Organisering av hjorteviltforvaltningen i Hedmark Innledning I forvaltningen av våre skogeiendommer er det slik i Norge i dag at det er delte roller og ansvar mellom forskjellige offentlige myndigheter og skogeieren. Graden av selvstyre eller forvaltningsrett og -ansvar kan variere innen forskjellige deler av drifta på den enkelte eiendom. Det er også slik at ansvars- og rollefordelingen mellom skogeieren og offentlige myndigheter varierer over tid. Slik har det vært i hjorteviltforvaltningen der det i de siste 10 15 årene har vært en dreining i fordelingen av ansvarsforholdene i hjorteviltforvaltningen. Fra å være et rent offentlig anliggende gjennom de kommunale viltnemndene med Fylkesmannen som en tydelig og klar rådgiver (pådriver), har rettighetshaverne i dag for en stor grad ansvaret for forvaltningen av viltet. Sett fra rettighetshaverens ståsted har dette vært en riktig utvikling rent prinsipielt, men den har også medført mange utfordringer. Denne endringen har pålagt rettighetshaverne nye oppgaver og plikter, og økt ansvar. Den offentlige forvaltningen har blitt pålagt en en mer utpreget tilsynsrolle for å påse at forvaltningen skjer innen fornuftige rammer der viltets og allmennhetens interesser ivaretas. Det har således blitt utarbeidet lover og forskrifter som beskriver denne rollefordelingen. En utfordring er imidlertid at praktiseringen av de nye lovene og forskriftene er varierende fra kommune til kommune og fylke til fylke. Dette gjelder både på privat og offentlig side. Gjennom denne ulike praksisen oppstår det geografiske ulikheter i forvaltningen av hjorteviltet som igjen skaper utfordringer når den uttalte målsettingen fra Direktoratet for Naturforvaltning gjennom Hjortevilt mot år 2000 er en stammevis forvaltning av hjorteviltet som omfatter hele årsleveområder. Når rettighetshaverne i tillegg ikke klarer å samle seg om en felles målsetting, blir utfordringene store. Det er jo faktisk slik at i motsetning til skog så er hjortevilt en biologisk ressurs som forflytter seg. Dette gjør at den enkelte rettighetshaver ikke alene kan utarbeide sin egen forvaltningsplan uten at hun eller han også må ta hensyn til hva naboen gjør eller beslutter. I så måte må man bygge opp en forvaltning som tar hensyn til dette og som veier de ulike interesser mot hverandre. Med dette som bakgrunn bes utvalget om å fremme forslag til hva som etter utvalgets oppfatning er en rasjonell ansvars- og rollefordeling mellom rettighetshaverne på den ene siden og de offentlige forvaltningsorganene på den andre. I det følgende prøver jeg således å beskrive rollefordelingen mellom rettighetshaverne kommune, Fylkesmannen/fylkeskommunen og DN: Rettighetshaver Utarbeider bestandsplaner med målsettinger om blant annet bestandsstørrelse, ønsket uttak med mer. Organiserer forvaltningen og jakta gjennom jakt-/viltstellområder/vald/elgregioner Gjennomfører viltstelltiltak, fôring mm Gjennomfører jakt Bestandsstørrelse Den største interessekonflikten finner vi når det gjelder toleransen for beiteskader og derigjennom også bestandsstørrelsen. Litt spissfindig kan en kanskje si at toleransen for beiteskader blant flertallet av rettighetshaverne fram til nå har vært så stor at skadene ikke har virket begrensende på bestanden av elg i Hedmark. Det er fortsatt slik at mange 1
rettighetshavere ikke ser dette som et reelt problem. De er av den oppfatning at skadene ikke er så store som beskrevet fra de rettighetshaverne som har skader. I tillegg er man av den oppfatning at inntektene fra elgjakta for en stor del kompenseres gjennom inntekter fra jakt. Totalt sett kan disse gis ett poeng når det gjelder at en stor hjorteviltstamme gir økte inntekter, men problemet er at disse inntektene i svært mange tilfeller ikke tilfaller skogeieren som opplever beiteskadene, mens den heldige rettighetshaveren som har bestanden på besøk i jaktperioden får inntektene. De inntektene det er snakk om er heller ikke av en slik størrelse at de kan kompensere for det tap beiteskadene påfører den enkelte skogeier og samfunnet. Når det gjelder hjort er det viktig å merke