Avslutningsrapport for Carl Emil Vogt: Fridtjof Nansen og hjelpearbeidet i Russland 1921-1923

Avslutningsrapport for Carl Emil Vogt: Fridtjof Nansen og hjelpearbeidet i Russland 1921-1923 Temaet hovedoppgaven er Fridtjof Nansens hjelpearbeid i Sovjet-Russland i forbindelse med sultkatastrofen i 1921-1922. Hungersnøden kan ikke forklares ene og alene utfra tørken som rammet to år på rad, både i 1920 og i 1921. Et gammeldags jordbruk, krig, borgerkrig og stadige beslagleggelser av korn fra bøndene utarmet befolkningen på landsbygda. Da tørken kom hadde de intet forsvar mot sulten og sykdommene som fulgte i dens kjølvann. Hungersnøden hadde et dramatisk omfang og rammet særlig Volga-området og deler av det sørlige Ukraina. Sulten kan ha ført til at over fem millioner mennesker mistet livet. Nansens hjelpearbeid varte i to år, fra høsten 1921 til høsten 1923. Dette hjelpearbeidet har ikke vært grundig undersøkt tidligere. Det har imidlertid vært antatt at Nansens arbeid var omfattende og effektivt, uten at dette har vært skikkelig belagt. Fridtjof Nansen inngikk 27. august 1921 en avtale om å drive hjelpearbeid med de sovjetrussiske myndighetene. Nansen forhandlet frem avtalen på vegne av en konferanse i Genève som var innkalt av Røde Kors for å sette i gang hjelpearbeid i Sovjet-Russland. Nansen ble utnevnt til konferansens høykommissær. Nansen-misjonen, som organisasjonen ble kalt, ble bygget opp utover høsten 1921. For det første var den en paraplyorganisasjon som skulle lede og samordne arbeidet for en rekke organisasjoner, i første rekke Redd Barna og kvekernes hjelpeorganisasjoner. For det andre skulle den også drive eget hjelpearbeid. Nansen-misjonen drev arbeid i Russland og Ukraina til 15. august 1923, da måtte arbeidet avsluttes. Problemstillingene som er behandlet kan deles inn i tre hovedkategorier. For det første ønsket vi å analysere omfanget av Nansen-misjonens arbeid og undersøke i hvilken grad dette ble drevet på en effektiv måte. For å få satt betydningen av Nansen-misjonens nødhjelpsarbeid i perspektiv, er det sammenlignet med det arbeidet den viktigste av de utenlandske organisasjonene, American Relief Administration (ARA), utførte. ARA drev det mest omfattende bistandsarbeidet i Sovjet-Russland i perioden 1921-1923. For det andre dreide det seg om hvordan samarbeidet med de sovjetrussiske myndighetene fungerte. For det tredje tok vi opp Nansens personlige rolle i arbeidet og mytene rundt ham. I tillegg til dette trakk vi inn noen bistandsteoretiske perspektiver som har hjulpet oss å analysere organisasjonen og hjelpearbeidet. Enkelt sagt er konklusjonene vi har kommet frem til at Nansen-misjonens hjelpearbeid i Russland var av et svært begrenset omfang og at 1

samarbeidet med de russiske myndighetene til tider var meget problematisk. Likevel er Nansens arbeid for de hungerrammede velkjent, og Nansen er tildelt en helterolle for dette, både i Norge og i Russland. Hjelpearbeidet: betydningen og effektiviteten Nansen-misjonens hjelpearbeid hadde et begrenset omfang i sammenligning med ARA som alene sto for den overveldende største delen av det totale utenlandske nødhjelpsarbeidet. Omtrent 80% av alle leveranser kom fra ARA. Likevel leverte alle organisasjonene som drev arbeid under Nansen-Tsjitsjerin-avtalen samlet så mye som ca. 13% av alle varene. Nansenmisjonens andel av dette var imidlertid meget beskjeden den kan anslås til knappe 3% av totalen det første året og enda mindre det andre året. I tillegg til disse forsyningene kom det også inn pakker med mat. Disse var beregnet på enkeltpersoner eller grupper av mennesker som for eksempel jernbanearbeidere. ARA leverte pakker ca. 59.000 tonn pakker til en verdi av nesten 12 millioner dollar, Nansenmisjonen ca. 1.400 tonn pakkeforsendelser for ca. 300.000 dollar. 