Offentlige anskaffelser

Offentlige anskaffelser - Skien kommune - Forvaltningsrevisjonsrapport nr: 706027 2010

Innholdsfortegnelse Sammendrag...iii 1 Innledning...1 1.1 Bakgrunn...1 1.2 Problemstillinger...1 1.3 Avgrensing...2 2 Metode og kvalitetssikring...2 2.1 Metodevalg...2 2.2 Den praktiske gjennomføringen...2 2.3 Pålitelighet og gyldighet...3 2.4 Høring...3 3 Har kommunen en hensiktsmessig anskaffelsesstrategi?...3 3.1 Revisjonskriterier...3 3.2 Fakta og funn...4 3.3 Revisors vurderinger...8 4 Blir varer og tjenester anskaffet i samsvar med gjeldende krav?...9 4.1 Revisjonskriterier...9 4.2 Fakta og funn...9 4.2.1 Kjøp over kr 500 000 9 4.2.2 Kjøp mellom kr 100 000 og 500 000 10 4.2.3 Kjøp under kr 100 000 10 4.2.4 Generelle funn 11 4.3 Revisors vurderinger...11 5 Bruker kommunen rammeavtalene?...12 5.1 Revisjonskriterier...12 5.2 Fakta og funn...12 5.3 Revisors vurderinger...15 6 Revisors konklusjoner og anbefalinger...15 Litteratur og kildereferanser...17 Vedlegg 1: E-post fra høringsdialogen...18 Vedlegg 2: Oversikt over undersøkte rammeavtaler...19 Vedlegg 3: Eksempel på e-post angående dokumentasjon på innkjøp...20 Vedlegg 4: Standard protokollskjemaer...21 Telemark kommunerevisjon IKS ii

Sammendrag Skien kommune forvalter betydelige midler til kjøp av varer og tjenester. I 2009 brukte kommunen over 627 millioner kroner til kjøp av varer og tjenester til drift av kommunen. Forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollutvalget i Skien kommune, jf. plan for forvaltningsrevisjon vedtatt av kommunestyret i sak 5/09. Planen for prosjektet er vedtatt av kontrollutvalget i sak 49/09. På grunnlag av bestillingen har vi utformet følgende problemstillinger: 1. Har kommunen en hensiktsmessig anskaffelsesstrategi og rutiner som sikrer betryggende kontroll? 2. Blir varer og tjenester anskaffet i samsvar med gjeldende krav? 3. Bruker kommunen rammeavtalene? Rådmannen og leder for GKI har fått rapporten på høring før den ble oversendt til kontrollutvalget for behandling Om anskaffelsesstrategi og betryggende kontroll Kommunen har målsetninger og strategier på anskaffelsesområdet. I deler av kommunen har anskaffelsesområdet en svak forankring og et svakt fokus hos ledelsen. Kommunen prioriterer at innkjøpere med ansvar for store anskaffelser har tilfredsstillende kompetanse. Kommunen sørger i liten grad for å sikre at andre ansatte har god nok kompetanse på innkjøp. Med unntak av bydrift, finnes ingen plan for å benytte kompetanse på tvers av kommunalområder eller enheter. Kommunen gjennomfører ikke interne kontrolltiltak for å sikre god etterlevelse av rammeavtaler, innkjøpsreglement og anskaffelsesreglene. Blir varer og tjenester anskaffet i samsvar med gjeldende krav? Innkjøp over 500 000 kroner skjer i hovedsak i samsvar med de grunnleggende kravene i anskaffelsesreglene. Protokollføring av innkjøp over 100 000 kroner er mangelfull. Rutinene for å ta vare på dokumentasjonen er ikke tilfredsstillende. Kommunen har enkelte løpende kontrakter som er svært gamle, og en bruker ofte snevre unntaksregler, uten at det er sikret god dokumentasjon for at retten til unntak er til stede. På enkelte områder gjøres det store samlede innkjøp uten rammeavtale. Anskaffelser over 100 000 kroner blir ikke lyst ut på kommunens internettsider. Bruker kommunen rammeavtalene? Kommunen har høy lojalitet mot de rammeavtalene vi har undersøkt, med noe svakere etterlevelse av rammeavtalen for kontorrekvisita. Det tar noe tid å etablere ny lojalitet ved bytte av leverandør. Telemark kommunerevisjon IKS iii

Anbefalinger Lederfokus på innkjøp bør styrkes. Kommunen bør vurdere å stille obligatoriske opplæringskrav til ledernivå og innkjøpere. Det bør vurderes å gjennomføre enkle, regelmessige stikkprøvekontroller av kommunens innkjøp, både når det gjelder lojalitet mot rammeavtaler og at enkeltanskaffelser skjer i samsvar med regelverket. Det bør treffes tiltak for å sikre økt protokollføring og bedre dokumentasjon av at anskaffelser skjer i samsvar med regelverket. Kommunen bør fortsette arbeidet med å etablere rammeavtaler, og kravet om å lyse ut innkjøp over 100 000 kroner på kommunens hjemmesider bør revurderes. Telemark kommunerevisjon IKS iv

1 Innledning Prosjektet er gjennomført som forvaltningsrevisjon. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel 3. Ifølge forskrift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon 1. 1.1 Bakgrunn Skien kommune forvalter betydelige midler til kjøp av varer og tjenester, og gjorde innkjøp av varer og tjenester til drift for 627 millioner kroner i 2009. Innkjøpssamarbeidet GKI Grenlandskommunenes innkjøpsenhet (GKI) 2 er et samarbeid mellom de seks grenlandskommunene Skien, Porsgrunn, Siljan, Bamble, Kragerø og Drangedal. Også andre offentlige etater/organ deltar i enkelte av rammeavtalene som GKI anskaffer, både kommunale foretak, kommunale aksjeselskaper, interkommunale selskaper og statlige organ. Innkjøpssamarbeidet er organisert som et samarbeid etter kommuneloven 27, og Skien kommune er kontorkommune for samarbeidet. Samarbeidet har et styre der rådmennene deltar, og et samarbeidsråd der det oppnevnes en kontaktperson fra hver kommune. For Skien er det kommuneadvokaten som er kontaktperson og deltaker i samarbeidsrådet 3. GKI har på vegne av deltakerne inngått rammeavtaler på en rekke områder. Utvelgelsen av områder for rammeavtale og utformingen av avtalene gjøres i samråd med kommunene. Når kommunen skal gjennomføre egne anbudskonkurranser kan de få bistand fra GKI. Kontrollutvalgets bestilling Prosjektet framgår av plan for forvaltningsrevisjon, vedtatt av bystyret i sak 5/09. Planen for prosjektet er vedtatt av kontrollutvalget i sak 49/09. Det er ønskelig å undersøke hvordan Skien kommune arbeider med anskaffelser, i hvilken grad kommunen bruker etablerte rammeavtaler ved innkjøp og om innkjøpsreglene blir fulgt i enkelttilfeller utenom rammeavtalene. 1.2 Problemstillinger På grunnlag av bestillingen har vi utformet følgende problemstillinger for prosjektet: 4. Har kommunen en hensiktsmessig anskaffelsesstrategi som sikrer betryggende kontroll? 5. Blir varer og tjenester anskaffet i samsvar med gjeldende krav? 6. Bruker kommunen rammeavtalene? 1 RSK 001 er fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre 23. mai 2005 og gjort gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). 2 Grenlandskommunenes innkjøpsenhet (www.gki.no) 3 Samarbeidsavtale del 2 Grenlandskommunenes innkjøpsenhet Telemark kommunerevisjon IKS 1

