Juridisk avdeling Ruter# pb 1030 Sentrum 0104 OSLO Besøksadresse: Tordenskiolds gate 12, Oslo Postadresse: c/o Fylkesmannen i Østfold, Postboks 325, 1502 MOSS Telefon 22 00 35 00 fmoapostmottak@fylkesmannen.no www.fmoa.no Organisasjonsnummer NO 974 761 319 Deres ref.: 18/00059 Deres dato: 31.05.2018 Vår ref.: 2018/12060-4 FM-J Saksbehandler: Maria Giessing Kallevik Rødde Direktetelefon: 22 00 35 78 Dato: 04.12.2018 Vedtak i klagesak - Ruter - avslag på innsyn i korrespondanse og andre dokumenter knyttet til anskaffelsen av nye trikker i Oslo Fylkesmannen viser til oversendelsen fra Ruter AS datert 31.05.2018. Vi beklager sterkt den lange saksbehandlingstiden. Saken gjelder avslag på innsyn i korrespondanse og andre dokumenter knyttet til anskaffelsen av nye trikker i Oslo. Sakens bakgrunn Monica Stensrud begjærte den 07.05.2018 innsyn i overnevnte dokumenter via nettstedet mimesbronn.no. Ruter avviste anmodningen om innsyn den 25.05.2018, og Monica Stensrud påklaget vedtaket i e-post samme dag. Ruter tok ikke klagen til følge i oversendelsen til Fylkesmannen 31.05.2018. I brev datert 27.06.2018 ba Fylkesmannen Ruter om en utdypende vurdering. Ruter besvarte henvendelsen i brev datert 06.07.2018. Fylkesmannen ba på nytt Ruter om en utdypende vurdering i brev datert 02.08.2018. Ruter besvarte denne ved e- post 12.10.2018. Fylkesmannen forutsetter at partene er kjent med sakens dokumenter og gir derfor ikke ytterligere saksreferat. I henhold til offentleglova (offl.) 32 er Fylkesmannen klageinstans for vedtak fattet av kommunalt eller fylkeskommunalt organ. Fylkesmannen ser slik på saken Saken gjelder innsyn i «[a]ll korrespondanse og alle dokumenter knyttet til den pågående anskaffelsen av nye trikker i Oslo», jf. innsynsbegjæring av 07.05.2018. Innsynsbegjæringen er rettet mot Ruter AS.
Side 2 av 8 Hovedregelen etter offl. er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, med mindre det finnes hjemmel for å unnta dokumentet fra offentlighet, jf. offl. 3. I vedtaket 25.05.2018 har Ruter vist til at innsynsbegjæringen gjelder organinterne dokumenter tilhørende Sporveien AS, og at dokumentene dermed ikke er saksdokumenter for Ruter. Det er henvist til offl. 4. Ruter viser videre til at innsynsbegjæringen i alle tilfelle gjelder dokumenter knyttet til en pågående anskaffelse, og at de derfor subsidiært kan unntas i medhold av offl. 14 og 23. Det er vist til at det er fremsatt en tilsvarende innsynsbegjæring fra mimesbronn.no overfor Sporveien. I Fylkesmannens brev datert 27.06.2018 stilte vi spørsmål ved Ruters vurdering av at dokumentene ikke er saksdokumenter for Ruter, og på den måten faller utenfor lovens anvendelsesområde, jf. offl. 3. Vi viste til definisjonen av «saksdokument for organet» i offl. 4 andre ledd, og den nærmere omtalen av bestemmelsen i Justis- og politidepartementets rundskriv «Rettleiar til offentleglova» (veilederen) pkt. 4.4.2.3. Fylkesmannen finner på bakgrunn av informasjonen i mottatt brev og e-post fra Ruter grunn til å ta en fornyet vurdering av hvorvidt dokumentene anses å tilhøre Ruter, og således anses som et saksdokument hos organet, jf. offl. 4. Offentleglova 4 Spørsmålet er hvorvidt dokumentene i foreliggende sak anses som saksdokument for Ruter, og således er omfattet av hovedregelen i offentleglova 3. Fylkesmannen har ikke mottatt dokumentene som saken gjelder fra Ruter. Hvilken type dokumenter som saken gjelder er imidlertid ikke avgjørende for spørsmålet om hvorvidt dokumentene anses som saksdokumenter for organet eller for Sporveien. Dersom dokumentene anses å være saksdokumenter for Ruter, har imidlertid ikke Fylkesmannen mulighet til å vurdere Ruters subsidiære anførsler uten å ha tilgang til dokumentene. Bestemmelsen i offl. 4 annet ledd lyder slik: «Saksdokument for organet er dokument