KLÆBU KOMMUNE Rapportering på gjennomført forvaltningsrevisjon i Klæbu kommune i valgperioden 2007-2010
FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKTER POLITISK BEHANDLET 2007-2010 1. Spesialundervisning Oppfølging av brukernes rettigheter 2. Offentlige anskaffelser følges regelverket? 3. Oppfølging av planlegging Sletten skole 4. Økonomiplanlegging, rapportering og styring 5. Styringssystemer 6. Evaluering av bestiller utfører modellen 2
Spesialundervisning oppfølging av brukernes rettigheter (rapport behandlet i valgperioden 2003-2007) Rapport avlagt: 2007 Problemstilling: Har Klæbu kommune tilfredsstillende rutiner og praksis i forhold til vurdering, vedtak og oppfølging av spesialundervisning? Problemstillingen belyses ved hjelp av 3 delproblemstillinger: 1. Gis det i forbindelse med vurdering av og vedtak om spesialundervisning tilstrekkelig informasjon om elevens utbytte av den ordinære undervisningen og hvilket opplæringstilbud som skal gis til eleven? 2. Legges det til rette for medvirkning fra eleven og foreldrenes side, og blir deres syn vektlagt i forbindelse med utformingen av tilbudet om spesialundervisning? 3. Ivaretas retten til individuell plan, og bestemmelsene om mål og innhold i denne planen, og utarbeides det hvert halvår oversikt over opplæringen som eleven har fått og vurdering av elevens utvikling? RAPPORTENS KONKLUSJON Revisjonens hovedspørsmål i undersøkelsen har vært om Klæbu kommune har tilfredsstillende rutiner og praksis i forhold til vurdering, vedtak og oppfølging av spesialundervisning. Hovedinntrykket er at kommunen, som i dette tilfellet vil si barne- og familietjenesten og de tre skolene, har gode ruiner og praksis i forhold til vurdering, vedtak og oppfølging av spesialundervising. Fokus for undersøkelsen har vært om rutiner og praksis i tilstrekkelig grad i varetar brukernes, i dette tilfellet eleven og foreldrene, rettigheter. Konklusjonen er at kommunen har rutiner for å gi informasjon til elev og foreldre, og det går fram av malene at det skal gis vurdering av elevens utbytte av den ordinære undervisningen. Rutinene sikrer også at foreldrene gis informasjon om hvilket opplæringstilbud som skal gis. Revisor savner imidlertid tydeligere beskrivelser av dette for barn som blir meldt inn før skolepliktig alder. Det er lagt til rette for medvirkning fra elevens og foreldrenes side i forbindelse med utforming av individuell plan (skal godkjennes) og der elevene har ansvarsgruppe. Ellers legges det til rette for medvirkning i ordinære fora som foreldremøte og foreldresamtaler. Hvorvidt foreldrenes syn vektlegges i utformingen av tilbudet er vanskelig å si. Inntrykket er at skolene og PPT vektlegger å gi eleven og foreldrene forståelse av hva spesialundervisning innebærer. Det er imidlertid betenkelig dersom det, som enkelte gir uttrykk for, tas ressursmessige hensyn i vurderingen av spesialundervisning. Kommunen ivaretar elevens rett til individuell plan, og de har rutiner som sikrer at foreldrene skriver under. I hvor stor utstrekning eleven og foreldrene medvirker utover det går ikke fram av informasjonen revisor har gjennomgått. I malene for IOP går det fram at 3
det skal settes mål og delmål, samt forslag til tiltak og materiell, samt forslag til organisering av tilbudet. Gjennomgang av halvårsrapporter viser målene evalueres og elevens utvikling vurderes. En god del av elevmappene er ikke komplette med tanke på IOP og halvårsrapporter. Revisor anbefaler at skolene sørger for at mappene er komplette. POLITISK BEHANDLING Kontrollutvalgets vedtak, sak KU-04/2007 : Kontrollutvalget har i møte 05.03.07 fattet følgende vedtak: Kontrollutvalget tar rapporten til etterretning, og legger frem rapporten for kommunestyret med følgende innstilling: Kommunestyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Spesialundervisning oppfølging av brukernes rettigheter, til etterretning. Kommunestyret ber rådmannen om å følge opp revisors konklusjon og anbefaling. Kommunestyret ber rådmannen påse at eventuelt manglende skriftlige rutinebeskrivelser kommer på plass ved alle skolene. I tillegg må rådmannen sørge for at halvårsrapportering (IOP) blir fulgt opp. Kommunestyrets vedtak, sak KS-25/2007: Kommunestyret har i møte 27.09.2007 fattet følgende vedtak: Kommunestyret er kjent med forvaltningsrapport Spesialundervisning oppfølging av brukernes rettigheter. Kommunestyret ber Utvalg for tjenesteyting drøfte saken videre. Kommunestyret ber rådmannen om å følge opp revisors konklusjon og anbefaling. Kommunestyret ber om at rapporten sees i sammenheng med fylkesmannens tilsynsrapport om spesialundervisning