ENDELIG TILSYNSRAPPORT. Sandefjord kommune som barnehagemyndighet

ENDELIG TILSYNSRAPPORT Sandefjord kommune som barnehagemyndighet Tidsrom: 19. mars 2013 28. oktober 2014 Arkivnr. 2013/1725 Fylkesmannens tilsynsgruppe: Tone Øhrbom Selma Hadžić Sissel Tveito Lene Hove Cathrine Leistad (sluttet hos fylkesmannen september 2013) Kontaktperson i kommunen: leder barnehagemyndigheten Kerstin Hole Skofteland Regelverk: Lov om barnehager av 17. juni 2005 med forskrifter. Tilsynet omhandlet følgende tema: - Kommunens håndtering av regelverket om styrer, jf. barnehageloven 17. - Kommunens håndtering av regelverket om barnehagens øvrige personale, jf. barnehageloven 18 og forskrift om pedagogisk bemanning av 16.12.2005 nr. 1507. Tilsynet er et oppfølgingstilsyn etter fylkesmannens tilsyn med Sandefjord kommune som barnehagemyndighet våren 2012. Metode: Tilsynet er gjennomført som et skriftlig tilsyn. Fylkesmannen har gitt én merknad under tilsynet. Innledning Fylkesmannen har i perioden 19. mars 2013 til d.d. gjennomført tilsyn med Sandefjord kommune som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven 9 annet ledd. I tilsynet har fylkesmannen sett på utvalgte deler av kommunens ansvar, og rapporten gir derfor ikke en fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. Formålet med tilsynet har vært å vurdere hvordan Sandefjord kommune oppfyller sin lovpålagte Fylkesmannen i Vestfold Telefon: 33 37 10 00 Postadresse: Besøksadresse: Telefaks: 33 37 11 35 Postboks 2076 Statens Park - Hus I E-post: postmottak@fmve.no 3103 Tønsberg Anton Jenssens gate 4 www.fylkesmannen.no/vestfold Orgnr. 974762501

oppgave med å føre tilsyn med barnehagene i kommunen, jf. barnehageloven 16. Herunder har fylkesmannen undersøkt om Sandefjord kommune som barnehagemyndighet etter barnehageloven 8 påser at: - barnehagene i kommunen har en forsvarlig ledelse etter barnehageloven 17. - barnehagene i kommunen har en bemanning som er tilstrekkelig til at personalet i den enkelte barnehage kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet etter barnehageloven 18. Dokumentunderlag Dokumentunderlaget for tilsynet har vært: - Årsmelding per 15. desember for 2011 og 2012 for barnehagene i Sandefjord kommune. - En oversikt over barnehagene i kommunen med navn på styrer fra 2011 og 2012. - Tilsynsrapporter for barnehagene hvor barnehageeier har valgt å samordne styrerressursen for flere barnehager. - Tilsynsrapporter for barnehagene som har avdelinger på flere adresser. - Barnehagemyndighetens redegjørelse av hvorvidt de barnehager som har valgt å samordne sine styrerressurser, oppfyller kravene som stilles til styrerressurs, jf. barnehageloven 17. - Barnehagemyndighetens redegjørelse av hvorvidt de barnehager som har valgt å samordne sine styrerressurser, oppfyller kravene som stilles for pedagogisk bemanning i barnehagen, jf. barnehageloven 18, jf. forskrift om pedagogisk bemanning. - Barnehagemyndighetens redegjørelse av hvorvidt de barnehager som har valgt å samordne sine styrerressurser, oppfyller kravene til tilstrekkelig bemanning, jf. barnehageloven 18 femte ledd. - Barnehagemyndighetens redegjørelse for tiltakene barnehagemyndigheten har gjennomført for å sikre at iverksatt ordning er innenfor barnehagelovens rammer. - Barnehagemyndighetens svar på spørsmålet om barnehagemyndigheten har godkjent barnehager som består av flere hus, inkludert navn på disse barnehagene. - Barnehagemyndighetens svar på spørsmålet om hvordan styrerressursen er organisert i disse barnehagene. Gjennomføring Tilsynet er i utgangspunktet gjennomført ved fylkesmannens gjennomgang av skriftlig dokumentasjon. Tilsynet omfattet følgende aktiviteter: - Varsel om tilsyn ble sendt 19. mars 2013. - Dokumentasjon fra Sandefjord kommune ble mottatt 15. mai, 24. mai, 11. juni, 12. september og 12. desember 2013. - Informasjon om videre saksgang fra fylkesmannen 21. november og 20. desember 2013. - Skriftlig tilbakemelding fra Sandefjord kommune 28.april og 12. august 2014. - Intervju med barnehagemyndigheten i Sandefjord kommune 10. september 2014. Fylkesmannens tilsynstemaer rettslig grunnlag Lov av 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven) 17 Styrer Barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. 2

Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet etter andre ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir nærmere forskrifter om dispensasjon fra utdanningskravet og om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet. 18 Barnehagens øvrige personale Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning. Forskrift om pedagogisk bemanning av 16.12.2005 nr. 1507. 