NAV HADELAND. Felles prosjekt for Gran kommune og Lunner kommune. Innlandet Revisjon IKS. Rapport /KL

Transkript

1 Felles prosjekt for Gran kommune og Lunner kommune. Innlandet Revisjon IKS Rapport /KL

2 Innlandet Revisjon IKS Side 2

3 INNHOLDSFORTEGNELSE SAMMENDRAG INNLEDNING KONTROLLUTVALGETS BESTILLING FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER OM RAPPORTENS INNHOLD LESEVEILEDNING METODE REVISJONSKRITERIER LOVER OG FORSKRIFTER AVTALER INNGÅTT MED KOMMUNENE SOM PART NAV SENTRALE FØRINGER FOR NAV-REFORMEN ORGANISERING AV ARBEIDS OG VELFERDSETATEN LOKAL ORGANISERING OG STYRING EVALUERINGER OG VURDERINGER AV NAV-REFORMEN NAV HADELAND OPPGAVER OG ORGANISERING BESKRIVELSER KNYTTET TIL PROBLEMSTILLINGENE GRAN KOMMUNES OPPFØLGING AV NAV-KONTORET SAMARBEID MED ØVRIGE KOMMUNALE TJENESTER (LUNNER OG GRAN) OM VERTSKOMMUNESAMARBEIDET RESSURSBRUK OG KOSTNADSFORDELING REVISJONENS VURDERINGER PROBLEMSTILLING 1 - GRAN KOMMUNES OPPFØLGING AV NAV HADELAND Revisjonskriterier Vurderinger PROBLEMSTILLING 2 - HVORDAN FUNGERER VERTSKOMMUNESAMARBEIDET Revisjonskriterier Vurderinger Innlandet Revisjon IKS Side 3

4 7.3 PROBLEMSTILLING 3 - INNGÅTTE AVTALER OM KOSTNADSFORDELING OG FAKTISK BRUK AV RESSURSER Revisjonskriterier Vurderinger KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER REFERANSER VEDLEGG 1 UTTALELSE FRA GRAN KOMMUNE Innlandet Revisjon IKS Side 4

5 SAMMENDRAG Kommunestyrene i Gran og i Lunner anbefalte i 2007 at det ble opprettet felles NAV-kontor for de to kommunene. Ved oppretting av NAV-kontor, enten i en kommune eller i et fellesskap mellom flere kommuner, ble det stilt krav fra staten at man skulle forholde seg til én kommunal avtalepart. Gran og Lunner løste dette ved å etablere felles sosialtjeneste gjennom vertskommunesamarbeid, hvor Gran er vertskommune. Det vil si at det er Gran som er avtalepart overfor staten i det felles NAVkontoret. Formålet med denne forvaltningsrevisjonen er å undersøke hvordan styringsdialogen mellom Gran kommune og NAV Hadeland fungerer, samt i hvilken grad NAV Hadeland oppfyller de forventningene som er satt for det interkommunale samarbeidet gjennom den lokale samarbeidsavtalen. Den siste problemstillingen tar for seg hvorvidt ressursbruken for henholdsvis stat og kommune fordeler seg i samsvar med avtalt kostnadsfordeling. Prosjektet tar utgangspunkt i følgende problemstillinger: 1. Hvordan følger Gran kommune opp at NAV Hadeland drives i samsvar med kommunale målsetninger, inngåtte avtaler mv? 2. Hvordan fungerer vertskommunesamarbeidet når det gjelder formulering og oppfølging av felles mål (i forholdet til NAV Hadeland)? 3. Er det samsvar mellom inngåtte avtaler om kostnadsfordeling og faktisk bruk av ressurser overfor de tre aktørene (staten, Gran kommune og Lunner kommune)? Vi har benyttet både dokumentstudier og intervjuer. Følgende personer ble intervjuet: Ved NAV-kontoret: fungerende NAV-leder, avdelingsleder, verneombud og tillitsvalgt i Fellesorganisasjonen. I Gran kommune: seksjonsleder psykisk helsetjeneste, barnevernsleder, økonomisjef og kommunalsjef. I Lunner kommune: konstituert enhetsleder i familie og oppvekst og enhetsleder familie og oppvekst, kommunalsjef, koordinator tilrettelagte tjenester og leder for tilrettelagte tjenester. Interkommunal tjeneste: enhetsleder for flyktningetjenesten for Gran og Lunner. Revisjonskriteriene for et slikt prosjekt er hentet fra statlige og lokale styringssignaler og mål. På lokalt nivå har prosjektet hentet revisjonskriterier blant annet i samarbeidsavtalen mellom NAV Oppland og Gran kommune, og i avtale om interkommunalt samarbeid mellom Gran og Lunner kommune. Statlige føringer finnes i lover og forskrifter som henholdsvis legger rammer for NAVreformen og for tjenestetilbudet ved de lokale NAV-kontorene. Innlandet Revisjon IKS Side 5