i Klæbu. Kommunestyret ber rådmannen påse at riktige rutinebeskrivelser kommer på plass ved skolene og Barne- og familietjenesten/ppt. ADMINISTRATIV OPPFØLGING Kommunestyret ber Utvalg for tjenesteyting drøfte saken videre. Rådmannens tilbakemelding på overnevnte punkt: Tiltaket er gjennomført. Konklusjonen er at kommunen har rutiner for å gi informasjon til elev og foreldre, og det går fram av malene at det skal gis vurdering av elevens utbytte av den ordinære undervisningen. Rutinene sikrer også at foreldrene gis informasjon om hvilket opplæringstilbud som skal gis. Revisor savner imidlertid tydeligere beskrivelser av dette for barn som blir meldt inn før skolepliktig alder. Rådmannens tilbakemelding på overnevnte punkt: Viser til rapportens punkt 4 om høring, hvor rådmannen reagerer på at før skolepliktig alder var omtalt i undersøkelsen, når problemstillingene er rettet til elever i skolen. Likevel har rådmannen sammen med barne- og familietjenesten gjennomgått dette punktet, og med bakgrunn i denne gjennomgangen er rådmannen av den oppfatning at den tydelige beskrivelsen som savnes i førskolealder er og vil bli ivaretatt i nåværende og framtidige utredninger. Det er lagt til rette for medvirkning fra elevens og foreldrenes side i forbindelse med utforming av individuell plan (skal godkjennes) og der elevene har ansvarsgruppe. Ellers legges det til 4
rette for medvirkning i ordinære fora som foreldremøte og foreldresamtaler. Hvorvidt foreldrenes syn vektlegges i utformingen av tilbudet er vanskelig å si. Inntrykket er at skolene og PPT vektlegger å gi eleven og foreldrene forståelse av hva spesialundervisning innebærer. Det er imidlertid betenkelig dersom det, som enkelte gir uttrykk for, tas ressursmessige hensyn i vurderingen av spesialundervisning. Rådmannens tilbakemelding på overnevnte punkt: Opplæringslovens 5.1 slår fast en rett til spesial undervisning: Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning" og videre... "Opplæringstilbodet skal ha eit slikt innhald at det samla ti/bodet kan gi elevane eit forsvar/eg utbytte av opplæringa i forhold til andre elevar og i forhold til de i opplæringsmålet som er realistiske for eleven" Retten til spesialundervisning reguleres ikke av økonomi, men av det tilbudet som gis til alle elever innenfor den totale økonomiske ramme som skolene rår over. Rådmannen mener at retten til spesialundervisning ivaretas. Kommunen ivaretar elevens rett til individuell plan, og de har rutiner som sikrer at foreldrene skriver under. I hvor stor utstrekning eleven og foreldrene medvirker utover det går ikke fram av informasjonen revisor har gjennomgått. I malene for IOP går det fram at det skal settes mål og delmål, samt forslag til tiltak og materiell, samt forslag til organisering av tilbudet. Gjennomgang av halvårsrapporter viser målene evalueres og elevens utvikling vurderes. Rådmannens tilbakemelding på overnevnte punkt: Som revisor selv konkluderer med, er retten til individuell plan ivaretatt. Kommunestyret ber om at rapporten sees i sammenheng med fylkesmannens tilsynsrapport om spesialundervisning i Klæbu. Rådmannens tilbakemelding: Vedlagt følger rådmannens tilbakemelding etter fylkesmannens tilsyn. Kommunestyret ber rådmannen påse at eventuelt manglende skriftlige rutinebeskrivelser kommer på plass ved alle skolene. I tillegg må rådmannen sørge for at halvårsrapportering (IOP) blir fulgt opp. Rådmannens tilbakemelding: I samarbeid mellom Barne- og familietjenesten og skolene er det utarbeidet rutiner for arbeidet med oppmelding og sakkyndighetsvurdering av elever (vedlegg 2), og det er utarbeidet en felles mal for enkeltvedtak. Tiltakene er gjennomført 5
Offentlige anskaffelser, følges regelverket? Rapport avlevert: 2008 Problemstilling: Hovedproblemstilling i prosjektet er: Følger Klæbu kommune regelverket for offentlige innkjøp og blir inngåtte innkjøpsavtaler fulgt i henhold til avtalevilkår? Problemstillingen belyses ved hjelp av 7 delproblemstillinger: 1. Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 2. Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 3. Følges egne lokale bestemmelser? 4. Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5. Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6. Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7. Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? RAPPORTENS KONKLUSJON Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp og om innkjøpsavtaler blir fulgt iht. avtalevilkår? Anskaffelsesregelverkets intensjon er å sikre konkurranse, etterprøvbarhet og åpenhet ved offentlige anskaffelser. I Klæbu kommune anses disse kravene for i all hovedsak å være oppfylt for anskaffelser over kr 500.000 og for inngåelse av egne rammeavtaler. Kommunen har imidlertid klare mangler i forhold til bestemmelser om dokumentasjon og journalføring av dokumentasjon i anskaffelsesprosessen. For anskaffelser under kr 500.000 er resultatene av kontrollen mer uklare, og det kan stilles spørsmålstegn ved om det er tatt tilstrekkelig hensyn til krav om konkurranse og dokumentasjon av anskaffelsesprosessen for slike anskaffelser. Kommunen er relativt lojal i forhold til inngåtte rammeavtaler. Kontroll av prosedyren rundt inngåelse av rammeavtaler utført av Sør-Trøndelag fylkeskommune, viser at Klæbu kommunes bruk av enkelte av disse avtalene vil bli vurdert som en ulovlig direkteanskaffelse. REVISORS ANBEFALINGER Kommunen bør utarbeide en mal for anskaffelsesprotokoll i samsvar med vedlegg 3 og 4 i forskrift for offentlige anskaffelser. Malen bør benyttes for alle anskaffelser som overstiger terskelverdiene, og denne protokollen bør journalføres i kommunens saksbehandlingssystem som en del av anskaffelsesprosessen. Kommunen bør utarbeide skriftlige rutiner for gjennomføring av en anskaffelse. Rutinen bør være tilgjengelig for alle resultatenhetsledere som skal ha innkjøpsfullmakt. 6
Kommunen bør definere hvilke dokumenter som skal framgå av postjournal knyttet til den enkelte sak, beskrivelse i journaltittel og vedlagte dokumenter. Gjennomføre opplæring av resultatenhetsledere i innkjøpsregelverket, samt kravene til dokumentasjon og journalføring. Når kontraktsformen rammeavtaler skal benyttes må kommunen som oppdragsgiver sikre seg at anskaffelsesregelverket følges. POLITISK BEHANDLING Kontrollutvalgets vedtak, sak 3/2008: Kontrollutvalget har i møte 28.02.2008 fattet slikt vedtak: Kontrollutvalget tar rapporten til etterretning og legger den frem for kommunestyret med følgende innstilling: 1. Kommunestyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Offentlige anskaffelser følges regelverket? - til etterretning. 2. Kommunestyret ber rådmannen følge opp anbefalingene i rapportens pkt 12.2. 3. Kommunestyret ber rådmannen gi kontrollutvalget skriftlig tilbakemelding om hvordan anbefalingene er fulgt opp innen utgangen av august 2008. Kommunestyrets vedtak, sak KS-20/04 Kommunestyret har i møte 13.03.2008 fattet slikt vedtak: 1. Kommunestyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Offentlige anskaffelser følges regelverket? - til etterretning. 2. Kommunestyret ber rådmannen følge opp anbefalingene i rapportens pkt 12.2. 3. Kommunestyret ber rådmannen gi kontrollutvalget skriftlig tilbakemelding om hvordan anbefalingene er fulgt opp innen utgangen av august 2008. ADMINISTRATIV OPPFØLGING I brev av 27.10.2008 har rådmannen gitt tilbakemelding på revisjonens anbefalinger i pkt. 12.2 i rapporten. Kulepunkt 1: Kommunen har utarbeidet en mal, denne er tatt i bruk, og fungerer slik revisor anbefaler. Kulepunkt 2: Kommunen har utarbeidet første utkast, det er nå under intern behandling. Alle innkjøp kvalitetssikres imidlertid av innkjøpsleder. Kulepunkt 3: Kommunen har innarbeidet dette i forslag til rutinebeskrivelser. Kulepunkt 4: Kommunen har intern opplæring generelt i dokumentasjon og journalføring, og gir informasjon til de aktuelle enhetsledere i hvert enkelt innkjøpstilfelle, jfr. innkjøpsleders kontrollfunksjon. 7
Kulepunkt 5: Innkjøpssjefen informerer fortløpende om endringer i gjeldende rammeavtaler, samt viktigheten av at vi følger opp disse. 8
Oppfølging av planlegging Sletten skole Rapport avlagt: 2008 Problemstilling: Hovedproblemstilling i prosjektet er: Gjennomføres oppstart og planlegging av byggeprosjektet Sletten skole i samsvar med kommunestyrets forutsetninger og god prosjektgjennomføring? Problemstillingen belyses ved hjelp av 4 delproblemstillinger: 1. Fungerer organiseringen av byggeprosjekt på en god måte under planlegging og oppstart? 2. Er anbudsprosessen av entreprisene gjennomført i samsvar med lov og regelverk? 3. Tar kommunen tilstrekkelig høyde for risikovurderinger og kvalitetssikring i planleggingen? 4. Hvilke rutiner har kommunen for oppfølging av Sletten skole i byggeperioden? RAPPORTENS KONKLUSJON For å besvare hovedproblemstillingen belyses fire delproblemstillinger i prosjektet: 1. Fungerer organiseringen av byggeprosjekt på en god måte under planlegging og oppstart? Organisering av byggeprosjektet er i samsvar med anerkjent teori under planlegging og oppstart av byggeprosjektet. 