Innlandet Revisjon IKS Rapport 16-2013 2014-096/KL
FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet NAV Jevnaker som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Jevnaker kommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Kontrollutvalget har ansvaret for å påse at det føres kontroll med at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (Kommunelovens 77. nr 4). Prosjektarbeidet er utført i perioden april 2013 til januar 2014 av Kristian Lein. Guro Selfors Lund deltok i prosjektarbeidet i oppstartfasen, og hun har også vært med og kvalitetssikret den ferdige rapporten. Vi vil takke NAV Jevnaker og administrasjonen i Jevnaker kommune for samarbeidet i løpet av prosjektarbeidet. Utkast til rapport er sendt rådmannen til uttalelse. Høringssvaret ligger vedlagt rapporten. Lillehammer, februar 2014 Kristian Lein Oppdragsansvarlig Innlandet Revisjon IKS Side 2
INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 2 SAMMENDRAG... 5 1 INNLEDNING... 7 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING... 7 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER... 8 1.3 OM RAPPORTENS INNHOLD LESEVEILEDNING... 8 2 METODE... 9 3 REVISJONSKRITERIER... 11 3.1 LOVER OG FORSKRIFTER... 11 3.2 AVTALER MELLOM JEVNAKER KOMMUNE OG NAV OPPLAND... 13 4 NAV... 16 4.1 SENTRALE FØRINGER FOR NAV-REFORMEN... 16 4.2 ORGANISERING AV ARBEIDS OG VELFERDSETATEN... 19 4.3 LOKAL ORGANISERING OG STYRING... 20 4.4 EVALUERINGER OG VURDERINGER AV NAV-REFORMEN... 24 5 NAV JEVNAKER - OPPGAVER OG ORGANISERING... 27 6 BESKRIVELSER KNYTTET TIL PROBLEMSTILLINGENE... 29 6.1 JEVNAKER KOMMUNES OPPFØLGING AV NAV-KONTORET... 29 6.2 SAMARBEID MED ØVRIGE KOMMUNALE TJENESTER... 31 6.3 RESSURSBRUK OG KOSTNADSFORDELING... 34 7 REVISJONENS VURDERINGER... 36 7.1 PROBLEMSTILLING 1 - JEVNAKER KOMMUNES OPPFØLGING AV NAV JEVNAKER... 36 7.1.1 Revisjonskriterier... 36 7.1.2 Vurderinger... 36 7.2 PROBLEMSTILLING 2 - INNGÅTTE AVTALER OM KOSTNADSFORDELING OG FAKTISK BRUK AV RESSURSER... 38 7.2.1 Revisjonskriterier... 38 7.2.2 Vurderinger... 38 8 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER... 40 Innlandet Revisjon IKS Side 3
REFERANSER... 42 VEDLEGG UTTALELSE FRA JEVNAKER KOMMUNE... 45 Innlandet Revisjon IKS Side 4
SAMMENDRAG Formålet med en forvaltningsrevisjon er å undersøke hvordan styringsdialogen mellom Jevnaker kommune og NAV-Jevnaker fungerer, samt vurdere om ressursbruken mellom stat og kommune fordeler seg i forhold til avtalt kostnadsfordeling. Prosjektet tar utgangspunkt i følgende problemstillinger: Hvordan følger Jevnaker kommune opp at NAV-Jevnaker drives i samsvar med kommunale målsettinger, inngåtte avtaler mv? Er den faktiske bruken av ressurser i NAV Jevnaker i tråd med inngåtte avtaler om kostnadsfordeling mellom staten og Jevnaker kommune? Vi har benyttet både dokumentstudier og intervjuer. Følgende personer ble intervjuet: NAV-leder Lillian Larson Tom Lien, leder barnevern Kommunalsjef Cecilie P. Øyen, Helse og omsorg Kommunalsjef Hans Tollef Solberg, Plan og samfunn Åse Grethe Grina, leder rus/psykiatri Lisbeth Østen, rus/psykiatri Revisjonskriteriene for et slikt prosjekt er hentet fra statlige og lokale styringssignaler og mål. På lokalt nivå vil vi dette prosjektet finne revisjonskriterier i samarbeidsavtalen mellom NAV Oppland og Jevnaker kommune. Statlige føringer finnes i lover og forskrifter som henholdsvis legger rammer for NAV-reformen og for tjenestetilbudet ved de lokale NAV-kontorene. Konklusjoner Problemstilling 1: Hvordan følger Jevnaker kommune opp at NAV-Jevnaker drives i samsvar med kommunale målsettinger, inngåtte avtaler mv? Kommunen har ikke formulert mål for de kommunale tjenesteområdene ved NAV-kontoret, slik det forutsettes i aktuelt regelverk. NAV Jevnaker rapporterer iht kommunens rapporteringsrutiner. Innlandet Revisjon IKS Side 5
Ettersom det ikke er fastsatt mål, foreligger heller ikke noen fast «mal» for rapportering av aktiviteten ved NAV-kontoret. Rapporteringen er preget av aktiviteten på kontoret, hvilke temaer som oppfattes som viktig, samt av kommentarer til kostnadsoverskridelser. Det kan se ut til at forventningene til hva NAV-kontoret kan utrette opp mot utsatte grupper er større enn hva kontoret er i stand til å levere. Samtidig opplever NAV-kontoret at det ikke trekkes inn på arenaer der det bør være til stede. Det er ikke fastlagt samarbeidsavtaler/ rutiner mellom NAV og kommunale resultatenheter slik det åpnes for i avtalen mellom Jevnaker kommune og NAV Oppland. Enheter i kommunen opplever at det kan være problematisk å få kontakt med NAV. Når NAV samtidig opplyser at de gir ut telefonlister, kan det tyde på at informasjon om og kjennskap til mulighet for å få kontaktinformasjon, ikke er tilstrekkelig i andre enheter. Problemstilling 2: Er den faktiske bruken av ressurser i NAV Jevnaker i tråd med inngåtte avtaler om kostnadsfordeling mellom staten og Jevnaker kommune? Så langt vi har undersøkt ser det ut til at stat og kommune dekker kostnader knyttet til henholdsvis statlige og kommunale ordninger og ytelser innenfor NAV i tråd med inngåtte avtaler. Oppgjør for driftsutgifter knyttet til lokaler ser imidlertid ikke ut til å ha vært foretatt på årlig basis. Det er ikke gjort registreringer som forteller om ressursbruken på hhv statlige og kommunale tjenester ved NAV Jevnaker er i tråd stillingsfordelingen ved kontoret. Imidlertid er det ikke noe som tyder på at kommunale midler benyttes til løse statlige oppgaver. Anbefalinger Kommunen bør formulere mål for de kommunale tjenesteområdene ved NAV-kontoret, slik det forutsettes i aktuelt regelverk. Kommunen bør vurdere tiltak for å tilrettelegge for samarbeid mellom NAV Jevnaker og andre enheter i kommunen. Etter vår oppfatning kan det være vanskelig å se NAV-kontoret sin posisjon i kommunens samlede tjenestetilbud. Administrasjonen i kommunen og NAV Jevnaker bør vurdere de enkelte samarbeidsrelasjoner med hensyn til om det kan være behov for å inngå avtaler mellom NAV-Jevnaker og de enkelte tjenesteenheter, evt om det bør fastsettes skriftlige rutiner for dette samarbeidet. Kommunen bør sikre nødvendig kontaktinformasjon til NAV-kontoret og de ansatte der, slik at de ansatte i kommunen enklest mulig kan samarbeide om tjenester til innbyggerne. Det er viktig at kontoret og vertskommunen har fokus på bruken av ressurser på NAVkontoret, og at man har en formening om behov for og faktisk bruk av ressurser på statlig og kommunal side. Avklare om oppgjør for driftsutgifter knyttet til lokaler er blitt avregnet på korrekt måte, hvis ikke bør dette bringes i orden. Innlandet Revisjon IKS Side 6