6 Konklusjoner Problemstilling 1: Hvordan følger Gran kommune opp at NAV Hadeland drives i samsvar med kommunale målsettinger, inngåtte avtaler mv? Gran kommune følger, i likhet med andre tjenesteenheter i kommunen, opp NAV Hadelands måloppnåelse og økonomi gjennom tertialvis rapportering. Det tok noe tid før samarbeidet mellom kommunale tjenesteenheter og «satte seg» og fant en form basert på vedtatt rolle- og oppgavedeling. Samarbeidet mellom NAV og andre enheter i kommunen synes nå gjennomgående å være ivaretatt på en tilfredsstillende måte. Utover avtalen om IPS-prosjektet er det ikke fastlagt samarbeidsavtaler og rutiner mellom NAV og kommunale resultatenheter. Enheter i Gran og Lunner opplever at det kan være problematisk å få kontakt med NAV. Når NAV samtidig opplyser at de gir ut telefonlister, kan det tyde på at informasjon om og kjennskap til mulighet for å få kontaktinformasjon, ikke er tilstrekkelig i andre enheter. Problemstilling 2: Hvordan fungerer vertskommunesamarbeidet når det gjelder formulering og oppfølging av felles mål (i forholdet til NAV Hadeland)? Det interkommunale samarbeidet generelt, og strukturen knyttet til samarbeidsmøtene (ISmøtene) spesielt, har utviklet seg over tid. Samarbeidet har gått mer i «dybden» og rollene synes å ha blitt mer avklarte over tid. Etter til nå å ha hatt ulike mål for sosialtjenesten, har Gran og Lunner med virkning fra 2014 vedtatt å arbeide etter de samme målene. Etter vår oppfatning er utarbeiding av felles/like mål i tråd med intensjonene bak det interkommunale samarbeidet. Protokollene fra samarbeidsmøtene er ganske kortfattede, og ikke inndelt etter temaene i dagsordenen. Etter revisjonens vurdering kunne protokollen hatt større nytteverdi hvis det framkom konklusjoner/vurderinger knyttet til punktene i dagsordenen. Problemstilling 3: Er det samsvar mellom inngåtte avtaler om kostnadsfordeling og faktisk bruk av ressurser overfor de tre aktørene (staten, Gran kommune og Lunner kommune)? Så langt vi har undersøkt ser det ut til at stat og kommune dekker kostnader knyttet til henholdsvis statlige og kommunale ordninger og ytelser innenfor NAV. Vi har imidlertid stilt spørsmål ved om kostnadsfordelingen er i tråd med stillingsfordelingen ved kontoret. Så langt vi har undersøkt skjer kostnadsfordelingen mellom Lunner og Gran i henhold til pkt 9 i avtale om det interkommunale samarbeidet. Kommunene bør imidlertid forsøke å finne regnskapstekniske løsninger som medfører at Kostra-rapporteringen blir riktig. Det er ikke gjort registreringer som forteller om ressursbruken på hhv statlige og kommunale tjenester ved NAV Hadeland er i tråd stillingsfordelingen ved kontoret. Imidlertid er det ikke noe som tyder på at kommunale midler benyttes til løse statlige oppgaver. Innlandet Revisjon IKS Side 6

7 Anbefalinger Administrasjonen i Gran bør i samarbeid med administrasjonen i Lunner og NAV Hadeland vurdere de enkelte samarbeidsrelasjoner med hensyn til om det kan være behov for å inngå avtaler mellom NAV Hadeland og vedkommende tjenesteenhet, evt om det bør fastsettes skriftlige rutiner for dette samarbeidet. Kommunen bør sikre kommunale enheter nødvendig kontaktinformasjon til NAV-kontoret og de ansatte der, slik at de ansatte i kommunen enklest mulig kan samarbeide om tjenester til innbyggerne. For å øke nytteverdien av møteprotokollene fra samarbeidsmøtene bør de lages mer utførlige og tettere følge punktene på dagsordenen, og knytte konklusjoner til hvert av disse. Det er viktig at kontoret og vertskommunen har fokus på bruken av ressurser på NAVkontoret, og at man har en formening om behov for og faktisk bruk av ressurser på statlig og kommunal side. Innlandet Revisjon IKS Side 7