2. Er anbudsprosessen av entreprisene gjennomført i samsvar med lov og regelverk? Anbudsprosessen av entreprisene er i hovedsak gjennomført i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Kommunen har og rutiner for etikk og varsling som er med å sikre at anskaffelsen gjennomføres i samsvar med etiske normer. 3. Tar kommunen tilstrekkelig høyde for risikovurderinger og kvalitetssikring i planleggingen? Kommunen tar høyde for risikovurderinger og kvalitetssikring i planlegging av byggeprosjektet som er i samsvar med anerkjent teori på området. 4. Hvilke rutiner har kommunen for oppfølging av Sletten skole i byggeperioden Kommunen har generelle beskrevne rapporterings- og saksbehandlingsrutiner for oppfølging av byggeprosjekt i økonomiplanen. REVISORS ANBEFALINGER: Å utarbeide retningslinjer for prosjekteringskomiteen Å utarbeide anskaffelsesprotokoll for alle anskaffelser over kr 100 000 Å sikre at leverandører forholder seg til kommunens etiske reglement i anskaffelsesprosessen Å utarbeide detaljerte rapporterings- og saksbehandlingsrutiner for byggeprosjekt 9
POLITISK BEHANDLING Kontrollutvalgets vedtak, sak 4/2008: Kontrollutvalget har i møte 28.02.2008 fattet slikt vedtak: Kontrollutvalget tar rapporten til etterretning og legger den frem for kommunestyret med følgende innstilling: 1. Kommunestyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Oppfølging av planlegging Sletten skole - til etterretning. 2. Kommunestyret ber rådmannen følge opp anbefalingene i rapportens pkt 8.2. 3. Kommunestyret ber rådmannen gi kontrollutvalget skriftlig tilbakemelding om hvordan anbefalingene er fulgt opp innen utgangen av august 2008. Kommunestyrets vedtak, sak 9/2008: Kommunestyret har i møte 13.03.2008 fattet slikt vedtak: 1. Kommunestyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Oppfølging av planlegging Sletten skole - til etterretning. 2. Kommunestyret ber rådmannen følge opp anbefalingene i rapportens pkt 8.2. 3. Kommunestyret ber rådmannen gi kontrollutvalget skriftlig tilbakemelding om hvordan anbefalingene er fulgt opp innen utgangen av august 2008. ADMINISTRATIV OPPFØLGING I brev av 27.10.2008 har rådmannen gitt tilbakemelding på revisjonens anbefalinger i pkt. 8.2 i rapporten. Kulepunkt 1: Prosjekteringskomiteen er et rent politisk utvalg. Etter valget har dette organ ikke hatt arbeidsoppgaver og derav ikke møter. Rådmannen vil foreslå at komiteen utarbeider rapporterings- og saksbehandlerrutiner, men rådmannen har ikke styringsrett over et kommunestyreoppnevnt utvalg. Kulepunkt 2: Tiltaket er gjennomført. Kulepunkt 3: Kommunes krav og holdninger jfr. Vedtatte etiske retningslinjer, tas nå inn som forutsetning i alle tilbuds- og anbudsgrunnlag. Kulepunkt 4: Ikke besvart. Kontrollutvalget synes rådmannens tilbakemelding var noe mangelfull, men rådmannen kunne ikke gi noe mer utfyllende informasjon i sin tilbakemelding til kontrollutvalget med begrunnelse i at rådmannen ikke har noen styringsrett over prosjekteringskomiteen. 10
Økonomiplanlegging, rapportering og styring Rapport avlagt: 2009 Målet med prosjektet: Hovedproblemstilling i prosjektet er: Er kommunens planlegging, rapportering og oppfølging tilfredsstillende ut fra behovet for økonomisk styringsinformasjon? Problemstillingen belyses ved hjelp av 4 delproblemstillinger: 1. Er kvaliteten i budsjettet i samsvar med kommunens behov for planleggings- og styringsinformasjon? 2. Har kommunen økonomi- og delegasjonsbestemmelser som sikrer en betryggende kontroll? 3. Er samspillet mellom kommunens ledelse på alle nivå tilfredsstillende for å sikre en god økonomirapportering og oppfølging i kommunen? 4. Er det tilstrekkelig kunnskap i kommunens ledelse om budsjettering og rapportering? RAPPORTENS KONKLUSJON Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunens planlegging, rapportering og oppfølging er tilfredsstillende ut fra behovet for økonomisk styringsinformasjon? Klæbu kommunes planlegging, rapportering og oppfølging av økonomisk styringsinformasjon er i hovedsak i samsvar med kommuneloven og forskrifter på området. Kommunen har et klart forbedringspotensiale i forhold til å formalisere rutiner på økonomiområdet, og klargjøre ansvars- og myndighetsforhold i et overordnet dokument for kommunen. Revisor vil særlig påpeke at ansvars- og myndighetsforholdene knyttet til drift og vedlikehold er for uklare. Kommunen har også et forbedringspotensiale med tanke på å skape en god dialog både i budsjetterings- og rapporteringsfasen. Den administrative rapporteringen kan ikke anses å være tilstrekkelig til å avdekke merforbruk på et tidlig nok tidspunkt. REVISORS ANBEFALINGER: Utarbeide et overordnet dokument som avklarer organisasjonsmodellen, og tydeliggjør ansvars- og myndighetsforhold mellom ledelsesnivåene og enhetene Formalisere prosedyre for budsjetterings- og rapporteringsprosessen i et økonomireglement for kommunen. Prosedyren bør legges opp slik at den inkluderer alle ledelsesnivåer og skaper grunnlag for god dialog mellom de ulike aktørene Foreta en evaluering av om rutiner knyttet til framskriving av driftsutgiftene fungerer tilstrekkelig til at merforbruk avdekkes tidsnok Endre økonomirapporteringsrutinene slik at økonomirapportene også behandles i kommunestyret, i samsvar med budsjettforskriftens 10 11