seg at det i enkelte til nå små geografiske områder, tilsynelatende er skader på gran etter beiting av hjort i et slikt omfang at hjorten oppfattes som et kommende problem. Dette kan vi ikke tillate! En annen innfallsvinkel til fastsettelse av størrelsen av en hjorteviltbestand er tilgangen på beite. Vurdering av beitets kvalitet og mengde er først kommet inn som vurderingsfaktor i de senere år gjennom gjennomføringen av beitetakster, og da kun i forbindelse med forvaltningen av elg. Et overveiende flertall av takstene i vårt område er utført etter Solbraametoden der beitet uttrykkes gjennom beitegrad eller beiteprosent. Dessverre er det slik at svært mange av disse takstene viser at det i dag er et betydelig overbeite i elgens vinterleveområder. Beiteprosenten på furu er ofte mellom 60 og 80%, mens den for rogn, osp og selje (ROS) i mange tilfeller er over 90% av det tilgjengelige beitet. Anbefalte verdier for beiteprosent er fra forskningshold satt til 30 45% av det tilgjengelige beitet, varierende fra art til art. Mener utvalget at det er den naturlige beiteproduksjonen i kombinasjon med et tolerert skadenivå som skal legges til grunn ved fastsettelsen av bestandsstørrelsen for en hjorteviltbestand? Finnes det andre relevante måleparametere? Organisering Elg Det er i dag helt og holdent rettighetshavers ansvar å organisere jakt og jaktutøvelsen på egen eiendom. Dersom rettighetshaver ønsker det og finner det formålstjenlig kan hun eller han organisere og gjennomføre all forvaltning fisk og vilt og jakt og fiske på egen hånd. Dvs det finnes enkelte muligheter til å pålegge rettighetshaver å utarbeide forvaltningsplaner. Fra myndighetenes side er det imidlertid klare signaler om at men ønsker et frivillig samarbeid omkring forvaltning av fisk og vilt. Det oppfordres til et samarbeid over større områder og for langttrekkende elg- og hjortebestander gjerne planer som omfatter et årsleveområde. I Hedmark i dag er en frivillig organisering med utarbeidelse av forvaltningsplaner for større områder i stor grad gjennomført. I mange tilfeller kommunevis, men også gjennom elgregioner som i større eller mindre grad omfatter et årsleveområde. For de fleste elgregioner er det slik at de omfatter flere kommuner. Erfaringen fra slike elgregioner er at de i de senere år har fungert godt og at de har stor gjennomslagsevne overfor de rettighetshavere regionen omfatter. Dette gir et bedre grep om forvaltningen, men det er en utfordring i de tilfeller der flere kommuner omfattes. Ettersom man fra kommunenes side ikke er fullt ut organisert slik at den kommunen med størst areal innen en slik region kan føre pennen for dem alle og ta en del beslutninger uten at det er nødvendig med tidskrevende høringsrunder. Dette gjør at selv om for eksempel Elgregion 2
Mjøsa Glomma, som omfattes av Løten og Hamar kommune, samt deler av Elverum og Åmot, har bedt om at regionen i forvaltningssammenheng skal forholde seg til Løten kommune som forvaltningsorgan, så kreves det at regionen forvaltningsplan godkjennes av alle de fire kommunene. Når dette er gjort burde Løten kommune i større gra ha vært tildelt ansvaret for oppfølging av planen og dens målsettinger. Med mulighet til å ta i bruk nødvendige virkemidler, som for eksempel å søke om jakt i desember og januar på vegne av hele regionen. Fellingsavgiften innkreves og fastsettes kommunevis, er det nødvendig eller smart? I dag er det slik at det må søkes om viltfondsmidler fra hver enkelt kommune og det oppleves at enkelte kommuner kan bevilge penger til f.eks. en beitetakst, mens nabokommunen avslår. Selv om de begge befinner seg i samme forvaltningsområde for elg. Burde ikke fellingsavgiften vært lik over hele regionen og forvaltningen av de innkomne midlene vært tillagt den kommunen som har ansvar for forvaltningen? Muligheten til å velge en kommune som forvaltningsenhet ble framstilt som en avbyråkratisering. For elgregionene oppleves imidlertid dette bare delvis slik. Høringsrunder og søknader om utvidet jakttid som må behandles av hver enkelt kommune uansett gjør effekten liten. Organisering av