1 Nansen-misjonens økonomi var anstrengt. De europeiske regjeringene tok ikke på seg å finansiere arbeidet gjennom Folkeforbundet, slik Nansen og hans medarbeidere opprinnelig hadde tenkt. Arbeidet skulle i utgangspunktet baseres på lån til de sovjetrussiske myndighetene gjennom Nansens høykommissariat. Nansen hadde håpet å få inn så mye som 10 millioner pund i slike lån, men det eneste lånet som kom var fra Norge og beløp seg til 600.000 norske kroner. Arbeidet måtte derfor i stor grad baseres på innsamling av private midler. Fordi lånene fra de europeiske regjeringene ikke kom ga de russiske myndighetene Nansen-misjonen et lån på 500.000 dollar. Dette utgjorde faktisk mer enn halve Nansenmisjonens budsjett det første året. Nansens organisasjon kunne heller ikke betale lånet tilbake i sin helhet på russernes forlangende. Russernes bidrag til ARAs arbeid var til sammenligning ikke gitt som lån og var av en helt annen størrelsesorden. Russland og Ukraina bidro til sammen med 12 millioner dollar til ARAs arbeid. Nansens organisasjon hadde en uoversiktlig og anstrengt økonomi. Den svake økonomien forkrøplet Nansen-misjonen. Likeledes var det adskillig å utsette på effektiviteten i Nansen-misjonen. Enkelte medarbeidere ved Moskva-kontoret var lite egnet til det arbeidet de skulle utføre, og andre 1 Harold Fisher opererer med noe høyere tall for ARA. Han skriver at organisasjonen hadde levert 75.000 tonn pakkeleveranser og at den totale verdien for disse var 13.680.000 dollar. Fisher: The famine in Soviet Russia 1919-1923. The operations of the American Relief Administration. New York, The Macmillan Company 1927, s. 405. 2

bega seg inn i endeløse diskusjoner med russerne om forskjellige emner. Kontorets leder og Nansens befullmektigede representant i Moskva, John Gorvin, var til tider frustrert over tilstandene ved organisasjonens viktigste og største kontor. Andre hadde også adskillig å utsette på Moskva-kontoret. En viktig organisasjon som Redd Barna trakk seg ut av samarbeidet med Nansens organisasjon og inngikk en egen avtale med de russiske myndighetene. Begrunnelsen ser i stor grad ut til å ha vært misnøye med effektiviteten ved Nansens høykommissariat. Også kvekerne trakk seg ut av samarbeidet. Roland Huntford peker på at også Det svenske Røde Kors var lite fornøyd med Nansens høykommissariat. 2 Likevel har Nansens avtale med de sovjetrussiske myndighetene gjort det mulig for en rekke organisasjoner å slippe til med sine bidrag. Det er viktig å fremheve at Nansenparaplyen samlet under seg organisasjoner som til sammen utførte det nest viktigste arbeidet blant de utenlandske organisasjonene, riktignok langt bak ARA. Det er imidlertid nødvendig å påpeke at ARAs hjelpearbeid i Sovjet-Russland var det inntil da suverent mest omfattende internasjonale nødhjelpsprosjekt. Russerne og Nansen-misjonen: samarbeid eller konflikt? Myndighetene i Sovjet-Russland ønsket i 1921 utenlandske hjelpeorganisasjoner inn i Russland. Dette var noe helt nytt. Det betød ikke at Lenin og bolsjevikene hadde mildnet, det skyldtes at Russland var inne i en meget alvorlig og kompleks krise, som hungersnøden bare var en del av. 3 Økonomien var kaotisk, industrien lå nærmest nede, og det kunne bli vanskelig for bolsjevikene å beholde makten. Krisen var altså av både økonomisk og politisk karakter. Borgerkrigen var over, men makthaverne lot ikke være å benytte seg av hardhendte midler av den grunn. Noen av bolsjevikenes hittil