ØSTRE TOTEN KOMMUNE Strategisk utvikling av framtidig boligstruktur Arealplan 22.11.2017
Innledning Samfunnet er i endring på mange viktige områder, herunder innenfor den demografiske utviklingen. Samfunnsendringer handler imidlertid ikke bare om demografi. Langsiktige trender er også med på å styre utviklingen på boligmarkedet og gi indikasjoner på hvilke område som er mest attraktive. I Norge er det stor boligvekst i og rundt Oslo-området. På Østre Toten viser etterspørselen at Mjøsnære områder og sentrumsområdene på Lena og Kapp er de mest attraktive. Nødvendige endringer innenfor helse- og omsorgstjenester handler bl.a. om å sette folk i stand til å bli mest mulig selvhjulpne. Kort avstand til butikk, service og offentlige tjenester er viktig, noe som også innebærer at boligtilbudet må tilpasses disse behovene. Dette er, sammen med hensynet til jordvern, den viktigste årsaken til at overorndnede myndigheter har så stort fokus på fortetting. Arealene må ha en høyere utnyttelsgrad enn det som har vært vanlig tidligere. Det betyr også at kommuner ikke kan legge ut større arealer til boligbygging enn det behovet i planperioden tilsier. Fylkesmannen og Fylkeskommunen forventer at Østre Toten kommune har et godt fundament til grunn for prioriteringer av nye byggeområder. For å kunne utarbeide et konkret boligprogram må vi først ha en strategi for utvikling av den framtidige boligstrukturen. Satsing på en framtidige boligstruktur har også betydning for andre framtidige strukturer som skole, barnehage, omsorg, infrastruktur, og og dermed også for hele den lokale samfunnsutviklingen. En skole er f.eks. i de fleste tilfelle også det sosiale hjertet i lokalsamfunnet. I handlingsprogram 2018-2021 er utviklingsprosjektet Oppvekst 2040 satt på dagsorden. Skolestruktur er et naturlig tema i dnne sammenheng, og framtidig boligstruktur må sees i sammenheng med denne prosessen. Et boligprogram bør derfor utarbeides i sammenheng med dette. Store endringer i samfunnet, med flere pågående og planlagte utbyggingsprosjekter, samt arbeidet med en samlet areal- og transport strategi for Mjøsbyen, gjør at temaet boligstruktur må vurderes parallelt og i sammenheng med denne type prosesser. En må derfor allerede nå begynne å se på den strategiske utviklingen av framtidig bostruktur og alternative boformer i Østre Toten. Dette notatet skal gi bakgrunnsinformasjon om bolig- og fortettingspolitikken, trender og tall, og hva dette vil innebære i Østre Toten kommune. Dokumentet gir et innblikk i strategiske valg som Østre Toten kommune står overfor i forhold til utvikling av den framtidige boligstrukturen. 1. Oppgaver og ansvar i boligpolitikken Kommunen har ansvaret for at boligmassen innenfor kommunen er tilpasset behov og etterspørsel. Boligpolitikken er drøftet i følgende dokumenter: - Kommuneplan 2016 2028, samfunnsdelen - Boligsosial handlingsplan 2016-2019 - Kommunal planstrategi 2016 2019 for Østre Toten kommune - Strategimelding for boligpolitikk 2017 - Regional Strategi for gode bomiljø og lokalsamfunn (Connected Living) - Ny Velferd 2040 1
- Handlingsprogram 2018 2021 (ikke vedtatt ennå) I tillegg har kommunen i samarbeid med Universitetet i Agder gjort en befolkningsundersøkelse for personer i alderen 55 år 81 år. Resultatet er ikke tilgjengelig ennå. Kommunen må utarbeide et boligprogram med oversikt over behovet for antall boenheter, boligtyper, lokalisering og utbyggingsrekkefølge. Foreliggende grunnlagsdokument for strategisk utvikling av framtidige bosettingsstruktur gir innsikt i bakgrunnen for hvorfor kommunen må lage et konkret boligprogram. Dokumentet beskriver hvordan kommunen kan styre utformingen av boligbygging i framtiden, herunderog samarbeide med utbyggerne. 2. Hvorfor må kommune utarbeide et konkret boligprogram? Statistikken viser at vi står overfor en eldrebølge. Det betyr at vi må tenke og bygge annerledes, og se boliger, tjenester og handel mer i sammenheng tilpasset det endrede behovet i befolkningen. Se dokumentene ny Velferd 2040 og Connected Living. Framskrevet oversikt over befolkningssammensetningen framgår av tabellene (Kilde: Ny Velferd 2040). 2016 2018 2020 2024 2028 2035 2040 0-17 år 2 885 2 853 2 826 2 793 2 789 2 769 2 813 18-49 år 5 887 5 816 5 752 5 615 5 634 5 776 5 815 50-66 år 3 403 3 484 3 577 3 731 3 676 3 581 3 383 67-79 år 1 873 2 018 2 108 2 241 2 314 2 399 2 635 80-89 år 698 674 681 739 943 1 130 1 195 90 år og eldre 160 162 165 181 170 218 325 14 906 15 007 15 109 15 300 15 526 15 873 16 166 3000 Antall eldre i Østre Toten 2 635 2500 2000 1 873 1500 Innbyggere 67-79 år 1 195 1000 Innbyggere 80-89 år 698 500 Innbyggere 90 år og over 160 325 0 1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016 2021 2026 2031 2036 2
Fortetting i sentrumsområdene og nye bo(lig)konsepter kan være en del av løsningen, spesielt for eldre aldersgrupper. Hvordan vi best kan legge til rette for at folk skal kunne bo lengre hjemme og klare seg mest mulig på egenhånd er en utfordring vi står ovenfor. Samtidig må vi ta mer hensyn til jordvern. Dyrka mark er veldig viktig for Norge og særlig for Østre Toten kommune som en av landets største jordbrukskommuner. Dette er noe vi må ta vare på. I tillegg til boliger for eldre trenger vi også nye bo(lig)konsepter for unge mennesker som bor alene og har behov for felles møteplasser. Unge i etableringsfasen og yngre tilflyttere er en tredje målgruppe. Mye tyder på at botilbudet i tettstedene ikke er primæretterspørselen hos denne gruppen i Østre Toten. Etter at de store boligfeltene ble bygd ut på 70- og 80-tallet har utbyggen i stor grad vært markedsstyrt, og mye har vært overlatt til private initiativtakere eller utbyggere, og med et boligmarked i god balanse. Hvorfor kan vi ikke fortsette på denne måten? Samfunnet og botrender er i endring. I følge SSB er det følgende hovedtrender for demografi i Norge: Aldring Innvandring Befolkningsvekst Sentralisering Mindre husholdningsstørrelse Samtidig har vi mer fokus på å redusere biltrafikk og klimautslipp. Regional planstrategi for Oppland 2016 2020: Mulighetenes Oppland i ei grønn framtid sikter høyere enn de nasjonale målene, og har en ambisjon om et klimanøytralt Oppland innen 2025. I flere år har stat, fylke og kommune vært opptatt med å formulere strategier for et godt stabilt 3