POLITISK BEHANDLING Kontrollutvalgets vedtak, sak 4/2009: Kontrollutvalget har i møte 19.02.2009 fattet slikt vedtak: Kontrollutvalget tar rapporten til etterretning og legger den frem for kommunestyret med følgende innstilling: 1. Kommunestyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Økonomiplanlegging, rapportering og styring - til etterretning. 2. Kommunestyret ber rådmannen følge opp anbefalingene i rapportens pkt 8. 3. Kommunestyret ber rådmannen gi kontrollutvalget skriftlig tilbakemelding om hvordan anbefalingene er fulgt opp innen utgangen av august 2009. Kommunestyrets vedtak, sak 9/2009: Kommunestyret har i møte 26.03.2009 fattet slikt vedtak: 1. Kommunestyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Økonomiplanlegging, rapportering og styring - til etterretning. 2. Kommunestyret ber rådmannen følge opp anbefalingene i rapportens pkt 8. 3. Kommunestyret ber rådmannen gi kontrollutvalget skriftlig tilbakemelding om hvordan anbefalingene er fulgt opp innen utgangen av august 2009. ADMINISTRATIV OPPFØLGING I brev av 31.08.2009 og 24.03.2010 har rådmannen gitt tilbakemelding på revisjonens anbefalinger i pkt. 8 i rapporten. Kulepunkt 1 og 2: Rådmannen har utarbeidet et første utkast til økonomireglement som dekker de to første kulepunktene i revisjonsrapportens anbefalinger. Kulepunkt 3: Budsjettet for 2010 er periodisert ved bruk av 69 ulike fordelingsnøkler (i 2009 var det kun 8 ulike fordelingsnøkler i bruk), fordelingsnøklene er utarbeidet på bakgrunn av blant annet erfaringstall og gjennomsnittstall for de tre siste regnskapsår. Erfaring så langt i 2010, viser at periodiseringen er langt mer treffsikker nå sammenlignet med tidligere år. I tillegg er det utarbeidet en felles web-rapport som alle enhetsledere skal bruke i sin økonomistyring og rapportering til rådmannen. Alle enhetsledere har i mars gjennomført et internt kurs i økonomistyring (både i teori og praksis). Kulepunkt 4: Økonomirapportene for 2009 er lagt frem for kommunestyret for endelig vedtak. For 2010 er dette også formalisert gjennom kommunestyrets budsjettvedtak. 12
Styringssystemer Rapport avlagt: 2010 Problemstilling: Hovedproblemstilling i prosjektet er: Har Klæbu kommune et betryggende system for intern kontroll og risikostyring? Problemstillingen belyses ved hjelp av 5 delproblemstillinger: 1. Er det samsvar mellom det interne miljøet og kommunens holdninger til risiko? 2. Har Klæbu kommune fastsatt mål for virksomheten? 3. Har kommunen et system for å vurdere og håndtere forhold som kan hindre måloppnåelse? 4. Er informasjon fra kommunen tilstrekkelig, tilgjengelig og kvalitetssikret? 5. Hvordan sikrer Klæbu kommune at de interne kontrollsystemene blir gjennomgått og vurdert? RAPPORTENS KONKLUSJON Hovedkonklusjon: Klæbu kommune har mange elementer som kan og bør inngå i et helhetlig styringssystem. Etter revisors oppfatning mangler imidlertid kommunen en helhetlig systembeskrivelse, og en systematisk tilnæring til forhold som risikovurderinger og evaluering av kontrollenes effektivitet. Generelt oppfattes det som en svakhet at mange viktige elementer i styringssystemet er lite formalisert. Det synes også å være for svak sammenheng mellom enkeltelementene i kommunens styringssystem. Konklusjon delproblemstilling 1: Er det samsvar mellom det interne miljøet og kommunens holdninger til risiko? Det som betegnes "internt miljø" er utgangspunktet for de ansattes holdning til risiko, og speiler virksomhetens holdning til risiko. Etiske verdier, de ansattes kompetanse, organisasjonsform og ansvarsfordeling er sentrale elementer i det interne miljøet. Ledelsen sørget for at etikk har blitt satt på dagsorden i Klæbu kommune gjennom et program som samtlige ansatte har deltatt i. Som en del av programmet har den enkelte ansatte hatt mulighet til å knytte problemstillinger om etikk direkte mot sine daglige arbeidsoppgaver. Dette er viktig for å skape et engasjement blant de ansatte, og for å sikre at de ansatte ser nytten i slike diskusjoner. De fleste enhetslederne kjenner de etiske retningslinjene, men mange oppfatter dem ikke som relevante for egen enhet. De brukes derfor ikke aktivt. Kommunen har en kompetansehevingsplan, som rulleres ved bred involvering av ansatte. Realismen i planen er likevel avhengig av at det finnes budsjettmidler til å gjennomføre kompetansehevingstiltakene. Dette kan redusere betydningen av planen. Planen viser likevel prioriteringen mellom de kompetansehevende tiltak som lar seg gjennomføre. Manglende midler til å iverksette kompetansehevende tiltak kan på sikt føre til at kommunen ikke får bygget opp nødvendig kompetanse. 13