sterkeste støttespillere hadde mistet troen på regjeringen og samlet seg om krav om demokratisering i det såkalte Kronstadt-opprøret. Opprøret ble slått brutalt ned, ingen av kravene ble innfridd. Samtidig var det våren 1921 også betydelig intern opposisjon i partiet. Frem mot den 10. partikongress kom opprøret åpent frem. Så kom tørken i Volga-området. For andre år på rad sviktet avlingene, og Russland ble 2 Huntford, Roland: Fridtjof Nansen. Mennesket bak myten. Oslo, Aschehoug 1996, s. 515; Huntford: Nansen. The Explorer as Hero, (2. oppl.). London, Duckford 1998, s. 511. 3 Edmondson, Charles M.: The politics of hunger. The Soviet response to famine, 1921. Soviet Studies, vol. 29, nr. 4, oktober 1977, s. 506-518. Wehner, Markus: Golod 1921-1922 gg. v Samarskoj gubernii i reaktsija Sovetskogo pravitelstva, Cahiers du monde russe, vol. 38, nr. 1-2, 1997, s. 223-242. 3

kastet ut i den inntil da verste sultkatastrofe i landets moderne historie. Også det sørlige Ukraina var hardt rammet. Russland hadde ingen mulighet til selv å forsørge de sultende. Bolsjevikene hadde på denne måten to alternativer: enten å la være å redde millioner av mennesker, eller å slippe til utenlandske hjelpeorganisasjoner. Det siste alternativet var meget lite ønskelig for dem; de visste utmerket godt at ARA hadde klare politiske formål, ved siden av de humanitære. Likevel valgte de å slippe hjelpeorganisasjonene til. Menneskelige hensyn var sjelden eller aldri noe som stoppet bolsjevikene, men utsiktene til å miste den relativt nyerobrede makten og på den måten skusle bort mulighetene til å bygge sosialismen, fortonte seg som så skremmende at de valgte å la utlendingene slippe til med sin borgerlige veldedighet. ARA ble strengt overvåket. Heller ikke Fridtjof Nansens organisasjon slapp fri for kontroll og mistanke. Russiske ansatte var ofte spioner for sovjetmyndighetene. 4 Et medlem av organisasjonen Student Relief, Studenthjelpen, som drev arbeid under Nansens avtale med russerne, ble utvist fra Russland mistenkt for religiøs aktivitet og for å ha favorisert ikkekommunistiske studenter i nødhjelpsarbeidet. Posten hans var blitt åpnet og lest, hans personlige saker rotet i. Det har ikke latt seg gjøre å finne bevis for andre utvisninger av utlendinger som arbeidet under Nansen-paraplyen. Russere som arbeidet for Nansen-misjonen eller organisasjonene under Nansen-paraplyen, kan derimot ha blitt arrestert. Flere av ARAs russiske ansatte ble anholdt. 5 Russerne roste Nansen-misjonens arbeid utad, men flere aspekter ved det ble sterkt mislikt av bolsjevikene. Dette gjaldt blant annet avtalene om pakkeleveranser til privatpersoner, russerne mente forsendelsene ofte ble sendt til individer som ikke trengte hjelp. Dessuten hevdet de at mange av pakkene endte på svartebørsmarkedet. Et annet sentralt prosjekt i Nansen-misjonens regi som ble sterkt mislikt, var opprettelsen av to mønsterbruk, det ene i Volga-området, det andre i Ukraina. Russerne ønsket ikke disse stasjonene etablert, men på grunn av sommel i byråkratiet måtte de godta opprettelsen. Planene ble lenge forsøkt trenert, men jordbruksstasjonene ble tilslutt bygget opp og var i drift inntil 1927. Videre var de sovjetrussiske myndighetene misfornøyd med en rekke av Nansens medarbeidere. Mest alvorlig var muligens innsigelsene russerne hadde mot visehøykommissær Frick, selv om kritikken ikke kom åpent frem. En sentral ansatt ved Moskva-kontoret ble to ganger forlangt fjernet, i likhet med en person som kjøpte inn korn i 4 Se for eksempel Tiedemand, Lena: Om Hjælperaadet i Ruslands Hungerdistrikter og Smaaskildringer fra Livet derovre, Tidsskrift for dansk sygepleje, 1925. 5 Weissman: Herbert Hoover and Famine Relief to Soviet Russia: 1921-1923. Stanford University, Hoover Institution Press 1974, s. 86 og 111-113. 4