boligmarked som også innebærer gode løsninger tilpasset befolkningsutvikling, transportbehov og helse. Nedenfor er en kort oppsummering av disse strategiene - som bakgrunnsinformasjon. Utvikling av arealbruk og transport (2010) Fra 2010 har Gjøvik kommune, Oppland fylkeskommune, Statens Vegvesen og næringslivet gjennom foreningen Byen vår Gjøvik hatt et samarbeidsprosjekt innenfor areal- og transportplanlegging. Resultat er rapporten Utvikling av arealbruk og transport Datagrunnlag for Gjøvikregionen. Målet med prosjektet er å øke gjennomføringsevnen for helhetlige areal- og transportløsninger. Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging (2014) De Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging (Fastsatt ved kgl. res. av 26.09 2014, jf. plan- og bygningsloven av 27. juni 2008, 6-2.) har til hensikt å oppnå økt samordning av de nevnte hensyn og bidra til mer effektive planprosesser. Retningslinjene skal bidra til et godt og produktivt samspill mellom kommuner, stat og utbyggere for å sikre god steds- og byutvikling. Planlegging av arealbruk og transportsystem skal fremme samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, god trafikksikkerhet og effektiv trafikkavvikling. Planleggingen skal bidra til å utvikle bærekraftige byer og tettsteder, legge til rette for verdiskaping og næringsutvikling, og fremme helse, miljø og livskvalitet. Regional plan for attraktive byer og tettsteder i Oppland (2016) Store endringer i samfunnet siden 2004 er bakgrunnen for utarbeidelse av denne planen. Handelsnæringen er i kontinuerlig endring, og bransjeglidning, netthandel, mobilitet, teknologisk utvikling og konsum, er stikkord her. Dessuten spiller befolkningsutvikling og endrede trender i bosetting og handelsmønstre inn når behovet for offentlig styring av næringsog stedsutvikling skal vurderes og planlegges. Når det gjelder bolig og bokvalitet er hovedmålet at kommunen tilrettelegger for et attraktivt og bærekraftig boligtilbud for alle livsfaser. Delmål: a) Å få bygd flere boliger innenfor den indre sentrumssonen og innenfor gangavstand til sentrum, for å styrke tilbudene der og bidra til et mer levende sentrum, og for å redusere transportbehovet og bidra til en mindre bilbasert hverdag. b) Å få realisert flest mulig tilgjengelige leiligheter og annen konsentrert boligbebyggelse i sentrum og sentrumsnært som svarer på den demografiske utviklingen, og som skaper en nødvendig dynamikk i boligmarkedet. Connected Living, Regional Strategi for utvikling av framtidas bomiljø og lokalsamfunn (2017) Målsetningen uttrykker at det skal utvikles god folkehelse gjennom nye løsninger for gode bomiljø og lokalsamfunn med 4
utbygd infrastruktur, varierte boligtyper og teknologi. Generasjonene bor om hverandre, har gode møteplasser og folk greier seg selv lengst mulig i sine egne hjem og på den måten reduserer presset på offentlige tjenester. Prosjektet har resultert i Gjøvikregionmodellen, som beskriver nye løsninger for bomiljø og lokalsamfunn moderne bosamfunn. Dette handler om å utvikle kvalitativt gode løsninger der folk lever gode og lange liv i fellesskap med hverandre. For at boligutviklingen skal skje i samsvar med innholdet i Gjøvikregionmodellen må dette i prinsippet være nedfelt i kommunenes planstrategier og kommuneplaner. Ny Velferd 2040, Strategisk plan for helse- omsorg og velferdstjeneste 2018-2040 Helse, omsorg og velferdssektoren skal medvirke til at Østre Totens innbyggere opplever sikre tjenester, mestrer egne helseutfordringer og bevarer egne ressurser. Tjenestene skal være brukerorienterte, helhetlige og tilstrekkelige innenfor rammen av kommunens muligheter. Kommuneplanens satsing på folkehelse, tidlig innsats, mestring og deltakelse er en hovedstrategi for å bevare det friske og redusere helserisiko, samt utsette behov for kommunens tjenester. For å møte helse- og omsorgssektorens fremtidsbilde i årene som kommer, er det nødvendig å styre ressursene tydeligere mot noen spesifikke strategiske områder. Tjenesteområdet legger opp til å dreie tjenestene over i mer forebyggende virksomhet og etablere og utvikle tilbud som kan bidra til egenmestring og selvstendige og aktive innbyggere. Botilbud, boformer, uteområder og infrastruktur skal legge til rette for at flest mulig skal kunne klare seg selv, leve godt og oppleve tilhørighet og meningsfulle dager. Kommunens boligpolitikk og sektorens boligutvikling skal fremme fellesskap og deltakelse og legge til rette for at folk kan bo hjemme lengst mulig. Det betyr også at kommunen bør styre nye boformer og satse mer for å kombinere denne boformen med møteplasser. Areal- og transportstrategi for Mjøsbyen (2019) De tre byene Hamar, Gjøvik og Lillehamer vil, sammen med omkringliggende kommuner, skape et attraktivt arbeidsmarked, mer miljøvennlig transport og gode byer å bo i. I april i år startet de involverte partene på en felles areal- og transportstrategi for Mjøsbyen. Denne strategien forberedes nå og skal vedtas i april 2019. Et viktig argument for å lage denne strategien er mer kompakte og levende byer og tettsteder, med: Redusert transportomfang totalt. Antall bilturer reduseres flere kan gå og sykle. Bedre folkehelse færre alvorlige ulykker. Redusert behov for nye byggearealer, bra for grønne interesser. Både ungdommen og de eldre ønsker det byliv og mobilitet. Bra for kommuneøkonomien; både med hensyn til infrastruktur og drift. Mjøsbyprosjektets hovedmål er å arbeide sammen for en bærekraftig framtid for regionen. Mjøsregionen skal være et attraktivt område på nasjonalt nivå. Store aktører som blant annet 5
