Audit & Advisory September 2009. Selskapskontroll - Moster Amfi og Kyrkjehistoriske senter AS

Audit & Advisory September 2009 Selskapskontroll - Moster Amfi og Kyrkjehistoriske senter AS

Innhald 1. Bakgrunn og problemstillingar... 3 2. Kontrollkriterium... 3 2.1 Fullmakter... 3 2.2 Aksjeloven... 3 2.3 Regelverket om offentlige anskaffingar... 4 2.4 Regelverk knytt til kommunal garanti... 4 3. Metode... 5 3.1 Verifisering/høyring... 5 4. Observasjonar og vurderingar... 5 4.1 Bakgrunn... 5 4.2 Utbygginga... 6 4.2.1 Val av anskaffingsprosedyre... 6 4.3 Aksjelova... 6 4.3.1 Styreprotokoll... 6 4.3.2 Kontrollrutinar/kontraktstilhøve... 7 4.4 Informasjon til generalforsamlinga... 7 4.5 Førespurnad om kommunal garanti... 7 5. Kjelder... 9 Litteratur... 9 Lovar og forskrifter... 9 2

1. Bakgrunn og problemstillingar Moster Amfi og kyrkjehistoriske senter AS (vidare referert til som Moster Amfi) er eigd av Bømlo kommune og Hordaland fylkeskommune med 50 % eigardel kvar. Styret i Moster Amfi vedtok 19. februar 2009 å byggja nytt inngangsparti i amfiet og finansiere bygginga med lån. Den 26. februar 2009 søkte Moster Amfi Bømlo kommune om sjølvskuldnarkausjon (kommunal garanti) for dette lånet. Kommunestyret i Bømlo handsama saka i møte 11. mai 2009, og det vart gjort vedtak 1 om å gi garanti. På bakgrunn av opplysningar som kom fram under handsaminga av garantien i kommunestyret, bestilte kontrollutvalet selskapskontroll av Moster Amfi. Føremålet med selskapskontrollen er å svare på følgjande problemstillingar: I kva grad er utbygginga av Moster Amfi gjennomført i tråd med regelverk og fullmakter? Mellom anna i kva grad blei utbygginga av Moster Amfi gjennomført i tråd med regelverk for offentlege anskaffingar? I kva grad blei garantien frå Bømlo kommune handsama i tråd med gjeldande regelverk? 2. Kontrollkriterium Kontrollkriteria er eit sett av målekriterium som dannar utgangspunkt for undersøkinga, og som dannar grunnlaget for vurderinga. Kontrollkriteria er utleia frå autoritative kjelder, i all hovudsak regelverk. 2.1 Fullmakter Fullmaktene til Moster Amfi går fram av vedtektene for selskapet, vedtak i generalforsamling, og dei fullmakter som følgjer av aksjelova. Av vedtektene 2 til Moster Amfi og kyrkjehistorisk senter AS går det fram at hovudføremålet til selskapet er å leggje til rette for formidling av kyrkjelege og kulturelle verdiar gjennom (men ikkje avgrensa til) ideell verksemd knytt til bygningar og anlegg, kyrkjehistorie, pedagogikk/forskingsformidling, kulturformidling/scenekunst og Moster Amfi som reiselivsmål. Selskapet skal syte for normalt godt vedlikehald og stå ansvarleg for eventuelle bygningsmessige endringar på dei bygningar og anlegg dei eig. Det går vidare fram at styret skal arbeide for å realisere føremålet med selskapet, og leie selskapet i samsvar med lov om aksjeselskap. 2.2 Aksjeloven Moster Amfi og Kyrkjehistoriske senter AS er regulert av Lov om aksjeselskaper (aksjeloven) 3. Kapittel 6 i aksjeloven inneheld retningsliner for selskapets leiing. Av 6-12 går det fram at (1) *...+Styret skal 1 42/09 Søknad om sjølvskuldnar-garanti Moster kyrkjehistoriske senter AS 2 Stiftelsesdokument for Moster Amfi- og Kyrkjehistoriske Senter AS. Dagsett 8. mars 2002 3 Justisdepartementet: LOV-1997-06-13-44 3