forvaltningsområder for elg som omfatter et årsleveområde er så godt som gjennomført i Hedmark. Finner utvalget det riktig å sette ytterligere fokus på slik organisering for å få den gjennomført? Det en kommune er tillagt forvaltningsansvaret for en elgregion virker bare delvis avbyråkratiserende. Bør den offentlige organiseringen bli et tema i rettighetshavernes arbeid med elgforvaltningen? Hjort At hjorten er på frammarsj i Hedmark oppleves av mange. Kvotene er imidlertid små og det kan være en utfordring for rettighetshaverne å forvalte bestanden, og å organisere jakta på en såpass liten bestand, ettersom vi så langt i Hedmark har bygget vår all vår organisering rundt elgen. Med så små kvoter som det her er snakk om er ikke en organisering på jaktfeltnivå hensiktmessig. I Åmot kommune er det utarbeidet en felles driftsplan for hele kommunen og jakta er lagt opp med en felles kvote for hele kommunen og innmelding etter hvert som dyrene skytes. Jaktlagene varsles etter hvert som kvoten på de enkelte kategorier dyr er skutt. Dette gjør at salg av hjortejakt ikke kan skje på samme måte som for elg, men det gir til gjengjeld en muligheter for en effektiv jakt. Noe som på dette tidspunkt og med den bestand vi nå har bør være det viktigste. Åmotmodellen vil bli nærmere forklart i møtet. Bør organiseringen av forvaltningen av hjort baseres på kommunevise forvaltningsplaner og bør avskytingen skje etter Åmotmodellen? I deler av Hedmark finner vi at rettighetshaverne har dannet jakt-, fiske- og grunneierforeninger som står for forvaltningen av fiske- og viltressursene, dvs utarbeidelse av forvaltningsplaner, salg av fiske- og jaktkort, prising osv. 3
Dette ser ut til å fungere utmerket i mange tilfeller, men i disse organisasjonene er det en sammenblanding grunneier- og forbrukerinteresser. Samtidig tilligger det formelle ansvaret rettighetshaveren. En slik sammenblanding av interesser kan etter min mening være både vanskelig og uheldig. Rent prinsipielt bør utvalget kanskje uttale seg om dette. Hva mener utvalget om grunneierorganisering som omfatter både rettighetshavere og jegere? Bør det unngås? Jakttid for en stor del elg Endringer i Jakttidsforskriften i 2007 åpner for jakt i januar i spesielle tilfeller der kommunen etter søknad til Fylkesmannen kan søke om slik jakt i vinterbeiteområder der skadene er betydelige. Fylkesmannen skal på sin side lage en forskrift om hvilke kriterier som må oppfylles før det kan åpnes for slik jakt. Fylkesmannen i Hedmark har imidlertid vært rimelig streng på de formelle kravene som må oppfylles for at det skal kunne åpnes for slik jakt. Det er derfor flere kommuner i Hedmark som har fått avslag på sine søknader av formelle årsaker som organisering av rettighetshaverne, utforming av driftsplaner med egne kvoter for jakt i januar osv. Dessverre er det slik. For Hedmark sin del har det vært åpnet for slik jakt i deler av Løten, Elverum, Åmot, Stor- Elvdal, Rendalen og Tolga kommuner. Erfaringene så langt er så vidt jeg kan vurdere svært positive: uttaket av elg øker synderne tas på fersken dvs at skadegjørerne tas ut der de gjør skade inntekter til de rettighetshaverne som har skader større innflytelse over forvaltningen til rettighetshavere med store skader Det har også vært en del motstand mot denne jakta blant både rettighetshavere og allmennhet. Fra rettighetshaverhold har det kommet kommentarer om at min elg skytes. Til det er det å bemerke at ingen eier et vilt før det er skutt og at villigheten til å øke avskytningen i høstområdene til nå har vært for liten til å oppnå reelle reduksjoner av elgstammen. Derfor er denne type jakt både effektiv og målrettet. Fra allmennheten er det kommet synspunkter på at elgen skytes ved fôringsplasser og at dette ikke er etisk forsvarlig. Videre er det også reaksjoner på at jakta dras så langt ut i tid for at rettighetshaverne skal kunne øke sine jaktinntekter. Til dette er det å si at for å opprettholde muligheten til jakt i januar er dett viktig å utføre jakta på en måte som har aksept hos allmennheten, slik det er med all vår virksomhet. Når det