Fylkesmannen i Oslo og Akershus Rapport fra tilsyn med Nes kommunes arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem 2014 Kommunens adresse: Postboks 114, 2151 Årnes Tidsrom for tilsynet: 12.11.13 21.03.14 Kontaktperson i virksomheten: Fagsjef barnevern Åge Pedersen Sammendrag Fylkesmannen i Oslo og Akershus gjennomførte 12.11.13 21.03.14 tilsyn med barneverntjenesten i Nes kommune. Tilsynet omfattet barneverntjenestens arbeid med barn som bor i kommunale fosterhjem. Tema for tilsynet var: Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet Barnets medvirkning Råd og veiledning til fosterforeldre Det ble avdekket ett avvik ved tilsynet: Avvik Nes kommune har ikke systemer som sikrer at oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjem utføres i tråd med lovens krav. Dato: 24. mars 2014 Hilde Håland Berit Roll Elgsaas Christian Fredrik Risvik Henningsen revisjonsleder revisor revisor 1
Innhold Sammendrag... 1 1. Innledning... 3 2. Beskrivelse av kommunen - spesielle forhold... 3 3. Gjennomføring... 4 4. Hva tilsynet omfattet... 4 5. Funn... 5 6. Vurdering av kommunens styringssystem...8 7. Regelverk... 10 8. Dokumentunderlag... 10 9. Deltakere ved tilsynet... 11 2
1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nes kommune i perioden 12.11.13 21.03.14. Tilsynet omfatter barneverntjenestens arbeid med barn som bor i kommunale fosterhjem, herunder oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet, barnets medvirkning og råd og veiledning til fosterforeldre. Tilsynet er en del av det landsomfattende tilsynet som Statens helsetilsyn har besluttet skal gjennomføres i 2013 og 2014. Fylkesmannens myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten følger av lov om barneverntjenester (bvl.) 2-3 fjerde ledd og 2-3b. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfatter undersøkelse om: hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser. Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet. Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift. Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring. 2. Beskrivelse av kommunen - spesielle forhold Nes kommune hadde pr. 01.01.13 19 819 innbyggere og er en del av den raskest voksende regionen i landet. Nes kommune har vært på ROBEK- listen frem til 2012. Det fremkommer av årsmeldingen for 2012 at den økonomiske situasjonen i stor grad har stabilisert seg når det gjelder driften, men at kommunen står foran store investeringer og nye utfordringer. Det konstateres at tjenesteproduksjonen fortsatt vil være den viktigste utfordringen for kommunen. Ny administrativ organisering av kommunen ble innført i 2012. Kommunen gikk fra etatsstruktur over til såkalt tonivåmodell, bestående av rådmannsnivået og virksomheter. Nes-modellen har en hovedstruktur med et strategisk rådgivende ledd og et utøvende nivå. Den overordnende ledelsen er et strategisk lederteam bestående av rådmann, tre kommunalsjefer, personal- og organisasjonssjef og økonomisjef. Det utøvende leddet består 3
av de ulike virksomhetene i kommunen. Barneverntjenesten hører inn under virksomheten «Familiens hus». Familiens hus er et tverrfaglig kompetansesenter bestående av åpen barnehage, to bofellesskap for enslige mindreårige flyktninger, helsestasjon, skolehelsetjenesten og barneverntjenesten. Familiens hus er i kommunestrukturen lagt under kommunalområdet oppvekst og utdanning. Familiens hus ledes av en virksomhetsleder sammen med et lederteam bestående av ledere for henholdsvis forebyggende helse, åpen barnehage, bofellesskapene og barneverntjenesten. Kommunestyret har vedtatt et delegasjonsreglement fra kommunestyret til rådmann. Det jobbes med delegasjonsreglement nedover i organisasjonen. De ulike tjenesteområdene i Familiens hus skal ledes av avdelingsledere med delegert myndighet fra virksomhetsleder på personal, økonomi og fag, med de fullmakter som medfølger. Det var på tilsynstidspunktet totalt 16 stillinger i barneverntjenesten, herav én fagansvarlig barnevern og én merkantil. Saksbehandlerne er inndelt i team: et mottaks- og undersøkelsesteam, ett fosterhjem- og institusjonsoppfølgingssteam og et tiltaksteam. Barneverntjenesten var på tilsynstidspunktet i gang med en omorganisering som bl.a. innebærer at fosterhjemsarbeid utskilles som eget team, ledet av en teamleder. Det er i denne forbindelse besluttet å styrke fosterhjemsgruppen med én ekstra medarbeider. Etter dette vil tre ansatte ha fosterhjemsarbeid som sin hovedarbeidsoppgave. Nes kommune ble i 2011 og 2013 styrket med henholdsvis to og tre stillinger fra statlige midler, til sammen 5 stillinger. 