sørge for forsvarlig organisering av virksomheten, noko som mellom anna inneber at ansvarslinene er klare, kontrollrutinane tilstrekkelege og personalet fagleg kompetent til å utføre sine oppgåver 4. Vidare går det fram at Styret skal holde seg orientert om selskapets økonomiske stilling og plikter å påse at dets virksomhet, regnskap og formuesforvaltning er gjenstand for betryggende kontroll 5. 2.3 Regelverket om offentlige anskaffingar I 5 i Lov om offentlige anskaffelser går det fram at en anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse og at utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Det går også fram at Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. I rettleiar 6 til regelverket vert det slått fast at Det er utrykkeleg bestemt at oppdragsgivaren ikkje skal diskriminere leverandørar på grunn av nasjonalitet eller lokalt tilhøyr, jf. forskrifta 3 1 andre ledd og lova 5 femte ledd bokstav a. Det går vidare fram at Oppdragsgjevar skal sjå til at etterprøvingstilgang er sikra gjennom heile anskaffingsprosessen, jf. lova 5 tredje ledd og forskrifta 3 1 sjuande ledd. I 1-1 i Forskrift om offentlige anskaffelser 7 går det fram at forskrifta mellom anna skal sikre at offentlege anskaffingar er basert forretningsmessig praksis og likebehandling. Av rettleiaren går det fram at forskrifta skal bidra til at det offentlege opptrer med stor integritet, slik at publikum har tillit til at offentlege anskaffingar skjer på ein samfunnstenleg måte. Av forskriftas 1-2 (1) går det fram at forskrifta gjelder statlige, kommunale, fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer og sammenslutninger dannet av en eller flere av disse. Sidan Moster Amfi er ei samanslutning danna av Hordaland fylkeskommune og Bømlo kommune med 50 % kvar, er samanslutninga såleis omfatta av reglane i forskrifta. 2.4 Regelverk knytt til kommunal garanti Kommunelovens 8 51 sett følgjande krav til garantiar som kommunar stiller for anna verksemd: 1. Vedtak om å stille kausjon eller annen økonomisk garanti for virksomhet som drives av andre enn kommunen eller fylkeskommunen selv, skal godkjennes av departementet. 9 Denne godkjenningsmynda er delegert 10 frå departementet til fylkesmannen. Retningsliner for garanti følgjer av Forskrift om kommunale og fylkeskommunale garantier 11, men det er ikkje reglar her som har innverknad for den garantien som kommunen har gitt Moster Amfi. 4 Jf. NOU 1996: 3 kap. 13.5.2. Note i Gyldendal rettsdata, ved Tore Bråthen. 5 6-12 (3) 6 Fornyings- og administrasjonsdepartementet, 2006: Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar. 7 Fornyings- og administrasjonsdepartementet: FOR 2006-04-07 nr 402. 8 Kommunal- og regionaldepartementet: L25.09.1992 nr. 107 Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). 9 I kommentarutgåva til kommuneloven, s. 369, går det fram at et heleid kommunalt aksjeselskap vil verte rekna som andre i denne relasjonen. 10 Dette går fram av s. 150 i Kristiansen (1998). 11 Kommunal- og regionaldepartementet: FOR-2001-02-02-144 Forskrift om kommunale og fylkeskommunale garantier 4