1.3 Avgrensing Vi har ikke sett på anskaffelser gjort av GKI, det vil si at vi ikke har undersøkt prosedyrene ved anskaffelsen av rammeavtalene deres. Vi har undersøkt om Skien kommune er lojale mot rammeavtalene og bruker dem ved de anskaffelsene som dekkes av avtalene. Vi har ikke undersøkt om priser og avtalevilkår er overholdt. Prosjektet dekker innkjøp som er regnskapsført 2009, og vi har fokusert på innkjøp som er ført i driftsregnskapet. I saker hvor det har vært interessant å følge utviklingen, har vi hentet data fra regnskapet for 2010. Vi har ikke undersøkt anskaffelser knyttet til større investeringer og til bygge- og anleggsprosjekt. Vi har tatt utgangspunkt i anskaffelser som er ført i regnskapet for Skien kommune. Undersøkelsen dekker dermed ikke de kommunale foretakene. 2 Metode og kvalitetssikring 2.1 Metodevalg Metodebruken har bestått av regnskapsanalyse, dokumentanalyse, møter og intervju med administrasjonen i Skien kommune. 2.2 Den praktiske gjennomføringen Vi har tatt for oss kommunens etiske retningslinjer 4 og anskaffelsesreglement 5. I tillegg har vi brukt samarbeidsavtalen for GKI og GKI s virksomhetsplan 2010. For å finne ut hvilke anskaffelser kommunen har foretatt, har vi gjennomgått relevante konti i driftsregnskapet og analysert anskaffelser fra kontiene 100-399 (kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal tjenesteproduksjon). Vi har valgt ut enkelte av rammeavtalene 6 og gjort søk i regnskapet for å se om kommunen har brukt leverandører med rammeavtale når de har anskaffet de aktuelle varene og tjenestene. Dette har vi gjort ved å undersøke hvem som har vært leverandør av relevante poster som er ført i kontiene 100-399 (kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal tjenesteproduksjon). Vi har tatt stikkprøver av et utvalg anskaffelser. Vi spurte opprinnelig om dokumentasjon på 44 innkjøp av ulik størrelse fra hele kommunen. Noen av disse er så spesielle at de enten er tatt ut av undersøkelsen eller omtales særskilt. De innkjøpene som var relativt vanlige innkjøp for kommunen ble gruppert og er omtalt i kapitel 3. Her har vi undersøkt dokumentasjonen for at anskaffelsen er gjennomført i samsvar med kravene i regelverk og reglement. Vi har hatt samtaler med rådmann, daglig leder for GKI, kommunalsjefene og enkelte virksomhetsledere/enhetsledere og andre med spesielt ansvar for innkjøp. Vi har sendt skriftlige spørsmål til et utvalg enhetsledere og virksomhetsledere pr e-post. 4 Fra Skien kommunes personalhåndbok, oppdatert 11.6.09 5 Felles for alle seks kommunene i Grenlandssamarbeidet 6 Oversikt over rammeavtaler vi har undersøkt i vedlegg 2. Fullstendig oversikt over rammeavtaler: www.gki.no Telemark kommunerevisjon IKS 2

2.3 Pålitelighet og gyldighet Våre undersøkelser er dels systematiske og mengdebaserte, og dels stikkprøvebaserte. Utplukket av anskaffelser bygger på regnskapsførte utgifter og er derfor pålitelig. Utvelgelsen av hvilke rammeavtaler vi undersøker er basert på en samlet vurdering av risiko og vesentlighet; kjøpsvolum, bredde og antall innkjøpere, men er avgrenset av muligheten til å identifisere innkjøpene i regnskapet. Enkelte rammeavtaler er ikke med i vår undersøkelse fordi det ikke er mulig å undersøke bruken ved å analysere regnskapstall alene. 2.4 Høring Rådmannen og leder for GKI har fått rapporten på høring før den ble oversendt til kontrollutvalget for behandling. En e-post som oppsummerer høringsdialogen med GKI ligger som vedlegg 1. Rådmannen har i en e-post gitt utrykk for at han ikke har flere kommentarer. Tilbakemeldingene i høringsprosessen har ført til mindre endringer i rapporten. De har ikke ført til endringer i våre konklusjoner og anbefalinger. 3 Har kommunen en hensiktsmessig anskaffelsesstrategi? 3.1 Revisjonskriterier I følge kommuneloven 23 nr. 2 skal administrasjonssjefen se til at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Det framgår av forarbeidene til kommuneloven at ansvaret for slik kontroll må regnes som en nødvendig del av administrasjonssjefens ledelsesansvar, og at det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som blant annet skal bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt. 7 St.meld. nr. 36 (2008-2009) Det gode innkjøp handler om tiltak for å forbedre offentlig innkjøpsvirksomhet. Ledelsens ansvar for offentlige innkjøp er omhandlet i kap. 5 i stortingsmeldingen. Det framgår av meldingen at lederfokus og god forankring av innkjøpsaktiviteten i kommunen er sentrale forutsetninger for profesjonelle og korrekte innkjøp. Det framgår videre at innkjøpsarbeidet bør settes inn i en strategisk sammenheng, og det må utarbeides mål og strategier. Anskaffelsesstrategien bør sikre at publikum har tillit til kommunen, ved at fellesmidlene utnyttes best mulig, at etiske og moralske verdier styrkes og at kommunen fremstår som en seriøs og redelig forretningspartner/avtalepart. Strategien for innkjøp må settes i sammenheng med kommunens ressurser, både personellmessige, faglige og økonomiske. Ifølge St.meld. nr. 36 må ledelsen sørge for effektive rutiner, og sørge for at de følges. Det må avklares konkret hvem som skal ha ansvar innkjøp, og det må gis tydelige mandat om hvem som har ansvar for de ulike fasene i en innkjøpsprosess. Det er en ledelsesoppgave å sørge for at kommunen har tilgang til den nødvendige merkantile, tekniske og juridiske kompetansen til å gjøre gode innkjøp. Ledelsen har videre et ansvar for å 7 Ot.prp. nr. 70 (2003-2004) s. 105. Telemark kommunerevisjon IKS 3

