Juridisk avdeling Ruter AS pb 1030 Sentrum 0104 OSLO Besøksadresse: Tordenskiolds gate 12, Oslo Postadresse: c/o Fylkesmannen i Østfold, Postboks 325, 1502 MOSS Telefon 22 00 35 00 fmoapostmottak@fylkesmannen.no www.fmoa.no Organisasjonsnummer NO 974 761 319 Deres ref.: 18/00059 Deres dato: 16.07.2018 Vår ref.: 2018/15483-2 FM-J Saksbehandler: Lise Marie Sundsbø Direktetelefon: 22003655 Dato: 24.08.2018 Vedtak i klagesak - Ruter AS - oversikt over ansatte som tjener mer enn kr 700 00 og stillingsbeskrivelser - Klage avslag innsyn Fylkesmannen viser til oversendelsen fra Ruter AS (Ruter) 16. juli 2018. Marte Nilsen begjærte den 16. juni 2018 innsyn i navn, lønn og stillingsbeskrivelse fra alle i Ruter som tjener over 700 000,- sortert fra høyeste lønn og nedover. Ruter avslo anmodningen om innsyn 26. juni 2018. Marte Nilsen påklaget avslaget i e-post 26. juni 2018. Ruter har gjennomgått klagen, men har ikke funnet grunnlag til å ta den til følge. Saken er derfor oversendt Fylkesmannen for endelig behandling, jf. offentleglova (offl.) 32. Fylkesmannen ser slik på saken Fylkesmannen har merket seg at det i e-post fra Marte Nilsen 4. juli bes om liste med navn, stilling og lønn til lederne i Ruter, samt gjennomsnittslønn for de øvrige lønnskodene i Ruter. Dette må etter Fylkesmannens vurdering anses som et nytt innsynskrav. Vi kan ikke se at dette kravet er behandlet av Ruter. Vi anser derfor ikke dette innsynskravet som en del av denne klagesaken, og Fylkesmannen tar ikke stilling til dette. Saken gjelder innsyn i navn, lønn og stillingsbeskrivelse fra alle i Ruter som tjener over 700 000,- sortert fra høyeste lønn og nedover. Hovedregelen etter offl. er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, med mindre det finnes hjemmel for å unnta dokumentet fra offentlighet, jf. offl. 3. Ruter har gitt avslag på innsynsbegjæringen under henvisning til offl. 24 siste ledd første setning, samt offl. 14 for stillingsbeskrivelsene. Det følger av offl. 9 at:
Side 2 av 5 «Alle kan krevje innsyn i ei samanstilling av opplysningar som er elektronisk lagra i databasane til organet dersom samanstillinga kan gjerast med enkle fremgangsmåtar.» Fylkesmannen legger til grunn at de etterspurte opplysningene er lagret i en database, og at sammenstillingen kan opprettes med «enkle framgangsmåtar». Resultatet av en sammenstilling etter offl. 9 vil som regel bli et nytt saksdokument. De vanlige reglene i loven vil gjelde for dette dokumentet. Dersom resultatet av sammenstillingen blir et nytt dokument som faller inn under et av unntakene i loven, vil det på vanlig vis kunne nektes innsyn i dokumentet på det grunnlag 1. 1. Lønnsopplysninger Ruter har vist til at lønnsopplysninger for ansatte kan unntas fra innsyn fordi innsyn vil lette gjennomføringen av en straffbar handling, jf. offl. 24 tredje ledd. Ruters erfaring med Marte Nilsen og Mimes Brønn tilsier at informasjonen vil bli publisert på Internett. Denne handlingen er regulert i personopplysningsloven. Ruter viser til forbudet mot publisering i personopplysningsloven 13. Brudd på bestemmelsen er straffbart, jf. personopplysningsloven 48 første ledd bokstav e. Ettersom Ruter vurderer at det er overveiende sannsynlig at Marte Nilsen vil publisere den etablerte sammenstillingen på mimesbronn.no, mener de at unntak fra innsyn er nødvendig for å forhindre en straffbar handling. For å kunne unnta opplysninger etter offl. 24 tredje ledd må unntak være «påkravd» fordi innsyn vil lette gjennomføring av straffbare handlinger. I Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv «Rettleiar til offentleglova» på side 140 legges det til grunn at dette vilkåret innebærer at det må foreligge en «ganske så konkret fare» at for at innsyn vil kunne skade interessene som bestemmelsen skal verne i tillegg til at «skaden må vere av eit visst omfang». Bestemmelsen oppstiller altså et nokså strengt krav i vilkåret «påkravd». Etter Fylkesmannens oppfatning har ikke Ruter sannsynliggjort at publisering av lønnsopplysningene på mimesbronn.no vil være en straffbar handling. Vi viser til Datatilsynets brev til Statsministerens kontor