3. Metode Revisjonen har nytta dokumentanalyse og intervju for å svare på problemstillingane. Dei aktuelle dokumenta er referert i teksten. Det er vidare innhenta utfyllande informasjon gjennom e- postkorrespondanse og telefonintervju. Referat frå telefonintervjua er verifiserte. 3.1 Verifisering/høyring Utkast til rapport vart sendt Moster Amfi AS v/styreleiar, og rådmannen i Bømlo kommune for verifisering og uttale. Merknader er innarbeida i den endelege rapporten. 4. Observasjonar og vurderingar 4.1 Bakgrunn Det vert opplyst i intervju at det allereie i 2005 låg føre teikningar for nytt inngangsparti på Moster Amfi. 1. februar 2006 søkte styret i Moster Amfi Bømlo kommune om midlar til å utbetre inngangspartiet i tråd med tidlegare planar, med bakgrunn mellom anna i pålegg frå Branntilsynet. Kostnadsramma for dei totale investeringane var då sett til 2.7 millionar, og styret ga uttrykk for at dersom dei fekk midlar raskt var det mogeleg å få til ei løysing innan neste sesong (2007). Det vart ikkje løyvd ein slik sum, men kommunestyret i Bømlo løyvde 15. februar 2007 om lag 500 000 til bygging av det som vart kjent som trinn 1. Bømlo kommune sendte den 8. mai 2007 brev til Hordaland Fylkeskommune med krav om 50 % refusjon av løyvinga til Moster Amfi. Dette har bakgrunn i fylkesrådmannen si oppmoding om at all korrespondanse frå Moster Amfi AS skulle gå til Bømlo kommune, som på si side handterte kommunikasjon med fylkeskommunen. Av Moster Amfi si årsmelding for 2006 går det fram at: Det er vedteke å laga nytt inngangsparti for å stetta krav frå branntilsynet om naudsynt samanlagt lysopning i forhold til rømingsveg. Dette prosjektet vert no tatt i to steg det første tek til før sommarsesong 2007, og vil omfatta sprenging og tillaging av inngangspartiet. Moster Amfi søkte 19. juni 2008 om tilskot til utbygging av nytt inngangsparti for Moster Amfi, det såkalla trinn II. Det går fram av intervju med rådmannen at søknaden frå Moster Amfi ikkje vart politisk eller administrativt handsama. Det vart i staden gitt ei munnleg tilbakemelding frå kommunen til Moster Amfi ved styreleiar om at det ikkje var sett av midlar til eit slikt prosjekt i budsjettet for 2008, og at prosjektet måtte takast med i budsjetthandsaminga for året 2009. I budsjettet for 2009 vart det heller ikkje sett av pengar til bygging av inngangsparti ved Moster Amfi i 2009, men for 2010 vart det sett av kr. 1 250 000,-, eller om lag ein fjerdedel av beløpet det vart søkt om. Det vart sett av tilsvarande sum for 2011, slik at intensjonen til Bømlo kommune i langtidsbudsjettet var å finansiere halve utbygginga. Bømlo kommune la til grunn at fylkeskommunen med sin 50 % eigardel i selskapet skulle finansiere resten av ombyggingskostnaden. Styreleiar i Moster Amfi sendte 16. februar 2009 førespurnad til Bømlo kommune om deira holdning til at Moster Amfi lånefinansierte utbygginga, og om ein kunne basere ei forskottering på at det ville kome midlar i 2010 og eventuelt 2011. Bømlo kommune ga den 17. februar 2009 svar om at korkje dei eller Hordaland fylkeskommune ville motsette seg lånefinansiering, men at dei ikkje kunne gje lovnad om auka løyvingar til Moster Amfi. 19. februar 2009 vedtok styret i Moster Amfi mot ei stemme å forsere utbygging, og å ta opp eit lån for å finansiere utbygginga. 5