8 1. INNLEDNING I dette kapitlet gjør vi rede for kontrollutvalgets bestilling og formål og problemstillinger som ligger til grunn for prosjektet. 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Lunner kommune har som førsteprioritet «NAV Hadeland» i sin plan for forvaltningsrevisjon. Hovedbegrunnelse for valg av området er blant annet at de ser at to styringslinjer (stat og kommune) kan gi utfordringer og representere en risiko. Aktuelle tema satt fram fra kontrollutvalget i Lunner var: - Styring og kontroll med den kommunale delen av NAV (=kommunens ansvarsområde) - Oppfølging av inngåtte kontrakter mellom kommunen og NAV-kontoret. - Måloppnåelse - kommunale mål. - Årsaksforklaring mht. Kostra-data for sosialhjelp. Både kontrollutvalget i Gran og kontrollutvalget i Lunner har i sine planer for forvaltningsrevisjon temaet «interkommunalt samarbeid» som høyt prioritert område/tema for gjennomgang i valgperioden. Aktuelle tema for området som ble nevnt i overordnet plan i Gran var: «Styring og kontroll», «evaluering av måloppnåelse, effekter, resultater», «oppfølging av inngåtte avtaler og styringssignaler» og om «kommunen får det man har betalt for?» Kontrollutvalget i Lunner begrunnet et ønske om en forvaltningsrevisjon om interkommunalt samarbeid i at de ser en generell risiko/ utfordringer knyttet til styring og kontroll med interkommunale virksomheter. Lunner har i sin plan for forvaltningsrevisjon foreslått at en skulle velge ut ett konkret interkommunalt samarbeid for undersøkelse. Kontrollutvalgene i Gran og Lunner fikk en presentasjon av mulige problemstillinger for et prosjekt om NAV i fellesmøte mellom alle de tre kontrollutvalgene på Hadeland. Som grunnlag for presentasjonen var det innhentet dokumenter om NAV Hadeland fra Gran og fra Lunner kommune, og det var innhentet opplysninger om NAV Jevnaker. Av dokumenter som ble nevnt, var lokal samarbeidsavtale, organisasjonskart og sentrale kommunale dokument (avtale om interkommunalt samarbeid mellom Lunner og Gran, handlingsprogram, budsjett- og økonomiplan og årsmeldinger). Kontrollutvalget i Gran kommune bestilte i sak 46/2012 i møte et forslag til prosjektplan for et felles revisjonsprosjekt av NAV Hadeland. Bestillingen ble gjort med bakgrunn i at kontrollutvalget i Lunner også har prioritert NAV Hadeland. Prosjektplan ble lagt fram i kontrollutvalget i Gran sitt møte I dette møtet ble det vedtatt å endre noe på problemstillingene for prosjektet. Kontrollutvalget i Lunner gjorde likelydende vedtak Innlandet Revisjon IKS Side 8

9 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER NAV-kontorene i kommunene har styringslinjer både mot staten, i første rekke gjennom fylkesvis organiserte enheter (NAV Oppland), og mot kommunen der kontoret ligger (kommunestyre og kommunens administrasjon). En forvaltningsrevisjon må ta utgangspunkt i hvordan NAV-kontoret løser sine kommunale oppgaver. Som vertskommune har rådmannen i Gran kommune et overordnet ansvar for styring og oppfølging av NAV Hadeland i forhold til avtalen med NAV Oppland og i forhold til avtalen med Lunner. Begge de to samarbeidskommunene har ansvar for å komme fram til felles målsettinger som er styrende for NAV Hadeland og for øvrig sørge for å oppfylle sine forpliktelser i henhold til samarbeidsavtalen som er inngått om felles sosialtjeneste for Gran og Lunner. Både NAV og begge kommunene har ansvar for å bidra til samarbeid og samordning av tjenester i og utenfor NAV for den enkelte bruker. Formålet med forvaltningsrevisjonen er å undersøke hvordan styringsdialogen mellom Gran kommune og NAV Hadeland fungerer. I tillegg vil det undersøkes i hvilken grad NAV Hadeland oppfyller de forventningene som er satt for det interkommunale samarbeidet gjennom den lokale samarbeidsavtalen. Den siste problemstillingen tar for seg hvorvidt ressursbruken for henholdsvis stat og kommune fordeler seg i samsvar med avtalt kostnadsfordeling. Prosjektet tar utgangspunkt i følgende problemstillinger: 1. Hvordan følger Gran kommune opp at NAV Hadeland drives i samsvar med kommunale målsetninger, inngåtte avtaler mv? 2. Hvordan fungerer vertskommunesamarbeidet når det gjelder formulering og oppfølging av felles mål (i forholdet til NAV Hadeland)? 3. Er det samsvar mellom inngåtte avtaler om kostnadsfordeling og faktisk bruk av ressurser overfor de tre aktørene (staten, Gran kommune og Lunner kommune)? 1.3 OM RAPPORTENS INNHOLD LESEVEILEDNING Kapittel 2 beskriver gjennomføringen av prosjektarbeidet, herunder bruk av skriftlige kilder og intervjuer. Kapittel 3 tar for seg kilder til revisjonskriterier; lover og forskrifter som legger rammer for det enkelte NAV-kontor, samt avtaler som Gran og Lunner har inngått, og som dermed legger rammer for samarbeidet knyttet til NAV Hadeland. Vi kommer tilbake til konkrete revisjonskriterier, som vil bli benyttet for hver av de tre problemstillingene, i kapittel 7. Sentrale føringer for NAV-reformen samt organisering av NAV, med spesiell vekt på forholdet mellom den statlige og kommunale styringslinja beskrives i kapittel 4. Vi omtaler også evalueringer og vurderinger av samarbeidet mellom stat og kommune etter opprettelsen av NAV-kontorene. Dette kapitlet er primært et bakgrunnskapittel som går litt «bak» problemstillingene. Det kan derfor overspringes uten å miste sammenhengen. Innlandet Revisjon IKS Side 9

10 Kapittel 5 er et kort kapittel som beskriver oppgaver, styring og organisering ved NAV Hadeland. I kapittel 6 har vi samlet faktabeskrivelsen knyttet til de tre problemstillingene. Kapittel 6.1, 6.3 og 6.4 relaterer seg direkte til hhv den første, andre og tredje problemstillingen i prosjektet. I kapittel 6.2 har vi omtalt samarbeidet mellom NAV-kontoret og fagenheter i Gran kommune og Lunner kommune. Vurderingene i kapittel 7 er delt inn etter de tre problemstillingene i prosjektet. For hver problemstilling har vi utledet revisjonskriterier ut fra relevante lover og forskrifter samt avtaler som deltakerkommunene har inngått knyttet til NAV Hadeland. Kapittel 8 inneholder konklusjoner og anbefalinger. Innlandet Revisjon IKS Side 10