Sykehus Innlandet, Moelven AS, Høgskolen i Innlandet, NTNU, Bane NOR, Raufoss Industripark, regionrådene, NHO, Trygg Trafikk, Norges Lastebileierforbund, LUKS (Leverandørenes Utviklings- og Kompetansesenter) og KS er også involvert i prosjektet. Innenfor dette ATP-arbeidet har Østre Toten kommune en begrenset andel i forhold til de tre større byene Gjøvik, Hamar og Lillehammer, med det er likevel viktig at Østre Toten tar en posisjon i samarbeidet for å være en bærekraftig og attraktiv bo- og oppvekstkommune. Sammendrag Alle nevnte strategier har fokus på følgende hovedsaker: - Fortetting - Mer liv og røre i sentrumsområdene - Redusert biltrafikk - Nye boformer hvor folk kan klare egne liv så lenge som mulig, og med satsing på fellesområder - Legge til rette for antall boliger av riktig type i tråd med endringer i demografien Østre Toten kommune er inne i en revisjon av Kommuneplanens arealdel og revisjon av kommunedelplan for Lena. Gjennom regionalt planforum har Fylkesmannen og Fylkeskommunen gitt signaler om at de ønsket mer innsikt i hvor, hvordan og hvor mange boliger som skal bygges i kommunen. Fylkeskommunen ønsker at kommunen satser på fortetting, noe det er stort fokus på i alle overordnede strategier. Regionale myndigheter ønsker et boligprogram som innebærer en mer detaljert styring av hvor mange av hvilke typer boliger som skal bygges hvor. I forhold til nye boformer betyr dette at kommunen ikke kan overlate styringen til markedet i samme grad som tidligere, men selv sette fastere rammer for uttbyggingen. 3. Boligpolitikken i Østre Toten kommune - prosess Boligbygging er knyttet til demografi, trender og politikken innenfor næring og helse. Nedenfor følger litt bakgrunnsinformasjon om hvordan boligpolitikken har utviklet seg de siste 15 årene. Før 2008 I Østre Toten kommune har spredt bebyggelse vært en vanlig byggeform og alle tettstedene/fjerdingene har tradisjonelt vært sidestilt med hensyn til bygging av boliger. Fradeling av tomter utenfor tettstedene har også vært vanlig. Drivkreftene bak den spredte bebyggelsen har historisk vært en desentralisert skolestruktur, infrastruktur, tjenestestruktur og næringsstruktur. Denne strukturarven og politikken gjennom tid, har resultert i at 57,5 % av befolkningen bor i tettbebyggelse, mens 42,5 % bor spredt. Se kart på neste side. 6
Kommuneplanens arealdel 2008-2020 I forberedende fase til gjeldende kommuneplan ble det utarbeidet forslag til utviklingsmål for utvikling av tettstedene, samt en modell for fordeling av boligenheter mellom fjerdingene. I møtebok fra behanlingen av saken, forslag til utviklingsmål (saksnummer 062/07, vedlegg 1) pekes det på behovet for en økt satsing på tettstedene i forbindelse med boligbygging. Kartskissen på neste side viser denne fordelingsmodellen. 7
Figur 1 Forslag til boligprognose 2007-2019 (journal ID 07/4949) Utviklingsmålene for arealdelen fra 2008 er også aktuelle i dag. Utgangspunktet for tettstedene Lena, Skreia, Kapp, Kolbu som nevnt i sasdokumentet Kommuneplanen arealdel, forslag til utviklingsmål er uendret. Det er fremdeles slik at den største andelen av de nye boliger vil komme i tettbebyggelse som ligger langs Fv.33, og at områdene langs Mjøsa fremdeles er mest attraktivt. 2017 og framover, hva er framtiden sett med Østre Totens øyne? Demografi, utviklingstrekk og trender tilsier at vi som kommune må ta en aktiv styring av boligutviklingen, med fremtidsrettede bolig- og bokonsepter. En viktig strategi er fortetting og å skape møteplasser. Markedet ligger på mange måter også her i forkant. Boligbygging i Mjøsnære områder er i vekst, eksempelvis Kapp og Nordlia, mens etterspørselen på andre arealer som er avsatt til boligformål, for eksempel i Lensbygda og Kolbu, er liten. Framtidig boligstrategi bør inneholde følgende elementer: - fortetting; - mer liv og røre i sentrumsområder; - redusere behovet for biltrafikk; 8
- nye boformer med fellesarealer hvor folk kan klare seg selv så lenge som mulig; - legge til rette antall boliger i tråd med demografisk utvikling. En mer konkret definisjon av dette tilsier at Østre Toten bør satse på: - styrking av sentrumsområdene på Lena og Skreia; - prioritere Kapp og Nordlia som attraktive boområder ved Mjøsa med god infrastruktur og bussforbindelse; - ingen stor utbygging i Kolbu. Begrense utbyggingsmulighetene til arealer som allerede er avsatt til boligformål i sentrumsområdet og ved Kolbu skole. - Det bør ikke legges til rette for videre utbygging i grender som Lensbygda, Totenvika og Sletta. - å være svært tilbakeholdende til fradeling av tomter utenfor tettstedene. Det er imidlertid viktig ikke bare å tilpasse boligbygging i tråd med antatt boligbehov etter prognosene fra Statistisk Sentralbyrå, men påvirke utviklingen gjennom å ta en solid posisjon som oppvekstkommune og attraktivt bosted ved Mjøsa. I prosessen med Areal- og transportstrategi for Mjøsbyen er det viktig at vi posisjonerer vår kommune. 9
Mjøsbyen, med Gjøvik, Lillehammer og Hamar er det økonomiske hjertet i Mjøsregionen. Gjøvik er en by med potensial, der NTNU trekker flere studenter fra inn- og utland. I Gjøvik og Raufoss er det allerede etablert flere verdenskjente bedrifter. Forventning for framtiden er at økt bosetning i Gjøvikområdet. Folk med utdanning som jobber på Gjøvik/Raufoss trenger et godt sted å bo. Østre Toten kommune må derfor utnytte sine kvaliteter som attraktiv bo og oppvekst kommune ved Mjøsa. Mjøsområdet må prioriteres for utbygging. Som grend i umiddelbar nærhet til Gjøvik kan Nordlia være et attraktivt bosted. Gardermoenområde har sterk vekst og et økende jobbtilbud. Folk med tilknyning til Toten, og med jobb på Gardermoen, bosetter seg gjerne i området Totenvika Skreia. Avstanden til arbeidesmarkedet på Øvre Romeriket er ca 45 min og med et konkurrerende kostnadsnivå på bolig, kan det være et marked for de som jobber på Gardermoen, selv uten å ha sterk tilknyting til Toten. Det er immidlertid et behov for å forbedre kollektivtilbudet. 10
NTNU/Flere verdens kjente bedrifter X-faktor for Østre Toten kommune: Mjøsområde som attraktivt bo og oppvekst sted i nærheten av veldig godt studie og job miljø i Gjøvik Attraktiv bo område Attraktiv bo område Lena: kommunesenter Gardermoen 4. Nye bo(lig)konsepter samfunnsvirkninger av boligpolitikk I følge Ny Velferd 2040 må eldre bo lengst mulig hjemme i egen bolig. Hele Østre Toten kommune er preget av en spredt boligstruktur. For eldre som er mobile og spreke er det ingen sak, men for eldre som trenger (litt) hjelp, eller ikke er mobile er det vanskeligere å holde kontakt med andre og være selvhjulpen når det gjelder handling og bruk av tjenester. Denne målgruppen trenger nye boligkonsepter som innbærer større fellesskap med felles rom, eksempelvis en felles stue eller et felles kjøkken, hvor folk kan møtes. Nærheten til butikker og tjenestetilbud er også viktig. 11