4.2 Utbygginga 4.2.1 Val av anskaffingsprosedyre Revisjonen har etterspurd dokumentasjon som viser korleis anskaffinga har vore konkurranseeksponert. I tilsvar skriv Moster Amfi 12 : Anskaffinga har ikkje vore konkurranseeksponert, det har berre vore gjort direkte forhandlingar med entreprenørane. Styreleiar utdjupar i intervju at det ikkje vart gjort noko vurdering av anskaffinga opp mot regelverket. Den einaste vurderinga som vart gjort, er at styret vurderte tidsaspektet som så viktig at det vart umogleg å konkurranseeksponere anskaffinga. Styreleiar opplyser i samband med verifisering at han har vore av den oppfatning at ein kunne avvika frå regelverket ved visse unnatak, herunder og tidsnaud. Han opplyser vidare at han har lest meir om regelverket i ettertid og ser at det i dette tilfellet ikkje var høve til å avvike frå regelverket. Styreleiar opplyste også at det på styremøte 19. februar 2009, der bygginga vart vedteke, vart bestemt at styreleiar omgåande skulle gå i gang med å kontakte entreprenørar. Desse avgjerdene er tatt munnleg i styret og er ikkje protokollført. I brev 13 går det fram at bakgrunnen for at Moster Amfi forserte utbygginga sjølv om løyvingane ikkje var på plass, var at oppsetjinga av Miss Saigon som starta 5. august 2009, ville gi 14 15.000 besøkande i løpet av 11 dagar. Det vart sett på som særs viktig å betre fasilitetane for å vere i stand til å ta imot så mange gjestar som oppsetjinga av Miss Saigon ville føre til. Det går vidare fram at: Me sette tidsfristen på funksjonsferdig anlegg til 05. august, og vedtaket om å forsera utbygging vart teken 19. februar. Med så kort tid, vurderte styret det som umogeleg å nå den sette tidsfristen ved å følgja vanleg prosedyre, og me valde å nytta direkte forhandlingar med aktuelle entreprenørar som kunne starta opp arbeida snarast råd. Moster Amfi AS, som eit aksjeselskap som er eigd av fylkeskommune og kommune, skal følgje regelverket om offentlege anskaffingar. Det går fram av 2-1 (2) i Forskrift om offentlige anskaffelser at det er høve til å nytte enklare prosedyrer når c. anskaffelsen på grunn av uforutsette omstendigheter ikke kan utsettes i den tiden det tar å gjennomføre en konkurranse. Vidare går det fram av vegleiaren til regelverket at det skal mykje til for å kunne nytte denne unntaksregelen. 14 Etter revisjonen si vurdering er ikkje styret si grunngjeving om å forsere utbygginga tilstrekkeleg som argument for å nytta enklare anskaffingsprosedyrer. Revisjonen finn at Moster Amfi ikkje har gjennomført bygginga i samsvar med regelverket om offentlege anskaffingar. Utbygginga har ikkje vore konkurranseeksponert. Det er såleis mellom anna ikkje praktisert likebehandling av potensielle leverandørar, og det er diskriminert på bakgrunn av geografisk tilknyting. Det er vidare heller ikkje sikra etterprøvingstilgang. 4.3 Aksjelova 4.3.1 Styreprotokoll Revisjonen har etterspurd dokumentasjon knytt til vurderingar som vart gjort om anskaffingsform. Det går fram av tilsvaret 15 at dette ikkje er gjort skriftleg, men i munnleg styrebehandling. Aksjelovens 6-29 (1) sett krav om at styrebehandlinga skal vere protokollført og at avgjerder skal gå fram av protokollen. Også i Forskrift om offentlige anskaffelser er det sett tydelege krav til å protokollføra grunngjevinga for at oppdragsgjevar kan nytte prosedyrar som krev særskild grunngjeving. 12 Ved styreleiar, brev dagsett 21. august 2009. 13 Dagsett 8. august 2009, frå styreleiar i Moster Amfi til revisjonen i samband med dokumentinnhenting 14 Kapittel 7.3.2. 15 Dagsett 21. august 2009 6