1 Norm for pedagogisk bemanning Det skal være minimum én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder. 2 Styrers tid til administrasjon og ledelse Styrerens tid til administrasjon og ledelse kommer i tillegg til normen for pedagogisk bemanning. Merknader til lov- og forskrift Barnehageloven 17 om styrer Ot. prp. nr. 72 (2004-05) pkt. 9.3.4 uttaler følgende: Departementet var enig med arbeidsgruppen i at den daglige ledelsen må være til stede i barnehagen. Departementet mente likevel at det ikke er nødvendig å lovfeste en slik tilstedeværelse, da det må kunne fortolkes inn under begrepet «daglig ledelse», sammenholdt med de oppgaver som ligger til lederen. Begrepet «daglig ledelse» utdypes i Ot. prp. nr. 72 (2004-2005) pkt. 9.3.6: Med begrepet «daglig ledelse» må vi se på hvilke oppgaver som er lagt til styrer som leder av virksomheten, fordi dette viser hvilket formål daglig ledelse skal ha. Styrerens oppgaver ble definert i Ot. prp. nr. 68 (1993-94) Om lov om barnehager (barnehageloven) s. 28 slik: Styrer representerer barnehagens eier. Styreren har ansvar for å lede den samlede personalgruppen. Hun/han skal sørge for at det samlede pedagogteamet arbeider på en måte Som gir alle barnehagens barn de beste utviklingsmuligheter. Styreren skal sørge for at samarbeidet med barnehagens øvrige personale og andre institusjoner og instanser fungerer bra. Styreren har også ansvar for at rammeplanen og dens intensjoner nedfeller seg både i Årsplanen og barnehagens hverdag.» 3

Departementet uttaler videre: Styreren er en sentral person i barnehagens virksomhet. En del oppgaver som arbeid med budsjett, regnskap og opptak må ikke fysisk utføres i barnehagen. Det må heller ikke forberedelser til møter, samtaler og pedagogisk planlegging. Andre sider av styreroppgavene er derimot nært knyttet til personalet og de ansattes arbeid med barna. Slike oppgaver gjelder initiativ, tiltak og oppfølging i forbindelse med pedagogisk arbeid/prosjekter og vil være avhengig av samtale, kontakt, veiledning og tilstedeværelse i barnehagen. Erfaringer, blant annet fra Utviklingsprogrammet for barnehagene, viser at styreren har en svært viktig rolle i utviklings- og endringsarbeid i barnehagen. Slikt arbeid er derfor av stor betydning for å opprettholde og utvikle barnehagens kvalitet. Departementet minner her om målet for kvalitetssatsingen «Den gode barnehagen». Det er videre styrerens hovedansvar å legge til rette for et godt og utviklende arbeidsklima/arbeidsmiljø. Styreren må i tillegg være tilgjengelig for foreldre. Alle ansatte må ha en fast personalleder å forholde seg til. Styreroppgavene kan etter dette sammenfattes i fire hovedpunkter: - lede pedagogisk virksomhet. - utøve personalansvar. - utføre administrative oppgaver. - samhandle med den lokale barnehagemyndigheten. Departementet skriver følgende i sine merknader til bestemmelsen: Det stilles i utgangspunktet krav om at hver barnehage skal ha en styrer. Det kan imidlertid tenkes unntakstilfeller der det kan være behov for at flere barnehager samler sine styrerressurser, for eksempel i et lederteam. Departementet forutsetter at slik samordning ikke fører til reduksjon av styrerressursen for den enkelte barnehage. Det forutsettes videre at det er en hensiktsmessig avstand mellom barnehagene, at styrerteamet skal ha daglig kontakt og oppfølging av hver barnehage og at den forskriftsfestede normen for pedagogisk bemanning overholdes. Kommunen må ved godkjenning og tilsyn foreta en totalvurdering av hvorvidt de barnehager som velger å samordne sine styrerressurser oppfyller kravene som stilles til barnehagedrift i loven. Rent unntaksvis kan det også være positivt at flere små barnehager organiseres sammen som én felles virksomhet med én styrer, for eksempel der det er vanskelig å få kvalifisert personale. Også her må kommunen ved godkjenning og tilsyn vurdere om den samlede virksomheten oppfyller barnehagelovens krav. Gjennomgangen ovenfor viser at gjeldende regler om styrerressursen åpner for en viss fleksibilitet ved organiseringen av den daglige ledelsen i den enkelte barnehage. Forutsetningen er imidlertid at den pedagogiske og administrative ledelsen i barnehagen ligger innenfor den forsvarlighetsnormen som følger av barnehageloven 17 første ledd. Lovfestingen av forsvarlighetskravet er en såkalt rettslig standard. Kjernen i forsvarlighetskravet er imidlertid vurderinger og normer om hva som til enhver tid kan betegnes som god/tilfredsstillende praksis når det gjelder den pedagogiske og administrative ledelsen i barnehagen. Samtidig vil disse normene også danne et utgangspunkt for å fastlegge hvor grensen mot det uforsvarlige går. Mellom god/ tilfredsstillende praksis og forsvarlighetskravets nedre grense vil det være rom for at kommunen utøver skjønn. Forsvarlighetskravet etter barnehageloven 17 første ledd innebærer således at den pedagogiske og administrative ledelsen i barnehagen må holde tilfredsstillende kvalitet. 4