gjelder de økonomiske mulighetene i januarjakta så er de begrensede. Oppkjøperne av kjøtt har priset ned elgen som skytes i desember og januar på grunn av lavere vekter, salgsmuligheter med mer. Å selge januarjakt som opplevelse har nok også et begrenset marked. Kulde og snø gjør dette til en jakt for spesielt interesserte. Løiten Almenneing bruker for eksempel egne ansatte i sin jakt i desember og januar. Jakt i januar har vist seg som et effektivt virkemiddel med hensyn på en effektiv og målrettet reduksjon av elgbestanden, fordeling av inntekter og reduksjon av beiteskadene. Bør det fortsatt være mulighet for slik jakt og i hvilket omfang? 4
Jaktinteresse og mulighet for inntekter fra jakt/jaktutleie Selv om interessen for jakt og muligheten til å hente inn inntekter fra jakt og jaktutleie er varierende blant rettighetshaverne så er det nok den personlige interessen for å gå på jakt som i mange tilfeller kan virke overstyrende på en del standpunkter når det gjelder den praktiske forvaltningen av hjorteviltet. Det er klart en utfordring at sterk interesse for jakt også er med på å utforme de standpunkter den enkelte rettighetshaver inntar i den praktiske forvaltningen av vilt og eiendom. Dette er det imidlertid ikke noe utvalget kan gjøre så mye med annet enn å bygge sine standpunkter på god dokumentasjon og gode argumenter. Lovverk Viltforvaltning og jaktutøvelse omfattes av flere lover og forskrifter. Dette er nærmere beskrevet i det tidligere utarbeidete bakgrunnsnotatet. For hjorteviltforvaltningen er det Skogloven og Viltloven som i første rekke er framtredene. I begge disse lovene finnes det paragrafer som omhandler viltets biologi og naturens mangfold. I tillegg er det i Skogloven en bestemmelse om skogeiers foryngelsesplikt. For grunneier er det viktig at dette lovverket tas på alvor og at de krav som stilles innarbeides ved utarbeidelsen av forvaltningsplaner. På dette området er det viktig å huske på at avgjørelser fattet av et flertall uten beiteskader kan påvirke et mindretalls mulighet til å oppfylle lovens krav og bestemmelser. Er dagens lovverk entydig med hensyn på en korrekt og effektiv forvaltning. Er roller og ansvar godt nok beskrevet? Offentlig forvaltning Den offentlige forvaltningens rolle og ansvar har også blitt endret i forbindelse med overføringen av ansvaret i viltforvaltningen fra offentlige organer til rettighetshaverne. Vi har i prinsippet tre nivåer; kommunnen fylkesmannen/fylkeskommunen Direktoratet for Naturforvaltning/Miljøverndepartementet Kommunen lager forskrift om åpning av jakt godkjenner bestandsplaner og fellingstillatelser fastsetter minsteareal godkjenner vald sende fellingsrapport til Fylkesmannen og SSB rapportere annen avgang av hjortevilt fastsette og innkreve fellingsavgift sende informasjon til jaktrettshavere utenom det organiserte grunneiersamarbeidet forvalte viltfondsmidler søke Fylkesmannen om utvidet jakt i desember og januar kommunen kan/skal (?) utarbeide egne målsettinger for hjorteviltforvaltningen 5
Forskrift for åpning av jakt (hjort) Når det gjelder forskrift for åpning av jakt så er dette ikke lenger et tema for elg. For hjort derimot er dette et aktuelt spørsmål. I henhold til dagens lovverk skal det være et høstingsbart overskudd før kommunen gis tilgang til å åpne for hjortejakt. I den senere tid har vi i Hedmark opplevd til dels store lokale skader på skog påført av hjort. Det har imidlertid ikke vært mulig å jakte på denne fordi det ikke har vært åpnet for jakt på hjort i den aktuelle kommunen. Når det så senere åpnes for jakt fastsettes ofte minstearealet slik at det gis et lite antall fellingstillatelser med begrunnelse i at bestanden må få vokse. For skognæringen er det et aktuelt spørsmål om vi ønsker at hjorten skal få etablere seg i Hedmark eller ikke, og i så fall i hvilket omfang. Uansett bør det være mulig å jakte hjort i de områdene der en opplever skader på skog. Skal hjorten få etablere seg i Hedmark? I hvilket omfang? Når skal det åpnes for jakt i den enkelte kommune? Godkjenning av driftsplaner Sett fra rettighetshaverens side er