Private utbyggere er allerede klar over at samfunnet trenger nye bo(lig)konsepter. De er også opptatte av å se på hvordan uformelle møteplasser kan organiseres innenfor et leilighetsbygg og på hvilken måte næringslivet kan involveres. Fra kommunes side er det å bygge tett også en oppfølging av klare statlige forventninger. Som følge av framtidens behov må vi konsentrere mest som mulig leiligheter og tjenester innenfor sentrumsområdene på Lena og Skreia. På Lena planlegger kommunen et brukerstyrt senter. Dette kan kombineres med leiligheter og andre tjenester. Mange nye bo(lig)konsepter har en felles stue eller kjøkken utenfor boligbygget eller leilighetsbygget. Her på Østre Toten må vi regne med 4 til 5 måneder med snø, og for mange eldre kan det være en høy terskel å komme seg ut i dårlig vær og/eller på kveldstid. Derfor kan det være mer hensiktsmessig å utvikle leilighetskomplekser eller boligkomplekser som har et innendørs fellesareal med mulige tjenester, servering, næring og annet. Nedenfor er det satt inn noen bilder som viser prinsipper for nye boligkonsepter. Dette må konkretiseres nærmere og tilpasses behovene lokalt. Vi har allerede lokale eksempler med Sandbergården på Skreia og Narumsgården på Lena. Denne type utbyggingsstrukturer er aktuelle også for yngre som bor alene. En felles stue ellers et felles kjøkken kan forebygge ensomhet i alle aldersgrupper. Samfunnsvirkninger av boligpolitikk Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA Rapport 3/2017) har analysert boligpolitiske satsinger og deres samfunnsvirkninger i to norske distriktskommuner. Rapporten følger som vedlegg 2. På grunn av nærhet til byen Gjøvik er det forskjeller på Østre Toten og distriktskommunene som er med i undersøkelsen. Vi har likevel mye å lære fra dette prosjektet og 12
bør se nærmere på hvordan vi kan bruke disse positive ringvirkninger innenfor Østre Toten kommune. I rapporten er nevnt følgende positive ringvirkninger av boligsatsingene: 1. har ført til mer velfungerende boligmarkeder ved å skape større og mer variert tilbud av eide og leide boliger, mer sirkulasjon i boligmassen, flere etableringsmuligheter og frigjøring av eneboliger til barnefamilier. 2. har bidratt til økt bostedsattraktivitet, for eksempel i form av at personer med lokal tilhørighet har fått større mulighet til å etablere seg i hjemkommunen. 3. har hatt beskjedne, men vesentlige virkninger for næringslivet. 4. kan også gi direkte opphav til private bolig- og eiendomsselskaper og kan ha positive effekter for folkehelse og helse- og omsorgstjeneste. 5. kan styrke inkluderingen av grupper som arbeidsinnvandrere og bosatte flyktninger på boligmarkedet og i lokalsamfunnet. Som suksesskriterier er nevnt: - Statlig tilskudd og/eller initiativ. - Støtte fra politisk ledelse i kommunen. - Kompetanse, engasjement og ressurser hos private aktører. - Godt samarbeid mellom kommunen og private aktører. - En god utviklingskultur i kommunen hvor nye initiativ blir møtt med velvilje. 5. Tilgjengelige utbyggingsarealer Tabellen nedenfor gir en oversikt over tilgjenlige utbyggingsarealer innenfor vår kommune. Hvis kommunen skal følge opp behovene med hensyn til den demografiske utviklingen og trender betyr det for neste revisjon av komuneplanens arealdel at flere regulerte områder bør tas ut. Skole Avsatte uregulerte områder Regulerte områder som må detaljreguleres Mulig fortetting Regulerte områder Sum Nordlia 30 10 7 15 62 Kapp 40 80 50 30 210 Hoffsvangen 60 75 100 (Lena) 275 Vilberg 30 10 10 50 Kolbu 30 20 85 135 Montessori 5 5 8 18 (Lund) Stange 50 15 95 (Skreia) 160 Totenvika 20 10 22 52 Sum 265 90 192 365 912 Fig 1. Figuren viser tilgjengelige utbyggingsarealer i 2017 - sortert etter nærskoleprinsippet 13
Prosentfordeli ng Innenfor Kommunedelplanene 60 % De mindre tettbebyggelsene 30 % Spredt boligbygging Sum planforslag Fig 2. Lena Kapp Skreia Kolbu Lena 200 Lillo og Sletta 15 Totenvika ca 20 Stange ca. 10 Lensbygda 25 Kapp 200 Nordlia ca 40 Starum 25 Skreia 200 Sum boligprognose Kolbu 55 655 507 53 Lund 15 Holtenga 25 Potteridalen 10 Sum Planforslag Prosentfordeling 185 357 37 15 15 30 30 90 90 10 283 261 244 166 930 954 Figuren viser sum tilgjengelige arealer i 2008 og prognose vedtatt av FUP i 2007 (12 års periode) År 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Sum Ant. Bygde boenheter 53 27 45 33 53 38 62 59 84 454 Fig 3. Figuren viser sum bygde boliger i perioden 2008 2016 Disse sammenstillingene viser at vi i 2008 underestimerte tettheten i utbyggingsprosjekter. Det har vært et ønske fra overordnede myndigheter om økt tetthet i byggeprosjekter. Vår erfaring er at markedet allerede har tilpasset seg utviklingen og at tettheten i større grad styres av prosjektøkonomi og etterspørselen i markedet. 6. Forventet utvikling i antall innbyggere og sammensetning av befolkningen Innbyggere 01.01.2016 Innbyggere i 2040 Hovedalt. (MMMM) Endring pr. år (MMMM) Innbyggere i 2040 Hovedalt. (LLML) Endring pr. år (LLML) Innbyggere i 2040 Hovedalt. (HHMH) Antall pr år (HHMH) Gjøvik 30137 36600 33800 40200 Østre 14906 16200 54 14900-0,5 17700 116 Toten Vestre Toten 13180 14700 13600 16200 Fig 4. Figuren viser økning i antall innbyggere pr. år med middels, lav og høy befolkningsvekst nasjonalt. 14
Den generelle utviklingen er at det blir stadig flere pensjonister pr. yrkesaktiv, og et økende antall små husholdninger. Et generelt trekk er at flere ønsker å bo sentralt, og trekker inn mot tettstedene. Denne utviklingen har vært tydelig også på Østre Toten de senere årene. Større arealer for bygging av eneboliger har blitt liggende uregulerte, mens aktiviteten er langt større inne i tettstedene Lena, Skreia og Kapp. Det er viktig å være klar over at kommunen selv kan påvirke befolkningsutviklingen i egen kommune, gjennom å utforme attraktive tettsteder og bomiljøer og tilrettelegge for ny boligbygging i attraktive områder. (Samfunnsvirkning av boligpolitikk.) For mer bakgrunnsinformasjon gjennomførte Prognosesenteret i 2015 et notat om Boligutredning i Oppland fylkeskommune. Notatet er vedlagt (vedlegg 3). Vedlegg 1 Sakspapir kommuneplanen arealdel, forslag til utviklingsmål (saksnummer 062/07) Vedlegg 2 Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA Rapport 3/2017) Ikke vedlagt: Boligutredning, Oppland fylkeskommune, Regional plan for attraktive byer og tettsteder (mars 2015) 15