skape et miljø der det er høy bevissthet og fokus på risiko og risikohåndtering på innkjøpsområdet. Det må være etablert rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge avvik. På grunnlag av kommuneloven og stortingsmeldingen har vi utledet følgende revisjonskriterier knyttet til det å ha en hensiktsmessig anskaffelsesstrategi: Kommunen bør ha en anskaffelsesstrategi. Anskaffelsesstrategien bør omhandle ledelsens ansvar, mål og strategier for innkjøp ansvar, oppgaver og kompetansebehov hos medarbeidere strategier for å forebygge, avdekke og rette opp avvik 3.2 Fakta og funn Anskaffelsesstrategi Skien kommune har et anskaffelsesreglement fra 2007, som omfatter kjøp av varer og tjenester og bygg og anlegg. Reglementet er felles for de seks kommunene som samarbeider om GKI. Anskaffelsesreglementet inneholder kapitler om grunnleggende krav til anskaffelser kommunenes innkjøpspolitikk rutiner ansvar og beslutningsmyndighet informasjon kontroll og oppfølging Anskaffelsesreglementet er for tiden under revisjon. Det finnes en samarbeidsavtale for GKI. Avtalen har to deler, og del 2 beskriver ansvarsdelingen mellom kommunen og GKI. Dokumentene dekker de fleste av de anbefalingene som gjelder for en anskaffelsesstrategi. Dette blir beskrevet i punktene under. Ledelsens ansvar, mål og strategier Anskaffelsesreglementet beskriver at kommunens innkjøpsvirksomhet skal koordineres av GKI 8. Ansvaret for anskaffelser er plassert hos den i kommunen som er budsjettansvarlig. Det framgår av samarbeidsavtalen at hver av kommunene skal stille med en kontaktperson til samarbeidet. Kontaktpersonene har blant annet sektorovergripende saker av innkjøpsrelatert art som en av sine oppgaver. Rådmannen i Skien sitter i styret for GKI. Kommuneadvokaten er kommunes kontaktperson mot GKI. Hun deltar i samarbeidsrådet på vegne av Skien kommune. Kommuneadvokaten peker ut deltakere fra Skien kommune til kompetansegrupper når nye rammeavtaler skal 8 Anskaffelsesreglementet pkt. 4.1. Telemark kommunerevisjon IKS 4

inngås, men oppgir å ellers ikke ha noen annen funksjon enn kommuneadvokatrollen når det gjelder innkjøp. Anskaffelsesreglementet definerer enkelte målsetninger, blant annet i kapitlet om innkjøpspolitikk, hvor det gis generelle føringer knyttet til miljø, universell utforming og etisk handel. Det angis også målsetninger om effektiv utnyttelse av kommunens ressurser, klar ansvarsplassering og forebygging av misligheter og feil. Samarbeidsavtalen beskriver målsettinger for innkjøpssamarbeidet. Godt omdømme, effektivisering av innkjøpsarbeidet og stordriftsfordeler, samt høyere kvalitet i innkjøp gjennom kompetansebygging i innkjøpsenheten er de overordnede målene. Dokumentet beskriver også enkelte strategier for å nå noen av målene, blant annet satsing på rammeavtaler og e-handel 9. Skien kommune har intensjonsavtale om e-handel, og er i prosess med å vurdere det. Innkjøpsreglementet er tilgjengelig på GKI s hjemmesider. Det er link fra kommunens intranett til GKI. I tillegg til det felles innkjøpsreglementet har Skien kommune etiske retningslinjer som omhandler temaer som etiske holdninger, gaver, habilitet, anskaffelser og eksterne forhold (oppdrag utenfor kommunen og karantenebestemmelser ved overgang til privat konsulentvirkesomhet). Ansvar, oppgaver og kompetansebehov Anskaffelsesreglementet slår fast at innkjøp til kommunene er et administrativt ansvar. Den enkelte budsjettansvarlige er ansvarlig for alt innkjøp innenfor eget budsjettområde i henhold til delegasjonsreglementet. 10 Reglementet stiller ikke krav om kompetanse eller beskriver ønsket kompetansenivå for kommunens innkjøpere. Alle vi har intervjuet er klare på at innkjøp er et lederansvar. Kommunalsjefene har det overordnede ansvaret for innkjøp på sine kommunalområder. Alle med budsjettansvar, det vil si virksomhetsledere og enhetsledere, har ansvar for at innkjøp innenfor eget budsjettområde gjøres i samsvar med regelverket. På bydrift har også oppsynsmenn ansvar for innkjøp. Det er ofte andre ansatte i organisasjonen som kjøper inn i praksis. Skien kommune har bestillernummer som skal gjøre det enklere å finne fram til hvem som skal attestere fakturaene. Alle som har attestasjons- eller anvisningsansvar har et bestillernummer. Bykassa tildeler bestillernummer i samarbeid med enhetslederne. Den som bestiller skal oppgi bestillernummer til leverandøren, og kommunen ønsker at leverandørene etter hvert skal trykke bestillernummer på fakturaen. Nå er det vanlig at enheten eller bykassa fører på bestillernummeret. Bestillernummeret bygger på ansvarsnummeret til enheten. Siden bestillernummer ble innført i 2004, har det blitt gjennomført mange omorganiseringer uten at bestillernummeret alltid har blitt oppdatert. Derfor er det ikke alltid at de første numrene på bestillernummeret er overens med ansvarsnummeret. Enhetslederne bestemmer selv hvor mange på enheten som skal ha anledning til å gjøre innkjøp, og de som faktisk gjør innkjøp har ikke nødvendigvis et bestillernummer selv, men oppgir bestillernummeret til den personen 9 Se www.ehandel.no. Det er et offentlig nettsted som skal bidra til å fremme bruk av elektronisk handel i offentlig sektor. 10 Anskaffelsesreglementet pkt 4.1 Telemark kommunerevisjon IKS 5