Revisjonen vil peike på at det er uheldig at vurderingane knytt til ein så viktig sak ikkje har vorte protokollført. 4.3.2 Kontrollrutinar/kontraktstilhøve Av brev 16 til revisjonen går det fram at det var tre lokale entreprenørar som fekk oppdraget (grunnarbeid, samla VVS/el/tre, og betongarbeid). I tillegg er det levert arkitekttenester. Det er ikkje lagt fram kontraktar for dei tre entreprisane, og det vert bekrefta i intervju at kontraktar ikkje er inngått. Fleire av tilboda frå entreprenørar har form av ei enkel leveransebeskriving, og det manglar til dels namn på entreprenør og dateringar. Berre nokre av tilboda er signerte. Det går fram at bakgrunnen for at det ikkje ligg føre formaliserte kontraktar er at dette er lokale firma. Styreleiar understreka at det etter hans skjønn ikkje medfører økonomisk risiko at det ikkje er inngått kontraktar med desse entreprenørane, som vert omtalt som etablerte, eldre firma frå Bømlo. Revisjonen meiner at manglande kontraktar ikkje er i samsvar med aksjelovens 6-12 (1) som sett krav til forsvarleg organisering av verksemda, noko som mellom anna inneber at det må etablerast tilstrekkelege kontrollrutinar. Manglande kontraktar medfører risiko for at økonomiske rammer, fristar og innhaldet i leveransen ikkje er eintydig og avgrensa. 4.4 Informasjon til generalforsamlinga I punkt 5 i vedtektene til Moster Amfi går det fram at generalforsamling skal vedta styret sitt framlegg til årleg strategidokument med budsjett. Det går fram av mottatt dokumentasjon at bygginga av inngangsparti trinn II har vore del av desse strategiplanane. Vidare har planane for bygging og vedtaket om bygging vore omtala i årsmeldingane for 2006, 2007 og 2008. Revisjonen finn at Moster Amfi har handla i tråd med selskapets vedtekter og oppfylt plikta til å informere generalforsamlinga. 4.5 Førespurnad om kommunal garanti Moster Amfi- og kyrkjehistoriske Senter AS sendte den 26. februar 2009 søknad til kommunen om kommunal garanti for lån. I søknaden 17 frå Moster Amfi om garanti står det følgjande: For å få lån i Sparebanken Vest må me ha garanti frå kommunen (eigar). Kommunen presiserte i saksutgreiinga 18 i samband med handsaminga av garantisøknaden at dette skuldast at eigedomen ikkje er overført til selskapet og at selskapet såleis ikkje har høve til å etablere pant i eigedomen. Det går fram av saksframlegget at fylkeskommunen ikkje ville være med å stille garanti ettersom dei berre gjev slike garantiar til vegnett. Bømlo kommune måtte difor ta stilling til å garantere for hele summen. Kommunestyret i Bømlo handsama saka i møte 11. mai 2009, og gjorde slikt vedtak 19 : 1. Bømlo kommune garanterer ved simpel kausjon for eit lån på 4,3 million kroner til Moster Amfi og Kyrkjehistoriske senter AS, i samband med selskapet si utbygging av Moster Amfi. 2. Kommunestyret legg til grunn at lånet skal løysast inn etter makismalt 20 år med ei nedtrapping som svarer til planlagt nedbetalingstid på lånet. 3. Bømlo kommune tek atterhald om Fylkesmannen si godkjenning 16 To brev, dagsett 8. og 21. august 2009 17 Dagsett 26. februar 2009 18 Saksutgreiing frå rådmannen til sak nr 42/09, dagsett 23. april 2009. 19 Sak 42/09 Søknad om sjølvskuldnar-garanti Moster kyrkjehistoriske senter AS 7