Enhetslederne og rådmannsnivået mener stort sett at det er samsvar mellom organisasjonsstruktur og delegert myndighet. Det synes likevel som om det er uklarheter omkring kommunalsjefenes og rådgivernes roller. Det er viktig at rådmannen er tydelig på rådgivernes rolle og kommuniserer dette overfor enhetslederne. Konklusjon delproblemstilling 2: Har Klæbu kommune fastsatt mål for virksomheten? Administrasjonen har fokus på de politisk fastsatte målsettingene, og har utarbeidet en oversikt over tiltak som målsettingene medfører. Tiltakslista bidrar til å øke sikkerheten for måloppnåelse og til å plassere ansvaret for oppfølgingen av tiltakene. Noen enhetsledere har i tillegg utarbeidet målsettinger for å ivareta lovkrav som er spesifikke for deres virksomhet. Hver enhetsleder har en resultatavtale med rådmannen. Det stilles i liten grad krav om tilbakerapportering fra enhetsleder til rådmann. Konklusjon delproblemstilling 3: Har kommunen et system for å vurdere og håndtere forhold som kan hindre måloppnåelse? Undersøkelsen viser at det gjennomføres risikovurderinger og tiltak på flere sentrale områder i Klæbu kommune. Den systematiske tilnærmingen til dette arbeidet, med risikovurdering, sannsynlighetsvurdering og iverksettelse av konkrete tiltak knyttet direkte til risikovurderingene slik COSO-rammeverket legger opp til, mangler imidlertid på de fleste områder. Konklusjon delproblemstilling 4: Er informasjon fra kommunen tilstrekkelig, tilgjengelig og kvalitetssikret? Deler av den interne informasjonsflyten i kommunen har hatt et uformelt preg. Ulempen med dette er at informasjonen ikke tilflyter alle som kan ha behov for den. Det uformelle preget understrekes på enhetsledermøtene, fordi det ikke er fastsatt agenda for møtet og fordi det heller ikke føres referat. Oppfølging av saker vanskeliggjøres når ikke oppfølgingsansvaret er skriftliggjort. Det er ikke lagt opp til noen aktiv rapportering fra enhetsleder til rådmann på andre forhold enn økonomi. Den utadrettede informasjonen skjer gjennom hjemmesiden og Klæbustikka. Samlet sett har kommunen gode muligheter for å gi informasjon om virksomheten til både brukere og innbyggere. Konklusjon delproblemstilling 5: Hvordan sikrer Klæbu kommune at de interne kontrollsystemene blir gjennomgått og vurdert? Rådmannen har stilt krav til enhetslederne gjennom leder- og resultatavtaler. Oppfølging og evaluering av måloppnåelsen har i liten grad vært tema. Rådmannens evaluering av måloppnåelsen har derfor måttet skje via årsrapportene fra den enkelte enhet. På økonomiområdet har det imidlertid vært stort fokus på tilbakerapportering og tett oppfølging av budsjettstatus. 14
Revisors oppfatning er at rådmannen ikke har vektlagt tilbakerapportering fra enhetslederne. Revisor mener resultatmål og andre mål i lederavtalene bør følges opp tettere. Samlet sett er revisor av den oppfatning at det ikke gjøres noen systematisk evaluering av de kontrolltiltak som er iverksatt for å sikre måloppnåelsen i Klæbu kommune. REVISORS ANBEFALINGER: Revisors anbefalinger betinger at kommunen ønsker et helhetlig styringssystem. Selv om kommunens økonomi ikke tillater en videreføring av programmet om etikk og lojalitet, anbefaler revisor at denne type problemstillinger fortsatt settes på dagsorden og vies oppmerksomhet. Generelt anbefaler revisor å systematisere de elementer kommunen har i sitt styringssystem, slik at de framstår helhetlig. Dette kan for eksempel gjøres som en beskrivelse av styringssystemet, der enkeltelementene i styringssystemet flettes inn. Her bør også roller og ansvar synliggjøres. Dette anses å være i samsvar med anbefaling i rapporten Internkontroll i kommuner. Revisor vil også anbefale en større grad av formalisering av risikovurderinger og kontrolltiltak. Økt fokus på risikovurderinger som en del av styring er en av anbefalingene i rapporten 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane. Revisor anbefaler at det skrives referat fra enhetsledermøtene, slik at informasjonen er tilgjengelig for ettertiden. Dette er viktig for informasjonsflyten og plassering av oppfølgingsansvar. En mer systematisk evaluering av iverksatte kontrolltiltak bør også innarbeides i et helhetlig styringssystem. Revisor vil også anbefale at kvalitetssikringssystemet Qm+ innarbeides i det helhetlige styringssystemet, og at det fokuseres på opplæring i bruk av systemet og krav om rapportering av avvik. POLITISK BEHANDLING Kontrollutvalgets vedtak, 3/2010 Kontrollutvalget har i møte 18.02.2010 fattet følgende vedtak: 1. Kommunestyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Styringssystemer til etterretning. 