Østre Toten kommune Sakspapir Saksgang styrer, råd og utvalg: Møtedato: Saksnummer: Formannskapet 06.06.2007 062/07 Avgjøres av: Journal-ID: 07/4949 Saksbehandler: Heidi Froknestad Arkiv: 142 KOMMUNEPLANEN - AREALDEL, FORSLAG TIL UTVIKLINGSMÅL Vedlegg: Nr: Tittel 7658 JORDBRUKSOMRÅDENE PÅ ØSTRE TOTEN.doc Andre saksdokumenter (ikke vedlagt): Nr.: Dokumentdato: Avsender/mottaker: Tittel: 07/2776 S 30.03.2007 Kommuneplanen - arealdel, forslag til framdriftsplan 07/4013 S 04.05.2007 Kommuneplanen - arealdel, forslag til boligprognose for de neste 12 åra Saksopplysninger: Tidligere politisk behandlede notater ligger til grunn for dette saksframlegget: Notatet Forslag til boligprognose for de 12 neste åra, behandlet i FSK 16.05.2007 Notatet Forslag til arealpolitiske strategier behandlet i FSK 14.03.2007 Utviklingsmål for Østre Toten kommune. Arealdel. Datert 08.01.2007 Hovedtemaer i arealdelen vil som nevnt i tidligere notater være: Bevare og utvikle naturgrunnlag, kulturlandskap og kulturminner
Veg- og kommunikasjon Næringsutvikling Boligområder/boligbygging Hyttebygging på Totenåsen Tettstedsutvikling De fleste av disse temaene blir godt beskrevet i vedlegget eller er beskrevet i tidligere notater. Vi vil allikevel som innledning til denne diskusjonen om utviklingsmål for de geografiske områdene, fokusere spesielt på sammenhengen mellom temaene veg/kommunikasjon bolig/arealkrevende næringsutvikling. Dette er temaer som må sees i sammenheng på tvers av geografiske områder og som vil få avgjørende betydning for en del strategiske valg som må tas. Vi velger å illustrere temaene med et par illustrasjoner. Den ene viser hvordan nye boliger er tenkt fordelt utover i bygda i tråd med notatet behandlet i FSK 16.05.2007. Skissa viser bl.a. den variasjonen det er i størrelse av tettbebyggelse/tettsteder og som er et av Østre Totens karaktertrekk og kanskje - attraksjonsverdi. Skissa viser også at en svært stor andel av de nye boligene vil komme nær kanskje den viktigste livsnerven gjennom Østre Toten - Rv.33. Sett i fra næringslivets side er også Rv. 33 ansett å være den mest attraktive vegen å være lokalisert i forhold til. Den andre skissa tydeliggjør de sammenhengende skogområdene i kommunen: de skraverte områdene nede i bygda, og Totenåsen (uten skravur) i sør. Den stiplede, svarte linjen viser overgangen mellom harde grunnfjellsartene og mykere bergarter som er grunnlaget for den fruktbare og kalkrike jorda i kommunen. Det sees også tydelig hvordan eksisterende Rv 33 i hovedsak går gjennom dyrket jord, og bare ved Skreia og i Nordlia går gjennom/inntil skogområder.
Kommunen ønsker å kunne tilby eksisterende næringsliv som ønsker mer plass, og nye virksomheter av forskjellig størrelse, attraktive og framtidsrettede arealer. Kommunen innser at store deler av framtidig boligbygging må skje i tilknytning til eksisterende tettsteder, der det særlig på Lena og Kapp vil bety utbygging på dyrket mark. Det er et mål for kommunen å omdisponere minst mulig av det samlede dyrkede arealet. Og det å kunne flytte arealkrevende bedrifter fra tettstedene vil kunne være med å redusere behovet for å omdisponere jord til boliger eller sentrumsformål. Hvor skal så de arealkrevende bedriftene få tilbud om attraktive arealer med nærhet til tettsteder og viktige transportårer, samt ha et lavt konfliktnivå i forhold til jordvern? Skissen peker på skogområdene i bygda som de to aktuelle alternativene. Ingen av dem er helt ideelle: Området i nord ligger inntil Rv 33, men ligger på jord av god bonitet og ligger ikke sentralt i forhold til der de fleste i kommunen bor, kanskje ligger det for nær Gjøvik til at det er et realistisk valg for bedriftene? Skogområdene i sør ligger på jord med vesentlig lavere bonitet mellom de viktigste handels- og servicestedene i kommunen og nær der mange skal bo i framtida, men med for dårlig beliggenhet i forhold til dagens Rv. 33 Vi har nå sett litt på de overordnede temaene som er vanskelig å beskrive kun ut fra geografisk plassering. La dette ligge som et bakteppe for neste del som omhandler utviklingsmål for de enkelte geografiske delområdene.
KOMMUNEPLANEN FOR ØSTRE TOTEN KOMMUNE UTVIKLINGSMÅL FOR AREALDELEN Dette dokumentet er en bearbeiding av og utdyping av tidligere dokumenter. Som et ledd i denne bearbeidingen er det laget et mer fullstendig dokument som ligger som vedlegg til denne saken. I det dokumentet er alle geografisk områder beskrevet under tre overskrifter: 1. Eksisterende særpreg 2. Utviklingsmål 3. Forslag til strategier Vi har i selve saksframstillingen valgt å trekke fram utviklingsmålene for de konkrete geografiske områdene. Dette for å fokusere på disse i saksbehandlingen. Det anbefales å lese hele vedlegget for å få del i administrasjonens tankegang og som grunnlag for diskusjon om oppfølging av utviklingsmålene. JORDBRUKSOMRÅDENE UTVIKLINGSMÅL FOR JORDBRUKSOMRÅDENE Kommunen skal bevare og utvikle naturgrunnlag, kulturlandskap og kulturminner: o Kommunen skal ha et framtidsrettet jord- og skogbruk som skal bidra til økt egenproduksjon av mat og fornybar energi. o Kommunen skal ha et sterkt jordvern kombinert med bevaring av verdiene i kulturlandskapet. o Kommunen skal stimulere til ny aktivitet i jordbruket og bygningsmassen for å få livskraftige bygder som en viktig premiss for å holde kulturlandskapet i hevd o Kommunen skal ha et aktivt forhold til sine kulturminner (også i tettstedene) for å ta vare på sin identitet og som grunnlag for næringsutvikling o Nettverket av stier og skiløyper i jordbrukslandskapet skal videreutvikles og styrkes som et viktig ledd i rekreasjonsmulighetene i bygda. Tettbebyggelsen skal kobles til stisystemet o Kommunen skal ha fokus på bruk og vern av vassdrag, herunder forhindre forurensning av vann og vassdrag, og å legge til rette for vassdragsnært friluftsliv, spesielt i tilknytning til tettstedene o Naturgrunnlaget med tilhørende biologisk mangfold skal i størst mulig grad opprettholdes SKOGOMRÅDENE I BYGDA UTVIKLINGSMÅL FOR SKOGOMRÅDENE I BYGDA A) Skogene som ligger på bergarter av gammel havbunn i jordbrukslandskapet i bygda skal Utnyttes til tradisjonell skogproduksjon, produksjon av spesialkvaliteter av lauvtre og til produksjon av biomasse til energiproduksjon. Bevares som en oppdyrkingsressurs for framtidig matproduksjon Tas vare på som områder med spesielt høyt biologisk mangfold og som viktige landskapselementer og nærfriluftsområder for befolkningen. Kunne benyttes til en viss grad til boligformål. Bare helt unntaksvis benyttes til utbygging av arealkrevende næringsvirksomhet.
