17/1945-1 034 HEIM KOMMUNE Administrativ organisering Heim Kommune Utkast til drøfting med tillitsvalgte
Innhold 1. INNLEDNING... 3 2. KOMMUNELOVEN... 4 3. ORGANISASJONSKARTETS FORMÅL... 4 4. ORGANISASJONSMODELL... 5 5. VALG AV ORGANISASJONSMODELL TO-NIVÅMODELL... 7 5.1 Organisasjonsplan...7 5.1 Bemanningsplan på overordnet nivå...8 6. PROSJEKTLEDERS VURDERING... 9 2
1. Innledning I mandat for prosjektleder gitt av Fellesnemnda, er følgende overordnede føringer lagt (utdrag): Tre viktige ledetråder ved korsveger: Hva tjener den nye kommunen best? Hva sier intensjonsavtalen? Stortingsvedtaket Mandatet består for øvrig av en rekke kulepunkter. I 4. kulepunkt står følgende: Myndighet til å beslutte administrativ organisering av ny kommune i samråd med Fellesnemnda. Saken er avgrenset mot føringer i intensjonsavtalen, sak «tjenestestruktur» behandlet i Fellesnemnda, arbeidsgruppenes nødvendige handlingsrom og framtidige lederes nødvendige handlingsrom til å foreta praktiske tilpassinger innenfor rammene. Saken må da begrenses til å omfatte sentral ledelse med noen tillegg i stab, samt prinsipper for organisering. Saken er for øvrig av betydning for å få på plass de nye topplederne i den nye kommunen. Prosessen i Orkland og Heim er samkjørt ved at prosjektleder Orkland også kjører tilsvarende sak i Fellesnemnda for Orkland i mars. Deretter tar prosjektleder kartleggingssamtalene med toppledelsen i Snillfjord for å få oversikt over deres tanker / ønsker for framtidig arbeidsgiver og rolle. Resultatet av samtalene kanaliseres både til prosjektleder Hitra / Snillfjord og prosjektleder Heim. Alle ansatte i de tre kommunene Snillfjord, Halsa og Hemne stiller likt i konkurransen om stillinger i den nye kommunen. Dette er hjemlet i Arbeidsmiljølovens kap. 16. Dette avgrenses videre av kategoriene i «prosedyre for omstilling». 3
2. Kommuneloven Kommunelovens 23 og 24 legger de overordnede formelle rammene for administrasjonen: 23. Administrasjonssjefens oppgaver og myndighet. 1. Administrasjonssjefen er den øverste leder for den samlede kommunale eller fylkeskommunale administrasjon, med de unntak som følger av lov, og innenfor de rammer kommunestyret eller fylkestinget fastsetter. 2. Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. 3. Administrasjonssjefen har møte- og talerett, personlig eller ved en av sine underordnede, i alle kommunale eller fylkeskommunale folkevalgte organer med unntak av kontrollutvalget. 4. Kommunalt og fylkeskommunalt folkevalgt organ kan gi administrasjonssjefen myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning, hvis ikke kommunestyret eller fylkestinget har bestemt noe annet. 24. Kommunale og fylkeskommunale stillinger. 1. Kommunestyret og fylkestinget kan tildele formannskapet eller fylkesutvalget, kommunerådet eller fylkesrådet, utvalg, styre for institusjon eller administrasjonssjefen myndighet til å opprette og nedlegge stillinger og til å treffe avgjørelser i personalsaker. 2. Kommunestyret og fylkestinget kan selv bestemme at ledende administrative stillinger, herunder ledere av kommunale og fylkeskommunale foretak, skal ansettes på åremål. Det samme gjelder for ombud. Åremålsperioden skal være på minst seks år. 3. Kommunestyret og fylkestinget kan opprette eller slutte seg til en pensjonsordning for kommunale eller fylkeskommunalt ansatte. Kongen kan i forskrift fastsette nærmere bestemmelser om slike pensjonsordninger. Ny kommunelov er til høring. Det er ikke lagt opp til fundamentale endringer, men det foreslås etablert et tydeligere skille mellom politikk og administrasjon. Blant annet foreslås det at det lovfestes at rådmannen har ansvar for personalet. I dag delegeres dette fra kommunestyret. 3. Organisasjonskartets formål Den kommunale administrasjonen er i første rekke et middel for kommunestyret for å oppnå mål / utføre de oppgaver kommunestyret delegerer. Den administrative organisering er i første rekke viktig for rådmannen for å holde ryddige forhold og oversikt over hvordan ansvar, myndighet og oppgaver er fordelt i organisasjonen. 4