datert 27.06.2018, der det fremgår at tilsynet ikke har indikasjoner på at Mimes Brønn driver virksomhet som gjør at personopplysninger brukes til andre formål enn journalistiske, jf. personopplysningsloven 7 og forordningen artikkel 85. Det fremgår videre at innskrenkninger i retten til innsyn må skje gjennom endringer i offentleglova. Fylkesmannen viser i denne sammenheng til personopplysningsloven som gjaldt frem til 20.07.2018 6, der det fremgår: «Loven her begrenser ikke innsynsrett etter offentleglova, forvaltningsloven eller annen lovbestemt rett til innsyn i personopplysninger.» Bestemmelsen videreføres i EUs personvernforordning artikkel 86, som er gjort til norsk lov i ny personopplysningslov 1. I likhet med Datatilsynet mener Fylkesmannen at det må gjøres et skille mellom rett til innsyn etter offentleglova, og personopplysningslovens bestemmelser om behandling av personopplysninger på mottakers hånd. Fylkesmannen kan etter dette ikke se at det er hjemmel for å unnta lønnsopplysningene i offl. 24 tredje ledd jf. personopplysningsloven 13 og 48 første ledd bokstav e. 1 Se Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv «Rettleiar til offetleglova» pkt. 4.4.3
Side 3 av 5 Fylkesmannen viser til at lønnsoppgaver kan unntas fra innsyn etter offl. 25 fjerde ledd første setning, men at dette unntaket ikke gjelder «opplysningar om bruttoutbetalingar». Det fremgår altså eksplisitt av offentleglova at lønnsopplysninger, avgrenset til opplysninger om bruttoutbetalinger, ikke kan unntas fra innsyn etter loven. Fylkesmannen endrer etter dette Ruters vedtak om å avslå innsyn i lønnsopplysninger for ansatte i Ruter. Etter Fylkesmannens vurdering foreligger det ikke hjemmel i offentleglova til å avslå innsyn. Hovedregelen om retten til innsyn i offl. 3 kommer dermed til anvendelse. 2. Stillingsbeskrivelser Det er bedt om innsyn i «stillingsbeskrivelse» for alle ansatte i Ruter som tjener mer enn 700 000 kr. Vi forstår innsynsbegjæringen slik at det ikke er bedt om innsyn i en detaljert stillingsinstruks eller rutiner for forskjellige stillinger. Fylkesmannen legger til grunn at «stillingsbeskrivelse» er en kort beskrivelse av hva stillingen består i, herunder for eksempel arbeidsoppgaver, arbeidssted og arbeidstid. Ruter har vist til offl. 14 som hjemmel for å unnta opplysningene fra innsyn. Bestemmelsens første ledd lyder slik: «Eit organ kan gjere unntak frå innsyn for dokument som organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing.» Hensynet bak bestemmelsen er å gi forvaltningen en intern sfære der informasjon kan holdes fortrolig frem til det er tatt en endelig beslutning i saken. Bestemmelsen gir adgang, men ikke plikt, til å nekte innsyn i hele dokumentet. For at det skal kunne gjøres unntak etter offl. 14 første ledd må i hovedsak tre vilkår være oppfylt: dokumentet må være utarbeidet av organet selv, dokumentet må være internt, og dokumentet må være utarbeidet til organets interne saksforberedelse. Slik Fylkesmannen ser det vil stillingstittel og stillingsbeskrivelse fremgå av arbeidskontrakten til den enkelte ansatte. I «Rettleiar til offentleglova» pkt. 7.2.3 heter det at en ansatt vil ha partsstilling overfor organet i saker om arbeidsforhold, som f.eks. tilsetting, avskjed, suspensjon osv., og at korrespondansen mellom de ikke er intern. Det samme gjelder for korrespondanse som gjelder permisjonssøknader, reiseregninger osv. I Justisdepartementets uttalelse fra 2009 (JDLOV-2008-2669) om innsyn i lederlønnskontrakter uttaler lovavdelingen følgende: «Den endelige arbeidsavtalen vil ikke kunne unntas etter unntakene for interne dokumenter, men den vil kunne unntas helt eller delvis hvis den har et innhold som dekkes av et av de unntakene i offentleglova som baserer unntaksadgangen på et dokuments innhold. Dette vil nok bare unntaksvis være aktuelt, men kan tenkes der arbeidstaker har avtalt spesielle ordninger for å ta hensyn til sykdom eller sosiale problemer (offentleglova 13 første ledd jf. forvaltningsloven 13 første ledd nr. 1) eller hvor vedkommende har oppgaver i samfunnets beredskapssystem (offentleglova 21).»