1 INNLEDNING I dette kapitlet gjør vi rede for kontrollutvalgets bestilling og formål samt problemstillinger som ligger til grunn for prosjektet. 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Kontrollutvalget i Jevnaker vedtok i møte den 14. september 2012 å be Innlandet Revisjon IKS om å gjennomføre en forundersøkelse rettet mot NAV Jevnaker. Bestillingen av en forundersøkelse ble gjort med bakgrunn i at temaet er høyt prioritert for mulige prosjekter i planperioden 2012 2015. Kontrollutvalgets hovedbegrunnelse for valg av området er: - Generelle utfordringer/risiko knyttet til to-delt styring (stat og kommune) - Høyt sykefravær blant de kommunalt ansatte i NAV - Mange under 24 år på sosialhjelp i kommunen Aktuelle tema nevnt i plan for forvaltningsrevisjon 2012-2015: - Kommunens styring og kontroll med den kommunale delen av NAV Jevnaker: Hvordan følger kommunen opp sitt ansvarsområde? - Kvalifiseringsprogrammet. - Flyktningetjenesten - Introduksjonsprogrammet - Oppfølging av kommunens flyktningeplan - Samhandling mellom enheter i kommunen har man fått til tverrfaglig samarbeid? - Evaluering av måloppnåelse Kontrollutvalgene i Jevnaker, Gran og Lunner fikk en presentasjon av NAV og av mulige problemstillinger for et prosjekt om NAV i fellesmøte 14.12.12. Som grunnlag for presentasjonen var det innhentet dokumenter om NAV Jevnaker fra Jevnaker kommune, og det var innhentet opplysninger om NAV-Hadeland fra Gran og Lunner kommune. Av dokumenter som ble nevnt, var lokal samarbeidsavtale, organisasjonskart og sentrale kommunale dokument (handlingsprogram, budsjett- og økonomiplan og årsmeldinger). Prosjektplanen ble behandlet i kontrollutvalgets møte 15. februar 2013. I dette møtet ble det vedtatt å endre noe på de foreslåtte problemstillingene for prosjektet. Innlandet Revisjon IKS Side 7
1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER En forvaltningsrevisjon må ta utgangspunkt i hvordan NAV-kontoret løser sine kommunale oppgaver. Rådmannen i Jevnaker kommune har et overordnet ansvar for styring og for oppfølging av NAV- Jevnaker i forhold til avtalen med NAV Oppland. Både NAV og kommunen har ansvar for å bidra til samarbeid og samordning av tjenester i og utenfor NAV for den enkelte bruker. Formålet med en forvaltningsrevisjon vil være å undersøke hvordan styringsdialogen mellom Jevnaker kommune og NAV-Jevnaker fungerer, samt vurdere om ressursbruken mellom stat og kommune fordeler i forhold til avtalt kostnadsfordeling. Prosjektet tar utgangspunkt i følgende problemstillinger: Hvordan følger Jevnaker kommune opp at NAV-Jevnaker drives i samsvar med kommunale målsettinger, inngåtte avtaler mv? Er den faktiske bruken av ressurser i NAV Jevnaker i tråd med inngåtte avtaler om kostnadsfordeling mellom staten og Jevnaker kommune? 1.3 OM RAPPORTENS INNHOLD LESEVEILEDNING Kapittel 2 beskriver gjennomføringen av prosjektarbeidet, herunder bruk av kilder og intervjuer. Kapittel 3 tar for seg kilder til revisjonskriterier; lover og forskrifter som legger rammer for det enkelte NAV-kontor, samt avtaler som Jevnaker kommune har inngått med NAV Oppland. Vi kommer tilbake til konkrete revisjonskriterier, som vil bli benyttet for hver av de to problemstillingene, i kapittel 7. Sentrale føringer for NAV-reformen samt organisering av NAV, med spesiell vekt på forholdet mellom den statlige og kommunale styringslinja beskrives i kapittel 4. Vi omtaler også evalueringer og vurderinger av samarbeidet mellom stat og kommune etter opprettelsen av NAV-kontorene. Dette kapitlet er primært et bakgrunnskapittel som går litt «bak» problemstillingene. Det kan derfor overspringes uten å miste sammenhengen. Kapittel 5 er et kort kapittel som beskriver oppgaver, styring og organisering ved NAV Jevnaker. Vi har i kapittel 6 samlet faktabeskrivelsen knyttet til de to problemstillingene i prosjektet. Kapittel 6.1, og 6.3 relaterer seg til hhv den første og andre problemstillingen. I kapittel 6.2 har vi omtalt samarbeidet mellom NAV-kontoret og fagenheter i Jevnaker kommune. Vurderingene i kapittel 7 er delt inn etter de to problemstillingene i prosjektet. For hver av problemstillingene har vi utledet revisjonskriterier ut fra lover, forskrifter samt avtaler som er inngått knyttet til NAV Jevnaker. Kapittel 8 inneholder konklusjoner og anbefalinger for hver av de to problemstillingene. Innlandet Revisjon IKS Side 8
2 METODE For å svare på problemstillingene har vi blant annet kartlagt følgende: Jevnaker kommunes styring av den kommunale delen av NAV-Jevnaker. Hvordan NAV-Jevnaker er styrt og organisert, herunder hvordan ressursbruken er fordelt på statlige og kommunale stillinger. Forvaltningsrevisjonsprosjekter skal gjennomføres på en måte som sikrer gyldighet og pålitelighet. Det innebærer at dataene som er samlet inn er relevante for de forholdene som problemstillingene skal avklare (gyldige) og at datainnsamlingen skjer på en mest mulig nøyaktig måte (pålitelig). Kartleggingen har skjedd både gjennom dokumentanalyser og intervjuer. Nedenfor følger en oversikt over hvem som er blitt intervjuet: NAV-leder Lillian Larson Tom Lien, leder barnevern Kommunalsjef Cecilie P. Øyen, Helse og omsorg Kommunalsjef Hans Tollef Solberg, Plan og samfunn Åse Grethe Grina, leder rus/psykiatri Lisbeth Østen, rus/psykiatri Alle intervjuer ble gjennomført i oktober 2013. Det ble utarbeidet intervjuguider noe vi oppfatter har styrket påliteligheten og gyldigheten til datainnsamlingen. Vi mener å ha intervjuet sentrale nøkkelpersoner sett opp mot problemstillingene for prosjektet. Datagrunnlaget er bekreftet gjennom at referater fra intervju er gjennomlest og godkjent. Skriftlig materiale som er benyttet i prosjektet består blant annet av - Dokumenter som beskriver og evaluerer NAV-reformen. - Rapportering fra Jevnaker kommune. - Avtaler mellom NAV Oppland og Jevnaker kommune. - Regelverk som ligger til grunn for NAV-reformen og som legger rammer for de tjenester NAV-kontorene skal utføre. Skriftlig materiale som er gjennomgått og benyttet i prosjektarbeidet framgår av referanselista bakerst i rapporten. Innlandet Revisjon IKS Side 9