Det forhold at barnehagen har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse er et ansvar som påhviler eier av barnehagen, jf. barnehageloven 7. Kommunen som lokal barnehagemyndighet har imidlertid også et ansvar for å påse at ledelsen i barnehagene er i samsvar med barnehagelovens krav. Dette ansvaret følger både av barnehageloven 16 om tilsyn og av den mer generelle bestemmelsen om kommunens ansvar fastsatt i barnehageloven 8. Barnehagemyndigheten har derfor et overordnet ansvar for å påse at kravene i barnehageloven 17 er oppfylt. Dette betyr at kommunen som tilsynsmyndighet må foreta en totalvurdering av hvorvidt de barnehagene som velger å samordne sine styrerressurser oppfyller barnehagelovens krav til barnehagedrift. Utgangspunktet for denne vurderingen er som tidligere nevnt at en slik samordning «ikke skal føre til reduksjon av styrerressursen for den enkelte barnehage». Barnehageloven 18 om barnehagens øvrige personale Barnehageeier er ansvarlig for at den totale bemanningen i barnehagen er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet, jf. barnehageloven 18 femte ledd. Om begrepet «tilstrekkelig», uttaler departementet i Ot.prp.nr. 72 (2004-2005) pkt. 9.4.1 følgende: Hva som er tilstrekkelig, må vurderes ut fra barnehagens størrelse og barnas behov. Med «tilfredsstillende pedagogisk virksomhet» menes at barnehagen skal drives i samsvar med formålsbestemmelsen og rammeplanen. Bestemmelsen må ses i sammenheng med forskrift om pedagogisk bemanning, som er gitt med hjemmel i barnehageloven 18 sjette ledd. Forskrift om pedagogisk bemanning 1 og 2 Forskriften 1 fastsetter normen for pedagogisk bemanning i barnehager. Det følger av bestemmelsen at en pedagogisk leder maksimalt kan ha ansvar for 18 barn over tre år og maksimalt 9 barn under tre år. Departementet uttaler følgende i sine merknader til forskriften 1: Pedagogen har et helhetlig ansvar for planleggingen og vurderingen, daglig omsorg for det enkelte barnet, for utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljøet i barnegruppen og for samarbeidet med barnas foreldre. Pedagogen har også et veiledningsansvar for det øvrige personalet, samt medansvar for utviklingen av barnehagens samarbeid med andre tjenester. Pedagogens oppgaver er derfor ikke kun knyttet til å ivareta ansvaret for barna som faktisk oppholder seg i barnehagen samtidig. Adgangen til å øke barnetallet per pedagogisk leder må derfor bare benyttes der dette er forsvarlig. Den nærmere angivelsen 14-18 barn og 7-9 barn er satt fordi kravet om tilfredsstillende pedagogisk bemanning i barnehageloven 18 femte ledd etter de konkrete omstendighetene kan medføre at én pedagogisk leder bare kan ha ansvar for eksempelvis 14 barn over tre år eller kun 7 barn under tre år. Det vil altså være påkrevd med en konkret vurdering av forholdene i den enkelte barnehage for å avgjøre kravet til pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 18 femte ledd. Utfallet av denne vurderingen vil dermed kunne føre til ansettelse av en hel stilling pedagogisk leder ved inntak av henholdsvis det 15. eller det 8. barnet. 5

Normen for pedagogisk bemanning er altså fleksibel, og gir eier rom for en konkret vurdering av hvor mange barn hver enkelt pedagogisk leder kan ha ansvar for. Bestemmelsen åpner ikke opp for en praksis med utgangspunkt i en beregnet prosentandel av en pedagogstilling per barn. Pedagognormen er ikke en norm for gruppestørrelse, men den skal være oppfylt for barnehagen som helhet. Det kan således organiseres større og mindre barnegrupper hele eller deler av dagen/uken, og det kan være barn over og under tre år i samme gruppe. Videre fremgår det av forskriften 2 at styrers tid til administrasjon og ledelse kommer i tillegg til normen for pedagogisk bemanning. Barnehageloven 17 første og annet ledd fastslår som nevnt at barnehagen må ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse, og at barnehagen skal ha en styrer. Dette betyr i denne sammenheng at det må avsettes tilstrekkelig ressurser til styrerstillingen. Departementet uttaler følgende i sine merknader til forskriften 2: Barnehagesektoren har gjennomgått en betydelig utbygging og forandring de siste årene. Sektoren er preget av mangfold, både når det gjelder barnehagenes størrelse, organisering og eierformer. I en slik situasjon vil det være store variasjoner i styrerens ledelsesoppgaver, både når det gjelder omfang og type. Pedagogiske og administrative oppgaver er avhengig av faktorer som barnehagens størrelse, arbeidsfordelingen mellom styrer og eier, barnegruppenes behov og sammensetning og personalets samlede kompetanse og erfaring. Dimensjonering av styrerressursen må derfor foretas på bakgrunn av en konkret vurdering av oppgavene som skal løses, barnehagens samlede ressurser og brukernes behov. I enkelte små barnehager med kort oppholdstid kan det fortsatt være hensiktsmessig å kombinere stillingen som styrer og pedagogisk leder. I store barnehager kan det være aktuelt å fordele styreroppgavene på flere personer. I slike tilfeller er det viktig at det er klargjort for både foreldre, personale, kommunen og eksterne samarbeidsparter hvem som har det overordnede ledelsesansvaret for barnehagens virksomhet. Dagens regler om styrerressurs gir barnehagen en viss grad av fleksibilitet ved organiseringen av den daglige ledelsen. Fleksibiliteten er i denne forbindelse knyttet til at det i det konkrete tilfelle kan være adgang til å kombinere stillingen som pedagogisk leder og styrer. Det er uansett et overordnet krav om at bemanningen i den enkelte barnehage må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet, jf. barnehageloven 18 femte ledd. I dette ligger at barnehagen skal drives i samsvar med de krav til formål og innhold som fremgår av barnehageloven 1-3 og rammeplanen. Fylkesmannens vurdering Barnehageloven 17 om styrer Fylkesmannen har i dette tilsynet sett på om Sandefjord kommune som barnehagemyndighet har påsett at barnehagene i kommunen har en forsvarlig ledelse etter barnehageloven 17, herunder om samordningen av styrerressursen i de ordinære kommunale barnehagene ligger innenfor forsvarlighetsnormen, jf. bestemmelsens første ledd. Fylkesmannen oppfatter at kravet i barnehageloven 17 første ledd om at barnehagen skal ha en «forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse» for det første innebærer at barnehagens leder må ha nødvendig lederkompetanse. Sett i sammenheng med bestemmelsens annet ledd, betyr dette 6