4. Kommunestyret ber om å få ei sak der alle kommunale garantiar er lista opp med sum og kva tid desse skal innløysast. I saka vert det lagt opp til å drøfte om kommunen bør vera meir kritisk til å stilla garantiar. Rådmannen fortel i intervju at Bømlo kommune alltid handsamar kommunale lånegarantiar etter retningslinjene i kommunelova. Administrasjonen vurderer førespurnader om garanti, mellom anna i høve til kommunen sitt eventuelle ansvar dersom garantien vert aktiv. Administrasjonen utarbeider saksframlegg og innstiller til kommunestyret som gjer vedtak i saka. Kommunelova still krav om statleg godkjenning når kommunal verksemd skal gi garanti til tredjepart 20. Det kjem fram i intervju med rådmannen at det i vedtak om garanti alltid vert teke atterhald om godkjenning frå Fylkesmannen. Fylkesmannen godkjende garantien til Moster Amfi 27. mai 2009, med vilkår om at det i selskapets vedtekter står at det ikkje skal utbetalast utbytte så lenge garantien varer. I følgje vedtektene til Moster Amfi skal det ikkje delast ut utbytte frå selskapet og vilkåret til Fylkesmannen er såleis innfridd. I intervju med styreleiar i Moster Amfi kjem det fram at det på eit tidspunkt var uformelle sonderingar med banken om det var mogleg å få lån med pant i sjølve bygningen, som er eid av Moster Amfi 21. Banken opplyste at eit slik pant ikkje kan tinglysast på bygningar, men må knytast til eit gards- og bruksnummer. Sidan selskapet berre eig bygningane og ikkje tomta, hadde ikkje selskapet eigedom banken kunne ta pant i. Moster Amfi ved styreleiar opplyste følgjande om bakgrunnen for at Moster Amfi starta utbygging før garanti frå kommunen var på plass: Når styret hadde fått ei skriftleg tilbakemelding frå eigarane om at dei ikkje motsette seg forskottering av tilskotet, så talde det tungt til gunst for å starta. Førespurnaden om garanti frå BK/HFK kom i etterkant som eit vilkår frå Sparebanken Vest før utbetaling av lånesummen. Vedtaket om å forsera utbygginga vart gjort først deretter kom spørsmålet om finansiering. Sparebanken Vest ville ikkje yta lån utan kommunal lånegaranti. Styreleiar gjev vidare uttrykk for at han trur at Moster Amfi kunne fått finansiering på eit eller anna vis med dårlegare vilkår sjølv utan kommunal lånegaranti. Det som er viktig her, er at Moster Amfi får tilskot til utbygginga frå eigarane sidan resultatet i selskapet ikkje er godt nok til å betene lån på vanlege vilkår over det ordinære driftsbudsjettet. Garantien er handsama i tråd med kommunelova, og alle føresetnadene for garantien er oppfylt. Garantien er også handsama i tråd med gjeldande praksis i Bømlo kommune. 20 Jf 51-1 21 Det går fram av rekneskapen for 2008 at selskapet eig eigedomar for 2.640.491 og styreleiar opplyser i intervju at dette er snakk om sjølve bygget på eigedomen. Heimelen for tomta er ikkje overført. Det går fram av saksframlegget knytt til vedtaket i sak 42/09 at årsaka til at eigedommen ikkje var overført, var kostnadane ved ei slik overføring. 8

5. Kjelder Litteratur Overå, Oddvar og Jan Fridthjof Bernt (2001): Kommuneloven med kommentarer. 3. utgave. Oslo: Kommuneforlaget. Kristiansen, Toril (1998): Kommunale garantier. Toril Kristiansen og Tano Aschehoug. Lovar og forskrifter Justisdepartementet: LOV-1997-06-13-44. Lov om aksjeselskaper (aksjeloven). Fornyings- og administrasjonsdepartementet: FOR 2006-04-07 nr 402. Forskrift om offentlige anskaffelser Kommunal- og regionaldepartementet: L25.09.1992 nr. 107 Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Kommunal- og regionaldepartementet: FOR-2001-02-02-144 Forskrift om kommunale og fylkeskommunale garantier. Vidare er Gyldendal rettsdata nytta til utdjuping av regelverk. Rettleiar Fornyings- og administrasjonsdepartementet, 2006: Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar. 9