Prosjektet er gjennomført i samsvar med Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Vi vurderer at de innhentede dataene er tilstrekkelige til å kunne svare på problemstillingene. RSK 001 krever at forvaltningsrevisjon skal kvalitetssikres. Kvalitetssikring skal sikre at undersøkelsen og rapporten har nødvendig faglig og metodisk kvalitet. Videre skal det sikres at det er konsistens mellom bestilling, problemstillinger, revisjonskriterier, data, vurderinger og konklusjoner. Denne forvaltningsrevisjonen er kvalitetssikret i samsvar med kravene i RSK 001. Innlandet Revisjon IKS Side 10
3 REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder m.m. som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles mot. Revisjonskriteriene for et slikt prosjekt vil være statlige og lokale styringssignaler og mål. På lokalt nivå vil vi dette prosjektet finne revisjonskriterier i samarbeidsavtalen mellom NAV Oppland og Jevnaker kommune. Statlige føringer finnes i lover og forskrifter som henholdsvis legger rammer for NAV-reformen og for tjenestetilbudet ved de lokale NAV-kontorene. Kapitlet er delt i to: Først refererer vi deler av lover og forskrifter vi oppfatter som sentrale for problemstillingene (kapittel 3.1). Deretter gjennomgår vi i kapittel 3.2 avtaler som kommunene har inngått, og som legger rammer for samarbeidet knyttet til NAV Jevnaker. Vi vil komme tilbake til konkrete revisjonskriterier som vil bli benyttet for hver av de to problemstillingene i kapittel 7. 3.1 LOVER OG FORSKRIFTER Den kommunale virksomheten ved NAV-kontoret blir i hovedsak regulert av: lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-loven), lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (Lov om sosiale tjenester i NAV). Vi vil også trekke inn enkelte av kommunelovens bestemmelser da disse setter krav for kommunens kontroll og oppfølging av aktiviteten ved det lokale NAV-kontor. Arbeids- og velferdsforvaltningsloven (NAV-loven) Formålet med NAV-loven er å legge til rette for en effektiv arbeids- og velferdsforvaltning som er tilpasset de enkeltes og arbeidslivets behov. Den fremhever at arbeids- og velferdsforvaltningen skal møte den enkelte med respekt, bidra til sosial og økonomisk trygghet og fremme overgang til arbeid og aktiv virksomhet. I henhold til NAV-loven 13 skal arbeids- og velferdsetaten og kommunene ha felles lokale kontor som dekker alle kommunene. Kontoret skal ivareta oppgaver for etaten og kommunens oppgaver etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Etaten og kommunen kan avtale at også andre av kommunens tjenester skal inngå i kontoret. Innlandet Revisjon IKS Side 11
Det stilles i 14 krav om at det inngås en samarbeidsavtale mellom arbeids- og velferdsetaten og kommunen. Avtalen skal inneholde bestemmelser om lokalisering og utforming, organisering og drift av kontoret og om hvordan kontoret skal samhandle med representanter for kontorets brukere og kommunens øvrige tjenestetilbud. Det gis også i 14 hjemmel for delegering som åpner for å legge til rette for en enhetlig faglig ledelse etter retningslinjer gitt av departementet. I denne sammenhengen åpnes det for at det skal være mulig for stat og kommune å utføre oppgaver på hverandres myndighetsområder. I disse tilfellene gjelder forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune. Ved overføring av myndighet, må det legges vekt på at gjeldende ansvarsfordeling mellom stat og kommune opprettholdes, uavhengig av hvem som utfører oppgaven. Det skal heller ikke skje en kostnadsoverveltning mellom statlige og kommunale budsjetter, jf. forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids og velferdsforvaltningen, 1. Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) Kommunenes sosiale tjenester er regulert gjennom lov. Formålet med loven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og å fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet. Loven skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Videre skal loven bidra til likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer. Fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunenes virksomhet og tjenester er i samsvar med lov og forskrift. Kommunen skal etter lov om sosiale tjenester i NAV, 7 «sørge for nødvendige bevilgninger for å yte tjenester som kommunen har ansvaret for etter denne loven». Lovens 13 pålegger kommunen å samarbeide med andre deler av forvaltningen: «Kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen skal medvirke til at sosiale hensyn blir ivaretatt av andre offentlige organer som har betydning for at formålet med loven blir oppnådd.» Kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgavene som den er pålagt etter denne loven. Som ledd i disse oppgavene skal kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen gi uttalelser og råd og delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomheten og i de samarbeidsorganene som blir opprettet.» Med hjemmel i loven er det fastsatt forskrift om internkontroll for de kommunale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen. Iht 4 skal kommunen blant annet «beskrive virksomhetens hovedoppgaver og mål, herunder mål for forbedringsarbeidet samt hvordan virksomheten er organisert. Det skal klart fremgå hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt». Innlandet Revisjon IKS Side 12