som skal attestere på fakturaen. Det finnes ingen sentral oversikt over hvor mange som kan foreta bestillinger i Skien kommune, men bykassa har oversikt over attestanter og anvisere. Hvert kommunalområde vurderer hvilket behov de har for kompetanse på innkjøp og hvordan dette best kan organiseres. Hos bydrift har virksomhetsområdene for renovasjon og maskin og for eiendom hver sin spesielle kompetanse innenfor innkjøp. Virksomhetsleder for renovasjon og maskin har kompetanse på å hente inn tilbud og gjennomføre anbudsrunder hvis det skal kjøpes inn varer og tjenester. Eiendomssjefen og enhetsleder for bygg og bolig har kompetanse på anskaffelse av kontrakter og entrepriser som angår eiendomsutvikling. Bydrift har bevisst valgt at ikke alle skal behøve å ha spisskompetanse, men heller samarbeide med de som har kompetansen når det er behov for det. Hele bydrift bruker ressurspersonene på eiendom og renovasjon og maskin når de skal gjøre innkjøp der de trenger den typen kompetanse. I tillegg har virksomhetsområdet for vannforsyning og avløp egen kompetanse på offentlige anskaffelser. På helse og velferd har kommunalsjefen foreløpig ikke prioritert organisering av innkjøp. Det forklares med at det er en relativt ung organisasjon. De største innkjøperne i helse og velferd er institusjonene (sykehjemmene) og Scheen matservice. Sykehjemmene har en felles husøkonom, som har ansvar for å kjøpe inn medisinsk forbruksmateriell, papir/plast/renhold og inkontinensprodukter. Husøkonomen har organisert alle lagrene på alle sykehjemmene på samme måte, og har et lagerstyringssystem slik at hun kan følge opp sykehjemmene og sikre at personalet har det utstyret de trenger. Sykehjemmene kontakter husøkonomen når de trenger spesielle ting som vanligvis ikke er på lager. Det meste av husøkonomens innkjøp er innenfor rammeavtale. Resten er spesielle ting som kjøpes så sjelden at husøkonomen har vurdert det til ikke å være aktuelt å ha rammeavtale. Hvis de leverandørene kommunen har rammeavtaler med leverer disse spesielle produktene, pleier husøkonomen å bestille dem hos disse faste leverandørene. Disse varene koster gjerne ikke så mye at det er aktuelt å sjekke priser hos andre leverandører. Det er sjelden husøkonomen kjøper varer eller tjenester av en slik størrelse at lov og forskrift om offentlige anskaffelser gjelder. Hvis hun skal gjøre så store innkjøp kontakter hun GKI. Husøkonomen kjenner de delene av innkjøpsreglementet som er aktuelt for henne og slår opp ved behov. Husøkonomen har kurs i logistikk og lagerføring. Hun har ikke vært på kurs med anskaffelser som tema internt i kommunen eller hos GKI. Scheen matservice er kjøkkentjenesten i Skien kommune, og leverer mat til institusjoner, velferdskaféer og til hjemmeboende som ønsker ferdig middag og kolonialvarer. Scheen matservice har en catering-avdeling. I tillegg leverer de mat til hjemmeboende i Porsgrunn og Siljan etter deltakelse i anbudskonkurranser. Scheen matservice er inndelt i to enheter og begge enhetslederne har god kompetanse på innkjøp i forhold til den type innkjøp de gjør. Ved hvert kjøkken er det en person som bestiller varer og gjør de vanlige innkjøpene. Disse har lang er faring og kjenner regelverket godt. Det meste Scheen matservice kjøper er innenfor rammeavtaler. De fleste enhetene innenfor helse og velferd forholder seg i stor grad til rammeavtaler og gjør ellers små og sjeldne innkjøp. De har dermed kompetanse som står i forhold til deres behov. Fokuset deres er å holde budsjettet. Ingen av de fem enhetslederne som har svart på vår henvendelse har vært på kurs om innkjøp. Hvis de lurer på noe, tar de kontakt med GKI. På oppvekst er enhetslederne ansvarlige for egne innkjøp. Virksomhetsleder for skole eller kommunalsjefen har ansvaret for innkjøp over 500 000 kroner. Ved utbygging er det virksomhetsleder for skole som i samarbeid med eiendom er ansvarlig for anskaffelsene. Av Telemark kommunerevisjon IKS 6

de seks enhetslederne som har svart på vår henvendelse, har en vært på kurs hos GKI. Når enhetslederne lurer på noe rundt reglene om innkjøp spør de ofte egen virksomhetsleder, stab og støtte eller GKI. På utvikling og kultur er enhetslederne ansvarlige for egne kjøp. Vi har fått opplyst i intervju at hos kultur blir det sjelden gjort større innkjøp, mest kontorrekvisita som kjøpes inn i samsvar med rammeavtale. Andre innkjøp er av kunstnerisk art. Enhetslederne kjenner ikke innkjøpsreglene godt, siden de sjelden brukes. På virksomhetsområdet for plan og forvaltning har enhetslederne god kompetanse på innkjøp opp til kr 500 000. De har ikke fått noen spesiell opplæring om innkjøp. Saksbehandlerne gjennomfører mange innkjøp, og er selv ansvarlig for at de handler i tråd med regelverket. Det er enhetslederne som har anledning til å undertegne kontrakter på inntil kr 500 000. Anskaffelser over kr 500 000 må undertegnes av kommunalsjefen, og da er eiendomsenheten eller GKI med på å gjennomføre anskaffelsesprosessen. Strategier for å forebygge, avdekke og rette opp avvik Det går fram av anskaffelsesreglementet at GKI har kontrolloppgaver rettet mot enhetene i kommunen og leverandørene. Mot enhetene i kommunen dreier det seg om å få kommunen til å følge de rammeavtalene som er inngått, samt å følge regler og retningslinjer om anskaffelser. Lederforankring og fokus Innkjøp er ikke fast tema i ledermøter eller andre relevante fellesfora for ledere. Det er heller ikke tema i den obligatoriske lederopplæringen for kommunens nye ledere, men det vurderes om innkjøp skal legges inn som en modul i denne opplæringen. Opplæring og rådgivning GKI utøver dette ansvaret ved å gjennomføre intern opplæring om innkjøpsordningen og om lover og regler på anskaffelsesområdet, samt å tilby opplæring med eksterne krefter overfor brukerne i kommunene. I tillegg gis det råd og veiledning overfor brukerne. Tilbudet om råd og veiledning brukes av alle enhetene vi har snakket med, og det er gjennomgående god tilfredshet med den hjelp og service de får fra GKI. GKI har tilbudt spesialkurs med god deltakelse. Det ble tilbudt ett grunnkurs med kursleder fra KS-advokatene høsten 2009. Det var 12 deltakere fra alle kommunene på grunnkurset. Anvisning og attestasjon Det framgår av Anskaffelsesreglementet at: Den budsjettansvarlige er ansvarlig for å følge opp at innkjøpene i enheten følger forskrifter og retningslinjer for innkjøp. I tillegg skal den budsjettansvarlige kontrollere at gjeldende fullmakter, attestasjons- og anvisningsreglement blir fulgt, samt at det er budsjettmessig dekning for innkjøpet. Kommunens reglement for attestasjon og anvisning beskriver ansvar for attestant og anviser. Den som attesterer må påse at varene/tjenesten er mottatt og har riktig kvalitet, kvantum, pris/rabatt og betingelser for øvrig i h.h.t. avtale og bestilling. Gjeldende regelverk for innkjøp angir betingelser i forhold til rammeavtaler. 11 11 Reglement for attestasjon og anvisning i Skien kommune pkt 1.10 Telemark kommunerevisjon IKS 7