Et organisasjonskart forteller om kommando- og kommunikasjonslinjer. Disse skal følge ubrutte linjer. Er organisasjonskartet etablert, må det følges. Det vil ellers oppstå tvil, uklarhet og usikkerhet om roller og oppgaver og hvem som tar / har tatt beslutninger. Selv om den administrative organiseringen er viktig, bør den ikke få alt for stor oppmerksomhet. En bør legge opp til å etablere en kultur hvor fleksibilitet og endringsvilje er innarbeidet. Omverdenen endrer seg hele tiden. Da bør det legges opp til en organisasjon som fanger opp endringene og er i stand til å håndtere dem uten at organisasjonen nødvendigvis trenger å endres. Men evne til å endre bør være en naturlig del av en velfungerende organisasjon. Organisasjonskartet bør gjenspeile de viktigste fokusområdene for rådmannen: Tjenestene / brukerne (direkte linje til tjenestene). Politisk styring (kommunestyre, formannskap og utvalg). Ansatte (personal / organisasjon). Økonomi IKT (strategisk funksjon / virksomhetskritisk) Samfunn (Plan / Næring) 4. Organisasjonsmodell Det er to aktuelle hovedmodeller å velge mellom: To-nivå og etatsmodell. Det er ellers to hovedelementer i en organisasjon; linje og stab. Dette er uavhengig av hvilken modell en velger: To-nivåmodell: Eksempel: Leder Stab Enhet Enhet Enhet Tre-nivåmodell: Leder Stab Etat Etat Etat Etat Etat Etat Etat Etat Etat 5
Stabens funksjon: Håndtere kompetanseoppgaver på spesialisert nivå innenfor overgripende funksjoner på vegne av rådmannen. (Eks. økonomi, personal, IKT, arkiv, plan). Koordinere funksjoner på vegne av hele organisasjonen der det ikke er hensiktsmessig å fordele oppgavene ut til tjenestene. Intern service og betjening av det politiske apparatet. Rådgiving og støttefunksjoner ovenfor rådmann og tjenester. Kontroll og oppfølgingsfunksjon på vegne av rådmannen ovenfor tjenestene. Koordinere enheter på tvers. Lede på vegne av rådmannen Utvikling (næring / samfunn). Enhetenes funksjon: Drift av tjenester Utvikling av tjenester Personal- og budsjettansvar. En svakhet ved all formell organisering er at en organiserer tjenester i «siloer» hvor ansvar og myndighet avgrenses relativt tydelig mot hverandre med fullmakter og grenser for ansvar og myndighet. Det oppstår da utfordringer i forhold til tverrfaglighet (eks. barn og unge) og koordinering enhetene mellom. Koordinering ivaretas med: Tydelige føringer på tverrfaglig arbeid via fullmakt. Møter og team. Øverste ledelse (rådmann, ass. rådmann og kommunalsjefer) Etatsmodellen (også kalt tre-nivåmodell) stammer egentlig fra den tiden det var vanlig med politiske hovedutvalg med en matchende administrativ struktur med etatssjefer. Historisk har etatssjefene bakgrunn i særlovgivingen før 1992 hvor kommuneloven ble overordnet stort sett all særlovgiving. Hovedkritikken mot modellen har vært at helhetstenkingen ble skadelidende på grunn av at den styrket sektortenkning, både politisk og administrativt. Modellene er ikke nødvendigvis rendyrkede. Enkelte funksjoner kan legges fra stab og ut til linjen (plan og næring). Selv om det er ubrutt linje mellom rådmann og enheter, vil en tonivåmodell innebære at rådmannen må ha lederfunksjoner (toppledere i form av kommunalsjefer etc. og evt. stedfortrederfunksjon) nært seg i staben. Disse vil opptre på vegne av rådmannen (faglig). En stedfortreder vil kunne bidra i koordinering og sikring av tverrfaglighet. To-nivåmodellen vokste fram ut over 90- tallet da de politiske strukturene ble endret til et mangfold. Den er mer fleksibel med hensyn til tilpassing til det politiske system. Følges den opp riktig, fremmer den helhet og fleksibilitet. 6