B) Skogene i områder med grunnfjell og vulkanske bergarter i bygda skal Utnyttes til tradisjonell skogproduksjon og til produksjon av biomasse til energiformål. Tas vare på som friluftsområder for befolkningen og viktige leveområder for fugl og dyr. Kunne benyttes til boligformål. Kunne benyttes til utbygging av arealkrevende næringsvirksomhet. TOTENÅSEN UTVIKLINGSMÅL FOR TOTENÅSEN Ta vare på og videreutvikle det særpregede kulturlandskapet med setervoller, beiter og den eldre hyttebebyggelsen langs åsvannene som det viktigste grunnlaget for friluftsliv og næringsutvikling i området. Legge til rette for en styrt hyttebygging som et grunnlag for næringsutvikling. Videreutvikle infrastrukturen med stier, skiløyper og enkle overnattingssteder som et grunnlag for næringsutvikling basert på natur- og kulturverdier i området MJØSSTRANDA UTVIKLINGSMÅL FOR STRANDOMRÅDENE Kommunen skal ta vare på de ubebygde strandområdene som en viktig ressurs for bakenforliggende boligbygging, næringsutvikling og friluftsliv. ( Bruken av strandområdene skal sees i sammenheng med det pågående Strandsoneprosjektet for Mjøsa) Kommunen skal bidra til å sikre badeplasser som er offentlig tilgjengelige. Det skal vurderes om det er behov for plassering av nye båthavner LENA TETTSTED UTVIKLINGSMÅL FOR LENA: Lena skal være kommunens ledende administrasjons-, utdannings-, service-, og handels sentrum. Lena skal utvikle seg til en tettere bygdeby, i størst mulig grad innenfor sin nåværende avgrensning, samtidig som Lenas historie og identitet skal tas vare på Det skal utvikles flere gode møtesteder i sentrum for alle aldersgrupper Det skal sikres reserver når det gjelder rekreasjons- og lekeområder for framtida Lena videregående skole og Valle skal sikres muligheter/arealer til fortsatt drift/utvidelser
SKREIA TETTSTED UTVIKLINGSMÅL FOR SKREIA: Skreia skal utvikles som et viktig handels- og servicesenter på Østre Toten, med noe lavere arealmessig utnyttingsgrad enn Lena Skreia skal utnytte stedets historie, kulturminner (bl.a. Stasjonsområdet) og nærhet til Totenåsen og Mjøsa til å utvikle turist- og kulturrelaterte næringer, i samspill med eksisterende industri Landheimområdet skal få nytt liv som et viktig næringsområde for Skreia Skreia-områdets arealreserver skal utnyttes både for utbygging av eneboliger og mer arealkrevende boformer enn det som kan bygges på Lena. TOTENVIKA TETTBEBYGGELSE UTVIKLINGSMÅL FOR TOTENVIKA Stedets vakre beliggenhet skal utnyttes til å tilby den viktigste tilflyttergruppen, 30+, varierte muligheter for å bygge nytt i nærheten av skole og barnehage og allikevel landlig. Kommunen skal bidra til å videreutvikle friluftsliv- og næringslivsmuligheter basert på nærheten til Mjøsa KAPP TETTSTED UTVIKLINGSMÅL FOR KAPP: Kapps identitet og særpreg skal bevares gjennom å bevare kulturlandskapets variasjon gjennom småskala fortetting, og mindre bymessig bebyggelse enn i Lena og Skreia. Samt å ta vare på de unike rekreasjonsmulighetene som Kapp har bl.a. i strandsona, langs Hekshuselva og opp mot Karidalen Det skal lages en oversikt over verneverdige bygninger i tettstedet Kapp skal bli til et mer fullverdig tettsted, ved å bevare og videreutvikle de service- og handelsfunksjoner, møteplasser og kulturelle tilbud som finnes Kapps historie og tradisjon som næringsområde skal videreutvikles og det skal legges til rette for flere arbeidsplasser i kort avstand fra der folk bor. NORDLIA TETTBEBYGGELSE UTVIKLINGSMÅL FOR NORDLIA: Legge til rette for at Nordlia får større identitet og attraktivitet gjennom boligbygging og utvikle gode rekreasjonsområder med bade- og turmuligheter.
KOLBU TETTSTED UTVIKLINGSMÅL FOR KOLBU TETTSTED (NER-KOLBU): Bevare og videreutvikle eksisterende servicetilbud Stimulere til ny næringsvirksomhet i sentrum LUND TETTBEBYGGELSE UTVIKLINGSMÅL FOR LUND: Lund skal utvikles som et handels- og servicested og en møteplass for Ytter-Kolbu. Legge til rette for alternative boligtyper til tradisjonelle eneboliger i sentrum Vurdering: Administrasjonen har fått i oppgave å utfordre politikerne og legge til rette for politisk diskusjon. Boligprognose og fordeling av utbyggingsområder og utbyggingstyper var til drøfting i forrige møte og er lagt til grunn i forbindelse med forslag til utviklingsmål for de forskjellige områdene. Utbygging av boliger, næringsområder og veg henger nært sammen siden kommunen har store begrensninger når det gjelder utbygging rundt tettstedene. Det vil være viktig å ha en strategi som beveger kommunen inn en situasjon med færre arealkonflikter og større handlingsrom i forhold til framtidens utfordringer og muligheter. Kommunens største arealressurser for utbygging ser ut til å ligge på Krabyskogen hvor kommunens største industriområde ligger i dag. Administrasjonens forslag er derfor å legge til grunn at en finner løsninger på veg og transport som gjør arealene på Krabyskogen attraktive så fort som mulig. Vegforbindelse med høy standard er helt avgjørende for å bygge opp en slik attraktivitet. Uten en langsiktig strategi som utnytter arealressursene på Krabyskogen må en forvente store konflikter om arealbruken i kommunen i årene som kommer. Den store utfordringen vil være å løse de behovene for næringsarealer som oppstår fram til den framtidige løsningen på Krabyskogen realiseres. Administrasjonen anbefaler at kommunen arbeider aktivt sammen med fylkesmannen og fylkeskommunen for å framskynde vegløsning over Krabyskogen, og finne evt. kortsiktige løsninger som er akseptable for alle parter og tjenlige for det næringslivet som vi ønsker å beholde og utvikle. Ang. utviklingsmål: Det er viktig for administrasjonens videre arbeid at politikerne tar standpunkt utviklingsmålene for de geografiske områdene for å fullføre arbeidet med å sortere/vurdere innkomne forslag om arealbruk.