Ved anvisning påtar den anvisningsberettigede seg ansvaret for at disposisjonen er i orden, lovlig, og økonomisk forsvarlig og at posteringsordren er riktig. 12 Anviseren er hierarkisk over attestanten og har fått anvisningsansvar rett fra rådmannen. Enhetsledere og virksomhetsledere gir varierende tilbakemeldinger på hva de i praksis undersøker når de attesterer og anviser, noen undersøker bare at fakturaen har kommet til riktig enhet, at fakturaen stemmer med bestilling eller er ført på riktig konto. Noen få kontrollerer alt som står i reglementet. Av de vi har spurt svarer tre virksomhets- eller enhetsledere at de etterspør dokumentasjon på hvordan et innkjøp er gjennomført, og opplever at de må rapportere på innkjøp. Systematisk kontroll Skien kommune har ikke gjennomført noen systematiske kontrollaktiviteter for å forebygge, avdekke eller rette opp avvik i 2009. Det foreligger ingen rutiner for å kontrollere lojalitet mot rammeavtaler, og det er ikke gjort slike undersøkelser i kommunen i 2009. I enheter som kjøper inn mye, vet de som anviser hvilke rammeavtaler enheten eller virksomheten pleier å avrope på, og flere sier i intervju at de undersøker nærmere hvis de ser fakturaer fra uvanlige leverandører. 3.3 Revisors vurderinger De fellesdokumentene som gjelder GKI-samarbeidet (anskaffelsesreglementet og samarbeidsavtalen) inneholder målsetninger og strategier på anskaffelsesområdet. Vi har imidlertid inntrykk av at kommunens målsetninger og oversikt over måloppnåelse når det gjelder innkjøp er lite konkretisert og operasjonalisert for de ulike delene av kommunen. Temaet anskaffelser har en svak forankring og et svakt fokus hos ledelsen i deler av kommunen. Administrasjonen bør vurdere å treffe tiltak for å styrke dette. Kommunen sørger i liten grad for å sikre god kompetanse på innkjøp. En lener seg på den kompetansen som er samlet hos GKI, og overlater ellers til det enkelte kommunalområde å vurdere behovet for kompetanse på anskaffelser. I en travel hverdag vil det ofte føre til at kompetanseutvikling på anskaffelser må vike for kompetanseutvikling og gjøremål innenfor den enkeltes kjerneoppgaver. Det bør vurderes å stille relevante obligatoriske opplæringskrav til ledernivå og innkjøpere. Vårt inntrykk er at bydrift har en bevisst strategi i forhold til hvordan de skal organisere og utvikle sin kompetanse. Helse og velferd er organisert slik at de har samlet kompetanse to steder i organisasjonen. Kommunen bør vurdere hvordan kompetansen de sitter med kan bli enda bedre utnyttet i de enhetene som ikke har så mange innkjøp. Det er også viktig å følge opp de som sitter med ansvar og kompetanse på ett område, og å videreutvikle deres kompetanse. En viss arbeidsdeling bør vurderes, en organisasjon blir sårbar hvis bare en person sitter med en kompetansen. Kommunalområdene oppvekst og utvikling og kultur bør vurdere hvordan de organiserer og utvikler sin kompetanse. Administrasjonen bør vurdere om kontaktpersonen til samarbeidsrådet i GKI bør ha en noe mer aktiv pådriverrolle innad i kommunen. 12 Reglement for attestasjon og anvisning i Skien kommune pkt 1.18 Telemark kommunerevisjon IKS 8

Kommunen gjennomfører ikke interne kontrolltiltak for å sikre god etterlevelse av rammeavtaler, innkjøpsreglement og anskaffelsesreglene. Det bør vurderes å gjennomføre regelmessige stikkprøvekontroller av om anskaffelsesreglementet blir fulgt, av lojaliteten mot rammeavtaler og analyser for å avdekke behov for rammeavtaler på nye områder. 4 Blir varer og tjenester anskaffet i samsvar med gjeldende krav? 4.1 Revisjonskriterier Regelverket om offentlige anskaffelser er omfattende, detaljert og i stadig endring. De grunnleggende prinsippene som gjelder for alle anskaffelser finner vi i lov om offentlige anskaffelser 5 og i anskaffelsesforskriften 3-1. Vi vil i hovedsak se på enkeltanskaffelser med verdi som ligger under terskelverdien for forskriften 13. Kommunen har et anskaffelsesreglement som stiller krav til anskaffelsesprosessen 14. Reglementet gjelder for alle anskaffelser under 500 000. Kravene i reglementet er dels overlappende med krav i loven og forskriften, og dels selvstendige krav. For problemstilling 2 har vi på denne bakgrunnen utledet følgende revisjonskriterier fra lov, forskrift og reglement: Enhver anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Konkurransen skal gjennomføres uten diskriminering. Ved anskaffelser under kr 100 000 skal det innhentes minst tre konkurrerende tilbud. Anskaffelser med verdi fra kr 100 000 til kr 500 000 skal lyses ut på kommunens nettsider. Konkurransegrunnlaget skal sendes uoppfordret til minst tre aktuelle tilbydere for å sikre konkurranse om anskaffelsen. Anskaffelser til en verdi av over kr 500 000 skal være lyst ut på Doffin i samsvar med kravene i forskriften. Oppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig. Det skal foreligge protokoll for kjøp over 100 000. Standard protokollskjema fra innkjøpsbasen 15 skal være benyttet. Protokoll og kontrakt skal journalføres. 4.2 Fakta og funn 4.2.1 Kjøp over kr 500 000 Når kommunen gjør enkeltanskaffelser over kr 500 000 innhenter de bistand fra GKI. Enhetene på bydrift bruker også kompetansen på eiendomsenheten eller virksomhet for renovasjon og maskin. De vi har vært i kontakt med utrykker at så store innkjøp er komplisert, og at man bør inneha en viss kompetanse for å gjennomføre disse konkurransene. Av de innkjøpene vi har sett på i denne størrelsesordenen, ser det ut som at innkjøpene er gjennomført med anbudskonkurranse, protokoll, journal og kontrakt. 13 Kr. 500 000, jf. forskriften om offentlige anskaffelser 2-1. 14 Anskaffelsesreglement for Bamble, Drangedal, Kragerø, Porsgrunn, Siljan og Skien, 2007 er tilgjengelig på www.gki.no. 15 Protokollskjema ligger i vedlegg 4. Telemark kommunerevisjon IKS 9