som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet. Eit dokument er oppretta når det er sendt ut av organet. Dersom dette ikkje skjer, skal dokumentet reknast som oppretta når det er ferdigstilt.» Fylkesmannen finner innledningsvis grunn til å understreke at Ruter i medhold av offl. 2 første bokstav c er omfattet av offentleglovas virkeområde. Dette innebærer at dersom dokumentene anses som dokumenter hos «organet», vil dokumentene være underlagt reglene i offentleglova. Hva som nærmere ligger i begrepet må avgjøres etter en konkret helhetsvurdering hvor momentene som er trukket opp i praksis knyttet til offl. 14 også må kunne anvendes i definisjonen av «organ» i offl. 4. Fylkesmannen viser til offl. 4 siste ledd der det går frem at begrepet «organ» der det fremkommer i loven sikter til alle typer virksomheter, inkludert selvstendige rettssubjekter, som er omfattet av loven etter 2. Dokumentene som det er begjært innsyn i er, slik Fylkesmannens forstår Ruter, mottatt av enkelte ansatte i Ruter som følge av deres involvering i Sporveiens anskaffelsesgruppe. Det fremgår av Ruters redegjørelse at dokumentene ikke er journalført hos dem, men er registrert i en intern database for anskaffelsesgruppen som ansatte tilknyttet prosjektet har tilgang til.
Side 3 av 8 Fylkesmannen vil understreke at hvorvidt dokumentene er journalført eller ei, ikke har avgjørende betydning for om dokumentene er omfattet av offentleglova. Dette er også uttrykkelig slått fast i veilederen til offentleglova pkt. 4.4.2.3, hvor det på side 37 blant annet fremgår: «Det har heller ikkje noko å seie for spørsmålet om eit dokument skal reknast som eit saksdokument for organet om dokumentet er journalført eller ikkje.» Hvorvidt dokumentene skal anse som «saksdokument for organet» må avgjøres etter en konkret vurdering. I veilederen pkt. 4.4.2.3 er det blant annet uttalt at det i vurderingen av hva som skal anses som et saksdokument for organet, må stilles et vilkår om at dokumentene må gjelde ansvarsområdet til organet. Fra side 35-36 i veilederen siteres følgende: «For at eit dokument som er kome inn til eller lagt fram for eit organ skal reknast som eit saksdokument for organet, er det etter 4 andre ledd fyrste punktum eit vilkår at dokumentet etter sitt innhald gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet. Dette kom ikkje uttrykkjeleg fram i offentlegheitslova 1970, men lova vart likevel tolka slik at innsynsretten berre omfattar dokument som etter sitt innhald har ei tilknyting til verksemda organet driv. Føresegna i 4 andre ledd fyrste punktum inneber såleis ikkje nokon realitetsskilnad i høve til offentlegheitslova 1970. Vilkåret om at dokumentet må gjelde ansvarsområdet til organet inneber at ein må trekkje ei grense mot dei dokumenta som ligg føre i organet i original eller kopi, men som ikkje har slik tilknyting til verksemda.» Videre fremgår det at: «Utgangspunktet for vurderinga er innhaldet i dokumentet. Det er eit grunnvilkår at dokumentet inneheld opplysningar som etter sin art kan brukast i verksemda i organet. Dersom dokumentet fyrst inneheld slike opplysningar, skal det ikkje mykje til for at eit dokument som i utgangspunktet har ein privat karakter likevel må reknast for å vere eit saksdokument for forvaltningsorganet. Til dømes vil eit dokument som ein tenestemann eller ein politikar har motteke som privatperson, og som inneheld opplysningar om ei sak som er til handsaming i forvaltningsorganet, normalt vere å rekne for eit saksdokument for organet dersom det er sendt på grunn av saka og inneheld opplysningar som kan vere av verdi for avgjerda i saka. Dersom det er fleire årsaker til at dokumentet er sendt, typisk både på grunn av saka og på grunn av det personlege tilhøvet mellom avsendaren og mottakaren, må det gjerast ei konkret vurdering som nemnt i førre avsnitt. Under alle