11 2. METODE For å svare på problemstillingene har vi blant annet kartlagt følgende: Gran kommunes styring og oppfølging av den kommunale delen av NAV Hadeland. Samarbeid og oppfølging av avtalen mellom Gran kommune og Lunner kommune om NAV Hadeland. Hvordan NAV Hadeland er styrt og organisert, herunder hvordan ressursbruken er fordelt på statlige og kommunale stillinger. Forvaltningsrevisjonsprosjekter skal gjennomføres på en måte som sikrer gyldighet og pålitelighet. Det innebærer at dataene som er samlet inn er relevante for de forholdene som problemstillingene skal avklare (gyldige) og at datainnsamlingen skjer på en mest mulig nøyaktig måte (pålitelig). Kartleggingen har skjedd både gjennom dokumentanalyser og intervjuer. Nedenfor følger en oversikt over hvem som er blitt intervjuet: NAV-kontoret Trude Gauksrud, fungerende NAV-leder Anne Gro Vik, avdelingsleder Bente Engen, verneombud Åse Marit Linstad, tillitsvalgt Fellesorganisasjonen Gran kommune: Marianne Granseth, seksjonsleder psykisk helsetjeneste Tone Gulbrandsen, barnevernsleder Morten Gausen, økonomisjef Gaute Øvrebotten, kommunalsjef Lunner kommune: Ingvill Allisøy-Gjærløw, enhetsleder for flyktningetjenesten for Gran og Lunner Erica Sanger-Elnæs, enhetsleder (konstituert) familie og oppvekst Janicke Brechan, enhetsleder familie og oppvekst Idun Eid, kommunalsjef Gro Hagen, koordinator tilrettelagte tjenester Ann Herborg Fagerli, leder tilrettelagte tjenester Alle intervjuer ble gjennomført i oktober Det ble utarbeidet intervjuguider for å styrke påliteligheten og gyldigheten til datainnsamlingen. Vi mener å ha intervjuet sentrale nøkkelpersoner sett opp mot problemstillingene for prosjektet. Datagrunnlaget er bekreftet gjennom at referater fra intervju er gjennomlest og godkjent. Innlandet Revisjon IKS Side 11

12 Skriftlig materiale som er benyttet i prosjektet består blant annet av - Dokumenter som beskriver og evaluerer NAV-reformen. - Måldokumenter og ulike rapporter fra Gran og Lunner kommune. - Avtale om interkommunalt samarbeid mellom Gran og Lunner. - Avtaler mellom NAV Oppland og Gran kommune. - Regelverk som ligger til grunn for NAV-reformen og som legger rammer for de tjenester NAVkontorene skal utføre. Skriftlig materiale som er gjennomgått og benyttet i prosjektarbeidet framgår av referanselista bakerst i rapporten. Prosjektet er gjennomført i samsvar med Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Vi vurderer at de innhentede dataene og øvrig informasjon er tilstrekkelig til å kunne svare på problemstillingene. RSK 001 krever at forvaltningsrevisjon skal kvalitetssikres. Kvalitetssikring skal sikre at undersøkelsen og rapporten har nødvendig faglig og metodisk kvalitet. Videre skal det sikres at det er konsistens mellom bestilling, problemstillinger, revisjonskriterier, data, vurderinger og konklusjoner. Denne forvaltningsrevisjonen er kvalitetssikret i samsvar med kravene i RSK 001. Innlandet Revisjon IKS Side 12

13 3 REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder m.m. som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles mot. Revisjonskriteriene for et slikt prosjekt vil være statlige og lokale styringssignaler og mål. På lokalt nivå vil dette prosjektet hente revisjonskriterier blant annet i samarbeidsavtalen mellom NAV Oppland og Gran kommune, og i avtale om interkommunalt samarbeid mellom Gran og Lunner kommune. Statlige føringer finnes i lover og forskrifter som henholdsvis legger rammer for NAVreformen og for tjenestetilbudet ved de lokale NAV-kontorene. Kapitlet er delt i to: Først refererer vi fra lover og forskrifter som er sentrale for problemstillingene (kapittel 3.1). Deretter gjennomgår vi i kapittel 3.2 avtaler som kommunene har inngått, og som legger rammer for samarbeidet knyttet til NAV Hadeland. Vi vil komme tilbake til konkrete revisjonskriterier som vil bli benyttet for hver av de tre problemstillingene i kapittel LOVER OG FORSKRIFTER Den kommunale virksomheten ved NAV-kontoret blir i hovedsak regulert av: lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-loven) lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (Lov om sosiale tjenester i NAV). Vi vil også trekke inn enkelte av kommunelovens bestemmelser da disse setter krav for kommunens kontroll og oppfølging av aktiviteten ved det lokale NAV-kontor. Arbeids- og velferdsforvaltningsloven (NAV-loven) Formålet med lov om sosiale tjenester i NAV er å bedre levekårene for vanskeligstilte, samt bidra til sosial og økonomisk trygghet. Loven skal legge til rette for en effektiv arbeids- og velferdsforvaltning som er tilpasset den enkeltes og arbeidslivets behov. Den fremhever at arbeids- og velferdsforvaltningen skal møte den enkelte med respekt, bidra til sosial og økonomisk trygghet og fremme overgang til arbeid og aktiv virksomhet. I henhold til NAV-loven 13 skal arbeids- og velferdsetaten og kommunene ha felles lokale kontor som dekker alle kommunene. Kontoret skal ivareta oppgaver for etaten og kommunens oppgaver Innlandet Revisjon IKS Side 13

