtykke kan ikkje gjerast eller gjevast utan det må reknast med at inngrepet tvillaust er til meir gagn enn skade», heter det i oreigningslova 2 annet ledd. I dette ligger det at det ikke skal være tvil om at inngrepet er til mer nytte enn skade. Inngrepet skal være nødvendig og det skal være forholdsmessighet mellom inngrepets fordeler og ulemper. Når det eksproprieres med grunnlag i reguleringsplan, legges det normalt til grunn at denne interesseavveiningen allerede er gjort i planen. Se blant annet Høyesteretts avgjørelse i Rt. 1998 s. 416 s. 423: Det er normalt ikke «plass for en selvstendig vurdering av inngrepets nødvendighet og forholdsmessighet fordi slike vurderinger er foretatt i forbindelse med vedtakelse av den plan det eksproprieres etter.» I dette ligger det at ved å utforme og vedta reguleringsplanen slik den er, har kommunen ment at det uten tvil er nødvendig for gjennomføringen av planen, og at fordelene ved å gjennomføre planen slik den er klart er større enn ulempene. Rundskriv H-14/02 Ekspropriasjon på plan- og bygningsrettens område uttrykker det samme: «I utgangspunktet gjelder oreigningsloven 2 annet ledd i alle vurderinger om ekspropriasjon. Imidlertid har man i praksis ansett at den avveining bestemmelsen foreskriver delvis er foretatt ved reguleringsbehandlingen, der denne ligger til grunn for ekspropriasjonen.» 3

Detaljreguleringsplanen ble vedtatt for kun to år siden, og rådmannen mener det ikke er nye forhold som gjør at synet på nødvendighet og forholdsmessighet er endret i dag. Rådmannen vil likevel tydeliggjøre inngrepets nødvendighet og forholdsmessighet i dette tilfellet. Nødvendighet Økt antall boliger i Kulås terrasse ble vurdert til å generere både flere biler og myke trafikanter. I planarbeidet ble forventet ÅDT satt til 428. (ÅDT = årsdøgntrafikk: gjennomsnittstall for gjennomsnittlig døgntrafikk). Flere biler på veien vil øke faren for trafikkulykker. Det kommer også fram i risiko- og sårbarhetsanalysen som ble utarbeidet av Rambøll under planarbeidet (vedlegg 6). Det ble pekt på risiko for ulykke med gående/syklende. Fortau anses som et avbøtende tiltak i denne sammenheng, i tillegg til frisiktlinjer, som er sikret i planen. Veien brukes også av skolebarn. Under reguleringsprosessen stilte kommunen derfor krav til bredere veiareal i Kulås terrasse fra de nye boligene i Kulås terrasse og fram til Sandesundsveien. Ved å oppfylle kommunens veinorm bedres trafikksikkerheten. Da kommunal veigrunn ikke er bred nok til å romme både vei og fortau i henhold til veinormen, var det nødvendig å innregulere fortau og tilhørende grøntareal på Günthers grunn. For å sikre at veien bygges ut i henhold til planen, er det stilt et rekkefølgekrav om at hele veisystemet skal være ferdigstilt før brukstillatelse for boligene kan gis. Dette inkluderer områdene o_svg1 (grøntareal inntil fortau) og o_sf3 (fortau) som ligger på Günthers eiendom (se vedlegg 2). Kommunen var i reguleringsplanarbeidet ikke villige til å gå på akkord med trafikksikkerheten og den økte risikoen som følge av utbyggingen og økt trafikk, særlig for myke trafikanter. Kommunen mente at utvidelse av veiarealet var klart nødvendig for gjennomføring av planen, og rådmannen mener nødvendigheten ikke har endret seg etter vedtakstidspunktet. Fordeler og ulemper Ulempene ved å ekspropriere er først og fremst at Günther får redusert sin eiendom med ca. 67 kvm. Günther har ved flere anledninger anført at grunnen til at hun ikke vil inngå en frivillig avtale om salg er at hun vil beholde hagen og beplantningen slik den er i dag. Ved ekspropriasjon