også at hver barnehage skal ha en daglig leder/en styrer som i tillegg har utdannelse som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Som det fremgår av lovens forarbeider bør i tillegg barnehagens leder/styrer, ut fra sine arbeidsoppgaver, være mest mulig til stede i barnehagen. Dette danner således utgangspunktet for det fylkesmannen oppfatter som lovgivers angivelse av hva som ligger i forsvarlighetskravet etter barnehageloven 17 første ledd, og som igjen fastsetter lovens hovedregel. Lovens forarbeider åpner imidlertid for at det kan «tenkes unntakstilfeller» der det kan være behov for at flere barnehager samler sine styrerressurser. Fylkesmannen finner det naturlig å forstå departementets uttalelser som at det må utvises varsomhet med å fravike lovens hovedregel. Departementets forutsetning om at en eventuell samordning av styrerressursen ikke skal føre til reduksjon av styrerressursen for den enkelte barnehage har nær sammenheng med kravet om at hver barnehage skal ha sin egen styrer som daglig er tilstede i barnehagen. Det fremkommer i den skriftlige dokumentasjonen fra Sandefjord kommune at barnehagemyndigheten i sitt tilsyn våren 2013 har vurdert hver enkelt barnehage i forhold til hvorvidt barnehagen har en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse i samsvar med barnehageloven 17. Det stilles i utgangspunktet krav om at hver barnehage skal ha en styrer som bør være mest mulig til stede i barnehagen. Der flere barnehager har samlet sine styrerressurser, for eksempel i et lederteam, forutsetter altså departementet at slik samordning ikke fører til reduksjon av styrerressursen for den enkelte barnehage. Det forutsettes videre at det er en hensiktsmessig avstand mellom barnehagene, og at styrerteamet har daglig kontakt og oppfølging av hver enkelt barnehage. I tillegg må den forskriftsfestede normen for pedagogisk bemanning overholdes. Dette betyr at dimensjoneringen av styrerressursen i den enkelte barnehage må foretas på bakgrunn av en konkret vurdering av barnehagens størrelse, de aktuelle arbeidsoppgavene som skal løses, barnehagens samlede kompetanse og ressurser, samt barnegruppen og brukernes behov. Utgangspunktet vil således være at det må avsettes tilstrekkelig ressurser til den aktuelle styrerstillingen. Dette betyr at barnehagemyndigheten i sitt tilsyn må foreta en totalvurdering av hvorvidt de barnehager som velger å samordne sine styrerressurser oppfyller de lovkravene som stilles til barnehagedrift. Samme totalvurdering må gjøres der flere barnehager er organisert som en felles virksomhet med én styrer. Barnehagemyndigheten opplyser i sin redegjørelse til fylkesmannen at styrerressursen i de tolv ordinære, kommunale barnehager består av 12 årsverk fordelt slik: - 5,8 årsverk styrere fordelt på 6 personer. - 3,2 årsverk lederstøtte fordelt på 4 personer. - 1 årsverk kommunal eierrepresentant. - 2 årsverk fordelt fra sentrale støttefunksjoner. I henhold til dette må barnehagemyndigheten blant annet vurdere om hver styrer har en tilstrekkelig grad av tilstedeværelse og daglig oppfølging i forhold den enkelte barnehage sitt behov. 7

Barnehagemyndigheten opplyser følgende om dette: Den enkelte barnehage har nå en styrer i 50 % stilling. I tillegg har barnehagene lederstøtte, samt at sentraliserte funksjoner er spisset slik at samlet styrerressurs for den enkelte barnehage ikke bør være svekket. Barnehagemyndighetens overordnede holdning er at den samlede ledelsesressursen i sektoren ikke utgjør noen kvalitativ svekkelse, men at det ligger et forbedringspotensial i utnyttelsen av denne. ( ) Barnehagemyndigheten har vurdert at styrers daglige kontakt og oppfølging av barnehagene opprettholdes gjennom kombinasjonen av tilstedeværelse og tilgjengelighet på e-post og telefon. Hvis hovedutfordringen er manglende fysisk tilstedeværelse, er det etter barnehagemyndighetens syn lite i veien for å være tilstede i en barnehage hver dag, fremfor bare to eller tre dager i uken. Barnehagemyndigheten opplyser at hver styrer jobber faste, hele dager i den enkelte barnehage, og at ikke er problematisk for vedkommende å forflytte seg mellom barnehagene ved behov. Fylkesmannen ser av de aktuelle tilsynsrapporter, sammenholdt med barnehagemyndighetens redegjørelse, at barnehagemyndigheten har gjort undersøkelser knyttet til den daglige ledelsen i barnehagene. Som