Vesten og på Balkan. Flere ganger oppsto det alvorlige konflikter mellom Nansen-misjonen og russerne. Dette gjaldt i første rekke spørsmålet om kontorlokaler og bosted for utlendingene ved det viktige Moskva-kontoret og den såkalte flagg-affæren et rødt flagg ble hengt opp på døren til kontoret i Moskva, åpenbart for å provosere. Det ser ut til at Nansen-misjonen i begynnelsen var ønsket i Russland, men etter hvert økte motstanden mot organisasjonen, og til slutt ønsket russerne den ut av landet. Dette var imidlertid også tilfellet med ARA. Etter nedleggelsen av Pomgol arbeidet de russiske myndighetene for å minske de utenlandske organisasjonenes innflytelse. Hjelpeorganisasjonene var blitt sluppet til da Russland var inne i en akutt økonomisk og politisk krise. Etter at det verste var overstått, den alvorligste sulten var over høsten 1922, ønsket myndighetene å legge hindringer i veien for dem. Det var imidlertid nødvendig å beholde organisasjonene i Russland over vinteren 1922-1923, men etter dette var det mest ønskelig for russerne å få organisasjonene ut av landet. 6 Alt i alt ser vi at samarbeidet mellom de sovjetrussiske makthaverne og Nansenmisjonen var problemfylt. Nansen redegjorde selv i en artikkel i Mot Dag i 1922 for enkelte av de alvorlige samarbeidsproblemene man hadde hatt så langt. 7 Problemene var mange og vanskelige. Likevel kunne organisasjonen drive arbeid i Russland i to år. Samarbeidet har fungert, om enn til tider noe haltende. Bistandsteoretiske perspektiver Enkelte bistandsteoretiske begreper har vært benyttet. 8 Disse har hjulpet oss frem til en bedre analyse av organisasjonen Nansen-misjonen og av de sovjetrussiske hjelpetiltakene. På giversiden har vi i stor grad konsentrert oss om Nansen-misjonen, men ARA har hele tiden vært med oss som grunnlag for sammenligning. La oss se nærmere på disse to organisasjonene for deretter å analysere mottagersiden. Nansen-misjonen var en multilateralt basert organisasjon. Multilaterale organisasjoner ble ikke vanlige før fra 1960-tallet og fremover. På denne måten var Nansen-misjonen som organisasjon tidlig ute. Nansen-misjonen bestod av en rekke mindre og noen større 6 Weissman: Herbert Hoover and Famine Relief to Soviet Russia: 1921-1923. Stanford University, Hoover Institution Press 1974, s. 157-164. 7 Nansen: Hungersnøden i Russland, Mot Dag, årgang 2, nr. 14, 12. august 1922, s. 212-216. 8 Se Cassen, Robert (et. al.): Does Aid Work? Report to an Intergovernmental Task Force. (2. utgave), Oxford, Clarendon Press 1994; Raffer, Kunibert og Singer, F. W.: The Foreign Aid Business. Economic Assistance and Development Co-operation, Cheltham, Edward Elgar 1996. 5

organisasjoner i samarbeid, men uten en sterk lead donor, noe som ville vært en klar fordel. Høykommissariatet fungerte dårlig som lead donor og hadde ikke tilstrekkelig med ressurser. De enkelte organisasjoner under Nansen-paraplyen ble derfor i stor grad overlatt til seg selv i Russland og Ukraina. Dette har svekket effekten av arbeidet betraktelig. Videre har også det faktum at så mange forskjellige organisasjoner drev arbeid i forskjellige sektorer gjort arbeidet mindre effektivt. Nansen-misjonen var en Non-governmental Organisation (NGO) som i stor grad var uavhengig av regjeringene. Nansen-misjonens arbeid ble for en stor del utført i samarbeid med sovjetregjeringen. ARA var, i motsetning til Nansen-misjonen, en bilateralt basert organisasjon. Den kan i