4.2.2 Kjøp mellom kr 100 000 og 500 000 Anskaffelser mellom kr 100 000 og kr 500 000 gjøres i stort omfang. For 2009 ligger det bilag i regnskapet for 171 millioner kroner som er mellom 100 000 og 500 000. Mange av disse inngår i større kontrakter eller er avrop på rammeavtaler, men det gir et bilde av omfanget. Vi har bedt om dokumentasjon 16 på hvordan kommunen har gjennomført 17 av innkjøpene i denne størrelsen. Vi har fått dokumentert protokoll for fire innkjøp og føring i postjournal for fire innkjøp. I åtte av innkjøpene var det arrangert en form for konkurranse, innhentet tre tilbud eller funnet flere priser på internett. Bare ett av innkjøpene var gjennomført med både konkurranse, journalføring og protokoll. I de innkjøpene vi har undersøkt, har ingen dokumentert utlysning på kommunens nettsider. Av dem vi har intervjuet, er det få som vet om denne regelen. Noen har kommentert at slik utlysning vil være krevende, fordi det da ofte må stilles krav til leverandørene, for å sikre at de er kvalifisert. Når de innhenter tilbud, kan kommunen kontakte leverandører som kommunen vet er kvalifisert. Det er også påpekt at noen varer og tjenester som kommunen kjøper i denne størrelsen selges i et fungerende marked på internett, eller at leverandørene ikke følger med på kommunens nettsider slik at utlysninger her ikke er hensiktsmessige. Andre kjenner regelen, og mener dette fungerer greit. GKI opplyser at disse innkjøpene skal lyses ut på GKI s hjemmesider. Noen vi intervjuet var også kjent med dette. 4.2.3 Kjøp under kr 100 000 I denne gruppen har vi undersøkt 15 innkjøp. For anskaffelser under 100 000 er det ikke krav om protokoll, og dokumentasjonen av hva innkjøper har foretatt er dermed mindre grundig enn for de større innkjøpene. Tre innkjøp er basert på flere innhentede priser, enten via direkte kontakt med leverandører, internett eller brosjyrer. Ni innkjøp var begrunnet i at det fantes bare en leverandør av denne typen vare, teknologi eller kompetanse. En av disse anskaffelsene er opplæring av personale i programvare, der kommunen har hatt samme programvare siden 1993, og siste avtale ble inngått i 2000. Tre av anskaffelsene gjelder kjemikalier til rensing av vann og avløp som kommunen kjøper inn i store kvanta gjennom året. En leverandør av konsulenttjenester er valgt fordi leverandøren allerede var engasjert av en annen kunde til å gjøre tilsvarende arbeid i området. Kommunen anså det som hensiktsmessig å bruke samme leverandør, og antok at det ville bli rimeligere med en slik samordning. En tjeneste er kjøpt uten å innhente tilbud, fordi tjenesten måtte leveres i løpet av kort tid. Det siste innkjøpet er gjort uten å innhente priser, fordi det var en type reparasjon som kommunen ofte må kjøpe for små beløp og det blir ikke hensiktsmessig å hente tilbud fra de samme leverandørene hver gang. Omfanget er for lite til at det er prioritert til å få 16 Eksempel på e-post sendt administrasjonen om dokumentasjon på innkjøp Telemark kommunerevisjon IKS 10

rammeavtale. Av det vi ser i regnskapet, bruker kommunen flere leverandører til denne typen oppdrag. 4.2.4 Generelle funn Fra vi sendte ut forespørsel om dokumentasjon på innkjøp 17 til vi fikk alle svarene gikk det 4 ½ måned. Vi har fått mange spørsmål underveis. Noen forsto ikke hvilke dokumenter vi spurte etter og mange har svart at det har vært vanskelig å finne fram denne dokumentasjonen. Noen begrunnelser for direkte kjøp: Anskaffelsesreglementet gjelder for kjøp som føres i investeringsregnskapet, ikke for driftsregnskapet. Hvis en anskaffelse finansieres helt eller delvis av andre enn kommunen, gjelder ikke anskaffelsesreglementet. Det er ikke flere leverandører Dette har alltid vært vår leverandør De personene vi har intervjuet, opplever at GKI og eiendomsenheten er velvillige til å bistå, men noen opplever at GKI ikke har stor nok kapasitet i forhold til behovet til Skien kommune. 4.3 Revisors vurderinger Det virker som administrasjonen har respekt for hvilken kompetanse som kreves for å gjennomføre innkjøp over kr 500 000, og en er flinke til å overlate denne prosessen til de rette personene. Det er positivt at innkjøpsansvarlige vet når de skal søke hjelp og hvor de kan få den. Et av formålene med forskriftens krav til protokoll for innkjøp over kr. 100 000, er å sikre at innkjøpene blir dokumentert og kan etterprøves ved behov. Vi møtte stor usikkerhet i administrasjonen da vi etterspurte denne dokumentasjonen, og vi fikk dokumentert få protokoller. Dette tyder på at kravet om protokollføring ikke er godt nok kjent i Skien kommune. For mange var det vanskelig å finne fram dokumentasjonen, og det gir inntrykk av at rutinene for å ta vare på dokumentasjonen heller ikke er tilfredsstillende. Unntaksregelen om innkjøp uten konkurranse fordi en vare eller tjeneste bare finnes hos én leverandør er et snevert og strengt unntak. Kommunen bør bruke denne adgangen med varsomhet. Anskaffelsene bør lyses ut av og til for forsikre seg om og for å dokumentere at det bare finnes en leverandør i markedet. Det er svært tvilsomt at et tjenestekjøp fra samme programvareleverandør siden 1993, sist fornyet i 2000 tilfredsstiller det generelle kravet til konkurranse i anskaffelsesloven 5. Noen av anskaffelsene blir store hvis de summeres gjennom året. Det er viktig at kommunen har høy oppmerksomhet på å følge anskaffelsesreglene for alle disse enkeltanskaffelsene. På slike områder bør det vurderes å lyse ut rammeavtaler. Hvis ikke GKI har kapasitet, bør kommunen vurdere å lage det på egenhånd. 17 E-posten med forespørselen ligger som vedlegg 3. Telemark kommunerevisjon IKS 11