omstende er det innhaldet i dokumentet som er avgjerande, og ikkje kvar det er sendt, kven det er adressert til eller andre formelle tilhøve ved dokumentet. Dersom eit dokument er av blanda karakter, slik at det inneheld både private opplysningar og saksopplysningar, kan dei private opplysningane strykast i den kopien som det blir gitt innsyn i.» Ruter er et felles administrasjonsselskap for kollektivtrafikken i Oslo og Akershus. Ruter avgjør takster og rutetilbud for T-bane, trikk, buss og ferjer i Oslo og Akershus, som deretter bestilles fra ulike operatørselskaper. Sporveien eier, drifter, bygger ut og vedlikeholder infrastruktur som benyttes til T-bane og trikk. Dokumentene i foreliggende sak gjelder anskaffelsen av nye trikker for hovedstadsområdet. Etter Fylkesmannens oppfatning er det således nærliggende å si at
Side 4 av 8 dokumentene fra dette prosjektet er dokumenter som i utgangspunktet etter sitt innhold ligger innenfor virksomhetsområdet til Ruter AS. Likevel er det visse dokumenter som likevel ikke skal anses som saksdokument hos organet. Offentleglova 4 tredje ledd bokstav e lyder som følgende: «Følgjande skal ikkje reknast som saksdokument for organet ( ) e) dokument som ein medarbeidar i organet har motteke i annan eigenskap enn som tilsett i organet.» I «rettleiar til offentleglova» s. 36 fremgår det følgende om bestemmelsen: «Vilkåret om at dokumentet må gjelde ansvarsområdet til organet inneber at ein må trekkje ei grense mot dei dokumenta som ligg føre i organet i original eller kopi, men som ikkje har slik tilknyting til verksemda. Dei dokumenta som fell utanfor, vil særleg vere dokument som ein medarbeidar i forvaltningsorganet har på arbeidsplassen i annan eigenskap enn som tenestemann i organet, til dømes som privatperson, medlem av eit utgreiingsutval eller medlem eller tillitsvalt i ei fagforeining eller eit politisk parti. At slike dokument fell utanfor, er no uttrykkjeleg slått fast i 4 tredje ledd bokstav e.» Etter dette regnes et dokument likevel ikke som «saksdokument for organet» dersom en medarbeider har mottatt det i en annen egenskap enn som tjenestemann i organet. Ruter har ved oversendelse av klagesaken samt i ytterlige bemerkninger lagt til grunn at dokumentene som de ansatte i Ruter har, er mottatt dem som medlem i anskaffelsesgruppen og ikke som ansatt hos Ruter. Spørsmålet i det videre blir hvorvidt personene i anskaffelsesgruppen som er ansatt i Ruter har mottatt dokumentene i egenskap av å være en del anskaffelsesgruppen eller som aktør fra Ruter, herunder hvorvidt anskaffelsesgruppen skal ses på som et selvstendig organ, som del av Sporveien eller som del av Ruter som organ. Fylkesmannen viser til at det i praksis ikke er bestridt at dokumenter som mottas i en organintern arbeidsgruppe, ikke anses som mottatt av det organet som man ellers jobber i, dersom arbeidsgruppen er styrt av et annet organ. Fylkesmannen viser til at det i «Lovkommentar til Offentleglova» av Brandt m. flere s. 222 er lagt til grunn at utgangspunktet må være at en arbeidsgruppe tilhører det organet som opprettet den, men at det vil bero på en konkret vurdering. Spørsmålet slik det foreligger for Fylkesmannen, er hvorvidt anskaffelsesgruppen kan anses som en slik organintern arbeidsgruppe underlagt Sporveien. Dersom anskaffelsesgruppen anses underlagt Sporveien, vil også dokumenter mottatt av ansatte hos Ruter i kraft av å være medlem av anskaffelsesgruppen være å anses som en del av Sporveiens dokumenter, og således ikke en del av Ruter sine saksdokumenter. Dersom dokumentene ikke kan anses som saksdokumenter for organet Ruter, er det korrekt av Ruter å avvise mottatte innsynsbegjæring ved å henvise til rett organ for mottaker av innsynsbegjæringen. Fylkesmannen viser til at forarbeidene til den tidligere offentlighetsloven uttrykkelig forutsatte at arbeidsgrupper skal regnes som en del av organet som har oppnevnt den. Spørsmålet her blir hvorvidt anskaffelsesgruppen, som ansatte fra Ruter er en del av, kan regnes som en slik