behandlingen av driftsplaner kanskje kommunens viktigste oppgave i viltforvaltningen. Her er kommunens oppgave å påse at gjeldene lover og forskrifter følges og at bestandsplanen tar hensyn til allmennhetens interesser i skog og utmark. Det viktigste elementet i en bestandsplan er å fastsette mål for den enkelte bestands størrelse etter at planperioden er over. Derigjennom fastsettes så det antall fellingstillatelser som kan utstedes i planperioden. Som grunnlag for dette arbeidet skal kommunen i likhet med rettighetshaverne legge til grunn eksisterende lover og forskrifter. Erfaringsmessig ser man ofte at det ofte er rent viltfaglig argumentasjon som legges til grunn i den kommunale saksutredningen; viltets kondisjon, ku/kalveforhold, antall okser per ku osv. Det biologiske grunnlaget for viltet; beitet, har fram til i dag ofte ikke blitt omtalt i svært liten grad. Det har heller ikke viltets påvirkning på skogbruket eller det biologiske mangfoldet. Dette til tross for at vi både i Viltloven og i Skogloven finner paragrafer som omhandler også slike elementer. En konsekvens av en slik omlegging vil for eksempel være at kommunen pålegges å gjøre en konkret vurdering av beitegrunnlaget i forbindelse med sin behandling av en bestandsplan for hjortevilt. Er utvalget av den oppfatning at en vurdering av det biologiske grunnlaget (beitegrunnlaget), skogskader og biologisk mangfold skal gjøres ved behandlingen kommunenes behandling av en bestandsplan for hjortevilt? Hva med trafikkskader bør dette også omfattes av i den kommunale saksbehandlingen? Jakttider Med hensyn på jakttider er det kommunen som sitter på flere av virkemidlene. For det første er det kommunen som kan søke Fylkesmannen om jakt fra 01.11 fram til 23.12. Det er derfor viktig for rettighetshaverne i de kommuner der det er ønskelig med jakt fram til 23.12, å ha en god dialog med kommunen slik at en søknad om jakt fram til 23.12. 6
Videre er det kommunen som søker Fylkesmannen om jakt i januar. Regelverket rundt innvilging av slik jakt er som beskrevet tidligere mer rigid enn rundt jakt i desember. Det er derfor viktig både for kommunen og rettighetshaverne at alle de formelle krav som stilles til innvilgning av en slik søknad er tilfredsstilt. For rettighetshaverne er det også viktig å ha en god dialog med kommunen forut for en slik søknad slik at kommunen er beredt på å ta en fight med Fylkesmannen dersom søknaden avslås. Jakt i desember er snart en virkelighet over hele Hedmark. Bør vi som rettighetshavere kreve at det åpnes for jakt i desember uten at det er nødvendig med en søknad fra kommunen til Fylkesmannen? Bør det arbeides for en alminnelig åpning av jakt i januar også? Viss januarjakt ikke innarbeides i den ordinære jakttiden. Er det da riktig at det er kommunen som skal stå som søker og ikke rettighetshaverne og bør godkjenningsmyndigheten flyttes fra Fylkesmannen til kommunen? Organisering I de tilfeller der rettighetshaverne organiserer seg i større sammenslutninger som omfatter flere kommuner oppleves det som om den offentlige motparten ikke har organisert seg like strømlinjeformet. Ved en slik organisering kan rettighetshaverne velge å la den kommunen med størst areal representere alle kommunene så lenge elgregionen utgjør valdet. Denne kommunen kan imidlertid ikke fatte vedtak som går ut over den enkelte kommunes selvstyre. Alle saker må sendes på høring. Dette kan gjelde avgjørelser som godkjenning av driftsplan, åpning av jakt i desember, søknad om jakt i januar, fastsettelse og innkreving av fellingsavgift med mer. For rettighetshaverne oppleves da en avgjørelse om å la den kommunen med størst areal representere kommunen i forvaltningsmessig sammenheng ikke alltid som avbyråkratiserende. Spørsmål omkring organisering er stilt tidligere under avsnittet om rettighetshavere. Fylkesmannen/Fylkeskommunen faglig ansvarlig overfor kommunene gir tilrådninger om neste års jakt klageinnstans for vedtak fattet av kommunene fastsetter forskrift for jakt i januar Direktoratet for Naturforvaltning/Miljøverndepartementet lovverk forskrifter klageinstanser 7