Kravet i anskaffelsesreglementet om å lyse ut innkjøp over 100 000 kroner på kommunens hjemmesider bør vurderes. Hvis dette kravet skal videreføres, bør det gjøres bedre kjent blant innkjøpere og tilrettelegges for at det kan gjøres på en enkel måte. Hvis kommunen vurderer at kravet ikke er hensiktsmessig bør anskaffelsesreglementet endres. Reglene om offentlige anskaffelser og anskaffelsesreglementet gjelder uavhengig av om kjøpet skal føres i driftsregnskapet eller investeringsregnskapet. Reglene gjelder i utgangspunktet for alle kjøp som føres i kommunens regnskaper og der kommunen framstår som kontraktspart, uavhengig av om kjøpet endelig blir finansiert av kommunale, statlige eller private midler. 5 Bruker kommunen rammeavtalene? 5.1 Revisjonskriterier En rammeavtale er en avtale som er inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere oppdragstakere. Avtalen har til formål å fastsette vilkår for de kontraktene som skal tildeles i en periode, særlig med hensyn til pris og volum 18. Plikt til å bruke rammeavtalene og ansvar for kontroll med at avtalene fungerer og blir fulgt er regulert i anskaffelsesreglementet pkt. 3.4.1 og kapittel 6, samt i samarbeidsavtalen mellom kommunene og GKI. På denne bakgrunn har vi utledet følgende revisjonskriterium: Kommunen skal følge de rammeavtalene som til enhver tid gjelder 19. 5.2 Fakta og funn Inngåtte rammeavtaler er gjort tilgjengelige for alle via kommunens intranett med link til www.gki.no. Alle ansatte i Skien kommune med ansvar for attestasjon og anvisning har fått passord til alle gjeldende rammeavtaler på www.gki.no. Utsendelse av passord skjer fra bykassa. Noen rammeavtaler gjelder en klart definert varegruppe, og det er lett å kontrollere om kommunen avroper på rammeavtalen eller kjøper varene andre steder. Disse rammeavtalene er det gjerne få enheter eller innkjøpere som forholder seg til. Vi har undersøkt noen slike rammeavtaler og satt opp en tabell som viser lojaliteten. 18 Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, kap. 8. 19 Jf. anskaffelsesreglementet pkt. 3.4.1. Telemark kommunerevisjon IKS 12

Totalt kjøp på området (kr) Kjøp utenfor rammeavtale (kr) Prosent kjøp hos andre etter verdi Rammeavtaler Medisinsk forbruksmateriell 2 161 664 63 459 3 Medikamenter 3 057 048 48 335 2 Skolebøker 3 862 829 30 155 1 Telefoni- og mobiltrafikk 2 153 486 0 0 Av medisinsk forbruksmateriell er det to bilag som ikke er kjøpt av leverandøren med rammeavtale. Av medikamenter er det ett bilag fra leverandør uten rammeavtale. Som omtalt tidligere har sykehjemmene i Skien en felles husøkonom som kjøper inn dette for dem. Hjemmetjenesten, legevakten og andre enheter hos helse og velferd gjør innkjøp på egenhånd. Av skolebøker er det også to innkjøp fra leverandører uten rammeavtale. Rektorene er selv ansvarlig for å kjøpe inn skolebøker. Da Skien kommune inngikk rammeavtale om kjøp av skolebøker, var ikke alle i skolene begeistret for denne avtalen. De var vant til å handle hos lokale bokhandlere, og kunne dra i butikken og sammenligne bøkene mens de bladde i dem. Gjennom den nye avtalen ble de nødt til å forholde seg til den informasjonen om bøkene som lå ute på internett. De var også skeptiske til om en bokhandel ville kunne håndtere store bestillinger og levere før skolestart. Gjennomføringen av rammeavtalen måtte styres fra skolekontoret. Skolene fikk oppleve at bøkene kom fram i tide, og de ble vant til å handle via internett. Nå er det ikke lenger noen motstand mot rammeavtalen om kjøp av skolebøker. Alle bilag i regnskapet som angår telefoni- og mobiltrafikk er fra leverandør med rammeavtale. Matvarer For innkjøp av mat har Skien kommune rammeavtaler med leverandører for frukt og grønnsaker, meieriprodukter, bakerivarer, to grupper av kjøtt, fisk, iskrem og dessuten frukt til ungdomsskolen. Det er i hovedsak kommunalområdene helse og velferd og oppvekst som kjøper matvarer. Innenfor helse og velferd er innkjøp av mat til institusjonene og hjemmeboende med behov for mat levert hjem, organisert av Scheen matservice. Scheen matservice har også ansvar for velferdskafeene. Scheen matservice kjøpte matvarer for over 15 millioner kroner i 2009. Ca 1 million kroner går til leverandører uten rammeavtale, men det er leverandører som leverer varer som faller utenfor rammeavtalene. Vi har ikke kontrollert om disse innkjøpene er gjort i samsvar med innkjøpsreglementet. Matvarer som faller innenfor rammeavtalene for 78 000 kroner blir kjøpt fra leverandører uten rammeavtaler. Dette utgjør 0,5 % av deres totale innkjøp. Noen boliger med mindre innkjøp av mat bruker ikke rammeavtalene, men handler på nærbutikken. For å undersøke hvordan disse rammeavtalene overholdes på kommunalområde for oppvekst, har vi valgt å se på et utvalg ansvarsområder, og se hvor stor grad som kjøpes inn utenfor rammeavtalene. Telemark kommunerevisjon IKS 13