14 etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Etaten og kommunen kan avtale at også andre av kommunens tjenester skal inngå i kontoret. Det stilles i 14 krav om at det inngås en samarbeidsavtale mellom arbeids- og velferdsetaten og kommunen. Avtalen skal inneholde bestemmelser om lokalisering og utforming, organisering og drift av kontoret og om hvordan kontoret skal samhandle med representanter for kontorets brukere og kommunens øvrige tjenestetilbud. Det gis også i 14 hjemmel for delegering som åpner for å legge til rette for en enhetlig faglig ledelse etter retningslinjer gitt av departementet. I denne sammenhengen åpnes det for at det skal være mulig for stat og kommune å utføre oppgaver på hverandres myndighetsområder. I disse tilfellene gjelder forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune. Ved overføring av myndighet, må det legges vekt på at gjeldende ansvarsfordeling mellom stat og kommune opprettholdes, uavhengig av hvem som utfører oppgaven. Det skal heller ikke skje en kostnadsoverveltning mellom statlige og kommunale budsjetter, jf. forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids og velferdsforvaltningen, 1. Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) Kommunenes sosiale tjenester er regulert gjennom lov. Formålet med loven er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og å fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet. Loven skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Videre skal loven bidra til likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer. Fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunenes virksomhet og tjenester er i samsvar med lov og forskrift. Kommunen skal etter lov om sosiale tjenester i NAV, 7 «sørge for nødvendige bevilgninger for å yte tjenester som kommunen har ansvaret for etter denne loven». Lovens 13 pålegger kommunen å samarbeide med andre deler av forvaltningen: «Kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen skal medvirke til at sosiale hensyn blir ivaretatt av andre offentlige organer som har betydning for at formålet med loven blir oppnådd.» Kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgavene som den er pålagt etter denne loven. Som ledd i disse oppgavene skal kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen gi uttalelser og råd og delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomheten og i de samarbeidsorganene som blir opprettet.» Med hjemmel i loven er det fastsatt forskrift om internkontroll for de kommunale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen. Iht 4 skal kommunen blant annet «beskrive virksomhetens hovedoppgaver og mål, herunder mål for forbedringsarbeidet samt hvordan virksomheten er organisert. Det skal klart fremgå hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt». Innlandet Revisjon IKS Side 14

15 Kommuneloven Kommuneloven 23 nr. 2, pålegger administrasjonssjefen å sikre at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Det skal være kontroll med at driften er innenfor budsjettrammene, at politiske vedtak gjennomføres og at kommunen gir lovpålagte tjenester på et forsvarlig nivå. Krav om forsvarlighet innebærer at kommunen må ha nødvendige ressurser for å kunne gi lovpålagte tjenester. I følge kommuneloven 28-1 a kan «En kommune kan overlate utførelsen av lovpålagte oppgaver, herunder delegere myndighet til å treffe vedtak som omtalt i forvaltningsloven 2 første ledd bokstav a (offentlig myndighetsutøvelse) til en vertskommune etter 28-1 b og 28-1 c hvis den aktuelle lov ikke er til hinder for det.» 28-1 b fastsetter regler for administrativt vertskommunesamarbeid. I henhold til pkt 1 kan «En kommune (samarbeidskommune) kan avtale med en annen kommune (vertskommune) at vertskommunen skal utføre oppgaver og treffe avgjørelser etter delegert myndighet fra samarbeidskommunen i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning.» For vertskommunesamarbeid skal det opprettes en skriftlig samarbeidsavtale. Avtalen vedtas av kommunestyret eller fylkestinget (jf 28-1 e). «Samarbeidsavtalen skal inneholde bestemmelser om: a) angivelse av deltakerne og hvilken av disse som er vertskommunen, b) hvilke oppgaver og hvilken avgjørelsesmyndighet som skal legges til vertskommunen, c) tidspunkt for overføring av oppgaver og avgjørelsesmyndighet, d) underretning til deltakerne om vedtak som treffes i vertskommunen, e) det økonomiske oppgjøret mellom samarbeidskommunene og vertskommunen, f) nærmere regler for uttreden og avvikling av samarbeidet, g) annet som etter lov krever avtale» Kommuneloven regulerer kommunens plikt til utarbeidelse og oppfølging av årsbudsjett. Kommunestyret skal vedta realistiske årsbudsjett, og årsbudsjettet er bindende for underordnede organer. Dersom det skjer endringer i løpet av året som får betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal administrasjonssjefen gi melding til kommunestyret. Kommunestyret skal foreta nødvendige endringer i budsjettet. Kravene som er satt til årsbudsjettet er nærmere presisert i forskrift om årsbudsjett for kommuner og fylkeskommuner. I henhold til forskriftens 6 skal den enkelte bevilgning «føres opp med beløp og en tekst som angir hva bevilgningen gjelder. I tilknytning til bevilgningen skal kommunestyret eller fylkestinget angi mål Innlandet Revisjon IKS Side 15