2. Kommunestyret ber rådmannen følge opp anbefalingene i rapportens pkt 9.2. 3. Kommunestyret ber rådmannen gi kontrollutvalget skriftlig tilbakemelding om hvordan anbefalingene er fulgt opp innen utgangen av oktober 2010. Kommunestyrets vedtak, sak 12/2010: Kommunestyret har i møte 25.03.2010 fattet slikt vedtak: 1. Kommunestyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Styringssystemer til etterretning. 2. Kommunestyret ber rådmannen følge opp anbefalingene i rapportens pkt 9.2. 3. Kommunestyret ber rådmannen gi kontrollutvalget skriftlig tilbakemelding om hvordan anbefalingene er fulgt opp innen utgangen av oktober 2010. 15
ADMINISTRATIV OPPFØLGING I brev av 03.11.2010 har rådmannen gitt tilbakemelding på revisjonens anbefalinger i rapporten, tilbakemeldingen er satt opp etter samme disposisjon som rapportens pkt 9.2: "Selv om kommunens økonomi ikke tillater en videreføring av programmet om etikk og lojalitet, anbefaler revisor at denne type problemstillinger fortsatt settes på dagsorden og vies oppmerksomhet.": Kommunens etikkprogram, som ble gjennomført i samarbeid med Bedrift Psykologisk Institutt, ble avsluttet i mai 2010 gjennom en egen avslutningssamling. Dette var i tråd med programmets forutsetninger. Etikk og lojalitet vil imidlertid være sentrale tema som vil bli tatt opp i egnede fora også framover. Se for øvrig rådmannens høringssvar som er gjengitt i rapporten. "Generelt anbefaler revisor å systematisere de elementer kommunen har i sitt styringssystem, slik at de framstår helhetlig... ": Vedlagte ark viser kommunens overordnede styringssystem per i dag. Det er viktig å være oppmerksom på at dette ikke er en statisk framstilling, men oversikten vil hele tiden være under vurdering og endring. Rådmannen har fokus på organisasjonen, spesielt med tanke på tydeliggjøring av roller og ansvar. Ny organisering av rådmannens stab ble iverksatt fra midten av oktober, mens det vil bli foretatt en gjennomgang av enhetene i 2011. "Revisor vil også anbefale en større grad av formalisering av risikovurderinger og kontrolltiltak... ": I forbindelse med budsjettarbeidet for 2011 ble enhetene spesielt bedt om å foreta ulike risikovurderinger for sine tjenesteområder, og spesielt innenfor områdene omdømme, ansvar og økonomi. Før disse vurderingene blir en integrert del av handlingsprogrammet ser rådmannen behov for å videreutvikle denne måten å arbeide på, blant annet gjennom målkort for hver enkelt enhet og oppfølgingssamtaler med de respektive ledere. "Revisor anbefaler at det skrives referat fra enhetsledermøtene,... ": Dette ble allerede fulgt opp og gjennomført før kommunestyrets behandling av rapporten, se også rådmannens høringssvar som er gjengitt i rapporten. "En mer systematisk evaluering av iverksatte kontrolltiltak bør også innarbeides i et helhetlig styringssystem.": Dette er en naturlig del av kommunens styringssystemer og vil bli ivaretatt gjennom oppfølgingen og utviklingen av disse. Se tidligere kommentarer under avsnittene om styringssystem og risikovurderinger. "Revisor vil også anbefale at kvalitetssikringssystemet Qm+ innarbeides i det helhetlige styringssystemer,... ": Qm+ er en naturlig del av kommunens styringssystem. Bruken av Qm+ er revitalisert i løpet av 2010, etter en periode hvor bruken av systemet var mangelfull. For øvrig foretar rådmannen fortløpende vurderinger av andre tiltak som kan bidra til å bedre kommunens styringssystemer og kontroller. Et nyttig verktøy i denne sammenhengen er rapporten "85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i komununane. ". 16