opplyst ovenfor, skal styrerressursen formelt sett deles likt mellom barnehagene (50 % styrer i hver barnehage), men i praksis avviker denne fordelingen noe. I elleve av tolv tilsynsrapporter som gjelder styrerressursen i de ordinære kommunale barnehagene, har barnehagemyndigheten gitt følgende merknad: Barnehagemyndigheten anser at barnehagen oppfyller 17. Barnehagemyndigheten anser at det er tilstrekkelig styrerressurs i barnehagen til å kunne ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Det er allikevel grunn til å bemerke at en del forhold som fremkommer i merknadene til barnehagelovens 17 ikke er tilfredsstillende løst i de kommunale barnehagenes organisering av styrerressursen. Barnehagemyndigheten ber barnehagen se på sin organisering av styrerressursen for å kunne fortsette å drive en forsvarlig virksomhet. Fylkesmannen oppfatter dette som at barnehagemyndigheten under noe tvil har funnet at den daglige ledelse og oppfølging av den enkelte barnehage er innenfor forsvarlighetskravet, jf. barnehageloven 17 annet ledd, og ba derfor om en nærmere redegjørelse for dette forholdet. I møtet 10. september 2014 opplyste barnehagemyndigheten at de gjennom sitt tilsyn i 2012 hadde barnehagens bemannings som tema, blant annet fordi styrerressursen i de seks kommunale barnehagene på tilsynstidspunktet var inne i en omorganiseringsprosess der arbeidsfordeling og lederoppgaver skulle prøves ut i den enkelte barnehage. Ifølge barnehagemyndigheten ble det foretatt en vurdering av de kommunale barnehagenes utnyttelse av styrerressursen og arbeidet med omorganisering. Vurderingen er blant annet basert på intervjuer av de aktuelle styrerne og de pedagogiske ledere for å kartlegge hvilke utfordringer kommunens samordning av styrerressursen innebærer. I tillegg ble det innhentet opplysninger fra kommunal eier. Sett hen til barnehagenes størrelse, herunder barnegruppenes behov, har barnehagemyndigheten foretatt en konkret vurdering av gjeldende organisering av styrerressurs. Etter deres vurdering har ikke denne organiseringen ført til en reduksjon av den samlede styrerressursen for den enkelte barnehage. Videre presiserer barnehagemyndigheten at de ved å formulere en slik «generell» merknad i de aktuelle tilsynsrapportene har ønsket å oppfordre barnehagene til å se nærmere på sin egen organisering av styrerressursen med tanke på å oppnå en bedre utnyttelse av samlet styrerressurs. 8

Barnehagemyndigheten opplyser også at de er kjent med at kommunal eier per september 2014 er i gang med en slik prosess, og at ny «modell» for organiseringen av styrerressursen i de kommunale barnehager skal iverksettes fra januar 2015. Når det gjelder fordelingen av lederressursen, opplyser barnehagemyndigheten at denne formelt sett er organisert med til sammen 50 % på hver barnehage, men at lederressursen i praksis er noe ulikt fordelt. Kommunen opplyser følgende: 3,2 årsverk lederstøtte fordelt på fire personer De fire personene har noe ulik funksjon i de forskjellige barnehagene, men det er i all hovedsak administrativt arbeid som er delegert. I møtet 10. september opplyser barnehagemyndigheten at hver barnehage har ca. 25 % lederressurs og at samtlige personer har førskoleutdanning. I møtet 10. september opplyser barnehagemyndigheten at de aktuelle personene/lederstøtten til dels fungerer som daglig leder i styrers fravær, dvs. for de dagene styrer oppholder seg i den andre barnehagen. Fylkesmannen legger til grunn at denne lederstøtten inngår i den samlede styrerressursen, men påpeker at det fortsatt er eier, gjennom styrer, som har ansvaret for den pedagogiske ledelsen i den enkelte barnehage. Dersom årsverkene skal ha oppgaver knyttet til det pedagogiske arbeidet i barnehagen, forutsetter dette at årsverkene oppfyller utdanningskravet i barnehageloven 17 annet ledd. 1 årsverk kommunal eierrepresentant Vedkommende har overordnede oppgaver innenfor både pedagogisk og administrativt arbeid i de ordinære kommunale barnehagene, og oppfyller utdanningskravet til daglig leder/styrer etter barnehageloven 17 annet ledd. Administrativt har dette årsverket hovedansvaret for økonomien i barnehagene, overordnet ansvar for at barnehagenes personale er i henhold til lovkrav, samt ansvar for systemer og rutiner for å sikre dette. Det praktiske ansvar, direkte budsjett og personalansvar er delegert til styrer i den enkelte barnehage. Gjennom ledermøter og ulike tiltak innen lederutvikling, bidrar dette årsverket til å istandsette styrer i den enkelte barnehage til å optimalisere ressursene som disponeres. Dette årsverket utfører oppgaver innen pedagogisk planlegging og utvikling. Videre opplyses det at årsverket ikke utfører styrers oppgaver direkte, men er en del av styrerressursen gjennom å initiere og utarbeide tiltak og planer som skal gjelde i alle de kommunale barnehage, og gjennom oppfølging av styrerne. Dersom dette årsverket skal kunne inngå som del av samlet styrerressurs, er det etter fylkesmannens syn en forutsetning at årsverket rent faktisk avlaster/frigjør tid for styrer til daglig ledelse i barnehagen. Når det gjelder oppgaver innen pedagogisk planlegging og utvikling, er forutsetningen som nevnt at vedkommende oppfyller utdanningskravet i barnehageloven 17 annet ledd. 2 årsverk fordelt fra sentrale støttefunksjoner Årsverkene beregnes fordelt fra sentrale støttefunksjoner i kommunens administrasjon, og er fordelt på flere personer. Det er ikke til enhver tid definert hvilke personer som skal utføre oppgavene. Arbeidet som utføres av disse årsverkene varierer, men dreier seg hovedsakelig om 9