16 og premisser knyttet til bruken av bevilgningen. Slik angivelse kan likevel utelates dersom anvendelsen åpenbart følger av bevilgningens tekst og beløp.» 1 Administrasjonen skal etter 10 legge frem rapporter gjennom året for kommunestyret. Rapportene skal vise utviklingen i inntekter og innbetalinger og utgifter og utbetalinger i henhold til vedtatt årsbudsjett 2. Dersom det er rimelig grunn til å anta at det kan oppstå nevneverdige avvik i forhold til vedtatt eller regulert årsbudsjett, skal rådmannen foreslå nødvendige tiltak i rapportene til kommunestyret. 3.2 AVTALER INNGÅTT MED KOMMUNENE SOM PART Relevante avtaler i denne sammenheng er avtaler Gran som vertskommune har inngått med NAV Oppland og avtale mellom Gran og Lunner knyttet til felles NAV-kontor for de to kommunene. Håndbok for interkommunalt samarbeid på Hadeland er også relevant ettersom den legger rammer for deler av samarbeidet. Samarbeidsavtale mellom Gran kommune (vertskommune for Sosialtjenesten for Lunner og Gran) og NAV Oppland Avtalen er inngått med hjemmel i kommuneloven 28 a. Samarbeidet er et administrativt vertskommunesamarbeid etter kommuneloven 28 b. Formålet med avtalen er i fellesskap å arbeide for å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad. NAV Hadeland skal arbeide etter arbeids- og velferdsforvaltningens visjon «Vi gir mennesker muligheter». Når det gjelder styring og ledelse, skal det iht avtalens pkt 3 etableres et samarbeidsmøte for NAV Hadeland. Samarbeidsmøtet består av en representant for Gran kommune, en representant fra Lunner kommune og fylkesdirektør for Arbeids- og velferdsetaten i Oppland. Kontorets leder har møteplikt og fungerer som sekretær for møtene. Møtene skal avholdes minimum to ganger i året. Ifølge pkt 5 har leder «ansvar for at det utarbeides årlig virksomhetsplan for NAV kontoret i samarbeid med ansattes organisasjoner. Virksomhetsplanen skal inneholde sentrale mål og resultatkrav fra stat og fra begge kommunene samt lokale statlige og kommunale mål.» 1 I departementets merknader til forskriften 6 påpekes det at den åpner for og legger til rette for at kommunestyret kan drive utstrakt målstyring og rammebudsjettering. Ved bevilgninger som gir vide fullmaktsrammer til underordnede organer, vil navn og beløp ha svært begrenset informasjonsverdi. I slike tilfeller stilles det derfor krav om å angi mål mv. som er knyttet opp mot bevilgningen, for eksempel antall behandlingsplasser, undervisningstimer mv. Selv om forskriften åpner for og legger til rette for mål og rammestyring, er det likevel ikke noe krav. Kommunestyrer som ønsker det kan fortsatt fastsette detaljerte årsbudsjetter med spesifiserte bevilgninger. (Avsnittet er hentet fra Telemark kommunerevisjon 2013). 2 «Gjennom året» skal forstås som minimum to ganger i året. Innlandet Revisjon IKS Side 16

17 Pkt 6 regulerer utføring av oppgaver på hhv statens og kommunens myndighetsområder/delegasjon av myndighet. Her heter det at «De som er ansatt i felles sosialtjeneste for Hadeland i NAV Hadeland kan utføre oppgaver på Arbeids- og velferdsetatens myndighetsområder i NAV Hadeland. Nærmere angivelse av hvilke oppgaver dette gjelder, fremgår av vedlagte delegasjonsvedtak. De ansatte i Arbeids- og velferdsetaten kan utføre oppgaver på kommunens myndighetsområder i NAV Hadeland. Nærmere angivelse av hvilke oppgaver dette gjelder, fremgår av vedlagte delegasjonsvedtak.» Hvilke kommunale tjenester som inngår i NAV Hadeland framgår av pkt 7, med henvisning til vedlegg til samarbeidsavtalen 3. Pkt 8 omhandler blant annet samhandling med tilliggende kommunale, fylkeskommunale og statlige tjenester. Her heter det (angående samarbeidet med kommunale enheter): «For å nå målsettingen med NAV-reformen er det avgjørende å ha et strukturert og forpliktende samarbeid mellom NAV-kontoret og andre statlige og kommunale tjenester/fora. Kommune: Samarbeid med andre kommunale resultatenheter Delta i aktuelle tverrfaglige nettverk og ha nettverksansvar» Det står i samme punkt også at «samarbeidet reguleres gjennom samarbeidsavtaler og rutiner. NAV Hadeland må følge opp vedtatte samarbeidsavtaler med andre parter» 4. Avtale om drift og forvaltning av eiendom for NAV Hadeland mellom NAV Oppland og Gran kommune Kapittel 6 regulerer kostnadsdeling knyttet til drift og forvaltning av eiendommen. Hovedprinsippet er at «kommune og stat svarer for sin andel av felles driftsutgifter og nyinnkjøp i kontoret i forhold til antall faste årsverk som partene er representert med i lokalkontoret». Kostnader vedrørende leder (lønn, sosiale utgifter, reiseutgifter og kontorhold) fordeles med 50 % på stat og 50 % på Sosialtjenesten for Hadeland. Fordelingsnøkkelen mellom stat og kommune ved oppstart er gjengitt i vedlegg til avtalen. Ved vesentlige endringer i antall stillinger (+/- 10 prosent i forhold til oppstarttidspunktet) vurderes fordelingsnøkkelen på nytt. I vurderingen skal antall årsverk pr 1.9 hvert år legges til grunn i fordelingsnøkkelen. Dersom partene mener at avtalt fordelingsnøkkel «ikke er egnet til å oppnå målet om rettferdig kostnadsfordeling, skal partene i felleskap finne fram til en ny fordelingsnøkkel.» Samarbeidsmøtet er i henhold til avtalen ansvarlig for å foreta en regelmessig vurdering av fordelingsnøkkelen, og skal 3 Vi kommer tilbake til dette i kapittel 5. 4 Vi vil i kapittel 6.2 komme tilbake til hvordan dette er blitt fulgt opp. Innlandet Revisjon IKS Side 17