Kommuneloven Kommuneloven 23 nr. 2, pålegger administrasjonssjefen å sikre at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Det skal være kontroll med at driften er innenfor budsjettrammene, at politiske vedtak gjennomføres og at kommunen gir lovpålagte tjenester på et forsvarlig nivå. Krav om forsvarlighet innebærer at kommunen må ha nødvendige ressurser for å kunne gi lovpålagte tjenester. Kommuneloven 45 47 regulerer kommunens plikt til utarbeidelse og oppfølging av årsbudsjett. Kommunestyret skal vedta realistiske årsbudsjett, og årsbudsjettet er bindende for underordnede organer. Dersom det skjer endringer i løpet av året som får betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal administrasjonssjefen gi melding til kommunestyret. Kommunestyret skal foreta nødvendige endringer i budsjettet. Kravene som er satt til årsbudsjettet er nærmere presisert i forskrift om årsbudsjett for kommuner og fylkeskommuner. I henhold til forskriftens 6 skal den enkelte bevilgning «føres opp med beløp og en tekst som angir hva bevilgningen gjelder. I tilknytning til bevilgningen skal kommunestyret eller fylkestinget angi mål og premisser knyttet til bruken av bevilgningen. Slik angivelse kan likevel utelates dersom anvendelsen åpenbart følger av bevilgningens tekst og beløp.» 1 Administrasjonen skal etter 10 legge frem rapporter gjennom året for kommunestyret. Rapportene skal vise utviklingen i inntekter og innbetalinger og utgifter og utbetalinger i henhold til vedtatt årsbudsjett 2. Dersom det er rimelig grunn til å anta at det kan oppstå nevneverdige avvik i forhold til vedtatt eller regulert årsbudsjett, skal rådmannen foreslå nødvendige tiltak i rapportene til kommunestyret. 3.2 AVTALER MELLOM JEVNAKER KOMMUNE OG NAV OPPLAND På lokalt nivå vil vi dette prosjektet blant annet finne revisjonskriteriene i samarbeidsavtalen mellom NAV Oppland og Jevnaker kommune. Samarbeidsavtale mellom Jevnaker kommune og NAV Oppland Formålet med avtalen er i fellesskap å arbeide for å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad. NAV Jevnaker skal arbeide etter arbeids- og velferdsforvaltningens visjon «Vi gir mennesker muligheter». 1 I departementets merknader til forskriften 6 påpekes det at den åpner for og legger til rette for at kommunestyret kan drive utstrakt målstyring og rammebudsjettering. Ved bevilgninger som gir vide fullmaktsrammer til underordnede organer, vil navn og beløp ha svært begrenset informasjonsverdi. I slike tilfeller stilles det derfor krav om å angi mål mv. som er knyttet opp mot bevilgningen, for eksempel antall behandlingsplasser, undervisningstimer mv. Selv om forskriften åpner for og legger til rette for mål og rammestyring, er det likevel ikke noe krav. Kommunestyrer som ønsker det kan fortsatt fastsette detaljerte årsbudsjetter med spesifiserte bevilgninger. (Avsnittet er hentet fra Telemark kommunerevisjon 2013). 2 «Gjennom året» skal forstås som minimum to ganger i året. Innlandet Revisjon IKS Side 13
Når det gjelder styring og ledelse, står det i avtalens pkt 3 at det to ganger i året skal holdes møter mellom fylkesdirektør for Arbeids- og velferdsetaten i Oppland og rådmannen i Jevnaker for å «samordne overordnede styringssignaler for virksomheten fra kommune og stat». Samme punkt i avtalen fastsetter at kontoret skal ha enhetlig administrativ og faglig ledelse. Ifølge pkt 6 har leder «ansvar for at det på bakgrunn av kommunale og statlige styringsdokumenter, og i samarbeid med ansattes organisasjoner, utarbeides en årlig virksomhetsplan for det felles lokale kontoret.» Pkt 7 regulerer utføring av oppgaver på hhv statens og kommunens myndighetsområder/delegasjon av myndighet. Her heter det blant annet at «Samarbeidspartene er enige om at de ansatte i Arbeidsog velferdsetaten kan utføre oppgaver på kommunens myndighetsområder. Nærmere angivelse av hvilke oppgaver dette gjelder fremgår av gjeldende fullmaktsdokument. Samarbeidspartene er enige om at de ansatte i kommunen kan utføre oppgaver på Arbeids- og velferdsetatens myndighetsområder. Nærmere angivelse av hvilke oppgaver dette gjelder fremgår av gjeldende fullmaktsdokument.» Hvilke kommunale tjenester som inngår i NAV Jevnaker framgår av pkt 8 3. Pkt 9 omhandler blant annet samhandling med tilliggende kommunale, fylkeskommunale og statlige tjenester. Her heter det (angående samarbeidet med kommunale enheter): «Samarbeidspartene er enige om at samhandling med andre kommunale og statlige tjenester enn de som etter denne avtalen inngår i det felles lokale kontoret, eventuelt reguleres i samarbeidsavtaler/samarbeidsrutiner: For å nå målsettingen med NAV-reformen er det avgjørende å ha et strukturert og forpliktende samarbeid mellom NAV-kontoret og andre statlige og kommunale tjenester/fora. Kommune: Samarbeid med andre kommunale resultatenheter Delta i aktuelle tverrfaglige nettverk og ha nettverksansvar.» Avtale om drift og forvaltning av eiendom for NAV Jevnaker mellom NAV Oppland og Jevnaker kommune Kapittel 6 regulerer kostnadsdeling knyttet til drift og forvaltning av eiendommen. Hovedprinsippet er at kommune og stat svarer for sin andel av felles driftsutgifter ift antall faste årsverk som hhv kommune og stat har ved kontoret. Kostnader vedrørende leder (lønn, sosiale utgifter, reiseutgifter og kontorhold) fordeles med 50 % på stat og 50 % på Sosialtjenesten for Hadeland. 3 Vi kommer tilbake til dette i kapittel 5. Innlandet Revisjon IKS Side 14
Fordelingsnøkkelen mellom stat og kommune ved oppstart er gjengitt i vedlegg til avtalen. Ved vesentlige endringer i antall stillinger (+/- 10 prosent i forhold til oppstarttidspunktet) vurderes fordelingsnøkkelen på nytt. Antall stillinger pr 1.9 hvert år skal legges til grunn i fordelingsnøkkelen. Ved endring i fordelingsnøkkelen vil ny fordelingsnøkkel gjelder for kostnader som oppstår fra 1.1 påfølgende år. Dersom det viser seg at avtalt fordelingsnøkkel «ikke er egnet til å oppnå målet om rettferdig kostnadsfordeling, skal partene i felleskap finne fram til en ny fordelingsnøkkel.» Samarbeidsmøtet er i henhold til avtalen ansvarlig for å foreta en regelmessig vurdering av fordelingsnøkkelen, og skal foreslå endringer for partene dersom fordelingsnøkkelen ikke oppfyller det overordnede kravet til rettferdig kostnadsfordeling 4. Betaling av husleie skjer fra leietaker til utleier i henhold til den underliggende husleiekontrakten. Leietaker viderefakturerer den annen part i henhold til fordelingsnøkkelen som gjelder på tidspunktet for betaling fra leietaker. Jevnaker kommune er kostnadsbærer for kostnader til kontordrift (anskaffelse, drift og vedlikehold av kontormaskiner, rekvisita og andre relevante kostander). Pkt 6.5 sier at «Den part som er kostnadsbærer