organintern arbeidsgruppe som forarbeidene omtaler, herunder hvorvidt arbeidsgruppen kan anses underlagt Sporveien. Side 5 av 8 Fylkesmannen viser til at ikke enhver gruppe kan regnes som en organintern arbeidsgruppe, og på denne måten organisere seg bort fra utgangspunktet i offentleglova. I praksis er det fremhevet en rekke momenter for hva som anses å være ett og samme organ. I SOMB 2011/2826 er det vist til momentene som er trukket opp i veilederen, samt fremhevet hensynet til ønske om et fortrolig og nært samarbeid mellom personer i ulike organ/enheter. Det må på denne bakgrunn foretas en konkret vurdering av utformingen på gruppen, hvem som har tatt initiativ til arbeidsgruppen, samt om noen har instruksjon og omgjøringsmyndighet over organet eller om arbeidsgruppen selv står helt fritt til å styre sitt mandat. I denne avgrensning må det trekkes en grense for om en eventuell arbeidsgruppe må ses på som et eget organ. Videre må det ses hen til sakskomplekset. Er det i slike saker et særlig behov for fortrolighet mellom «organa», foreligger det et spesielt forhold som tilsier at ansatte fra ulike organ, må ses under ett. I juridisk teori er begrepet arbeidsgruppe og hvordan avgrensning mot andre organer nærmere diskutert, blant annet har Bernt i lovkommentaren til offentleglova 14 uttrykt følgende: «Det vil også kunne oppstå usikkerhet når det gjelder rubriseringen av utredningsutvalg, arbeidsgrupper m.m. I de siterte avsnittene i veilederen legges det til grunn (s. 34-35) at «[e]n arbeidsgruppe som er oppnevnt av et organ for å utrede en særskilt sak, må normalt regnes som en del av det organet som har oppnevnt den», og «[i]ntern saksforberedende korrespondanse mellom utvalget og organet typisk et departement vil følgelig kunne unntas fra offentlighet». Dette må klart nok være riktig hvis arbeidsgruppen består av tilsatte ved organet, og også ellers hvis det fremgår at utvalget etter sitt mandat og oppnevningsgrunnlag inngår som en integrert del i organets egen saksbehandling. Hvis utvalget derimot fremtrer som et uavhengig faglig utredningsvalg, som ikke kan instrueres i andre spørsmål enn de som angår mandat og ytre rammebetingelser, vil det være inkonsekvent og ganske misvisende å betrakte utvalget som en del av det oppnevnende forvaltningsorganet. I sitatet fra veilederen legges da også til grunn at «[f]ormelle granskingskommisjoner, klagenemnder, lovbestemte råd og utredningsutvalg som er oppnevnt ved kongelig resolusjon, vil som utgangspunkt være egne organer i offentlighetslovens forstand», idet man gir anvisning på at grensen i tvilstilfelle skal trekkes «etter en konkret helhetsvurdering der det blant annet legges vekt på hjemmelsgrunnlaget for oppnevnelsen, arbeidets varighet, graden av egen organisasjon, mandatet og sammensetningen. Tilsvarende vil det bero på en konkret vurdering av oppdrag og tilknytingsforhold om en person som er midlertidig engasjert av et forvaltningsorgan, for eksempel for å utføre et utredningsoppdrag, skal regnes som en del av organet eller som en ekstern oppdragstaker. Dersom personen er tilsatt ved organet, vil han eller hun alltid måtte anses som en del av organet. Dersom det derimot er tale om et enkeltstående oppdrag, vil det avhenge av arten til oppdraget, mandatet og «kva grad av fortrulegheit og internt samarbeid med organet som det er lagt opp til. (Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) Til 14 Dokument utarbeidd for eige saksførebuing (organinterne dokument), s. 131.)» Spørsmålet i det videre blir hvorvidt det kan sies å foreligge en arbeidsgruppe som omtalt ovenfor og om denne skal anses underlagt Sporveien.