Rådmannens forslag til vedtak: Formannskapet slutter seg til prinsippene for utviklingsmål for tettstedene og de geografiske områdene. Formannskapet slutter seg til at det som langsiktig strategi legges til grunn for kommuneplanarbeidet at framtidig rv 33 skal gå over Krabyskogen og at framtidig hovedområde for næringsarealer skal søkes i tilknytning til denne trasseen. 06.06.2007 Formannskapet Behandling i møte: Ordfører Hans Seierstad(Sp) satte fram følgende forslag: Avsnitt 2 i forslaget utgår. Avstemming: Ordfører Hans Seierstad (Sp) forslag ble enstemmig vedtatt. FSK-062/07 Vedtak: Formannskapet slutter seg til prinsippene for utviklingsmål for tettstedene og de geografiske områdene.
rapport nr 3/17 Samfunnsvirkninger av boligpolitikk Boligsatsinger og samfunnsutvikling i ti norske distriktskommuner JarDar SØrVoLL & GØrIL KVaMME LØSEt
Samfunnsvirkninger av boligpolitikk Boligsatsinger og samfunnsutvikling i ti norske distriktskommuner JARDAR SØRVOLL GØRIL KVAMME LØSET Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring NOVA Rapport 3/2017
Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) er et forskningsinstitutt ved Senter for velferds- og arbeidslivsforskning (SVA) på Høgskolen i Oslo og Akershus (HiOA). Instituttet har som formål å drive forskning og utviklingsarbeid som kan bidra til økt kunnskap om sosiale forhold og endringsprosesser. Instituttet skal fokusere på problemstillinger om livsløp, levekår og livskvalitet, samt velferdssamfunnets tiltak og tjenester. Velferdsforskningsinstituttet NOVA Høgskolen i Oslo og Akershus 2017 ISBN (trykt utgave) 978-82-7894-615-2 ISBN (elektronisk utgave) 978-82-7894-616-9 ISSN 0808-5013 (trykt) ISSN 1893-9503 (online) Illustrasjonsfoto: Desktop: Trykk: colourbox.no Torhild Sager Allkopi Henvendelser vedrørende publikasjoner kan rettes til: NOVA, HiOA Stensberggata 26 Postboks 4, St. Olavs plass, 0130 Oslo Telefon: 67 23 50 00 Nettadresse: www.hioa.no/nova 2
Forord Prosjektet «Effekter av boligsatsinger» i norske distriktskommuner ble hovedsakelig gjennomført mellom januar og april 2017 på oppdrag fra Kompetansesenter for distriktsutvikling (Distriktssenteret) i nært samarbeid med Husbanken. Rapportens kapitler 1, 3, 4 og 5 er skrevet av forsker Jardar Sørvoll. Kapittel 2 er skrevet av Jardar Sørvoll og stipendiat Gøril Kvamme Løset. Prosjektleder vil gjerne takke oppdragsgiver ved Trude Risnes, Lillian Hatling og Hildegunn Nordtug for et godt faglig og praktisk samarbeid om gjennomføringen av prosjektet. Jeg vil også takke Husbanken ved Torstein Syvertsen, Arvid Olsen og Adelheid Kristiansen for gode faglige innspill. Olsen og Kristiansen takkes også spesielt for å ha lagt til rette for at NOVA, ved Jardar Sørvoll og Gøril Kvamme Løset, fikk delta på samling i Bodø 22 til 23. mars med Husbankens satsing Boligetablering i distriktene. Ti informanter fra casekommunene Hasvik, Hamarøy, Herøy, Grong, Ringebu, Kvam, Ullensvang, Bø i Telemark, Vegårshei og Iveland pluss en utbyggerinformant fortjener også stor takk for sine bidrag til prosjektet. Til sist vil jeg takke Gøril Kvamme Løset (NOVA) for et godt samarbeid underveis i prosjektet. Viggo Nordvik, Christine Thokle Martens og forskningsleder Marijke Veenstra har stått for NOVAs interne kvalitetssikring av rapporten. I tillegg har rapporten trukket på kommentarer fra informantene, samt de ovenfor nevnte representantene for oppdragsgiver Distriktssenteret og Husbanken. Prosjektleder Jardar Sørvoll Oslo, 3. mai 2017 3
4
Innhold Sammendrag... 7 1 Boligsatsinger i distriktene og lokal samfunnsutvikling... 15 1.1 Bakgrunn: Effekter av boligsatsinger i norske distriktskommuner... 16 1.2 Hva er boligsatsinger?... 18 1.3 Attraktivitet og inkluderingsevne: tema, problemstillinger og teoretiske forforståelser... 21 1.4 Data og forskningsdesign: Internettsurvey og kvalitative intervjuer... 28 2 Demografi, geografi, boligtilbud og boligpolitikk i casekommunene... 31 2.1 Demografiske nøkkeltall for de ti tettsteds- og småbykommunene... 31 2.2 Geografisk lokalisering og tettstedsbefolkning i casekommunene... 34 2.3 Boligtyper og boligpolitiske indikatorer i casekommunene... 36 2.4 Sammenfatning: Ulike forutsetninger for boligsatsinger... 39 3 Boligsatsinger og samfunnsvirkninger i ti distriktskommuner... 41 3.1 Hamarøy: boligsatsing gav opphav til nye aktører på boligmarkedet... 41 3.2 Ullensvang: bevisst prioritering av profesjonelle utleiere... 47 3.3 Grong: Kommunen som boligbygger... 49 3.4 Ringebu: Kommunen som match-maker... 52 3.5 Hasvik: Boligsatsing og inkludering av arbeidsinnvandrere... 55 3.6 Herøy: Fra nedgang til oppgang... 57 3.7 Vegårshei: Boligpolitikk som første ledd i helse- og omsorgspolitikken... 61 3.8 Iveland: Boligsatsing som motvekt til sosial isolasjon... 64 3.9 Bø i Telemark: Sentrumsutvikling i Bygdebyen... 66 3.10 Kvam: Et annet eksempel på sentrumsutvikling i Bygdebyen... 68 3.11 En kort samlet vurdering av boligsatsingene: Gulerøtter, kjepper og prekener... 70 4 Samfunnsvirkninger av boligsatsinger i distriktene en oppsummerende drøfting i lys av teoretiske perspektiver og empirisk forskning... 73 4.1 Innledning: en oppsummerende drøfting... 73 4.2 Boligsatsinger og velfungerende boligmarkeder... 74 4.3 Boligsatsinger og bostedsattraktivitet... 77 4.4 Boligsatsinger og næringsliv... 79 4.5 Boligsatsinger, folkehelse og livskvalitet... 80 4.6 Boligsatsinger og offentlige tjenester: eksempelet eldreomsorg... 81 4.7 Boligsatsinger og inkluderingsevne... 84 4.8 Oppsummering: Langsiktige og kortsiktige virkninger av boligsatsinger... 87 5 Boligsatsinger og kommunen som samfunnsutvikler: utfordringer og politikkanbefalinger... 89 5.1 Innledning... 89 5.2 Boligsatsinger, kompetanse og samfunnsutvikling... 89 5.3 Utfordringer og suksesskriterier i gjennomføringen av boligsatsinger... 92 5.4 Politikkanbefalinger... 99 5.5 Oppsummerende refleksjoner: Langsiktighet i boligpolitikken i distriktene... 100 Summary... 103 Litteratur og kilder... 105 5
6