Evaluering av bestiller utfører modellen Rapport avlagt: 2011 Problemstilling: Prosjektet har belyst tre hovedproblemstillinger: 1. I hvilken grad er målsettingene med etableringen av et tjenesteteam oppnådd i Klæbu kommune? 2. I hvilken grad har Klæbu kommune ivaretatt sin bestillerrolle overfor ekstern leverandør av sykehjemstjenester ved Klæbu sykehjem? 3. I hvilken grad blir målsettingene for drift og vedlikehold oppfylt? RAPPORTENS KONKLUSJON: Problemstilling 1: Målsettingene med å etablere et tjenesteteam i Klæbu kommune er delvis innfridd. Det som er oppnådd, er bedre kvalitet, bedre samordning, god dialog og utvikling av tverrfaglig kompetanse. Det er dårligere måloppnåelse når der gjelder oppfølging av at det man har bestilt, er utført. Tjenesteteamets bidrag til kvalitet i planlegging og budsjettering er også mindre enn målsettingen. Når alt kommer til alt, kan man spørre i hvor stor grad Klæbu kommune reelt sett har innført bestiller-utførerorganisering. Tjenesteteamet kan like gjerne ses som et samarbeids- og samordningsorgan som har som oppgave i fellesskap å saksbehandle og fatte enkeltvedtak, heller enn et bestillerorgan. Dette er også indikert i intervjuene, der det fra flere hold sies at Klæbu er en for liten kommune til å ha en rendyrket bestillerutførerorganisering. Problemstilling 2: Selv om kommunen velger å sette selve tjenesteutførelsen bort til andre, så er kommunen fortsatt ansvarlig for sykehjemstjenesten. Vår gjennomgang av kontraktsdokumentene viser at kommunen har oppfylt sin plikt til å ta med krav i kontrakten som skal sikre at norsk helselovgivning følges. Det samme gjelder forskriftfestet krav til ansattes lønns- og arbeidsbetingelser. Helsetilsynet og Arbeidstilsynet har avlagt foreløpige rapporter etter sine tilsyn ved Klæbu sykehjem. Konklusjonene i Helsetilsynets og Arbeidstilsynets foreløpige rapport og våre egne data viser at Klæbu kommune ikke i tilstrekkelig grad og ikke effektivt nok har fulgt opp at Adecco Helse AS overholdt den inngåtte avtalen, og oppfylte kravet om at sykehjemmet skulle drives i samsvar med relevant lovgivning. Problemstilling 3: Vår konklusjon er at kommunens målsetting om rask og god oppfølging av vedlikehold på skoler, barnehager og helsebygg i stor grad synes å være oppnådd. De intervjuede enhetslederne uttrykker stor tilfredshet med ordningen med en fast vaktmester og et fast antall vaktmestertimer i uken. Dette oppleves som en klar forbedring. Vår hovedkonklusjon på problemstilling 3 er at målsettingene for drift og vedlikehold i stor grad synes å være oppnådd. 17
REVISORS ANBEFALINGER Slik revisor ser det, vil det trolig ikke være mulig for tjenesteteamet å innfri alle forventningene og målsettingene som ligger nedfelt i tjenestebeskrivelsen innenfor de rammer som er gitt. Revisor anbefaler derfor at kommunen starter en prosess der tjenesteteamet og tjenestebeskrivelsen gjennomgås på nytt, og der begge gis en utforming som gjenspeiler de oppgaver som det er nødvendig, ønskelig og realistisk at tjenesteteamet skal ivareta. I dette arbeidet er det viktig at innholdet i tjenesteteamets oppfølgingsansvar og deres rolle i forbindelse med kvalitetsutvikling, planlegging og budsjettering avklares. Revisor anbefaler at ved framtidig bruk av ekstern utfører av lovpålagte tjenester må kommunen legge stor vekt på tett oppfølging og kontroll med at kontraktsvilkårene blir innfridd, og at tjenestene holder forsvarlig kvalitet. Revisor anbefaler at alle enhetene tar systemet V-pro i bruk på en enhetlig måte. Ved å legge alle vedlikeholdsjobber inn i systemet, får kommunen full oversikt og kan følge bedre opp. Kostnadsbildet vedrørende vedlikehold blir også synliggjort og kan bidra til mer realistisk planlegging og budsjettering. Det er viktig å etablere smidige og effektive ordninger. POLITISK BEHANDLING Kontrollutvalgets vedtak, sak 16/2011: Kontrollutvalget har i møte 05.05.2011 fattet følgende vedtak: Kontrollutvalget tar rapporten til etterretning og legger den frem for kommunestyret med følgende innstilling: 1. Kommunestyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Evaluering av bestiller-utfører modellen til etterretning. 2. Kommunestyret ber rådmannen følge opp anbefalingene i rapportens pkt 7.1 7.3. 3. Kommunestyret ber rådmannen gi kontrollutvalget skriftlig tilbakemelding om hvordan anbefalingene er fulgt opp innen utgangen av oktober 2011. Kommunestyrets vedtak, sak 21/2011: Kommunestyret har i møte 26.05.2011 fattet følgende vedtak: 1. Kommunestyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Evaluering av bestiller-utfører modellen til etterretning. 2. Kommunestyret ber rådmannen følge opp anbefalingene i rapportens pkt 7.1 7.3. 3. Kommunestyret ber rådmannen gi kontrollutvalget skriftlig tilbakemelding om hvordan anbefalingene er fulgt opp innen utgangen av oktober 2011. Saken oversendes formannskapet for videre behandling om bestillerfunksjonen kan vurderes som et IKS-samarbeid. ADMINISTRATIV OPPFØLGING Denne forvaltningsrevisjonen er politisk behandlet i 2011 og har derfor ikke informasjon om administrativ oppfølging. Dette vil bli tatt med i neste rapportering. 18