18 foreslå endringer for partene dersom fordelingsnøkkelen ikke oppfyller det overordnede kravet til rettferdig kostnadsfordeling 5. Pkt 6.5 sier at «Den part som er kostnadsbærer fakturerer den annen part med et kvartalsvis a- kontobeløp i henholdsvis Q, y, z og Q måned med forfall pr. 30 dager. A konto-beløpet fastsettes av partene i fellesskap. Avregning av a konto-betalingen skal skje samtidig med a konto faktureringen i Q måned påfølgende år.» Avtale om interkommunalt samarbeid mellom Gran og Lunner om felles sosialtjeneste (IS-avtalen) Avtalen, som ble inngått i 2009, har et todelt formål. For det første ble det etablert felles sosialtjeneste for samarbeidskommunene. For det andre skulle avtalen bidra til at det ble etablert ett kontaktpunkt for staten ved etablering og drift at et felles NAV-kontor mellom Gran, Lunner og staten. Gran kommune som vertskommune delegerer oppgaver og myndighet til leder av NAVkontoret. I avtalens pkt 7 står det at samarbeidskommunene årlig skal fastsette konkrete og realistiske mål for tjenesten. Det står også at de i fellesskap skal utarbeide budsjett for de oppgaver som omfattes av avtalen. Budsjettforslaget, med den kommunevise fordeling av utgifter, inngår i budsjettbehandlingen i hver kommune. Ifølge pkt 8 har vertskommunen ansvar for å initiere nødvendige budsjettjusteringer. Punkt 9 omhandler kostnadsfordeling mellom samarbeidskommunene: «Kostnader knyttet til økonomiske ytelser til sosialhjelpsmottakere fordeles kommunene etter mottakernes bosted. Alminnelige driftskostnader, inkludert lønnskostnader, fordeles mellom staten og vertskommunen etter bestemmelsen i samarbeidsavtalen for NAV Hadeland og etter avtalen om drift og forvaltning av eiendom for NAV Hadeland. Kommunenes andel av driftskostnadene fordeles mellom Gran og Lunner kommune etter forholdsmessig andel av det samlede innbyggertall i kommunene. Forholdstallet fastsettes for hvert kalenderår i samsvar med gjeldende rutiner for interkommunale samarbeid. Inngangsbudsjettet legges ved avtalen. Oppstillinga skal vise konkret hvilke beregninger som legges til grunn. Frist for krav og betalingsfrister framgår av felles rutinebeskrivelse for interkommunale samarbeid.» I henhold til vedlegg til IS-avtalen, Samarbeidsrutiner for interkommunale samarbeid, pkt 1) skal det avholdes minimum to samarbeidsmøter pr år (IS-møter). Deltakerne er samarbeidets rådmenn og samarbeidets ansvarlige (vertskommunens leverandør/samarbeidskommunens oppfølger). Møtene ledes av vertskommunen. 5 Fra NAV Oppland v/nina Vaage opplyses at man arbeider for å reforhandle avtalene med kommunene slik at man for hvert år legger til gjeldende stillingsfordeling i kostnadsfordelingen. Innlandet Revisjon IKS Side 18