Side 6 av 8 Ruter har i sine redegjørelser stått fast ved at dokumentene må anses å tilhøre Sporveien. De har til støtte for sitt syn vist til Rt. 2012 s. 1481 som gjelder en kjennelse om innsyn etter straffeprosessloven. Fylkesmannen vil bemerke at innsyn etter straffeprosessloven og innsyn etter offentleglova ikke uten videre kan sammenliknes, og viser til at bestemmelsen i straffeprosessloven 264 jf. 242a har et annet nedslagsfelt og formål enn utgangspunktet er i offentleglova. Likevel er Fylkesmannen enig med Ruter i at det kan dras enkelte paralleller mellom foreliggende sak, og kjennelsen fra HR. Fylkesmannen viser til at det i begge tilfeller er behov for å ha en intern dialog mellom parter som har samarbeidet i en bestemt sak, selv om de i utgangspunktet tilhører ulike organ. HR har lagt til grunn at de ansatte på bakgrunn av arbeidet/organisering må ses på som samme organ. Fylkesmannen er imidlertid av den oppfatning at kjennelsens rettskildemessige vekt i denne saken må være av begrenset betydning. Etter Fylkesmannens oppfatning må spørsmålet avgjøres etter en konkret vurdering av forholdet, basert på de punktetene som er listet opp i juridisk teori, samt i praksis fra Sivilombudsmannen. Fylkesmannen viser til at Ruter i utgangspunktet ikke har noe med anskaffelsesdelen av kollektivtrafikken å gjøre. Likevel er det klart at enkelte ansattes kunnskap om kollektivtrafikk og brukernes behov er viktig informasjon i forbindelse med inngåelse av nye kontrakter. Etter Fylkesmannen oppfatning må det i denne vurderingen legges vekt på at Ruter som organ ikke er involvert i anskaffelsesprosjektet utover de ansatte som er en del av anskaffelsesgruppen. Slik vi ser det taler dette for at dokumentene ikke er innenfor saksområdet til Ruter. Det fremgår av Ruters redegjørelser i klagesaken at Ruter har leid ut ressurser til Sporveien i forbindelse med prosjektet, hvor Sporveien har betalt Ruter for bruk av personell. Det er Sporveien som har vært oppdragsgiver for anskaffelsen, og har hatt ansvar for hele anskaffelsesprosessen fra kunngjøring og frem til endelig kontraktsinngåelse. Anskaffelsesgruppen har holdt til i Sporveiens lokaler og arbeidet er utført på Sporveiens arbeidsplattform. Det er videre opplyst om at de utleide ressursene har vært underlagt Sporveiens styringsrett på samme måten som Sporveien har styringsrett over egne ansatte. Ruter som organ har således ikke hatt noen instruksjons- og omgjøringsmyndighet overfor de utleide ressursene i prosjektet. De ansatte fra Ruter er i forbindelse med arbeidet i anskaffelsesgruppen underlagt særegne konfidensialitetsregler slik at ingen i Ruter utenfor anskaffelsesgruppen får informasjon fra prosjektet. Medlemmene i anskaffelsesgruppen har jobbet tett opp mot Sporveien og Sporveien-ansatte i anskaffelsesprosjektet over lengre tid (ca. 1 ½ år) og samarbeidet har etter det opplyste vært meget tett. Ruter opplyser om at én av de ansatte ikke har vært formelt innleid, men at dette ikke kan være avgjørende for vurderingen. Det vises til at den ansatte har vært en av flere evalueringsledere, og har vært underlagt Sporveiens styring som eier av prosjektet. Vedkommende har også vært underlagt anskaffelsesprosjektets regler, herunder taushets- og informasjonsdelingsregler, på samme måte som de innleide ansatte. Etter Fylkesmannens oppfatning tilsier det overnevnte at styringsgruppen må ses på som underlagt Sporveien. Dokumentene vedrørende anskaffelsesprosessen av trikker anses ikke å tilhøre Ruter, selv om enkelte av Ruters ansatte har vært en del av anskaffelsesgruppen. At medlemmene i anskaffelsesgruppen bestod av personer fra andre offentlige selskaper utelukker, slik vi ser det, ikke at gruppen skal anses som underlagt Sporveien og at dokumentene således kan anses som saksdokumenter for Sporveien. Ettersom Fylkesmannen er kommet til at arbeidsgruppen anses som en del av Sporveien og de ansatte fra Ruter er en del av denne anskaffelsesgruppen, er Fylkesmannen enig med Ruter i at