3. Gjennomføring Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter: Revisjonsvarsel ble sendt ut 12. november 2013. Åpningsmøte ble avholdt 28. januar 2014 Intervjuer Under tilsynet 28., 29. og 30. januar 2014 ble seks personer intervjuet. Sluttmøte ble avholdt 31. januar 2014 4. Hva tilsynet omfattet Tilsynet omfattet undersøkelse av hvorvidt kommunen gjennom sine styringstiltak sikrer at deres oppfølgning og kontroll av barnets situasjon i kommunale fosterhjem utføres i tråd med myndighetskrav i barnevernloven. Tilsynet omfattet temaene: Oppfølgning og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet Barnets medvirkning Råd og veiledning til fosterforeldre 4
5. Funn Det ble avdekket ett avvik. Avvik: Nes kommune har ikke systemer som sikrer at oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjem utføres i tråd med lovens krav. Det er funnet avvik fra følgende lov- og forskriftskrav: Bvl. 2-1 fjerde ledd I hver kommune skal det være en administrasjon med en leder som har ansvar for oppgaver etter denne loven. barnevernadministrasjonens leder er barneverntjenestens øverste myndighet i barnevernfaglige spørsmål (som ikke er lagt til et folkevalgt organ, jf. bvl 2-1 tredje ledd). Dette innebærer bl.a. at kommuneledelsen ikke kan instruere eller overprøve barnevernadministrasjonens leder når det gjelder faglige spørsmål. Hvem som utpekes som leder for den kommunale barneverntjenesten blir dermed bestemmende for hvilket nivå i kommunen som skal ha den avgjørende myndighet når konkrete oppgaver etter barnevernloven skal løses. Departementet har i brev til kommunene 12. november 1992 gitt uttrykk for at det er kommunestyret som skal fatte vedtak om hvem som skal være leder for den kommunale barneverntjenesten. Dette innebærer imidlertid ikke at kommunestyret selv må utpeke leder. Det er ingenting i veien for at kommunestyret delegerer myndigheten til å utpeke barnevernleder, og til å treffe nærmere bestemmelser om barnevernadministrasjonens organisasjon, til rådmannen eller andre. Bvl. 2-1 første og andre ledd, jf. forskrift om internkontroll Kommunen er ansvarlig for å utføre de oppgaver etter loven som ikke er lagt til et statlig organ. Kommunen skal ha internkontroll for å sikre krav til styring av barneverntjenestens virksomhet. Internkontrollforskriften 4 beskriver nærmere hvilke krav som stilles til innholdet i kommunens internkontoll. Det fremgår innledningsvis av bestemmelsen at «Internkontrollen skal tilpasses barneverntjenestens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig for å etterleve krav fastsatt i eller i medhold av lov om barneverntjenester.» Etter bokstav a-h skal bl.a. kommunen: Beskrive hvordan barneverntjenesten er organisert Vise virksomhetens hovedoppgaver og mål Sikre tilgang til regelverk Sørge for ansattes kompetanse Sørge for medvirkning fra ansatte Gjøre bruk av tjenestemottakernes erfaringer Ha oversikt over risikoområder Avdekke, rette opp og forebygge feil/mangler Foreta systematisk overvåking og kontinuerlig forbedring 5
Bvl. 2-1 syvende ledd Kommunen har ansvaret for nødvendig opplæring av barneverntjenestens personell. FNs barnekonvensjon artikkel 12 og bvl. 6-3 og 4-1 annet ledd (medvirkning) Barnekonvensjonen artikkel 12 fastslår at barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter skal ha rett til fritt å gi uttrykk for disse i alle forhold som vedrører barnet. Barnets synspunkter skal tillegges behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Barnets rett til å bli hørt kommer også til uttrykk i ulike bestemmelser i barnevernloven. Den mest sentrale bestemmelsen er barnevernloven 6-3 som fastslår at alle barn som har fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelse i sak som berører ham eller henne. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Forsvarlighetskrav, krav til god forvaltningsskikk og forvaltningsloven (fvl.) 17 Tjenester etter barnevernloven skal være forsvarlige. Barneverntjenesten plikter å tilby rett tjeneste til rett tid, med rett innhold og tilstrekkelig omfang, basert på hva som er barnets beste. For å sikre at tjenester som ytes er forsvarlige, må barneverntjenesten fortløpende dokumentere hvilke faglige vurderinger som ligger til grunn for større og mindre beslutninger som tas. Det er ikke et krav om at dette skal skje ved systematiske nedtegnelser i en kronologisk journal, men kravet til god forvaltningsskikk tilsier at det skal være mulig å se i saksdokumenter hvilke faglige vurderinger som ligger til grunn for barneverntjenestens beslutninger. Videre følger det av forvaltningsloven 17 at barneverntjenesten skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Dette stiller krav til notoritet og skriftlighet, blant annet ved at partene som hovedregehar rett til å gjøre seg kjent med opplysninger som barneverntjenesten mottar om vedkommende og ved at partene har rett til å kunne avgi uttalelse om slike opplysninger. Forskrift om fosterhjem 6 Bestemmelsen pålegger barneverntjenesten en plikt til å inngå skriftlig avtale om barneverntjenestens og fosterforeldrenes forpliktelser. Avtalen skal gjennomgås minimum én gang i året og eventuelle endringer skal foretas. Forskrift om fosterhjem 7 Bestemmelsen pålegger barneverntjenesten en plikt til oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet, herunder besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig, minimum 4 ganger i året, for å kunne ivareta sitt ansvar for å følge opp barnet og fosterhjemmet. Dersom barneverntjenesten vurderer forholdene i fosterhjemmet som gode, kan den vedta at antall besøk skal reduseres til minimum to ganger i året for barn som har vært plassert i fosterhjem i mer enn to år. 6
Avviket bygger på følgende observasjoner: - Ansvarsforholdene i kommunen er uklare. Blant annet er det uklart hvem som er leder for kommunens barnevernadministrasjon, jf. barnevernloven 2-1 fjerde ledd. I dokumentene oversendt fra kommunen fremgår blant annet følgende; «Etter delegasjon gjennom kommunestyre og kommunens rådmann er barnevernleder delegert barneverntjenestens øverste myndighet i barnevernfaglige spørsmål som ikke er lagt til et folkevalgt organ. Dette innebærer blant annet at kommuneledelsen ikke kan instruere eller overprøve barnevernadministrasjonens leder når det gjelder faglige spørsmål. Delegasjonen innebærer også at barnevernleder har vedtakskompetansen/myndigheten til å fatte vedtak etter 4-6, 4-9, 4-25 og 4-8. Administrativt er barnevernleder likevel underlagt kommuneledelsen og barneverntjenesten er underlagt kommunestyre og formannskap, og det er disse organene som vil være ansvarlige for at lovens oppgaver blir utført jf, 2-1 første ledd. Barneverntjenesten må legge til grunn de vedtak som fattes av disse organene. dette vil først og fremst gjelde budsjett, men også andre vedtak av politisk art kan bli retningsgivende for barneverntjenestens oppgaver.» I stillingsbeskrivelsen til fagansvarlig barnevern fremgår følgende: «2.1 Fagansvarlig barnevern er administrativt underlagt virksomhetsleder i Familiens hus. 2.2 Fagansvarlig barnevern er faglig overordnet barnevernkonsulentene i tjenesten.. 3.3 Fagansvarlig barnevern har fullmakter for kommunes oppgaver etter Lov om barneverntjenester.» Videre fremgår følgende i lederavtalen mellom virksomhetsleder for Familiens hus og kommunalsjef: «4. FULLMAKTER OG DELEGERT MYNDIGHET Stillingen har bla følgende oppgaver og fullmakter Delegert myndighet på vegne av kommunalsjefen i ikke prinsipielle saker etter lov om barnevern,..». - Kommunen har ikke et fungerende internkontrollsystem, herunder et avvikssystem for å fange opp svikt, eller fare for svikt, i barneverntjenesten. - Barneverntjenesten har en rutineperm som blant annet inneholder rutiner knyttet til arbeid med barn i fosterhjem, men den blir bare i liten grad benyttet i det praktiske og daglige arbeidet. 7