Sammendrag I denne rapporten analyserer vi boligpolitiske satsinger og deres samfunnsvirkninger i ti norske distriktskommuner. Vi forsøker å dokumentere satsingenes betydning for lokal samfunnsutvikling i bred forstand, inkludert effekter for næringsutvikling, bostedsattraktivitet, helse- og omsorgstjenester og inkludering av innvandrere og flyktninger. Rapportens empiriske grunnlag er hovedsakelig kvalitative intervjuer med en informant fra ti casekommuner, kommunale planer og en internettsurvey besvart av 20 respondenter. Følgende tema og problemstillinger drøftes særskilt i rapporten: Boligsatsinger og boligmarkedet: I hvilken grad bidrar boligsatsinger til mer velfungerende boligmarkeder? Fører boligsatsinger til større tilbud av eide og/eller leide boliger, flere etableringsmuligheter og større sirkulasjon i boligmassen? Boligsatsinger og bostedsattraktivitet: I hvilken grad bidrar boligsatsinger til befolkningsvekst? Boligsatsinger og næringsliv: I hvilken grad bidrar boligsatsinger til å gjøre kommuner mer attraktive for næringslivet? Boligsatsinger og folkehelse: I hvilken grad bidrar boligsatsinger til bedre folkehelse? Boligsatsinger og offentlige tjenester: I hvilken grad bidrar boligsatsinger til mer kvalitet og effektivitet i offentlige tjenester? Boligsatsinger og inkluderingsevne: I hvilken grad bidrar boligsatsinger til inkludering av ulike grupper på boligmarkedet og i samfunnet? Kompetanse og samfunnsutvikling: I hvilken grad bidrar boligsatsinger til å heve kommunenes boligpolitiske kompetanse, og dermed også styrke deres funksjon som samfunnsutvikler eller medskapere av attraktivitet? Utfordringer og politikkanbefalinger: Hvilke utfordringer preger gjennomføringen av boligsatsinger i distriktskommuner? Og hvilke erfaringer og politikkanbefalinger bør nasjonale myndigheter ta hensyn til? 7
Bakgrunnen for boligsatsinger i distriktene Noen ganger beskrives boligmarkedene i norske distriktskommuner som «tynne» (jf. Johannessen, Astrup & Medby 2013; Nordvik 2016), kjennetegnet av beskjeden omsetningsaktivitet («lav sirkulasjon»), begrenset eller fraværende boligbygging, og ensidig (ene)boligtilbud. Det betyr at det kan være vanskelig for ulike grupper å etablere seg i en kommune selv om det finnes arbeidsplasser. Boligtilbudet i distriktskommuner kan simpelthen være dårlig tilpasset for eksempel arbeidsinnvandrere og ungdom som etterspør utleieboliger. Nasjonale myndigheter som Kommunaldepartementet (KRD/KMD) og Husbanken er også opptatt av at boligmangel kan fungere som en «vekstbrems» i distriktskommuner, dvs. at manglende etableringsmuligheter på boligmarkedet gjør det vanskelig å rekruttere arbeidskraft (Meld. St. 13 2012 2013; Meld. St. 18 2016 2017). På denne bakgrunn har nasjonale og kommunale myndigheter forsøkt å fremme ulike boligsatsinger i distriktene. I flere kommuner har man jobbet aktivt for å legge til rette for mer velfungerende boligmarkeder med mer nybygging, omsetning, varierte boligtilbud (eie og leie) og flere etableringsmuligheter. Boligpolitikk blir brukt som et virkemiddel for å trekke til seg flere innbyggere, og/eller bidra til en ønsket samfunnsutvikling på andre måter. I noen distriktskommuner kan boligsatsinger dels være motivert av et ønske om å satse mer på hjemmetjenester i sentrumsnære leiligheter fremfor institusjoner. I andre kommuner kan hovedformålet med satsingen være å fri kommunen fra noe av ansvaret for oppføring, drift og vedlikehold av kommunale boliger. Dermed samarbeider de med private om fremskaffelse og drift av utleieboliger. Boligsatsingene i casekommunene Boligsatsingene i casekommunene Hasvik, Hamarøy, Herøy, Grong, Ringebu, Ullensvang, Kvam, Bø i Telemark, Vegårshei og Iveland kan beskrives ved hjelp av den svenske statsviteren Evert Vedungs typologi for politiske virkemidler. Han skiller mellom carrots (gulerøtter), sticks (kjepp) and sermons (prekener): «gulerøtter» er økonomiske insentiver som oppfordrer aktører (bedrifter, utbyggere, individer etc.) til handling. «Kjepper» er lover og regler som forbyr eller pålegger aktører å handle på bestemte måter. «Prekener» er kommunikasjon som tar sikte på å anbefale og/eller overtale aktører til handling (Vedung 2007:29-34). Alle casekommunene benytter seg av en kombinasjon av virkemidler som kan karakteriseres ved hjelp av disse begrepene. De styrer eller påvirker boligsektoren gjennom gulerøtter, kjepper og prekener. En annen måte å si det på er at kommunene styrer gjennom plan (kjepp), penger (gulerøtter) og kommunikasjon (prekener). 8
Økonomiske tilskudd eller investeringer blir brukt som gulerøtter eller insentiver til befolkning og/eller utbyggere i sju av ti casekommuner. Det reflekterer generelle utfordringer knyttet til manglende privat risiko- og investeringsvilje i distriktskommuners boligsektorer. I flere av kommunene har antagelig økonomiske bidrag fra stat og kommune vært avgjørende for å stimulere private aktører til å bygge boliger. Hamarøy kommune har brukt Husbankens ordinære finansieringsordninger (grunnlån og tilskudd til utleieboliger) som gulerøtter i sitt samarbeid med private om fremskaffelse av utleieboliger. Andre kommuner har i tillegg trukket på egne investeringsmidler og/eller særskilte tilskudd gjennom Husbankens Boligetablering i distriktene (BiD) eller andre regionale og/eller nasjonale satsinger. I Kvam, Ringebu og Bø i Telemark benyttes ikke økonomiske gulerøtter i særlig grad. Sammenlignet med de andre casekommunene har spesielt Kvam og Bø mer selvgående boligmarkeder hvor private realiserer reguleringsplaner på kommersielle vilkår. Kvam og Bø styrer gjennom plan og bruker kjepp i form av bindende areal- og sentrumsplaner, for eksempel for å sikre at boliger etableres i angitte områder. Det gjør også de andre casekommunene. Prekener i form av kommunikasjon med utbyggere, eksisterende befolkning og potensielle tilflyttere er et viktig virkemiddel i casekommunene. Det gjelder å overbevise innbyggere og private om å etablere seg akkurat der og ikke for eksempel i nabokommunen. Kommunikasjon kan også være et viktig virkemiddel i gjennomføringen av samarbeidsprosjekter med private. Hvis kommunene ikke «snakker opp» prosjektene overfor potensielle leietakere, kan boliger bli stående tomme og prosjektenes økonomiske fundament svikte. Bø i Telemark er på sin side et eksempel på en kommune som har lagt vekt på å kommunisere behovet og markedspotensialet for visse typer boliger til utbyggere. Ringebu er også et døme på en kommune som legger stor vekt på å synliggjøre og kommunisere med utbyggere og befolkningen om mulighetene på det lokale boligmarkedet. I rapporten understreker vi endelig at boligsatsingene i casekommunene generelt er brede og helhetlige. Satsingene dekker hele det kommunale ansvarsområdet i boligpolitikken, inkludert areal- og reguleringsplanlegging, videreformidling av statlige låne- og tilskuddsordninger, samarbeid med private, allmenn boligforsyning og fremskaffelse av boliger til vanskeligstilte. Flere av boligsatsingene er også en del av bredere kommunale attraktivitetsprosjekter med fokus på omdømmebygging, næringsutvikling, inkludering av innvandrere og stedsutvikling. 9