Side 7 av 8 dokumentene som innsynsbegjæringen gjelder er mottatt av de ansatte i en annen egenskap enn å være tilsatt i Ruter. Dokumentene anses således ikke å være «saksdokument for organet» Ruter i offentleglovas forstand, jf. offl. 4 andre ledd første punktum. Fylkesmannen bemerker at plikten til å vurdere merinnsyn etter offl. 11 kun gjelder direkte når det er adgang til å gjøre unntak fra innsyn etter unntaksbestemmelsene i offentleglova. I foreliggende sak slutter Fylkesmannen seg til Ruters vurdering av at innsynskravet skal avvises da dokumentene faller utenfor lovens anvendelsesområde, jf. offl. 3 og 4. Det foreligger således ingen plikt til å vurdere merinnsyn. Av veilederen til offentleglova pkt. 4.9.5 går det imidlertid frem at bestemmelsen i offl. 11 gir uttrykk for et mer generelt prinsipp, og at god forvaltningsskikk tilsier at forvaltningen skal vurdere merinnsyn selv for dokumenter som faller utenfor lovens virkeområde. Ruter har i klageomgangen uttalt at hvorvidt det skal gis merinnsyn må vurderes av Sporveien. Det er vist til at det er rettet et tilsvarende innsynskrav mot Sporveien, og at Sporveien er forpliktet til å følge offentleglovas regler om innsyn også hva gjelder dokumenter/korrespondanse knyttet til Ruter-ansatte i anskaffelsesprosjektet. Fylkesmannen viser til at vi har fått oversendt en klagesak fra Sporveien som gjelder et tilsvarende innsynskrav fra mimesbronn.no, jf. Fylkesmannens saksreferanse 2018/11015. Etter at kontrakten om anskaffelse av nye trikker ble tildelt, ga Sporveien innsyn i en rekke dokumenter. Enkelte opplysninger ble imidlertid unntatt fra innsyn etter reglene taushetsplikt i offl. 13 første ledd, jf. forvaltningsloven 13 første ledd nr. 1. Fylkesmannen har per i dag ikke fattet vedtak i saken. I Sivilombudsmannens uttalelse av 13.09.2018 med saksref. 2018/2595 gjaldt spørsmålet retten til innsyn i en sammenstilling av informasjon fra alle sendte e-poster fra epostkontoene byregjeringsleder@oslo.kommune.no og byradsleder@oslo.kommune.no. Når det gjaldt vurderingen av merinnsyn etter offl. 11 uttalte ombudsmannen: «På generelt grunnlag vil det også i liten grad være rom for å vise merinnsyn for dokumenter og opplysninger som «ein medarbeidar i organet har motteke i annen eigenskap enn som tilsett i organet», jf. 4 tredje ledd bokstav e, i dette tilfellet partipost.» Fylkesmannen kan etter dette ikke se at det vil være grunnlag for å kreve at Ruter vurderer merinnsyn i dokumentene som faller utenfor lovens virkeområde da de ikke anses som «saksdokument for organet», jf. offl. 4 andre ledd første punktum. Vi slutter oss til Ruters vedtak om å avvise innsynsbegjæring ved å henvise til rett organ for mottaker av innsynsbegjæringen. Klagen har etter dette ikke ført frem. Fylkesmannen finner det etter dette ikke nødvendig å gå nærmere inn på Ruters subsidiære vurdering av hvorvidt dokumentene anses å være interne dokumenter for Sporveien, samt hvorvidt dokumentene kan unntas etter offl. 14 og 23. ********
Side 8 av 8 Konklusjon Ruter AS sitt vedtak datert 25.05.2018 stadfestes. Fylkesmannens vedtak er endelig. En kopi av denne avgjørelse er sendt klager. Med hilsen Karin Sand Oftedal seniorrådgiver Maria Rødde rådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent. Kopi til: Monica Stensrud