Totalt Utenfor Prosent utenfor matforbruk rammeavtale rammeavtale Ungdomsskole 1 409 744 21 350 5 Ungdomsskole 2 284 341 29 137 10 Ungdomsskole 3 194 588 27 337 14 Barneskole 1 70 016 9 791 14 Barneskole 2 185 878 49 170 26 Barneskole 3 153 096 105 604 69 Barnehage 1 92 086 60 851 66 Barnehage 2 179 736 23 139 13 Barnehage 3 173 626 37 122 21 Barneskolen som kjøper 69 % utenfor rammeavtalen, bruker rammeavtalen kun til meieriprodukter. GKI opplyser at det er åpnet for å handle matvarer på nærbutikken for mindre enheter. Dette er avklart med leverandørene, og er blant annet en følge av at leverandørene ikke ønsker å levere mange små leveranser. GKI jobber med å finne en praktisk løsning på hvordan de mindre enhetene kan gjøre sine innkjøp innenfor rammeavtalene dersom de ønsker det. Kontorrekvisita Det kan være ulike oppfatninger av hva som defineres som kontorrekvisita eller ikke. Vi har valgt å se på det som føres på konto for kontormateriell i kommunens regnskap. Administrasjonen har også handlet kontormateriell hos leverandører med rammeavtale for møbler til kontor, kopimaskiner og it-utstyr. Dette er en konto med 2 700 bilag på til sammen 4 300 000 kroner. Skien kommune har i følge regnskapet kjøpt kontorrekvisita hos leverandøren med rammeavtale for 2 200 000 kroner. Deler av de 2 100 000 kronene som er brukt hos andre leverandører, er kjøp av varer som faller utenfor rammeavtalen. Vi har ikke hatt anledning til å gå inn på alle innkjøpene for å vurdere om de burde vært gjort innenfor en rammeavtale. Stikkprøver viser at enheter og virksomheter fra alle kommunalområdene handler kontorrekvisita fra andre leverandører enn den med rammeavtale og det er enkeltinnkjøp for opp til 13 000 kroner. Enhetsledere gir uttrykk for at de synes det er vanskelig å handle kontorrekvisita etter rammeavtalen, når de ser at denne typen varer er på salg hos andre leverandører. Håndverkere Vi har undersøkt innkjøp av håndverkstjenester fra elektrikere og rørleggere. For håndverkstjenester åpner rammeavtalene for at innkjøp over 500 000 kroner og kompliserte anskaffelser kan legges ut på anbud. I slike tilfeller kan kommunen kjøpe tjenester fra andre leverandører uten å bryte rammeavtalen. Elektrofaget er delt inn i sterkstrøm og svakstrøm, vi har valgt å se på svakstrøm. GKI inngikk rammeavtaler med elektrofirmaer i midten av 2009. Det er uklart om Skien kommune hadde rammeavtaler med elektrofirmaer før dette. Vi har valgt å følge bruken av et elektrofirma som kommunen brukte fra begynnelsen av 2009 men som kommunen ikke inngikk rammeavtale med. Vi har fjernet kjøp som tydelig er en følge av serviceavtaler eller anbud. Det er vanskelig å finne en endret bruk av dette elektrofirmaet i løpet av 2009. I regnskapet for 2010 finner vi 127 bilag pr 28.09.10 som ikke klart er resultat av anbud eller serviceavtaler fra dette elektrofirmaet. Telemark kommunerevisjon IKS 14

Kommunen kjøpte rørleggertjenester for 11 300 000 kroner. Det ble kjøpt rørleggertjenester for 1 020 302 kroner utenfor rammeavtale, 9 %. Dette er tjenester kjøpt av et rørleggerfirma som kommunen har hatt rammeavtale med tidligere. Disse fakturaene gjelder sannsynligvis oppdrag som var bestilt i leverandørens rammeavtaleperiode, det vil si oppdrag som er i avslutning. Det er tydelig at det blir kjøpt mindre og mindre fra den leverandøren utover i året. Vi har også dokumentert et innkjøp der kommunen har hentet inn priser fra flere leverandører, på tross av at kommunen har rammeavtale på området. 5.3 Revisors vurderinger Skien kommune i stor grad lojale mot de rammeavtalene vi har undersøkt. Kommunen bør treffe tiltak for å bedre lojaliteten mot rammeavtalen for kontorrekvisita. Her er det mange små innkjøp som hver for seg ikke er vesentlige, men som til sammen kan bli store. Det tar tid før endringer i rammeavtaler blir innarbeidet og kommer til utrykk i regnskapet. Kommunen bør treffe særskilte kontrolltiltak rettet mot rammeavtaler i tiden etter bytte av leverandør, og analysere hva som faller innenfor og utenfor rammeavtalene. 6 Revisors konklusjoner og anbefalinger Om anskaffelsesstrategi og betryggende kontroll Kommunen har målsetninger og strategier på anskaffelsesområdet. I deler av kommunen har anskaffelsesområdet en svak forankring og et svakt fokus hos ledelsen. Kommunen prioriterer at innkjøpere med ansvar for store anskaffelser har tilfredsstillende kompetanse. Kommunen sørger i liten grad for å sikre at andre ansatte har god nok kompetanse på innkjøp. Med unntak av bydrift, finnes ingen plan for å benytte kompetanse på tvers av kommunalområder eller enheter. Kommunen gjennomfører ikke interne kontrolltiltak for å sikre god etterlevelse av rammeavtaler, innkjøpsreglement og anskaffelsesreglene. Blir varer og tjenester anskaffet i samsvar med gjeldende krav? Innkjøp over 500 000 kroner skjer i hovedsak i samsvar med de grunnleggende kravene i anskaffelsesreglene. Protokollføring av innkjøp over 100 000 kroner er mangelfull. Rutinene for å ta vare på dokumentasjonen er ikke tilfredsstillende. Kommunen har enkelte løpende kontrakter som er svært gamle, og en bruker ofte snevre unntaksregler, uten at det er sikret god dokumentasjon for at retten til unntak er til stede. Telemark kommunerevisjon IKS 15

På enkelte områder gjøres det store samlede innkjøp uten rammeavtale. Anskaffelser over 100 000 kroner blir ikke lyst ut på kommunens internettsider. Bruker kommunen rammeavtalene? Kommunen har høy lojalitet mot de rammeavtalene vi har undersøkt, med noe svakere etterlevelse av rammeavtalen for kontorrekvisita. Det tar noe tid å etablere ny lojalitet ved bytte av leverandør. Anbefalinger Lederfokus på innkjøp bør styrkes. Kommunen bør vurdere å stille obligatoriske opplæringskrav til ledernivå og innkjøpere. Det bør vurderes å gjennomføre enkle, regelmessige stikkprøvekontroller av kommunens innkjøp, både når det gjelder lojalitet mot rammeavtaler og at enkeltanskaffelser skjer i samsvar med regelverket. Det bør treffes tiltak for å sikre økt protokollføring og bedre dokumentasjon av at anskaffelser skjer i samsvar med regelverket. Kommunen bør fortsette arbeidet med å etablere rammeavtaler, og kravet om å lyse ut innkjøp over 100 000 kroner på kommunens hjemmesider bør revurderes. Telemark kommunerevisjon IKS 16