økonomi, opptak og administrativt personalarbeid. Barnehagemyndigheten vurderer årsverkene som en administrativ støtte som kan være en del av styrerressursen. Den administrative støtten frigjør tid for styrerne til pedagogisk arbeid og daglig ledelse i barnehagene. Under forutsetning av at årsverkene rent faktisk frigjør tid til daglig ledelse for den enkelte styrer, finner fylkesmannen at årsverkene kan inngå i den samlede styrerressursen i den enkelte barnehage. Dersom årsverkene skal ha oppgaver knyttet til det pedagogiske arbeidet i barnehagen, forutsetter dette at årsverkene oppfyller utdanningskravet i barnehageloven 17 annet ledd. Når det gjelder kommunale åpne barnehager og ikke-kommunale barnehager med felles styrer, har Fylkesmannen ikke vurdert om kravet til forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse etter barnehageloven 17 er oppfylt. Barnehagemyndigheten må forsikre seg om at samlet styrerressurs i disse barnehagene oppfyller lovens krav. Når det gjelder ikke-kommunale barnehager med avdelinger på ulike adresser, ser vi at barnehagemyndigheten har gjort en vurdering av styrerteamets daglig kontakt med, og oppfølging, av hver enkelt barnehage, altså det enkelte bygg. Barnehagemyndigheten må også for disse barnehagene forsikre seg om at samlet styrerressurs for det enkelte bygg er i samsvar med barnehageloven 17. Fylkesmannen viser i den forbindelse til departementets uttalelse, hvor det fastslås at det som hovedregel ikke er anledning til å ha barnehager med avdelinger på ulike adresser (avdelinger som ikke ligger i umiddelbar geografisk nærhet til hverandre). Konklusjon Fylkesmannen finner etter dette at de ordinære kommunale barnehagene har en pedagogisk og administrativ ledelse som ligger innenfor forsvarlighetsnormen som følger av barnehageloven 17 første ledd. Fylkesmannen finner likevel grunn til å gi en merknad knyttet til dette forholdet. Merknaden fremgår på side 14 i rapporten under «Fylkesmannens merknad». Barnehageloven 18 om barnehagens øvrige bemanning, jf. forskrift om pedagogisk bemanning Etter 18 femte ledd er det barnehageeier som har ansvaret for at den totale bemanningen i barnehagen er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Hva som er tilstrekkelig, må vurderes ut fra barnegruppens størrelse og barnas behov. Med begrepet tilfredsstillende pedagogisk bemanning menes at barnehagen skal drives i samsvar med de krav til formål og innhold som fremgår av 1 3 og rammeplanen. Bestemmelsen må også ses i sammenheng med forskrift om pedagogisk bemanning. Barnehagemyndigheten har i tilsynsrapportene oppgitt antallet små og store barn i hver enkelt barnehage, samt antall pedagogiske ledere. Barnehagemyndigheten gjør en vurdering av om kravet til pedagogisk bemanning er oppfylt i den enkelte barnehage ut i fra en matematisk beregning av minimumskravet etter forskriften 1, og konkluderer med at alle barnehagene oppfyller kravet til pedagogisk bemanning ut fra denne beregningen. Videre gjør barnehagemyndigheten en vurdering av hvilke oppgaver som tidligere ble utført av styrer, men som nå utføres av annet personale. Pedagogisk bemanning i de ordinære kommunale barnehagene Konklusjonene fra barnehagemyndighetens tilsynsrapporter fra disse barnehagene er forsøkt synliggjort i tabellen nedenfor. Kolonnen «krav til antall pedagogiske ledere etter forskriftens 10

minimumskrav» er Fylkesmannens beregning av minimumsbehovet for antall pedagogiske ledere etter forskrift om pedagogisk bemanning 1. Antall pedagogiske ledere i barnehagene på tilsynstidspunktet Små barn Store barn Krav til antall pedagogiske ledere etter forskriftens minimumskrav Barnehagemyndighetens konklusjon Bugården 3 14 26 3 Tilfredsstiller ikke kravet til pedagogisk bemanning som følge av at pedagogiske ledere utfører deler av styrers oppgaver. Krokemoa 6 27 46 6 *) Se formulering under tabellen. Modalen 5 19 52 5 Tilfredsstiller ikke kravet til pedagogisk bemanning som følge av at pedagogiske ledere utfører deler av styrers oppgaver. Breili 2 5 21 2 *) Se formulering under tabellen. Kapteinløkka 2 7 22 2 Tilfredsstiller ikke kravet til pedagogisk bemanning som følge av at pedagogiske ledere utfører deler av styrers oppgaver. Haukerød 3 13 23 3 *) Se formulering under tabellen. Ranvik 4 19 34 4 Tilfredsstiller ikke kravet til pedagogisk bemanning som følge av at pedagogiske ledere utfører deler av styrers oppgaver. Åsane 4 14 25 3 *) Se formulering under tabellen. Ringkollen 5 15 36 4 Pedagogiske ledere har fått større ansvar, men det oppgis ikke at pedagogiske ledere er mer borte fra arbeidet med barna. Barnehagemyndigheten vurderer