vil hagen hennes bli mindre, og den vil følgelig heller ikke kunne opparbeides eksakt som den er i dag. Ekspropriasjon er videre en stor inngripen i innbyggerens rettssfære, og i større sammenheng kan det trolig også skape en bekymring blant kommunens innbyggere om hvorvidt deres grunn er trygg. Fordelene ved å ekspropriere er økt trafikksikkerhet, som beskrevet ovenfor. Dette gjelder særlig for beboerne i Kulås terrasse, men også for andre som benytter veien til Kulåsparken. Blant dem er det i stor grad barn og unge som skal til og fra skolen og Kulåsparken. Selv om rådmannen har forståelse for at denne inngripen i Günthers eiendom vil oppleves belastende, mener rådmannen at den økte trafikksikkerheten planen legger opp til veier opp for ulempene ved å ekspropriere ca. 67 kvm. av ca. 667 kvm. av Günthers eiendom. Eiendommen er forøvrig ubebygd, og det vil trolig ikke gis byggetillatelse til en ny enebolig på eiendommen. Naboeiendom 1/762, der Günther har sin bolig, er på ca. 1221 kvm. Foruten å anføre at vilkårene for å ekspropriere ikke er til stede, anfører Günther videre: 1. Fortauet er ikke tenkt brukt kun av beboerne i Vestlias eiendom, men også av andre beboere i Kulås terrasse. Sarpsborg kommune kan derfor ikke samtykke til ekspropriasjon, jf. pbl. 16-5. Kommunen må gjøre det selv. 4

Vestlia mener det ikke er rettslig grunnlag for å hevde at det faktum at andre vil bruke veiarealet er til hinder for at kommunen kan samtykke til at Vestlia som grunneier kan ekspropriere i hht. 16-5. Rådmannens vurdering: Rådmannen er av den oppfatning at kommunen kan samtykke til ekspropriasjon etter 16-5 selv om andre enn beboere på Vestlias eiendom skal benytte fortauet. 2. Forslag til ny sentrumsplan og dens vernehensyn må legges til grunn i vurderingen av om planen for Kulås terrasse skal gjennomføres. Rådmannens vurdering: I forslag til ny sentrumsplan fremgår det eksplisitt at blant annet detaljreguleringsplanen for Kulås terrasse skal gå foran ny sentrumsplan. 3. Vestlia har startet utbygging og salg før de har kontaktet Günther. Det skaper en tvangssituasjon, som et ekspropriasjonsspørsmål ikke kan behandles under. Dette kan ikke ha vært lovgivers intensjon, og et ekspropriasjonsvedtak vil derfor være i strid med lovens forutsetninger. Vestlia har lent seg til uttrykket om at det er lettere å få tilgivelse enn tillatelse. Rådmanns vurdering: Rådmannen finner ikke rettslige holdepunkter for å konkludere med at det ikke er anledning til å behandle ekspropriasjonsspørsmålet og fatte et vedtak om samtykke til ekspropriasjon, etter at utbyggingen har startet. Vilkårene for å starte utbygging er vurdert å være oppfylt. Vestlia løper imidlertid en økonomisk risiko ved å starte utbyggingen før de har ervervet nødvendig grunn for å gjennomføre planen. Samtidig er rådmannen av den oppfatning at det er uheldig at den eiendomsrettslige konflikten ikke er løst på et tidligere tidspunkt. Selv om det er Vestlia som utbygger som bærer risikoen ved å bygge før boligene kan tas i bruk, er det forståelig at flere parter i saken føler at de er i en presset situasjon. Utbygging av dette området er imidlertid i tråd med nasjonale mål (statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging) om blant annet at utbyggingsmønster bør fremme utvikling av kompakte byer og tettsteder. Gjennomføring av planen bidrar til å skape et framtidsrettet Sarpsborg. Rådmannens innstilling til ekspropriasjonsspørsmålet ville følgelig vært den samme dersom søknaden ble sendt før utbyggingen var igangsatt. 