fakturerer den annen part med et kvartalsvis a- kontobeløp i henholdsvis Q, y, z og Q måned med forfall pr. 30 dager. A konto-beløpet fastsettes av partene i fellesskap. Avregning av a konto-betalingen skal skje samtidig med a konto faktureringen i Q måned påfølgende år.» Avtale om leie av lokaler mellom NAV Oppland og Jevnaker kommune Avtalen ble inngått i 2009 mellom Jevnaker kommune som utleier og NAV Oppland som leietaker. Den fastsetter blant annet areal, årlig leiebeløp og fordeling av kostnader mellom kommunen og NAV Oppland. Ang leiebeløp så sier avtalen (pkt 6.2) at leien skal betales hvert kvartal. Ang fordeling av leiekostnader så heter det at «Det faktureres den andel som til en hver tid er i stillinger pt 6/9 til NAV. Resterende belastes intern i Jevnaker kommune.» Leien kan reguleres hvert annet år med 80% av Statistisk sentralbyrås konsumprisindeks, første gang to år etter inngåelse av avtalen (pkt 8). I tillegg til husleie skal det leietaker betale for generelle driftsutgifter, som i henhold til pkt 9 er «generelle driftskostnader vaktmester, energi og renhold si sine egne lokaler og i sin andel av fellesarealet, jf pkt 3.» 4 Fra NAV Oppland v/nina Vaage opplyses at man arbeider for å reforhandle avtalene med kommunene slik at man for hvert år legger til gjeldende stillingsfordeling i kostnadsfordelingen. Innlandet Revisjon IKS Side 15
4 NAV Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) består av både kommunale og statlige tjenester. Partnerskapet mellom kommune og stat er et av hovedgrepene i NAV-reformen, som skal gi brukerne én dør inn til de offentlige velferdstjenestene. (hentet fra NAVs hjemmesider) I 2005 vedtok Stortinget å etablere en ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV). Målene for denne reformen var å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad, gjøre det enklere for brukerne, tilpasse tjenestene til brukernes behov og gi en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning. Hensikten med den nye styringsmodellen med partnerskap mellom kommune og stat er blant annet at brukerne møter NAV-kontoret som en enhetlig tjenesteleverandør. Mange brukere har i tillegg tjenester fra andre kommunale enheter enn de som hører inn under NAV. Arbeids- og velferdsetaten og kommunene skal ha felles lokale kontorer som dekker alle kommuner. I følge NAV-loven skal det lokale kontoret opprettes ved en avtale mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunen. Avtalen skal inneholde bestemmelser om lokalisering og utforming, organisering og drift av kontoret, hvilke kommunale tjenester som skal inngå og hvordan kontoret skal samhandle med representanter for kontorets brukere og kommunens øvrige tjenestetilbud. Formålet med samarbeidsavtalen mellom kommunene og NAV er at partene i fellesskap skal arbeide for å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad. Avtalen definerer at kommunene og staten er likeverdige samarbeidspartnere som aktivt skal bidra til å skape et godt arbeidsfellesskap. Endringer i oppgavefordelingen mellom stat og kommune skulle også bidra til redusert byråkrati gjennom mål om forenkling, brukervennlighet og effektivitet. Mens hovedgrepet i NAV-reformen går på samarbeid og samordning av tjenestetilbudet er det likevel slik at staten og kommunene har ansvar for sine egne tjenester. Det går to separate styringslinjer, en linje fra staten, NAV Velferd, og en linje fra kommunestyret/ rådmannen til det lokale NAV-kontoret. I dette kapitlet beskrives sentrale føringer for NAV-reformen samt organisering av NAV, med spesiell vekt på forholdet mellom den statlige og kommunale styringslinja. Vi omtaler også evalueringer og vurderinger av samarbeidet mellom stat og kommune etter opprettelsen av NAV-kontorene. I kapittel 5 kommer vi tilbake til oppgaver og organisering ved NAV Jevnaker. 4.1 SENTRALE FØRINGER FOR NAV-REFORMEN Hovedmålene for NAV-reformen er, jfr St.prp. nr 46 (2004-2005): Arbeidsretting - flere i arbeid og aktivitet, færre på stønad Brukerretting - enklere for brukerne og tilpasset brukernes behov Effektivisering - en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning. Innlandet Revisjon IKS Side 16
NAV-reformen er hjemlet i Lov av 16.6.2006 om arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-loven). Reformen innebærer at det statlige ansvaret ble samlet i en ny etat, og at kommunene måtte innlemme oppgavene etter sosialtjenesteloven i de lokale kontorene. Det kunne også avtales at andre kommunale tjenester kan inngå i NAV-kontoret, jf kapittel 4.3. Samarbeidet mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten benevnes gjerne som et «Partnerskapet i NAV». På lokalt nivå ble det etablert en førstelinjetjeneste som er brukernes kontaktsted for hele tjenestespekteret i det som tidligere var arbeidskontor, trygdekontor og sosialkontor. I St.prp nr 46 (2004-2005) er det gitt følgende styrende signaler: Brukeren skal stå i sentrum Det skal være en felles førstelinjetjeneste med et NAV-kontor i hver kommune. Kontoret skal tilby et tjenestespekter for arbeidsledige, bedrifter sykmeldte, uførepensjonister, de som mottar sosialhjelp, pensjoner og familieytelser. Det skal være lett tilgjengelig kontor i alle kommuner, med mulighet til interkommunale løsninger, der det ligger til rette for det. Flere brukere med arbeidsevne skal tidligere inn i aktive, arbeidsrettede prosesser. Brukerne skal få likeverdig service og tilbud uavhengig av bosted. Brukerne skal møte et kontor som inviterer til brukermedvirkning og egenaktivitet. Kontoret skal som et minimum dekke kommunens oppgaver knyttet til informasjon, enklere vedtak, veiledning og bistand og det å være brukernes kontaktpunkt videre mot andre statlige funksjoner. I Ot.prp.nr.47 skriver departementet at det er viktig at alle ytelser og tjenester som er innrettet mot personer som står i fare for å falle ut av arbeidslivet eller som står utenfor arbeidslivet, sees i sammenheng. Videre at Det er avgjørende at kommunens egen kunnskap og kompetanse om lokalt arbeidsliv og sysselsetting integreres i den nye forvaltningen. Departementet var også opptatt av at reformen ikke skulle innebære fragmenterte og mindre tilgjengelige tjenester for de mest utsatte og vanskeligst stilte sosialhjelpsmottakerne, for eksempel mennesker med rusproblemer, psykiske og sosiale problemer eller psykisk utviklingshemming. Det samme gjelder i forhold til innvandrere og flyktninger. Arbeids- og velferdsetaten og kommunene skal ha felles lokale kontorer som dekker alle kommuner 5. I følge NAV-loven skulle det lokale kontoret opprettes ved en avtale mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunen. Avtalen skulle inneholde bestemmelser om lokalisering og utforming, organisering og drift av kontoret, hvilke kommunale tjenester som skal inngå og hvordan kontoret skal samhandle med representanter for kontorets brukere og kommunens øvrige tjenestetilbud. 5 Mao ikke krav om NAV-kontor i hver kommune, som st prp nr 46 la opp til. Innlandet Revisjon IKS Side 17
Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen (FOR 2007-01-26 nr 107) inneholder nærmere bestemmelser for samarbeidet. Dette gjelder bl.a bestemmelser om at statlig og kommunalt personell kan utføre oppgaver på hverandres myndighetsområder. Leder av kontoret kan enten være statlig ansatt eller kommunalt ansatt. Forskriften hjemler at leder av NAV-kontoret kan få delegert oppgaver både på kommunalt og statlig myndighetsområde. Forskriften har videre bestemmelser om styring og rapportering. Leder av NAV-kontoret må forholde seg både til statlige styringssignaler og styringsdokumenter fra overordnet myndighet i kommunen. Det ble inngått en rammeavtale mellom Kommunenes Sentralforbund (KS) og Arbeids- og Inkluderingsdepartementet, datert 7.4.06. Av denne avtalen går det fram at reformen skal gjennomføres som et samarbeid mellom stat og kommune, som likeverdige parter. I følge avtalen er partenes felles utgangspunkt at de felles lokale kontorene skal: - Være en gjenkjennelig inngangsport til arbeids- og velferdsforvaltningen og mot andre relevante tjenester som brukeren har behov for. - Kunne vurdere, og koordinere både kommunale og statlige virkemidler som er nødvendig for å møte den enkelte brukers situasjon - Etableres som et samarbeid mellom likeverdige instanser, regulert i forpliktende lokale avtaler og basert på tydelig ansvarsdeling - Utvikle felles mål, holdninger og kultur og en felles faglig plattform. Partenes felles siktemål er felles lokale kontorer hvor brukerne - skal få likeverdig service uavhengig av bosted - som det er aktuelt for, skal tidligere inn i tilpassede arbeidsrettede prosesser - som trenger det skal få en rask og helhetlig behovsavklaring, et samordnet tjenestetilbud og individuell og tett oppfølging - med behov for langvarig og samordnet bistand får en kontaktperson/koordinator og utarbeidet en individuell plan. Partnerskapet utøves på ledernivå i møte mellom rådmann og fylkesdirektør. De viktigste oppgavene for dette møte er å drøfte satsningsområder, prioriteringer og å koordinere den kommunale og statlige virksomheten i den enkelte kommune. Kommune og stat har imidlertid et selvstendig ansvar for sine tjenester og de formelle beslutninger tas i den respektive styringslinje. Partnerskapet reguleres av den lokale samarbeidsavtalen som er inngått mellom kommunen og NAVs fylkesdirektør. Avtalen inneholder blant annet bestemmelser om hvordan staten og kommunen skal drive kontoret sammen, og hvilke kommunale tjenester som skal inngå. Innlandet Revisjon IKS Side 18
4.2 ORGANISERING AV ARBEIDS OG VELFERDSETATEN Jevnaker kommune, med rapportering til rådmann og kommunestyret, utgjør den ene styringslinjen NAV Jevnaker må forholde seg til. I figuren under er det vist en oversikt over organisasjonen bak den statlige styringslinjen. Vi ser NAV Jevnaker nederst til venstre i figuren. NAV-leder rapporterer også til fylkesdirektøren i NAV som videre rapporterer til arbeids- og velferdsdirektoratet. Figur 4.1 Organisasjonskart for Arbeids- og velferdsetaten Arbeids- og velferdsdirektoratet NAV Drift og utvikling NAV-kontor i kommunene. NAV Jevnaker NAV Fylke NAV forvaltning, NAV Arbeidsrådgivning, NAV Arbeidslivssenter, NAV Intro, NAV EURES NAV spesialenheter: NAV internasjonalt, NAV pensjon, NAV kundesenter og servicetjenester, NAV klageinstans, NAV spesialforvaltning, NAV kontroll og Innkreving, NAV hjelpemidler og tilrettelegging Arbeids- og velferdsdirektoratet har definert fem hovedarbeidsprosesser med en tilhørende arbeidsdeling mellom NAV-kontor og forvaltningsenheter/ spesialenheter. (Her gjelder det altså den statlige delen av NAV). De fem hovedarbeidsprosessene er: 1. Motta krav/ bestilling og beslutte behandling Kjerneoppgave for NAV-kontor og kundesenter. 2. Informere Kjerneoppgave for NAV-kontor og kundesenter. 3. Behandle sak Kjerneoppgave for forvaltningsenheter og spesialenheter. 4. Utbetale Kjerneoppgave for forvaltningsenheter og spesialenheter. 5. Bistå og følge opp for arbeid og aktivitet. Utføres av NAV-kontor. (Kilde Hagen m.fl 2010a) Innlandet Revisjon IKS Side 19
Organiseringen av Arbeids- og velferdsetaten med NAV-kontor og forvaltningsenheter bygger på prinsippet om at tilbudet til brukerne skal gis så nær brukerne som mulig. Ansatte ved NAVkontorene skal ha tid til å kunne dekke sin veileder- og oppfølgingsrolle overfor bruker. Oppgaver som ikke krever samme grad av samhandling/fysisk nærhet til brukerne er organisert i sentraliserte forvaltningsenheter og betjener et større geografisk område enn den enkelte kommune. (Hagen m.fl 2010a). Kundesenter er forvaltningsenheter som er opprettet for å kunne gi generell informasjon om de forskjellige fagområdene innen NAV, de skal kunne svare på når en får stønad/trygd og hvor i systemet saken til vedkommende står. De som har spørsmål til NAV sine tjenester skal møte fagpersoner i første ledd (altså ved kundesenteret) som skal kunne gi svar på de fleste spørsmål over telefon eller e-post. Målet til NAV er at 80% av spørsmålene kan bli besvart ved kundesentrene uten at de må sette telefonen videre. Kundesenter/ telefonimottak har et oppgavespenn som strekker seg fra en sentralbordfunksjon til å omfatte mer krevende informasjonsoppgaver. NAV kundesenter Oppland er en egen enhet underlagt NAV forvaltning Oppland. Kundesenteret betjener hele NAV i Oppland som førstelinje på telefon. Kundesenteret er lokalisert til Lillehammer med avdelinger på Otta og Fagernes. 