- Det fremkom under tilsynet at saksbehandlerne i barneverntjenesten vurderer fosterhjemsarbeidet som svært viktig. Ledelsen har imidlertid ikke gitt klare føringer på hvordan arbeidet skal utføres. Saksbehandlerne benytter derfor individuelle systemer for å overholde lov- og forskriftskrav på området/for å holde oversikt over saker og hva som skal gjøres. - Barneverntjenesten avholder ukentlige fagmøter hvor saker drøftes, og saksbehandlerne har individuell veiledning/saksgjennomgang med fagsjef etter behov. På disse veiledningsmøtene er det i stor grad saksbehandler som bestemmer agenda og hvilke saker som skal tas opp til diskusjon. - Kommuneledelsen har ikke foretatt noen risiko- og sårbarhetsanalyse når det gjelder oppfølging av barn i fosterhjem, og etterspør i liten grad hvilke områder som er sårbare ved oppfølging av fosterbarn. - Kommunen gjennomfører ikke årlig gjennomgang av fosterhjemsavtalen med fosterforeldrene. Eventuell gjennomgang knytter seg til justering av godgjøring og utgiftsdekning. Andre forsterkningstiltak omtales ikke. - Kommunen mangler oversikt over gjennomførte kontrollbesøk i fosterhjemmene. Av Nes kommunes foreløpige halvårsrapportering pr. 31.12.13 fremgikk det at det ikke er gjennomført tilstrekkelig besøk i 18 av 30 saker hvor barnet hadde vært plassert i fosterhjem i mer enn ett år. Tilsynets gjennomgang av saker indikerte at dette tallet ikke kan stemme. Kommunen kunne ikke på tilsynstidspunktet gjøre rede for hvorfor det ikke er samsvar mellom kommunens egne rapporteringstall og den reelle situasjonen som tilsynet avdekket, men var også selv klar på at dette tallet ikke kunne stemme. Kommunen har etter tilsynsbesøket rettet opp tallene slik at det nå fremgår at tre fosterhjem manglet tilstrekkelig antall besøk. - Kommunen sørger ikke i tilstrekkelig grad for at arbeidet med oppfølging av barn i fosterhjem blir fortløpende skriftlig dokumentert i saken. Barneverntjenestens dokumentasjon er mangelfull, særlig når det gjelder de barnevernfaglige vurderingene. Det som ikke gjøres, dokumenteres ikke (eks. hvis saksbehandler ikke snakker med et barn på kontrollbesøk). Referater blir ofte skrevet lang tid i etterkant. - Kommunen legger ikke i tilstrekkelig grad til rette for samtale med fosterbarn alene. Det eksisterer verken skriftlige rutiner eller innarbeidet praksis for å sikre at barnet får mulighet til selv å ta avgjørelse på om det vil snakke med saksbehandler på kontrollbesøk og eventuelt om denne samtalen skal gjennomføres uten fosterforeldrene til stede. 6. Vurdering av kommunens styringssystem Det fremstår som uklart hvem som faktisk er barnevernadministrasjonens leder etter barnevernloven 2-1 fjerde ledd. For det første foreligger det ikke noe dokument som utpeker hvem det er i kommunen som har dette ansvaret. For det andre er dokumentene kommunen har oversendt egnet til å skape 8
uklarhet om ansvarsforhold, særlig ved at de ulike stillingsbeskrivelsene synes å mangle en indre logisk sammenheng. Det inntrykket dokumentene gir av uklarheter rundt ansvarsforhold ble ytterligere forsterket gjennom intervjuene. Blant annet ble det i intervjurunden formidlet at rådmannen har delegert sine fullmakter innenfor barnevernområdet til kommunalsjef som igjen har videredelegert sine fullmakter til virksomhetsleder, som igjen har delegert myndighet til fagsjef for barnevern. Det ble også formidlet usikkerhet knyttet til om det er fagsjef eller virksomhetsleder som har personalansvaret for de ansatte i barneverntjenesten. Kommunen har ikke utarbeidet skriftlige rutiner som sikrer at den har nødvendig oversikt til å kunne kontrollere og korrigere at arbeid med barn i fosterhjem alltid gjennomføres i henhold til gjeldende regelverk. For eksempel samsvarer ikke rapporteringstall med den faktiske situasjonen når det gjelder oppfølgingsbesøk. Dette viser manglende oversikt og kontroll fra ledelsens side. Tilsynet avdekket at kommunen har rutiner for kvalitetssikring av fosterhjemsarbeidet, men når disse ikke blir brukt, vil de ikke være styrende for oppfølgingen av arbeidet. Kommunen har heller ikke etablert et muntlig system som sikrer at nødvendig informasjon når frem til kommunens ledelse på en slik måte at det ivaretar kravene til internkontroll på fosterhjemsområdet. En konsekvens av at det ikke er systematisk rapportering til kommunens administrative ledelse om brudd på myndighetskrav, er at kommunalsjef og rådmann ikke kjenner til innholdet i halvårlige rapporter til departementet når det gjelder forhold knyttet til oppfølging av fosterbarn. Den manglende oversikten medfører at kommunen ikke har