at det ikke er grunnlag for å gi avvik. Vardenlia 5 14 36 4 Pedagogiske ledere har fått større ansvar, men det oppgis ikke at pedagogiske ledere er mer borte fra arbeidet med barna. Barnehagemyndigheten vurderer at det ikke er grunnlag for å gi avvik. Svartås 4 14 36 4 *) Se formulering under tabellen. Trudvang 6 28 42 6 *) Se formulering under tabellen. *) Barnehagemyndigheten skriver følgende i tilsynsrapportene til Krokemoa, Breili, Haukerød, Åsane, Svartås og Trudvang: Barnehagen har per i dag ikke fylt opp barnegruppen helt i forhold til antall pedagoger. Barnehagemyndigheten vurderer derfor at barnehagen har tilstrekkelig pedagogisk bemanning til å drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet, selv om enkelte oppgaver som tidligere ble utført av styrer nå utføres av pedagogiske ledere. Dersom barnegruppen 11

øker i omfang, vil nåværende arbeidsfordeling kunne medføre avvik fordi pedagogiske ledere utfører arbeid som normalt har vært utført av styrer. Barnehagemyndigheten har formulert følgende avvik til Bugården, Modalen, Kapteinløkka og Ranvik: [...] barnehage tilfredsstiller ikke kravet til pedagogisk bemanning etter Forskrift om pedagogisk bemanning 2 og barnehagelovens 18, femte ledd. Administrative oppgaver, ansvar for ledelse av det pedagogiske arbeidet i barnehagen, samt daglig ansvar for personalledelse er delegert til pedagogiske ledere. Med dette utføres oppgaver som kommer inn under styrers tid til ledelse av øvrig pedagogisk bemanning, uten at det er avsatt tid til dette. Forskrift om pedagogisk bemanning 1 fastsetter normen for pedagogisk bemanning i de ordinære barnehagene. Det følger av bestemmelsen at én pedagogisk leder maksimalt kan ha ansvar for 18 barn over tre år, og maksimalt 9 barn under tre år. Som nevnt under lov- og forskriftsmerknaden ovenfor, formulerer bestemmelsen at det skal være én pedagogisk leder per 14-18 barn over tre år og 7-9 barn under tre år (pedagognormen). Dette innebærer at det må foretas en konkret vurdering av om det er særskilte forhold som tilsier at én pedagogisk leder bør ha ansvar for færre barn enn det forskriften setter som en absolutt øvre grense. Forskriften åpner ikke for en prosentvis beregning av stillingsstørrelse. Ved beregning av behovet for pedagogisk bemanning er det hele årsverk som skal legges til grunn. Eksempelvis vil det i det konkrete tilfellet kunne være slik at én pedagogisk leder bare kan ha ansvaret for 14 barn over tre år eller 7 barn under tre år. Det vil dermed være påkrevd med ansettelse av én pedagogisk leder i full stilling ved inntak av henholdsvis det 15. eller det 8. barnet. Det må uansett vurderes konkret for hver enkelt barnehage hvorvidt bemanningen er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet, jf. barnehageloven 18 femte ledd. Fylkesmannen kan ikke se at barnehagemyndigheten i dette tilsynet har foretatt en konkret vurdering av behovet for pedagogisk bemanning i den enkelte barnehage i samsvar med pedagognormen, jf. forskriften 1. Videre har barnehagemyndighetens tilsyn avdekket at i ti av de tolv ordinære, kommunale barnehagene har de pedagogiske lederne fått flere oppgaver som tidligere ble utført av styrer som følge av omorganiseringen av styrerressursen. Det følger av forskrift om pedagogisk bemanning 2, at styrers tid til administrasjon og ledelse skal komme i tillegg til kravet til pedagogiske bemanning som fastsatt i forskriften 1. Dette har også barnehagemyndigheten hatt som utgangspunkt i sine vurderinger. I vurderingen av om forskriften 1 og 2 er oppfylt i de aktuelle barnehagene, skiller imidlertid barnehagemyndigheten mellom hvilke barnehager som har pedagogisk bemanning som akkurat oppfyller kravet etter forskriften 1, og hvilke barnehager som «ikke har fylt opp barnegruppen helt i forhold til antall pedagoger». Som nevnt er kravet til pedagogisk bemanning knyttet til hele årsverk, og forskriften åpner således ikke for en prosentvis beregning av stillingsstørrelse slik barnehagemyndigheten har lagt til grunn i dette tilsynet. 12

Som et eksempel på riktig lovforståelse viser vi igjen til tabellen ovenfor, og barnehagene Åsane, Ringkollen og Vardenlia som, under forutsetning av at kravet om tilstrekkelig bemanning etter barnehageloven 18 femte ledd er oppfylt, har pedagogisk bemanning ut over minimum. I disse barnehagene vil dermed pedagogisk leder kunne bli delegert oppgaver fra barnehagens styrer og utføre disse, samtidig som kravet om pedagogisk bemanning for barnehagen er oppfylt. For pedagogisk bemanning i ikke-kommunale barnehager med avdelinger på flere adresser Også for disse fire barnehagene har barnehagemyndigheten vurdert kravet til pedagogisk bemanning ut i fra en matematisk beregning. Det er således ikke vurdert konkret om det er særskilte forhold som tilsier at én pedagogisk leder bør ha ansvar for færre barn enn det pedagognormen setter som en absolutt øvre grense, jf. forskriften 1, jf. barnehageloven 18 femte ledd. Barnehagemyndigheten har heller ikke foretatt en konkret vurdering av den pedagogiske bemanningen for hver barnehage, jf. departementets uttalelse som