4.3 LOKAL ORGANISERING OG STYRING Minimumsløsning eller bred oppgaveportefølje Opprinnelig skulle kommunene som et minimum legge økonomisk sosialhjelp, råd og veiledning og arbeid med individuelle planer til NAV-kontoret. Ved innføringen av Kvalifiseringsprogrammet med tilhørende kvalifiseringsstønad ble dette lagt inn som en kommunal tjeneste i NAV-kontoret. I desember 2009 ble det vedtatt en ny lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Loven innebar at kommunens plikt til å finne midlertidig bolig til dem som ikke klarer det, også skal ligge i NAV-kontoret. (Kilde: Hagen m.fl 2010a). I følge Aars og Christensen (2011) har kun 30 kommuner, dvs 6 prosent av kontorene, lagt seg på minimumsløsningen. Rus, bolig, flyktningetjenesten og gjeldsrådgivning er de fire tjenestene som klart hyppigst integreres i NAV-kontorene. Riksrevisjonens undersøkelse fra 2012 viser at om lag tre firedeler av NAV-kontorene har avtalefestet at rusbehandling og boligvirkemidler skal inngå som kommunale tjenester ved enheten. Gjeldsrådgivning og flyktningetjenester er avtalt lagt til vel halvparten av NAV-kontorene. Om lag en firedel av NAV-kontorene har avtalefestet å tilby en støttekontaktordning, rundt 14 prosent av NAVkontorene har tiltak for avlastning og assistanse, mens det er relativt få NAV-kontor som har ansvar for tiltak for psykiske lidelser, omsorgslønn og barnevernstjenesten. Figuren som er vist under viser i hvilken grad det er variasjon etter kommune/ bydelsstørrelse for om kommunene velger å ta inn et tjenesteområde/ tiltak i NAV-kontoret. Innlandet Revisjon IKS Side 20
Figur 4.2 Variasjon etter kommune/ bydelsstørrelse for om kommunene velger å ta inn et tjenesteområde/ tiltak i NAV-kontoret Kilde: Hagen, m.fl 2010a. Figuren viser andel kommuner med ulike kommunale tjenester etter folketallet i kommunen. Alle tjenestene som er vist i figuren (rusbehandling i NAV, boligvirkemidler i NAV, flyktningetjeneste i NAV osv) er tjenester som ikke må inngå i NAV sitt tjenestespekter, men som kan inngå i NAV. Ekspertgruppa 6 (Hagen, m.fl 2010) viser til at små kommuner kan ha sett det som hensiktsmessig å legge mange tjenester i NAV-kontoret. Vi ser f.eks at tjenester som barnevern, støttekontakt, assistanse/avlastning og omsorgslønn blir gitt av NAV i færre kommuner desto flere innbyggere kommunen har. Aars og Christensen (2011) har undersøkt nærmere om hvilke faktorer som evt kan forklare antall oppgaver kommunene har lagt til NAV-kontoret. De finner at kommunestørrelse og kommuneøkonomi kan ha en viss effekt, og da ved at jo mindre kommuner og jo svakere økonomi kommunen dess flere oppgaver er blitt lagt til NAV-kontoret. Uansett antall kommunale tjenester i NAV-kontoret legger de fleste avtalene mellom kommunen og NAV til grunn at kostnadene skal fordeles etter antall årsverk ved kontoret. 6 Vi kommer tilbake til ekspertgruppa i kapittel 4.4. Innlandet Revisjon IKS Side 21
Utførelse av statlige og kommunale tjenester ved NAV-kontorene I avsnitt 4.1 er det referert til sentrale føringer for NAV reformen mellom KS og Arbeids- og Inkluderingsdepartementet. Av avtalen fremgår det bl.a at siktemål med felles lokale kontor er at brukere som trenger det skal skal få rask og helhetlig behovsavklaring, et samordnet tjenestetilbud og individuell oppfølging. Selv om det finnes standarder er det likevel variasjoner i organisering av NAV-kontor, f.eks når det gjelder samordning. Samordning kan både bety samhandling og det kan bety større eller mindre grad av oppgaveomfordeling. Samhandling betyr at tidligere oppgavefordeling opprettholdes, men at mulighetene for å integrere flere fag- og løsningsforståelser i oppgaveløsningen er blitt bedre ved at oppgaveområdene er samorganisert. Dette beskrives som en spesialistmodell. Oppgaveomfordeling betyr utviding av arbeidsområdene, det vil si samhandling gjennom en generalistmodell. Ved generalistmodellen er tanken at brukeren skal møte en saksbehandler som sitter på alle virkemidlene. Organisering av de enkelte NAV-kontorene er ulike mellomløsninger mellom to de to yttermodellene som er beskrevet her. Det antas at jo flere kommunale tjenester som legges inn i kontoret, jo mindre rimelig er det at en generalistmodell er hensiktsmessig (Andreassen og Reichborn-Kjennerud, 2009). Andreassen, m.fl (2011) fant at de fleste kontorene har designet organisatoriske løsninger som viderefører arbeidsdelingen fra de tidligere etatene, og hvor lokal integrasjon primært har skjedd gjennom samlokalisering. I følge denne analysen har dette designet gjort det lettere for kommunene å leve opp til overordnede resultatkrav. I følge Riksrevisjonens undersøkelse (Riksrevisjonen 2012) oppgir vel 40 prosent av de NAV-ansatte at de i liten eller meget liten grad arbeider med oppgaver innenfor begge ansvarsområdene, mens drøyt 30 prosent av respondentene sier at de gjør dette i stor eller meget stor grad. Som årsak til at statlig og kommunalt ansatte ikke arbeider mer på hverandres ansvarsområde, pekes på svak kompetanse og mangel på formelle møtepunkter mellom statlige og kommunale veiledere. Det blir også vist til at mange ansatte oppfatter at staten er den dominerende part i spørsmålet om hvordan NAV-kontoret skal organiseres og driftes, og at dette gjør at mye av læringspotensialet som ligger i å utveksle beste praksis i de to organisasjonene ikke blir tatt ut. Når det gjelder ressursbruk innenfor hhv statlige og kommunale tjenester brukte i perioden 2008-2011 statlig ansatte en mindre del av arbeidstiden på oppgaver innenfor det kommunale ansvarsområdet enn kommunalt ansatte brukte på oppgaver innenfor det statlige ansvarsområdet. Som bakgrunn til at tjenester innen det statlige området blir prioritert, vises det til at mange ansatte trekker fram at (Riksrevisjonen 2012, s 48): «ledelsen ved kontorene retter stor oppmerksomhet mot måloppnåelse på statlige indikatorer i mål- og resultatstyringsverktøyet i NAV (målekortet). En annen årsak som trekkes fram av en rekke ansatte, er at oppgavene innenfor det kommunale ansvarsområdet krever systematisk arbeid over tid. Mange ansatte hevder i intervju at ledelsen ved kontoret ønsker at man skal prioritere de brukerne som er lettest å få i arbeid og aktivitet, framfor å drive med langsiktig oppfølging av dem som er lengst fra arbeidsmarkedet. Dette innebærer ifølge disse ansatte at de kommunale oppfølgingsoppgavene blir nedprioritert når ressursene fordeles.» Innlandet Revisjon IKS Side 22