tilstrekkelige forutsetninger for å sette inn tiltak som kan rette på forholdene. Fagsjef utnytter ikke i tilstrekkelig grad styringspotensialet i sine møter med saksbehandlerne, herunder til å sikre systematisk gjennomgang av fremdriften i sakene for å skaffe seg oversikt over hvorvidt lovkrav overholdes. Følgelig resulterer heller ikke disse møtene i at eventuelle mangler systematisk følges opp. Det fremstår for Fylkesmannen som om ingen har et tydelig definert ansvar for å påse at mangler faktisk blir rettet og rapportert videre opp i systemet. Det å holde oversikt over at oppgaver utføres i henhold til loven er et ledelsesansvar. Når det gjelder å sikre at barn i fosterhjem følges opp etter lovkravene, er dette en oppgave som Nes kommune i stor grad har lagt til den enkelte saksbehandler. Innholdet i rapportering, møtevirksomhet og kommunikasjon mellom henholdsvis fagsjef og virksomhetsleder og mellom virksomhetsleder og rådmannsgruppen fremstår ikke å være basert på risiko- og sårbarhetsanalyser og synes ikke å være styrende i tilstrekkelig grad til å sikre at myndighetskrav etterleves. Manglende oversikt over sårbare områder gjør at det ikke settes inn korrigerende tiltak for å sikre oppfølgingen av barn i fosterhjem. Kommunen har ikke utarbeidet en kompetanseutviklingsplan for den enkelte ansatte i barnevernet eller for tjenesten som helhet. Barneverntjenestens handlingsplan for opplæring og kompetanseutvikling sikrer dermed ikke at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor fagområdet. 9
Kommunen har ikke et system for å utnytte erfaringer fra brukere og ansatte til eget forbedringsarbeid. Nes kommune har følgelig ikke et overordnet styringssystem som sikrer at lov- og forskriftskrav på barnevernområdet overholdes. 7. Regelverk FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989 Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967 Forskrift om fosterhjem av 18. desember 2003 Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven av 14. desember 2005 8. Dokumentunderlag Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen: Årsmelding fra kommunen 2012 Organisasjonskart Nes kommune Organisasjonskart for kommunalområdet Oppvekst og utdanning Virksomhetens organisering Årshjul Familiens hus Reglement for kommunestyret, råd og utvalg Lederavtale for virksomhetsleder Stillingsbeskrivelse for fagansvarlig barnevern Stedfortreder for barnevernleder Oversikt over ansatte i barneverntjenesten Handlingsplan for opplæring og kompetanseutvikling 2013 Barneverntjenestens arbeid med rekruttering av fosterhjem Barneverntjenestens arbeid med utvelgelse og godkjenning av fosterforeldre til det enkelte barn Saksbehandling ved etablering og oppfølging av fosterhjem Barneverntjenestens arbeid med omsorgsplaner for barn/ ungdom i fosterhjem Barneverntjenestens arbeid med hjelpetiltak for barn og barnefamilier Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen: Brev av 12.11.13 Varsel om innsyn E-post av 19.11.13 fra virksomhetsleder informasjon om kontaktperson og anmodning om utsatt frist for oversendelse av dokumenter E-post av 21.11.13 fra revisjonsleder- delvis innvilgelse av utvidet frist for oversendelse av dokumenter 10
Brev av 09.12.13 brev fra kommunen med liste over aktive saker plassert i kommunale fosterhjem E-post av 12.12.13 fra revisjonsleder Innhenting av saksdokumenter Brev fra virksomhetsleder av 12.12.13 oversendelse av etterspurt dokumentasjon E-post fra revisjonsleder revidert program for tilsynet Brev av 07.01.14 program for tilsynet 9. Deltakere ved tilsynet I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet. Navn Funksjon / stilling Åpningsmøte Johnny Pedersen Reidun Høsøien Midtlien Rådmann Intervju Kommunalsjef x x x Anne-Lise Bruteig Virksomhetsleder x x x Åge Pedersen Fagansvarlig barnevern x x x Laila Kolstad Nordby Barnevernkonsulent x x x Anne Spieler Innleid barnevernkonsulent Lona Å. Dystland Barnevernkonsulent x x Marthe Wang Barnevernkonsulent x Else Sørum Martinsen Barnevernkonsulent x x x Sluttmøte Kom da sluttmøtet var ferdig. Fikk en rask oppsummering av funn Fra tilsynsmyndigheten deltok: Revisjonsleder: Revisor: Revisor: seniorrådgiver Hilde Håland seniorrådgiver Christian Fredrik Risvik Henningsen rådgiver Berit Roll Elgsaas 11