likhet med Nansen-misjonen beskrives som en NGO i det minste i prinsippet, men båndene til den amerikanske regjeringen var meget sterke. ARA hadde også knyttet til seg en rekke mindre organisasjoner. Disse organisasjonene måtte imidlertid fullstendig underordne seg ARAs apparat. Alt arbeid i Russland ble drevet gjennom hovedorganisasjonen. På denne måten hadde ARA, i skarp motsetning til Nansen-misjonen, en meget sterk og slagkraftig lead donor. Dette styrket ARA betraktelig og bidro til å gjøre deres arbeid mer effektivt enn Nansen-misjonens. ARAs arbeid ble i stor grad drevet uavhengig av sovjetmyndighetene. På mottagersiden kan det pekes på at de russiske myndighetene til å begynne med forsøkte å legge forholdene til rette for hjelpeorganisasjonene, selv om denne politikken riktignok senere ble snudd som følge av et ønske om å få de utenlandske organisasjonene ut av landet. Det ble for eksempel opprettet et sentralt regjeringsorgan med ansvar for all kontakt med de utenlandske organisasjonene og med ansvar for å legge forholdene til rette for organisasjonene. Dette var et positivt tiltak. Det er fremdeles i dag mange stater som ikke går til et slikt skritt, fortrinnsvis i Afrika sør for Sahara. Dessuten bidro de sovjetrussiske myndighetene til å opprettholde effektiv etterspørsel etter matvarer ved å gjennomføre market-clearing arrangements. Korneksporten høsten 1922 kan ses som et eksempel på dette. 9 Det ble i innledningen også pekt på fordelen av å styrke rådgivende grupper, konferanser og lignende i mottagerlandet. En slik gruppe var for eksempel Den all-russiske komité for hjelp til de sultende, men den ble raskt oppløst og mange av medlemmene arrestert. Regimet åpnet ikke for bredere samarbeid og diskusjon rundt hjelpearbeidet, dette kan ha svekket effekten av bistandsarbeidet. 9 Høsten 1922 ble sulten erklært overstått og korneksport satt i gang. Det ser ut til at sult var utbredt også inn i 1923. Det verste var imidlertid over høsten 1922. 6

Nansen, myten og historieskrivingen Nansen var på mange måter Norges aller første virkelige kjendis. Han var den største norske nasjonalhelt i moderne tid. Hans person og mytene rundt ham har i betydelig grad påvirket vår vurdering av ham og prosjektene hans. Det var flere grunner til at Nansen kunne få en slik posisjon. I hovedsak kan det imidlertid skilles mellom to hovedgrupper av årsaker til at helten Nansen og mytene rundt ham oppsto. 10 For det første bidro en rekke ytre omstendigheter til at det var mulig for Nansen å oppnå en helteposisjon. Norsk nasjonalisme var på fremmarsj og behovet var tilstede for en norsk nasjonalhelt i tiden før, under og rett etter 1905. Nansen kunne også spre sine artikler og bøker ut til større deler av folket enn det som tidligere hadde vært mulig, ettersom aviser og publikasjoner etter hvert kom ut i store opplag. Fotografiet var også nokså nytt og dette mediet ble flittig benyttet av Nansen for eksempel i bøker og til lysbildeforedrag. For det andre er det klart at Nansen selv visste å utnytte mulighetene som fantes. Han brukte massemediene bevisst for å bygge opp et image og kontrollerte strengt det som ble trykket der. En del av fotografiene fra oppdagelsesferdene i bøkene hans er for eksempel ikke tatt under ekspedisjonene. Flere av dem er rekonstruert i studio lenge etter hjemkomsten. I stor grad skapte Nansen seg selv som helt. Når det gjelder ettertidens vurderinger av Nansens arbeid for de hungerrammede i Sovjet-Russland, er disse i stor grad påvirket av mytene rundt Nansen og hans heltestatus. Nansen påpekte selv flere ganger i full offentlighet at organisasjonen ikke