5. Valg av organisasjonsmodell to-nivåmodell Prosjektleder ønsker å organisere den nye kommunens administrasjon i en to-nivåmodell. Begrunnelsen er at denne modellen sikrer at rådmannen er mer fleksibel og ivaretar helhet på en bedre måte enn etatsmodellen. Rådmannen har tilgang til alle fokusområdene langs ubrutte linjer. Dette er viktig da informasjon, kommunikasjon og dialog følger linjen. Fokusområder (fra s. 5): Tjenestene / brukerne (direkte linje til tjenestene). Politisk styring (kommunestyre, formannskap og utvalg). Ansatte (personal / organisasjon). Økonomi IKT (strategisk funksjon / virksomhetskritisk) Samfunn (Plan / Næring) Man kan ikke organisere en virksomhet på en prinsipiell måte for deretter å opptre som man vil. Strukturen binder alle. Hvis en ikke holder seg til vedtatt organisasjonsstruktur, vil det oppstå uklare ansvarsforhold, usikkerhet og uklarhet. Konfliktpotensialet er stort. To-nivåmodellen har sin klare begrensning i forhold til rådmannens «kontrollspenn» og det går nok en grense for hvor mange underordnede det er mulig å følge opp direkte. Det er imidlertid mulig å styre dette gjennom fullmakter til leder i stab. Det som er viktig er at de som jobber i organisasjonen forstår linjene. En mener den nye kommunen ikke blir større enn at en tonivåmodell er funksjonell. Ass. rådmann er i tillegg tillagt en sentral funksjon med hensyn til koordinering mellom tjenester og sikring av tverrfaglig perspektiv. Kommunalsjefer med faglig oppfølgingsansvar innenfor utvalgte områder kan fort bli «advokater» for tjenestene de har oppfølgingsansvar for. Den positive siden er at de må være dedikerte i forhold til oppfølging. Den negative siden er at koordinering og tverrfaglighet kan bli skadelidende. Den nye kommunen vil ha 5 skoler, 10 barnehager, enheter for NAV, barnevern, tekniske tjenester, to legekontor, helsestasjon, pleie- og omsorgstjeneste med to sykehjem og tjenester innenfor kultur- og fritid. Noen av enhetene gir seg selv (skoler, barnehager) mens andre vil være mer i støpeskjeen gjennom arbeidsgruppenes arbeid (kultur, plan, næring). I tillegg kommer sentrale stabsfunksjoner som økonomi og IKT. Det kan etter hvert være nødvendig å inngå noen kompromisser under vegs avhengig av hva de respektive arbeidsgruppene kommer fram til. Det er imidlertid et prinsipp som er viktig; direkte brukerrettede tjenester hører hjemme på enhetsnivå. 5.1 Organisasjonsplan Organisasjonsplanen viser detaljer for ledelse og noen stabsfunksjoner. Den viser også dimensjonering for ledelse og de samme aktuelle stabsfunksjonene. Videre dimensjonering må avventes til arbeidsgruppene har avklart spørsmålet. Årsaken til at hovedprinsippene for organisering med ledelse tas nå, er at det er viktig å få på plass overordnet ledelse for den nye kommunen så tidlig som mulig. 7
Det er drøftet fram en egen prosedyre for innplassering av aktuelle ansatte. Framdrift er koordinert med Orkland og Hitra i og med at de tre kommunesammenslutningene vil ha et felles ansvar for ansatte i Snillfjord kommune. Organisasjonskart på overordnet nivå Nye Heim kommune: Spørsmål om plassering av plan og næring (naturlige stabsfunksjoner) avventes til arbeidsgruppe «samfunnsutvikling» er ferdig. Er det ønskelig med samorganisering med kultur, plasseres dette i enhet. 5.1 Bemanningsplan på overordnet nivå. Dimensjoneringen av ledelse i den nye kommunen må ta utgangspunkt i det kontrollspenn rådmannen og lederteamet kan håndtere. Det er naturlig å ta utgangspunkt i Hemne kommune som den største kommunen når dette vurderes. Erfaringen i Hemne er at dagens struktur med rådmann, ass. rådmann med både oppvekst og personal / organisasjon, kommunalsjef helse, omsorg og familie og kommunalsjef økonomi, er betydelig presset på oppgaver. Den nye kommunen får ytterligere to skoler, tre barnehager, ett sykehjem og et IKS innenfor helse (HIPS) og to legekontor. Den må dimensjoneres etter det. Økonomifunksjonen er sårbar og det vil bli nødvendig å styrke denne i noen grad. Det er tilgang på fagpersonell i de tre kommunene for å løse dette. 8