19 IS-møte 1 - mål og økonomi skal holdes innen 31.mai. Hovedtemaer på møtet skal være: Tjenesteleveransen (statistikk, brukerundersøkelser, etc), samarbeidet (erfaringer/forbedringer), kvalitet (måloppnåelse/regnskap) og styringssignaler (mål/økonomi). Dagsorden kan i tillegg inneholde andre saker, innspill skal utveksles skriftlig én uke før møtet. IS-møtet skal i tillegg konkret vurdere rapportering pr 1.tertial. Det første møtet skal ende ut i en bestilling av etterarbeid som skal utføres som forberedelse til møte 2. «Samarbeidsmøte 2 - sluttføring mål og økonomi» skal holdes innen 31. oktober. Andre tertialrapport pr 31. august skal følges opp i dette møtet. «Møtet SKAL konkludere med mål og tilhørende budsjettforslag og forslag til økonomiplan». Ramme for året etter skal fordeles på hver av kommunene i henhold til konkret samarbeidsavtale. «Ut over dette utarbeider vertskommunen liste over eventuelle tiltak som krever økt ramme og liste over innsparingsforslag med beløp og konsekvenser. Forslaget innarbeides i (samarbeids-)kommunenes budsjetter.» Det heter også i tilknytning til møte 2 at «Kommunene bør vurdere behovet for å koble kommunestyret i en kommuneintern politisk behandling av samarbeidet, f.eks i rammen av et eierskapsmøte. Temaet vil da være samarbeidet (erfaringer/forbedringer) og signaler til budsjettprosessen (først og fremst mål).» Vertskommunen skal pr 30.4 og 31.8 avgi tertialrapport til samarbeidskommunen. Evt avvik skal påpekes og forklares. Årsrapport skal inneholde hovedtall, regnskap mot budsjett og fordeling på kommunene. Måloppnåelse skal beskrives, inkludert tall på overordnet nivå, evt avvik skal påpekes og forklares. Årsrapporten skal gjennomgås på IS-møtet i mai. Rammer for interkommunalt samarbeid på Hadeland. Håndbok. Den første versjonen av håndboka ble utarbeidet i «Samarbeidsrutiner for interkommunale samarbeid» var forløperen til denne handboka, og rutinene var utgangspunkt for revisjonen av det interkommunale samarbeidet i 2011 (jf saksframlegg til kommunestyremøte i Gran ). Her ble det vedtatt revisjon av åtte interkommunale samarbeid (NAV/sosialtjenesten var ikke blant disse). Kommunalsjef Øvrebotten i Gran opplyser at det ikke ble formelt vedtatt at samarbeidsrutinene skulle erstattes av håndboka. Han opplyser at de nevnte samarbeidsrutinene reelt - og formelt erstattet av håndboka. Håndboka ble gjennomgått og revidert høsten Vi refererer kun siste utgave, selv om samarbeidet helt fram til nylig har vært basert på den første utgaven 6. Håndboka inneholder noen av de samme bestemmelsene som IS-avtalen og de vedlagte samarbeidsrutinene. Den har følgende bestemmelser angående IS-møtene (jf pkt 4.2): IS-møte 1 skal avholdes i første halvdel av april, mens IS-møte 2 skal holdes ultimo oktober. 6 Vi komme tilbake til noen ulikheter mellom gammel og ny håndbok i kapittel 6. Innlandet Revisjon IKS Side 19

20 Innspill til møtene skal utarbeides både av vertskommune og samarbeidskommune. Innspillene til møte 1 skal minimum inneholde: o Kommentarer/vurdering av tjenesteleveranse, økonomi og måloppnåelse for foregående år o Kommentarer/vurdering av forhold som er kjent så langt i året o Innspill til mål, tiltak og økonomi for kommende budsjettår/økonomiplanperiode. Evt. styringssignaler og konsekvenser. Møte 1 skal bestille nødvendig etterarbeid som må være utført til IS-møte 2. Innspillene til møte 2 skal minimum inneholde: o Vurdering av tjenesteleveranse, forbruk og måloppnåelse pr. 2. tertial/så langt i året. o Oppfølging av styringssignaler fra IS-møte 1, tilbakemelding på bestilling som ble gitt. o Andre vurderinger som er gjort etter IS-møte 1 o Budsjettforslag kommende år I henhold til pkt 5 i håndboka skal vertskommunen «dersom samarbeidskommunen(e) har behov/ønsker, avgi nødvendig informasjon periodisk. Vertskommunen skal i tillegg løpende avgi nødvendig informasjon til samarbeidskommunene ved aktivitetsendringer og/eller vesentlige økonomiske avvik». Årsrapport, med relevant statistikk for tjenesten, skal foreligge 5. februar. «Årsmelding skal beskrive måloppnåelse, inkludert tall på overordnet nivå. Avvik skal påpekes og forklares. Nye utfordringer og muligheter som avdekkes bør påpekes i årsmeldingen (evt. i vedlegg). Årsmeldingen sendes alle deltakerkommunene med frist 15. mars. Årsmeldingen gjennomgås på ISmøte 1.» Pkt 6.1 sier følgende om økonomirutiner: «Økonomisk oppgjør skjer etter avtalt fordelingsnøkkel. Fordelingsnøkkelen kan variere fra avtale til avtale. Oppgjørsdatoene er: Faktura 1. halvår: Vertskommune sender faktura for 50 % av budsjetterte kostnader innen 1. mars. Betalingsfrist 1. april. Faktura 2. halvår: Vertskommunen sender faktura for resterende 50 % innen 1. september. Betalingsfrist 1. oktober. Årsavregning: Skal foreligge og faktura/kreditnota sendes elektronisk innen 5. februar. Årsavregningen må inneholde spesifikasjon over direkte utgifter, husleie, adm. kostnader og sum totale utgifter som fordeles etter avtalt fordelingsnøkkel.» Innlandet Revisjon IKS Side 20