hadde fått de pengene som var nødvendig for å drive et større nødhjelpsarbeid. Det var kjent i samtiden at arbeidet hadde et langt mindre omfang enn det amerikanske bistandsprosjektet. Likevel er denne kunnskapen til dels gått i glemmeboken. I den meget omfattende Nansen-litteraturen som finnes på norsk, behandles bistandsarbeidet hele veien nokså overfladisk; det er bred enighet om at Nansens hjelpearbeid var effektivt og hadde et relativt stort omfang, til tross for at de fleste forfatterne er klar over at arbeidet måtte baseres på innsamlede midler. 11 Russisk litteratur om Nansens hjelpearbeid dekker heller ikke hjelpearbeidet på en tilfredsstillende måte. 12 Roland Huntford er, så vidt 10 Se Sørensen, Øystein: Å skape sitt eget bilde, i Olav Christensen og Audhild Skoglund (red.) Nansen ved to århundreskifter, Oslo, Aschehoug 1996, s. 90-97. 11 Se f. eks. Edberg, Rolf: Fridtjof Nansen Europeeren. En studie i vilje og godvilje. Oslo, Aschehoug 1961; Greve, Tim: Fridtjof Nansen 1905-1930. Oslo, Gyldendal 1974; Sørensen, Øystein: Fridtjof Nansen. Mannen og myten. Oslo, Universitetsforlaget 1993. 12 Barinov, N. P. og Gerasimov, B. P.: O dejatel nosti F. Nansena po okazaniiu pomosjtsji golodaiusjtsjim v Rossii (1921-1922 gg.), Istoritsjeskij arkhiv, 8. årgang, nr. 3, mai-juni 1962, s. 57-69; Zavadskaja, E.: Nansen i 7

vites, den eneste som har stilt tilstrekkelig kritiske spørsmål til Nansens innsats for de nødlidende i Russland, men heller ikke han har undersøkt hjelpearbeidet grundig nok. 13 Det er klart at Nansen personlig spilte en betydelig rolle i hjelpearbeidet i Russland. Han forhandlet frem en avtale med de russiske myndighetene om nødhjelpsarbeidet og sørget raskt for å få en organisasjon som Redd Barna inn med forsyninger til Volga-området. Videre gjorde han en stor innsats i Folkeforbundet for å overtale regjeringene til å ta på seg ansvaret for arbeidet, og han gjennomførte en reise til de sultrammede områdene ved Volga for selv å vurdere situasjonen i regionen. Ikke minst gjorde Nansen store anstrengelser for å samle inn penger til bistandsarbeidet. Alt dette faller innenfor det første året hjelpearbeidet varte. Det andre året engasjerte han seg i større grad i andre prosjekter i første rekke i Hellas og Tyrkia først og fremst fordi det viste seg vanskelig å skaffe penger til arbeidet i Russland. Nansens engasjement i hjelpearbeidet i Russland var mindre dette siste året, høsten 1922 til høsten 1923, enn det hadde vært fra høsten 1921 til sommeren 1922. Nansen så likevel også dette siste året sulten i Russland som overordnet for eksempel den gresk-tyrkiske flyktningeutvekslingen. Det var den sviktende økonomien i Nansen-misjonen og regjeringenes lunkne holdning til hjelpearbeidet som førte til at Nansens aktive engasjement i hjelpearbeidet sank. Det er helt klart at Nansen viste et betydelig og aktivt engasjement for nødhjelpsarbeidet i Russland, men de faktiske resultatene av denne innsatsen har vært overdrevet i ettertiden. Denne studien har vist at organisasjonen Nansen-misjonen hadde store interne problemer. Økonomien var meget anstrengt og hjelpearbeidet beskjedent i sammenligning med det amerikanske. Samarbeidet med de russiske myndighetene haltet til tider kraftig, men fungerte på et vis. På dette grunnlaget kan følgende konklusjon trekkes: Nansen-myten har hindret en riktig vurdering av hjelpearbeidet i Sovjet-Russland i perioden 1921-1923. Rossija, Znanie sila, nr. 11, 1993, s. 132-137. 13 Huntford, Roland: Fridtjof Nansen. Mennesket bak myten. Oslo, Aschehoug 1996; Huntford: Nansen. The Explorer as Hero, (2. oppl.). London, Duckford 1998. 8