Arbeidsdepartementet opplyser i sitt brev til Riksrevisjonen av 29. mars 2012 at det har vært en viktig målsetting at statlig og kommunalt ansatte skal kunne arbeide på hverandres områder, men at selve etableringen av NAV-kontorene har vært en prioritert oppgave i reformperioden. Når alle NAVkontorene nå er etablert, vil det ifølge departementet bli større oppmerksomhet rundt det å videreutvikle NAV-kontorene slik at ressursene kan utnyttes bedre på tvers. Departementet mener det er indikasjoner på at samarbeidet fungerer bedre i de NAV-kontorene som ble etablert først 7. Ledelse og styring Et stort flertall av NAV-kontorene har én leder, dvs både for de kommunale og statlige tjenestene ved kontoret. Det er særlig i større kommuner/kontorer at man har valgt å ha en statlig og en kommunal NAV-leder, jf at Oslo og Bergen har valgt toledermodell (bydelskontorer). Av enlederkontorene er 73 prosent lederne statlig ansatt, mens de resterende 27 prosent av lederne er kommunalt ansatt (Riksrevisjonen 2012). Kartlegging utført av Riksrevisjonen viser at NAV-kontorene reelt sett styres gjennom faste partnerskapsmøter/samarbeidsmøter. Disse møtene gjennomføres regelmessig, der fylkesledelsen, kommuneledelsen og som regel lederen for NAV-kontoret deltar. Formålet med møtene er å samordne og koordinere den statlige og den kommunale styringen av enhetene. I møtene er det dialog om blant annet mål, prioriteringer og satsingsområder innenfor henholdsvis det kommunale og det statlige ansvarsområdet. Arbeids- og velferdsdirektoratet og NAV Fylke styrer NAV-kontorene etter balansert målstyring med rapporteringskrav hver måned på måleparametere i et målekort. Målekortet viser NAV-kontorets resultater på definerte styringsparametere, om NAV-kontoret har nådd det forhåndsdefinerte målet, og utviklingstrenden for de ulike styringsparameterne. Enkelte av de statlige måleparameterne gjelder for alle NAV-kontorene i landet, mens andre er fylkesspesifikke. Målekortene inneholder ikke i utgangspunktet målsetninger for den kommunale delen av NAV, selv om kommunene er invitert til å legge inn sine egne styringsparametere (jf Riksrevisjonen 2012). Kommunene følger i prinsippet opp NAV-kontoret på samme måte som de følger opp de øvrige tjenesteområdene i kommunen. Enhetslederen i NAV deltar på møter med rådmannen på lik linje med de øvrige tjenestelederne. I Riksrevisjonens undersøkelse kommer det fram at flere NAV-ledere erfarer at kommunene krever mindre hyppig og omfattende tilbakerapportering enn hva som er tilfellet på statlig side. Enkelte kommuner krever rapportering om resultatoppnåelse tertialvis, mens andre krever denne typen rapportering én gang i året. Ifølge intervju med ledere og ansatte ved kontorene og flere rådmenn i kommunene gir NAV Fylke konkrete, kvantitative og detaljerte styringssignaler, mens kommuneledelsen åpner for større grad av fleksibilitet og toveiskommunikasjon med lederen ved NAVkontoret. 7 Avsnitt hentet fra Riksrevisjonen (2012), s 63. Innlandet Revisjon IKS Side 23
4.4 EVALUERINGER OG VURDERINGER AV NAV-REFORMEN I regi av Norges forskningsråd gjennomføres det en evaluering av NAV-reformen som går over flere år. Evalueringen ser på implementeringen av reformen, og om reformen når sine hovedmål. Evalueringen startet opp i 2006/2007 og skal etter planen avsluttes i 2013/2014. I regi av denne evalueringen er det utgitt en rekke rapporter og andre analyser. I februar 2010 nedsatte Arbeidsdepartementet en ekspertgruppe som skulle se på forholdet mellom NAV og forvaltningsenhetene. Ekspertgruppa leverte en delrapport 30. april 2010, og sluttrapport 30. juni 2010 (Hagen m.fl 2010). Arbeids- og velferdsdirektoratet gjennomførte i 2012 en intern utredning om partnerskapet i NAV. Som vi allerede har nevnt gjorde også Riksrevisjonen en undersøkelse i 2012 knyttet til partnerskapet mellom staten og kommunene i NAV (Riksrevisjonen 2012). Nedenfor har vi trukket fram noen hovedpunkter fra relevante utredninger som berører temaer som har relevans for problemstillingene i denne rapporten. Rapporter og utredninger det vises til er omtalt i referanselista bakerst i rapporten. Oppgaveportefølje ved NAV-kontorene Dersom tjenestene har liten tilknytning til kontorets kjerneoppgave, kan oppgavebredden etter ekspertgruppa (Hagen m.fl 2010) sin oppfatning vanskeliggjøre både NAV-kontorets rolle i arbeidsmarkedspolitikken og løsningene av de kommunale oppgavene som legges til NAV-kontoret i minimumsløsningen. Ekspertgruppa uttaler at en bred oppgaveportefølje vil bidra til å svekke det ledelsesmessige fokus på NAV-kontorets kjerneoppgaver, arbeid og aktivitet. NAV-kontor som f.eks har ansvar for barnevernssaker og rusklienter kan i perioder belastes betydelig, samtidig som disse sakenes relevans i forhold til kjerneoppgavene ikke alltid er klar. Rapporten fra den interne arbeidsgruppa i NAV 8 konkluderer derimot med at den store variasjonen i lokale løsninger for NAV-kontorene synes relativt uproblematisk, og at lokal tilpasning og lokalt eierskap ser snarere ut til å øke graden av tilfredshet med partnerskapet. Samarbeid mellom stat og kommune Flere analyser peker på at føringer fra staten påvirker likeverdigheten mellom kommunen og staten på det lokale nivå. Staten er primær informasjonsleverandør og den som sitter med mesteparten av ressursene og kompetansen. I samhandlingen som har vært mellom staten sentralt og KS, har KS hatt lite reell makt i forhandlingene. (jf Larsen, m.fl 2012). Enkelte analyser peker på at partnerskapet mellom staten og kommunen ikke fungerer etter hensikten (Fjeldstad 2011b og Nilsen og Skodjevåg 8 Arbeidsgruppa skulle «innhente erfaringer med partnerskapet og, på bakgrunn av identifiserte utfordringer og muligheter, utarbeide forslag til en policy for partnerskapet og andre tiltak som styrker partnerskapet». Innlandet Revisjon IKS Side 24