4. Nåværende midlertidig vei over Sandesundsveien 28 (1/642) bør gjøres til permanent vei. Rådmannens vurdering følger nedenfor, under alternative løsninger. 5. Günther har tidligere, i forbindelse med fremføring av veien Kulås terrasse, avgitt grunn til denne veien. Dokumenter knyttet til dette kan være interessant også for denne saken. Rådmannens vurdering: Rådmannen har ikke gjenfunnet dokumentasjon på tidligere grunnavståelse til fremførelse av veien Kulås terrasse. Günther har heller ikke dokumentert dette selv. Det fremgår for øvrig i dokumenter fra reguleringsplanen Nedre Kulås terrasse, vedtatt i 1977, at planen er endret i etterkant for å unngå grunnavståelse fra Günthers eiendom 1/1577. 5

Rådmannens innstilling til nåværende ekspropriasjonsspørsmål gjelder uavhengig av om Günther tidligere har avstått grunn til Kulås terrasse. Rådmannen anbefaler at kommunen samtykker til at grunneier Vestlia Properties AS kan ekspropriere de ca. 67 kvm. av Günthers eiendom gnr. 1 bnr. 1577 som omfattes av detaljreguleringsplanen for Kulås terrasse. Alternative løsninger Rådmannen er av den oppfatning at reguleringsplanen er god slik den er i dag, og at beste løsning for utvikling av dette området vil være å gjennomføre vedtatt plan og med ekspropriasjon som virkemiddel, all den tid minnelig løsning ikke synes å oppnås. Rådmannen vil likevel belyse alternative måter å få brukstillatelse på uten bruk av ekspropriasjon. Planen kan endres ved å fjerne rekkefølgekravet om at veianlegget må være ferdigstilt før det gis brukstillatelse. Da blir det altså ikke krav til når veien må utvides. Konsekvensen blir at det kan gis brukstillatelse uten bredere veiareal. En slik løsning vil trolig medføre at vei og fortau ikke bygges ut i henhold til planen. Området vil dermed ikke oppnå økt trafikksikkerhet. Snarere tvert i mot vil utbyggingen og den tilhørende mertrafikken forverre trafikksituasjonen. Kommunen var ikke villig til å gå for en slik løsning under planprosessen, og rådmannen ønsker heller ikke en slik løsning nå. For rådmannen er det ikke tvil om at det er en klar fordel å gjennomføre planen slik den er vedtatt, sett opp mot med ulempene ved å endre planen. For det andre er det teknisk mulig å lage en ny vei til Kulås terrasse gjennom gnr. 1 bnr. 642, Sandesundsveien 28. Tidligere enebolig er nedbrent, og i dag er det en midlertidig anleggsvei over denne eiendommen fram til Kulås terrasse. Ved en slik varig løsning kan kommunen vurdere nærmere å ha nåværende vei kun som gang- og sykkelvei, mens midlertidig vei altså blir permanent bilvei. Dette er ikke en ønskelig løsning fra rådmannens side. Ved å anlegge ny vei gjennom nr. 28 forsvinner en stor eneboligtomt i sentrum av Sarpsborg. På denne eiendommen er det ønskelig å reetablere en enebolig som opprettholder Sandesundsveiens karakter, i samsvar med forslag til ny sentrumsplan. Eiendommen er avsatt til boligformål og den er omfattet av hensynssone H570_3 Sandesundveien og Kulåsparken, med egne føringer som skal sikre at gata bevarer den historiske og estetiske karakteren den har i dag. Det må også understrekes at ved en slik løsning, er også denne eiendommen avhengig av å erverves. Dersom grunneier ikke ønsker å selge frivillig, må eiendommen eksproprieres. Rådmannen er ikke i tvil om at det er et bedre alternativ å utvide dagens vei ved å ekspropriere ca. 67 kvm. av Günthers eiendom, enn å endre planen og veisystemet. Konsekvenser økonomi, miljø og folkehelse: Økonomi: Ingen direkte konsekvenser for Sarpsborg kommune Miljø: Ingen bemerkning Folkehelse: Økt trafikksikkerhet for beboere og andre som benytter området 6