6. Prosjektleders vurdering Utfordringsbildet i Heim kommune innenfor tjenester, personal og organisasjon: Toppledelsen må ha et tydelig fokus på overordnede politiske føringer gitt i intensjonsavtalen og i dokumentet «Tjenestestruktur» gjennom oppfølging av ledere og organisasjonen for øvrig. Tjenester og ansatte må bindes sammen med organisasjonskultur og felles forståelse for hvordan tjenestene skal utformes og tildeles. Geografisk avstand mellom to tjenestesteder krever ekstra oppmerksomhet i forhold til å bygge fellesskapet. En ny organisasjon krever en tydelig og samordnet ledelse for å koordinere enheter for å unngå det en på organisasjonsspråket kaller «balkanisering». Dette innebærer at deler av organisasjonen begynner å leve sitt eget liv som følge av manglende trykk på å binde sammen. Oppsigelsesvernet er viktig og skaper en trygg plattform for alle ansatte i den nye kommunen. Samtidig må bemanningsplaner følges opp og en må påse at bemanningen justeres etter hvert som det er naturlig avgang ved at ansatte går av med pensjon eller slutter av andre årsaker. Kompetanse blant ansatte må fortløpende vurderes opp mot stillinger som etter hvert blir ledige. Den nye kommunen må jobbe med lederutvikling og organisasjonsutvikling. Dette krever interne ressurser. Det vil muligens være nødvendig at enkelte får individuelt tilpassede arbeidsavtaler i en overgangsfase / fram mot pensjonsalder. Avtalene må drøftes / forhandles og følges opp. Den nye kommunen, som de fleste andre kommuner, står ovenfor store utskiftinger av ansatte på grunn av alderssammensetning. Personal- og organisasjonsfunksjonen vil få et øket trykk framover med hensyn til rekruttering. Disse kulepunktene er tatt med som de viktigste. Arbeidet med å binde sammen og sette den nye organisasjonen vil fortsette i flere år framover. Den nye kommunen må ut fra dette ha følgende lederfunksjoner i tillegg til rådmannen: Assisterende rådmann med personal og organisasjon som oppfølgingsområde. Vedkommende vil være rådmannens stedfortreder og få en sentral rolle i lederteamet. Både internt og i forhold til koordinering på tvers. Funksjonen «løftes opp» i organisasjonen og får en viktig funksjon innenfor koordinering, tverrfaglig arbeid og lederstøtte / avlastning for kommunalsjefene. Selv om hele toppledelsen skal delta i arbeidet for å følge opp kulepunktene over, vil assisterende rådmann ha et hovedansvar for å holde fokus, holde trykket oppe og å koordinere og samordne. Kommunalsjef økonomi. Økonomiplanen står sentralt. Som minimum må økonomi og regnskap samles under samme leder. Andre funksjoner avklares mellom berørte arbeidsgrupper og rådmann. 9
Kommunalsjef oppvekst med samordnings- og utviklingsansvar innenfor oppvekstområdet. Spesifikk avgrensing kan gjøres senere, men skoler, barnehager og ppt vil være en del av dette. Arbeidsmengden innenfor området er betydelig i dag og vil øke. Det er behov for å styrke funksjonen med en rådgiver etc. på barnehagesiden. Dette avklares senere. Kommunalsjef helse- og omsorg med oppfølgingsansvar ovenfor barnevern, legetjeneste, helsestasjon og pleie- og omsorg. Arbeidsmengden og kompleksiteten er stor. Det må vurderes å legge en rådgiverstilling etc. til funksjonen. Dette avklares senere. Når organisasjonsplanen er på plass, vil det bli foretatt en kartlegging av aktuelle kandidater på øverste nivå ut i fra kriteriene i omstillingsprosedyren. Det vil deretter bli lagt opp til en ansettelse av interne kandidater ut i fra ordinære kriterier; match av kommunens behov mot kompetanse (erfaring, formell og praktisk kompetanse og egnethet). 10