Side 4 av 5 Fylkesmannens vurdering er etter dette at en arbeidskontrakt vil være en avtale mellom organet og en privatperson, og derfor ikke et internt dokument etter offl. 14. Opplysningene om stillingstittel og stillingsbeskrivelse kan derfor ikke unntas innsyn med hjemmel i offl. 14. Fylkesmannen viser for øvrig til at navn og stillingstittel på 11 direktører ligger på Ruters egne nettsider. 3. Hvordan innsyn skal gis Offl. 30 regulerer hvordan organet skal gi innsyn. Bestemmelsens første ledd første og andre punktum lyder slik: «Organet fastset ut frå omsynet til forsvarlig saksbehandling korleis eit dokument skal gjerast kjent. Det kan krevjast papirkopi eller elektronisk kopi av dokumentet.» Bestemmelsen innebærer at det i utgangspunktet er organet selv som avgjør hvordan innsyn skal gis. Den som krever innsyn har imidlertid bare rett til å få papirkopi eller elektronisk kopi, jf. offl. 30 første ledd andre punktum. Ruter har uttalt at de på bakgrunn av sin erfaring med Mimes brønn og Marte Nilsen, har grunn til å tro at informasjonen vil bli publisert på Internett. Fylkesmannen er av samme oppfatning. Slik vi forstår det vil innsyn gitt til en e-postadresse tilknyttet mimesbronn.no innebære en direkte publisering på nettsiden. Når det gjelder publisering av dokumenter, følger det av offl. 10 tredje ledd første punktum og offentlegforskrifta 7 første ledd at virksomheter som er omfattet av offentleglova kan gjøre dokumenter tilgjengelige for allmennheten på Internett. Bestemmelsene klargjør at det er anledning til slik offentliggjøring, jf. ordet «kan». Det er med andre ord opp til den enkelte virksomhet å fastsette i hvilken grad denne muligheten skal brukes. Unntak fra dette er opplysninger som er underlagt taushetsplikt. I medhold av bestemmelsen er det i offentlegforskrifta 7 andre ledd fastsatt at også noen andre opplysninger enn de som er underlagt taushetsplikt ikke skal offentliggjøres på Internett. Dette gjelder bl.a. sensitive personopplysninger, fødselsnummer/personnummer og opplysninger om lønn til fysiske personer. Offentlegforskrifta 7 første ledd og andre ledd bokstav e lyder: «Organ som er omfatta av offentleglova, kan gjere dokument tilgjengelege for ålmenta på Internett. Følgjande skal ikkje gjerast tilgjengeleg på Internett: ( ) e) opplysningar om lønn og godtgjering til fysiske personar, med unntak for opplysningar om lønn og godtgjering til personar i leiande stillingar i det offentlege og i leiande stillingar eller i styret i sjølvstendige rettssubjekt» (Fylkesmannens understreking.) Lønn og godtgjørelse til fysiske personer i ledende stillinger i det offentlige kan etter dette publiseres på Internett av Ruter selv. Lønnsopplysninger til fysiske personer som ikke er i ledende stillinger skal imidlertid ikke publiseres på Internett av Ruter selv, jf. den siterte bestemmelsen.
Side 5 av 5 Etter Fylkesmannens syn er ikke alle som har over kr 700 000,- i årslønn nødvendigvis i ledende stillinger. For ansatte som har ledende stillinger, kan Ruter publisere de etterspurte opplysningene. For ansatte som ikke er i ledende stillinger, skal imidlertid ikke Ruter publisere lønnsopplysninger, jf. offentlegforskrifta 7 andre ledd bokstav e. Fylkesmannen presiserer at denne begrensningen gjelder selve publiseringen av opplysningene på Internett, og at det ikke er en hjemmel for å unnta opplysningene fra innsyn. Fylkesmannen har tidligere behandlet flere saker der det har vært snakk om å gi innsyn til e- postadresser tilknyttet mimesbronn.no. Selv om det i de aktuelle sakene var snakk om offentlige dokumenter, uttalte Fylkesmannen at det er forskjell på å gi innsyn i dokumentet og å publisere dokumentet. I vår sak 2017/35646 hadde Akershus fylkeskommune gitt innsyn i det etterspurte dokumentet ved oversendelse til en privat e-postadresse, i tillegg til at de hadde gitt klager mulighet til å få en fysisk utskrift av dokumentet. Fylkeskommunen ønsket imidlertid ikke å gi innsyn til en e- postadresse tilknyttet mimesbronn.no, da dette etter deres syn innebar en direkte publisering på nettsiden. Fylkesmannen konkluderte med at fylkeskommunen hadde gitt innsyn i tråd med forsvarlig saksbehandling. Vi ber etter dette Ruter besørge innsyn i tråd med hensynet til forsvarlig saksbehandling i offl. 30 første ledd første punktum. Klagen er tatt til følge. Konklusjon Ruters vedtak 26. juni 2018 endres. Fylkesmannens vedtak er endelig. Et evt. krav om sakskostnader etter forvaltningsloven 36 må fremsettes for Fylkesmannen senest tre uker etter mottakelsen av vedtaket. En kopi av denne avgjørelsen er sendt klager. Med hilsen Odd Meldal fungerende avdelingsdirektør Karin Sand Oftedal seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent. Kopi til: Marte Nilsen