fastslår at med begrepet «hver barnehage», menes hvert enkelt hus/bygg med ulik adresse. I fylkesmannens foreløpige tilsynsrapport som ble sendt til Sandefjord kommune i februar 2014, ble det derfor konkludert med at barnehagemyndigheten hadde lagt feil lovforståelse til grunn i sin vurdering av om kravet til pedagogisk bemanning i de ordinære, kommunale barnehagene var oppfylt, jf. forskrift om pedagogisk bemanning 1 jf. 2. Det ble følgelig gitt varsel om pålegg om retting av kommunens praksis på området. På bakgrunn av barnehagemyndighetens uttalelser til den foreløpige tilsynsrapportrapporten av henholdsvis 29. april og 12. august, ble det som tidligere nevnt avholdt møte mellom fylkesmannen og barnehagemyndigheten 10. september 2014. Barnehagemyndigheten viser blant annet til sine nye vedtak etter klage på kommunens tilsynsrapport for blant annet Bugården og Ranvik barnehage (datert 04. april 2014), hvor barnehagemyndighetene har foretatt en ny vurdering av oppgavefordelingen mellom styrer og de pedagogiske lederne. Barnehagemyndigheten vurderer således at barnehagene har en tydelig avklart fordeling av lederoppgaver mellom styrer og pedagogiske ledere, og at denne fordelingen er i samsvar med de krav som følger av forskriftens 1 og 2. Videre skriver barnehagemyndigheten i disse vedtakene at «Selv om de pedagogiske lederne i [..] har fått delegert en del lederansvar er dette ikke mer enn hva som kan forventes ut fra merknadene til forskrift om pedagogisk bemanning 1». Utover dette opplyser barnehagemyndigheten at det er foretatt endring av kommunens rutine for tilsyn, og at denne rutinen er fulgt ved gjennomføring av barnehagemyndighetens stedlige tilsyn våren 2014 (totalt 8 barnehager, herunder to ordinære kommunale barnehager). Barnehagemyndigheten understreker at pedagogisk ledelse ikke har vært et hovedtema i dette tilsynet, men at de likevel har hatt særlig fokus på arbeidsfordelingen mellom styrer og de pedagogiske lederne. Utgangspunktet for barnehagemyndighetens vurdering er at «pedagognormen» er oppfylt dersom de pedagogiske lederne utfører sine egne arbeidsoppgaver. Videre presiseres det at de nye/ ekstra oppgavene de pedagogiske lederne i de aktuelle ordinære, kommunale barnehagene har fått etter omorganiseringen anses i ligge innenfor de rammer som forskriften 1 og 2 fastsetter. Fylkesmannen finner grunn til å understrekes at det i barnehagemyndighetens vurdering av barnehagens pedagogiske bemanning også skal foretas en konkret vurdering av behovet for pedagogisk bemanning i den enkelte barnehage i samsvar med pedagognormen, jf. forskriften 1 jf. barnehageloven 18 femte ledd. 13

Konklusjon Fylkesmannen finner på bakgrunn av nye opplysninger fra barnehagemyndigheten at kommunen utviser riktig lovforståelse i sin praksis knyttet til kravet til pedagogisk bemanning barnehageloven 18 femte ledd, jf. forskrift om pedagogisk bemanning 1 jf. 2. Fylkesmannens merknad Fylkesmannens konklusjon knyttet til barnehageloven 17 bygger på den forutsetning at kommunens samordning av styrerressursen i de ordinære kommunale barnehagene ikke har ført til en reduksjon av den samlede styrerressursen for den enkelte barnehage. Vi viser i den forbindelse til at barnehagemyndigheten, for elleve av disse barnehagene, påpeker at måten samlet styrerressurs er organisert på, har et forbedringspotensial og at de kommunale barnehagene har startet arbeidet med å utvikle en ny «modell» for organiseringen av styrerressursen. Fylkesmannen er kjent med at kommunens arbeid med dette skal ligge innenfor de samme økonomiske rammer som før. På denne bakgrunn forutsetter fylkesmannen at barnehagemyndigheten påser at ny «modell» for organisering av styrerressursen i de ordinære kommunale barnehagene er i samsvar med barnehagelovens bestemmelser, jf. barnehageloven 8 første ledd jf. 17 og 18 med tilhørende forskrifter. I tillegg finner fylkesmannen grunn til å understreke at forsvarlighetskravet etter barnehageloven 17 blant annet stiller krav om at det avsettes tilstrekkelige ressurser til styrerstillingen. Behovet for daglig ledelse og dimensjoneringen av samlet styrerressurs i den enkelte barnehage skal foretas på bakgrunn av en konkret vurdering av blant annet barnehagens størrelse, de aktuelle arbeidsoppgavene, barnehagens samlede kompetanse og ressurser, samt barnegruppens og brukernes behov. Forutsetningen for en eventuell samordning av styrerressursen er at den enkelte styrer tilføres støtte som rent faktisk frigjør tid til styreroppgaver. Til styreroppgaver ligger som nevnt å lede pedagogisk virksomhet, å utøve personalansvar og administrative oppgaver i den enkelte barnehage og å samhandle med den lokale barnehagemyndigheten/andre instanser i kommunen. I denne sammenheng finner fylkesmannen grunn til å bemerke at en pedagogisk leder ikke kan være del av en fast ordning hvor han/hun er delegert oppgaver fra styrer og utfører disse i styrers fravær. Tilsvarende gjelder for de kommunale åpne barnehagene og de ikke-kommunale barnehagene med felles styrer, samt for de ikke-kommunale barnehagene med avdelinger på ulike adresser. 14